Europäischer Gerichtshof Urteil vom 09.12.1981 – C-193/80

In der Rechtssache 193/30

Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch ihren Bevollmächtigten Rolf Wägenbaur, Beistand: Guido Berardis, Mitglied des Juristischen Dienstes, Zustellungsbevollmächtigter in Luxemburg: Mario Cervino, Rechtsberater der Kommission, Jean-Monnet-Gebäude, Kirchberg,

Klägerin,

gegen

Italienische Republik, vertreten durch ihren Bevollmächtigten Arnaldo Squillante, Beistand: Avvocato dello Stato Pier Giorgio Ferri, Zustellungsanschrift in Luxemburg: Italienische Botschaft,

Beklagte,

unterstützt durch

die Regierung der Französischen Republik, vertreten durch ihren Bevollmächtigten G. Guillaume, Leiter der Rechtsabteilung des Außenministeriums, Beistand: A. Carnelutti, Sekretär im Außenministerium, als stellvertretender Bevollmächtigter, Zustellungsanschrift in Luxemburg: Französische Botschaft,

Streithelferin,

wegen Feststellung, daß die Italienische Republik dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus den Artikeln 30 und 36 EWG-Vertrag verstoßen hat, daß sie es verboten hat, nicht aus Wein gewonnenen Essig unter der Bezeichnung Essig einzuführen und in den Verkehr zu bringen

erläßt

DER GERICHTSHOF

unter Mitwirkung des Präsidenten J. Mertens de Wilmars, der Kammerpräsidenten G. Bosco, A. Touffait und O. Due, der Richter P. Pescatore, A. O'Keeffe, T. Koopmans, U. Everling und A. Chloros,

Generalanwalt: Sir Gordon Slynn

Kanzler: A. Van Houtte

folgendes

Der Sachverhalt, das Verfahren und die gemäß Artikel 20 des Protokolls über die Satzung des Gerichtshofes der EWG abgegebenen schriftlichen Erklärungen lassen sich wie folgt zusammenfassen:

I — Sachverhalt und Verfahren

1. Die strittigen Rechtsvorschriften

In Italien sind die Herstellung von und der Handel mit Essig im wesentlichen durch die legge-delega Nr. 991 vom 9. Oktober 1964 (Gazzetta Ufficiale Nr. 265 vom 28. 10. 1964) geregelt; gemäß diesem Gesetz und insbesondere gemäß dessen Artikel 2 Absatz 6 bestimmt Artikel 51 des Decreto del Presidente della Repubblica Nr. 162 vom 12. Februar 1965 (Gazzetta Ufficiale Nr. 73 vom 23. 3. 1965) — im folgenden: DPR 162 —:

Es ist verboten, synthetischen Äthylalkohol sowie Erzeugnisse, die Essigsäure enthalten, welche nicht aus der Essigsäuregärung des Weines oder des Tresterweins stammt, und aus der Essigsäuregärung des Weines oder des Tresterweins gewonnene Erzeugnisse, die nicht nach Artikel 41 als Essig bezeichnet werden können, zu befördern, für den Verkauf zu lagern, in den Verkehr zu bringen oder in irgendeiner Weise unmittelbar oder mittelbar für Ernährungszwecke zu verwenden.

Die Bezeichnung Essig ist nach Artikel 41 des DPR 162 dem Erzeugnis, das aus der Essigsäuregärung des Weines stammt, vorbehalten.

Die Artikel 41 und 51 des DPR 162 wurden durch das Gesetz Nr. 739 vom 9. Oktober 1970 (Gazzetta Ufficiale Nr. 270 vom 24. 10. 1970) geändert, durch das die Worte oder des Tresterweins gestrichen wurden.

Nach den Artikeln 94 und 106 des DPR 162 werden Verstöße gegen die Artikel 51 und 41 dieses Decreto mit Geld- oder Freiheitsstrafe, mit dem Entzug der Genehmigung oder der Konzession oder mit der Schließung des Betriebs bestraft.

Schließlich heißt es in Artikel 60 des DPR 162:

Die Bestimmungen dieses Decreto gelten auch für aus dem Ausland eingeführte Erzeugnisse.

Nach diesen Rechtsvorschriften ist es daher nicht zulässig, nicht aus der Essigsäuregärung des Weines stammenden Essig und Lebensmittelzubereitungen, die irgendeine andere Essigart enthalten, nach Italien einzuführen und dort in den Verkehr zu bringen.

Diese Rechtslage hat bereits zum Urteil des Gerichtshofes vom 26. Juni 1980 in dem Vorabentscheidungsverfahren 788/79 (Strafverfahren gegen Herbert Gilli und Paul Andres) geführt, in dem der Gerichtshof für Recht erkannt hat:

Der Begriff der Maßnahmen gleicher Wirkung wie mengenmäßige Einfuhrbeschränkungen in Artikel 30 EWG-Vertrag ist in dem Sinne zu verstehen, daß das durch einen Mitgliedstaat aufgestellte Verbot, Essig, der Essigsäure enthält, welcher nicht aus der Essigsäuregärung des Weines stammt, namentlich Obstessig, einzuführen oder zu vermarkten, unter diese Bestimmung fällt, wenn es sich um in einem anderen Mitgliedstaat rechtmäßig hergestellten und in den Verkehr gebrachten Essig handelt.

2. Die gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften

Nachdem mit der Verordnung Nr. 7a des Rates vom 18. Dezember 1959 zur Aufnahme bestimmter Waren in die Liste des Anhangs II des Vertrages zur Gründung der EWG (ABl. vom 30. 1. 1961, S. 71) Speiseessig (Nr. 22.10 des Brüsseler Zolltarifschemas) in die in Anhang II des Vertrages enthaltene Liste aufgenommen wurde, wird Essig als landwirtschaftliches Erzeugnis angesehen.

Die Verordnung Nr. 377/79 des Rates vom 5. Februar 1979 über die Gemeinsame Marktorganisation für Wein (ABl. L 54, S. 1) erfaßt ebenfalls Weinessig, ohne jedoch insoweit eine besondere Vorschrift zu enthalten.

Die Erarbeitung einer Gemeinsamen Marktorganisation für Essig war beabsichtigt, doch hat die Kommission dem Rat bisher keinen entsprechenden Vorschlag vorgelegt.

3. Das Verfahren

Die Kommission richtete am 14. Dezember 1978 ein Schreiben an die italienische Regierung, in dem sie die Auffassung vertrat, daß die vorstehend genannten italienischen Rechtsvorschriften über das Verbot des Inverkehrbringens von nicht aus der Essigsäuregärung des Weines stammendem Essig eine Maßnahme mit gleicher Wirkung wie mengenmäßige Einfuhrbeschränkungen darstelle, die Artikel 30 EWG-Vertrag zuwiderlaufe und für die eine Rechtfertigung nach Artikel 36 EWG-Vertrag ausgeschlossen erscheine; die Kommission ersuchte die italienische Regierung, sich binnen zwei Monaten zum Standpunkt der Kommission zu äußern. Weiter hieß es in dem Schreiben, die Auffassung der Kommission beziehe sich nur auf Essig, der durch die Essigsäuregärung landwirtschaftlicher Erzeugnisse gewonnen werde, und damit nicht auf synthetische Essigsäure.

Nach dem Ausbleiben einer Antwort der italienischen Regierung richtete die Kommission am 19. November 1979 an sie eine mit Gründen versehene Stellungnahme, in der sie die im Schreiben vom 14. Dezember 1978 enthaltene Argumentation im wesentlichen wiederholte.

Die italienische Regierung äußerte sich mit Schreiben an die Kommission vom 8. November 1979. Sie gab ihrer Verwunderung über ein derartiges Verfahren Ausdruck, da die Frage ihrer Ansicht nach unter Artikel 100 EWG-Vertrag falle. Demgemäß sei sie bereit, eine Gemeinschaftsregelung für Essig zu akzeptieren; da jedoch eine solche Regelung fehle, habe sie gute Gründe, ihre Rechtsvorschriften nicht zu ändern, solange eine harmonisierte und abgestimmte Regelung nicht in Kraft sei; dies gelte um so mehr, als die beanstandeten Maßnahmen nicht diskriminierend seien, da sie sowohl für eingeführte als auch für inländische Erzeugnisse gälten.

Im Anschluß an dieses Schreiben richtete die Kommission als Ergänzung der ersten Stellungnahme am 28. Juli 1980 eine zweite mit Gründen versehene Stellungnahme an die italienische Regierung. Nach der Wiederholung der in ihrer ersten mit Gründen versehenen Stellungnahme enthaltenen Hauptrüge führte sie aus, das Urteil des Gerichtshofes in der Rechtssache Gilli habe ihre Beurteilung bestätigt. Sie fügte ferner hinzu, eine Vertragsverletzung liege auch darin, die Bezeichung Essig Weinessig vorzubehalten.

Da die italienische Regierung diesen beiden mit Gründen versehenen Stellungnahmen nicht durch den Erlaß der erforderlichen Maßnahmen nachgekommen ist, hat die Kommission vor dem Gerichtshof die vorliegende Klage erhoben, die am 29. September 1980 bei der Kanzlei des Gerichtshofes eingegangen ist.

Mit Schriftsatz vom 3. Dezember 1980 hat die französische Regierung beantragt, als Streithelferin zur Unterstützung der Anträge der Italienischen Republik in der vorliegenden Rechtssache zugelassen zu werden. Der Beitritt ist mit Beschluß vom 17. Dezember 1980 zugelassen worden.

Auf Bericht des Berichterstatters und nach Anhörung des Generalanwalts hat der Gerichtshof beschlossen, die mündliche Verhandlung ohne vorherige Beweisaufnahme zu eröffnen.

II — Anträge der Parteien

Die Kommission beantragt,

1. festzustellen, daß die Italienische Republik dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus den Artikeln 30 ff. EWG-Vertrag verstoßen hat, daß sie die Einfuhr und das Inverkehrbringen von nicht aus Wein gewonnenem Essig unter der Bezeichnung Essig untersagt hat;

2. die Italienische Republik zur Tragung der Kosten zu verurteilen.

Die italienische Regierung gibt der Hoffnung Ausdruck, daß der Gerichtshof mit seinem Urteil die Anträge der Kommission abweisen werde.

III — Zusammenfassung der Angriffs- und Verteidigungsmittel der Parteien

Nach Ansicht der Kommission verletzt die betreffende italienische Regelung dadurch, daß sie die Einfuhr nach und das Inverkehrbringen in Italien von Essig und von auf der Grundlage von Essig hergestellten Lebensmittelzubereitungen mit Ausnahme von Weinessig verbietet und die Bezeichnung Essig allein Weinessig vorbehält, den freien Warenverkehr innerhalb der Gemeinschaft. Hierfür beruft sie sich auf die ständige Rechtsprechung des Gerichtshofes, wonach jede Handelsregelung der Mitgliedstaaten, die geeignet ist, den innergemeinschaftlichen Handel unmittelbar oder mittelbar, tatsächlich oder potentiell zu behindern, ... als Maßnahme mit gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige Beschränkung anzusehen [ist] (Urteil vom 11. Juli 1974 in der Rechtssache 8/74, Dassonville, Slg. 1974, 837, 852).

Die italienische Regelung sei im Hinblick auf den EWG-Vertrag nicht gerechtfertigt, da sie nicht notwendig [sei], um zwingenden Erfordernissen gerecht zu werden, insbesondere den Erfordernissen ... des Schutzes der öffentlichen Gesundheit, der Lauterkeit des Handelsverkehrs und des Verbraucherschutzes (Urteil vom 20. Februar 1979 in der Rechtssache 120/78, Rewe, Slg. 1979, 649). Wie nämlich allgemein bekannt sei, sei nicht aus Wein gewonnener Essig der menschlichen Gesundheit nicht abträglich. Ferner sei auch der Verbraucherschutz nicht berührt, da ihm Genüge getan sei, wenn der Verbraucher — namentlich mit Hilfe einer angemessenen Etikettierung — über die Zusammensetzung des Erzeugnisses aufgeklärt werde; dies werde durch das genannte Urteil in der Rechtssache 788/79 bestätigt.

Nach Ansicht der Kommission liegt — wie die italienische Regierung im übrigen auch zumindest stillschweigend zugebe — die einzig mögliche Erklärung für die italienische Regelung in der Absicht, den Absatz der eigenen Überschußproduktion von Wein zu sichern; ein solcher Grund könne jedoch das für nicht aus Wein gewonnenen Essig geltende Verbot keinesfalls rechtfertigen.

Folglich stelle die beanstandete italienische Regelung ein Hemmnis für den innergemeinschaftlichen Handel dar, aus dem hauptsächlich den inländischen Erzeugern von Weinessig ein Vorteil erwachse und daß nicht durch ein im allgemeinen Interesse liegendes Ziel gerechtfertigt sei, das den Erfordernissen des freien Warenverkehrs ... vorginge (Urteil in der Rechtssache 120/78, a. a. O., Randnr. 14 der Entscheidungsgründe). Daher verstießen diese Maßnahmen gegen Artikel 30 EWG-Vertrag, ohne nach Artikel 36 EWG-Vertrag gerechtfertigt zu sein.

Nach Auffassung der italienischen Regierung läßt sich dem — in einem Verfahren nach Artikel 177 EWG-Vertrag erlassenen — Urteil des Gerichtshofes in der Rechtssache 788/79 keine Vorentscheidung über Gegenstand und Ergebnisse eines auf Artikel 169 beruhenden Vertragsverletzungsverfahrens entnehmen. Nach dem System des Gemeinschaftsrechts seien die beiden Formen des Eingreifens des Gerichtshofes auf unterschiedlichen, voneinander unabhängigen Ebenen angesiedelt; jeder seien besondere und unterschiedliche Aufgaben zugewiesen. So sei der alleinige Zweck des Verfahrens nach Artikel 177 die Auslegung von Normen des Gemeinschaftsrechts. Die richtige und einheitliche Anwendung dieser Normen sei dagegen allein Sache der nationalen Gerichte. Folglich sei, obwohl eine Vorschrift des inländischen Rechts zu der nach Artikel 177 EWG-Vertrag vorgelegten gemeinschaftsrechtlichen Frage geführt habe, die nationale Vorschrift keineswegs Gegenstand dieses Verfahrens.

Die nationale Vorschrift werde im Rahmen dieses Verfahrens auf Auslegung im übrigen zu einer theoretischen Hypothese, die nach ihren objektiven und äußerlichen Aspekten und damit ohne vertiefte Berücksichtigung der Lage des Mitgliedstaats beurteilt werde, der sie erlassen habe. So habe der Gerichtshof in der Rechtssache 788/79 nur einen einzelnen Punkt einer vielschichtigen und mehrgliedrigen Regelung, nämlich Artikel 51 des DPR 162, geprüft; dies lasse jedoch noch kein abschließendes Urteil über den komplexen Gegenstand der vorliegenden Rechtssache zu.

Diese Auffassung werde im übrigen durch die Rechtsprechung des Gerichtshofes zu Artikel 36 EWG-Vertrag bestätigt. Wie sich den Urteilen in den Rechtssachen 788/79 und 120/78 entnehmen lasse, gebühre bestimmten gesicherten gesellschaftlichen Werten, die das unveräußerliche zivilisatorische Erbe der Mitgliedstaaten bildeten, in jedem Fall Vorrang vor rein kommerziellen Interessen; die Erfüllung dieser grundlegenden Erfordernisse bleibe die Aufgabe der Mitgliedstaaten, die so für den Schutz der Bedürfnisse zu sorgen hätten, die sich aus der in jedem Mitgliedstaat bestehenden besonderen Lage ergäben. Als Ausfluß unterschiedlicher Traditionen, Gebräuche und Sitten stimmten diese Bedürfnisse nicht notwendig in allen Gebieten der EWG überein und stellten eine unbestreitbare historische Gegebenheit dar, die im übrigen durch den Prozeß der Europäischen Integration nicht ignoriert oder beseitigt werden solle.

Gegen eine automatische Übertragung der im Auslegungsurteil in der Rechtssache 788/79 gewonnenen Ergebnisse könne unter diesen Umständen mit Recht eingewandt werden, daß diese Ergebnisse jene von Artikel 36 EWG-Vertrag geschützten Grundwerte völlig außer acht gelassen hätten, da in dieser Entscheidung versäumt worden sei, die für Essig geltenden Vorschriften im Hinblick auf die Gegebenheiten aufgrund der Lage des betreffenden Landes zu beurteilen.

Die italienische Regierung führt sodann aus, Weinessig sei ein landwirschaftliches Erzeugnis; in diesem Sektor seien die Verbrauchergewohnheiten durch die örtliche landwirtschaftliche Erzeugung geprägt. In den Mittelmeerländern — in denen es eine bedeutende Weinerzeugung gebe — werde Weinessig jedoch aufgrund einer althergebrachten Gewohnheit begrifflich mit Essig an sich gleichgesetzt, während die Lage in anderen, nicht am Mittelmeer gelegenen Mitgliedstaaten, in denen man Essig sehr unterschiedlicher Herkunft (aus Malz, Apfelwein und Met sowie synthetischen Essig) kenne, eine völlig andere sei.

Nach Auffassung der italienischen Regierung können daher die Ziele der Gemeinschaft nicht durch eine rigorose und formale Anwendung starrer Vorschriften von der Art des Arikels 30 EWG-Vertrag erreicht werden, die jede nationale Regelung untersagten, sondern müssen im angemesseneren und flexibleren Rahmen des Artikels 100 EWG-Vertrag verfolgt werden. Übrigens ziele auch das Vorgehen der Gemeinschaft in diese Richtung, denn der Rat habe Essig unter die Nahrungsmittel eingereiht, für die die Kommission Harmonisierungsvorschläge habe einreichen sollen (Entschließungen des Rates vom 28. Mai 1969, ABl. C 76, und vom 17. Dezember 1973, ABl. C 117); die Kommission habe jedoch für Essig keinen Harmonisierungsvorschlag vorgelegt.

Aus diesen Erwägungen hält die italienische Regierung die betreffende Regelung für gerechtfertigt nach Artikel 36 EWG-Vertrag.

Sie weist in diesem Zusammenhang zunächst darauf hin, die beanstandeten Vorschriften seien auf sämtliche Erzeugnisse anwendbar, die nicht aus Wein gewonnenen Essig enthielten, und zwar ohne jede Diskriminierung eingeführter zugunsten inländischer Erzeugnisse.

Die Kommission habe versäumt, im vorliegenden Fall der Frage nachzugehen, ob das Einfuhrverbot nicht lediglich eine notwendige und damit rechtmäßige Folge der Vorschriften sei, die der Staat in Wahrnehmung seiner Befugnis zur Gesetzgebung auf dem Gebiet des Warenabsatzes erlassen habe. Der italienische Gesetzgeber müsse nämlich nicht nur den vorstehend beschriebenen Gewohnheiten der italienischen Verbraucher Rechnung tragen, sondern die Verbraucher auch gegen mögliche Täuschungen schützen.

Folglich könne die Behauptung, die beanstandeten Bestimmungen stellten ein Mittel der willkürlichen Diskriminierung oder eine verschleierte Beschränkung des Handels zwischen den Mitgliedstaaten dar, nicht auf die bloße Feststellung gestützt werden, die beschriebenen Vorschriften für den Handel seien geeignet, eine günstige Situation für die landwirtschaftlichen Erzeuger gerade der sozioökonomischen Region zu schaffen, in der die betreffenden Verbrauchergewohnheiten bestünden.

Zu Artikel 36 EWG-Vertrag führt die italienische Regierung ferner aus, ihre Äußerung vom 8. November 1979 stelle entgegen der Behauptung der Kommission kein Eingeständnis irgendeiner beim Erlaß des DPR 162 verfolgten protektionistischen Absicht dar.

Mit Artikel 41 — der die Bezeichnung Essig Erzeugnissen vorbehalte, die aus der Essigsäuregärung des Weins stammten — sei lediglich eine tatsächliche Gegebenheit, die bereits Teil der nicht zu beanstandenden und den Erfordernissen der Nachfrage nach diesem Erzeugnis entsprechenden Handelsbräuche gewesen sei, in eine gesetzliche Regelung umgesetzt worden. Mit dieser Vorschrift sei somit kein Handelsprivileg durch den Erlaß einer gesetzlichen Bestimmung geschaffen worden; vielmehr habe mit ihr nur das Verhalten der Essigerzeuger und -händler so geregelt werden sollen, daß sichergestellt sei, daß Erzeugnisse in den Verkehr gebracht würden, die der Verbrauchererwartung entsprächen, welche in Italien bei der Frage nach einer Flasche Essig auf Weinessig gerichtet sei.

Die in Artikel 51 des DPR 162 vorgesehenen Verbote hätten denselben Ursprung und leiteten ihre Rechtfertigung aus denselben Gesichtspunkten her. Diese Verbote stellten die unverzichtbare Ergänzung dar, um die Verbraucher gegen rechtswidrige oder jedenfalls unredliche Formen des Absatzes von nicht aus der Essigsäuregärung des Weins stammendem Essig zu schützen. Darüber hinaus sei die Freiheit des Handels nicht in schwerwiegender Weise beeinträchtigt, da die Achtung und Wahrung des Verbrauchervertrauens und der auf diesem Gebiet geltenden Normen in Wahrheit nicht geeignet seien, den Umfang der Handelsströme zu beschränken; selbst vor Erlaß des DPR 162 sei in Italien kaum nicht aus Wein gewonnener Essig als Essig verkauft worden.

In diesem Zusammenhang weist die italienische Regierung darauf hin, daß die Einfuhr von Apfelessig, die zu der

Rechtssache 788/79 geführt habe, in einer Provinz festgestellt worden sei, die von einer ethnischen Minderheit bewohnt werde, deren Überlieferungen und Gebräuche sie von der im übrigen Land bestehenden allgemeinen Lage unterschieden.

Die italienische Regierung erklärt sich jedoch bereit, die mit Artikel 51 des DPR 162 aufgestellten Verbote mit Rücksicht darauf zu überprüfen, daß die gesetzlichen Hemmnisse, die diese Vorschrift im innergemeinschaftlichen Handel mit Essig bewirke, im Hinblick auf die damit verfolgten Zwecke als unverhältnismäßig erscheinen könne. Dagegen hält sie es weiter für ihr gutes Recht, Artikel 41 des DPR 162, nach dem nur Weinessig die Bezeichnung Essig tragen darf, beizubehalten, da man dieser Vorschrift zum einen nicht die Wirkung einer mengenmäßigen Einfuhrbeschränkung beimessen könne und da derartige Wirkungen zum anderen soweit sie auftreten sollten, jedenfalls nach Artikel 36 EWG-Vertrag gerechtfertigt seien.

Während Artikel 36 in der Rechtssache 120/78 (Rewe) nicht einschlägig gewesen sei, liege der vorliegende Fall anders, da die beanstandete italienische Vorschrift ausschließlich ein Problem der Warenbezeichnung und die Gewährleistung des richtigen Gebrauchs dieser Bezeichnung behandele. Der Ansicht der Kommission, die Verwendung des Begriffs Essig könne in Italien auch für nicht aus Wein gewonnenen Essig unter der Voraussetzung hingenommen werden, daß eine angemessene Etikettierung vorgeschrieben werde, aus der zum Schutz des Verbrauchers der Ursprung des Erzeugnisses hervorgehe, hält die italienische Regierung entgegen, damit solle unter Übergehung der unterschiedlichen nationalen Gegebenheiten auf Gemeinschaftsebene eine gemeinsame, für alle Mitgliedstaaten gleiche und damit in allen Sprachen streng gleichlautende Handelsterminologie für Essig konstruiert werden; auf diese Weise werde einem Urteil des Gerichtshofes die undankbare Aufgabe zugewiesen, sich dem sozialen Phänomen entgegenzustellen, das sich jeder Form von Zwang vielleicht am stärksten widersetze, nämlich dem Gebrauch der Sprache.

Ein derartiges Ziel sei der Europäischen Gemeinschaft jedoch fremd, wie für einen völlig gleichgelagerten Bereich, nämlich den des Weines, festgestellt worden sei; die Bezeichnung Wein dürfe im Italienischen aufgrund der Verordnung Nr. 337/79 nur zur Bezeichnung des Erzeugnisses verwandt werden, das durch Gärung des Traubenmosts gewonnen werde.

Daher könnten das berechtigte Bemühen um den Schutz des italienischen Verbrauchers und die Beachtung der ihm vertrauten Sprachgewohnheiten nicht als eine nicht gerechtfertigte Beeinträchtigung des Handels mit nicht aus Wein gewonnenem Essig in Italien angesehen werden.

Die französische Regierung führt in ihrem Schriftsatz zur Streithilfe aus, aufgrund^ der Veröffentlichung der Anträge der Klägerin im Amtsblatt der Gemeinschaften habe sie angenommen, die Kommission rüge die italienischen Vorschriften nicht nur im Hinblick darauf, daß sie ein Verbot der Vermarktung und Einfuhr von Essig enthielten, der durch die Gärung anderer landwirtschaftlicher Erzeugnisse als Wein gewonnen werde, sondern beanstande darüber hinaus, daß sie ein entsprechendes Verbot auch für Essig enthielten, der aus synthetischer Essigsäure hergestellt sei.

Nach Übermittlung der Akten habe die franzöische Regierung jedoch festgestellt, daß die Kommission Italien gestatte, das Inverkehrbringen von Essig, der auf der Grundlage von sythetischer Essigsäure hergestellt sei, auch weiterhin zu verbieten; in diesem Fall könne sie ihren Streithilfeantrag zurücknehmen, da sie diesen Standpunkt für richtig halte. Falls die Kommission jedoch einen anderen Standpunkt vertrete, werde die französische Regierung ihre Auffassung zur teilweisen Unterstützung der Anträge der italienischen Regierung in der mündlichen Verhandlung geltend machen.

IV — Mündliche Verhandlung

In der Sitzung vom 17. Juni 1981 haben die Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch ihren Bevollmächtigten G. Berardis, die Italienische Republik, vertreten durch ihren Bevollmächtigten P. G. Ferri, und die Französische Republik, vertreten durch ihren Bevollmächtigten A. Carnelutti, mündliche Ausführungen gemacht und Fragen des Gerichtshofes beantwortet.

Ein Teil der Verhandlung war der Abgrenzung der Vertragsverletzungsklage gegenüber den beiden mit Gründen versehenen Stellungnahmen gewidmet, die ihr vorangegangen waren.

Verschiedene Fragen von Mitgliedern des Gerichtshofes gingen dahin, ob die Klage auch durch Verdünnung von Essigsäure hergestellten Essig betreffe oder ob sie sich nur auf aus landwirtschaftlichen Erzeugnissen gewonnenen Essig beziehe.

Nach einer Unterbrechung der Sitzung hat der Präsident hierzu im Namen des Gerichtshofes eine Erklärung abgegeben und darauf hingewiesen, daß der Gerichtshof für den Fall, daß er die Erweiterung der Klage auf sogenannten Syntheseessig zulasse, den Verfahrensbeteiligten erneut Gelegenheit geben werde, hierzu Erklärungen abzugeben.

Der Vertreter der Kommission hat daraufhin erklärt, die Kommission sei hilfsweise bereit, die Klage auf Gärungsessig zu beschränken, falls der Gerichtshof dies für sachdienlich halte. Der Gerichtshof hat diese Erklärung zur Kenntnis genommen.

Der Generalanwalt hat seine Schlußanträge in der Sitzung vom 15. September 1981 vorgetragen.

1 Die Kommission der Europäischen Gemeinschaften hat mit Klageschrift, die am 29. September 1980 bei der Kanzlei des Gerichtshofes eingegangen ist, gemäß Artikel 169 EWG-Vertrag Klage auf Feststellung erhoben, daß die Italienische Republik gegen ihre Verpflichtungen aus den Artikeln 30 und 36 EWG-Vertrag verstoßen hat, indem sie die Einfuhr und das Inverkehrbringen von nicht aus Wein gewonnenem Essig unter der Bezeichnung Essig untersagt hat.

2 Nach Artikel 51 des Decreto del Presidente della Repubblica vom 12. Februar 1965 (Gazzetta Ufficiale Nr. 73 vom 23. März 1965) ist es unter anderem verboten, Erzeugnisse, die Essigsäure enthalten, welche nicht aus der Essigsäuregärung des Weines stammt, zu befördern, für den Verkauf zu lagern, in den Verkehr zu bringen oder in irgendeiner Weise unmittelbar oder mittelbar für Ernährungszwecke zu verwenden; Zuwiderhandlungen sind mit Geld- oder Freiheitsstrafe bedroht. Die Bezeichnung Essig ist nach Artikel 41 des Decreto dem Erzeugnis vorbehalten, daß aus der Essigsäuregärung des Weines stammt. Diese Vorschriften gelten auch für aus dem Ausland eingeführte Erzeugnisse.

3 Nach Ansicht der Kommission verstößt diese Regelung gegen den Grundsatz des freien Warenverkehrs innerhalb der Gemeinschaft; sie richtete daher an die Regierung der Italienischen Republik nacheinander zwei mit Gründen versehene Stellungnahmen, zu denen es wie folgt gekommen war.

4 Der ersten Stellungnahme war ein vom 14. Dezember 1978 datiertes Schreiben nach Artikel 169 EWG-Vertrag vorausgegangen; darin machte die Kommission die italienische Regierung darauf aufmerksam, daß die betreffende Regelung eine Maßnahme mit gleicher Wirkung wie mengenmäßige Einfuhrbeschränkungen darstelle, die Artikel 30 EWG-Vertrag zuwiderlaufe und für die eine Rechtfertigung nach Artikel 36 nicht in Betracht komme, da schwerlich behauptet werden könne und jedenfalls nicht nachgewiesen sei, daß Branntweinessig landwirtschaftlichen Ursprungs der Gesundheit abträglicher sei als Weinessig.

5 Die Kommission erklärte in diesem Schreiben, diese Feststellung gelte nur für durch die Essigsäuregärung landwirtschaftlicher Erzeugnisse gewonnenen Branntweinessig, nicht jedoch für synthetische Essigsäure, die auch weiterhin vom Essigmarkt ausgeschlossen bleiben könne. Was Branntweinessig landwirtschaftlichen Ursprungs angehe, dessen Verwendung für den unmittelbaren Verzehr in gleicher Weise wie die von Weinessig und im Wettbewerb mit diesem möglich sein müsse, sehe die Kommission keinen Hinderungsgrund für die italienischen Behörden, die erforderlichen Bestimmungen zu erlassen, um den Verbrauchern namentlich mit Hilfe einer entsprechenden Etikettierung die Wahl zu ermöglichen.

6 Da die Kommission innerhalb der auf zwei Monate festgesetzten Frist keine Antwort erhielt, richtete sie am 19. November 1979 an die Italienische Republik eine mit Gründen versehene Stellungnahme betreffend das Verwendungsverbot für anderen Branntweinessig als Weinessig. In dieser Stellungnahme gemäß Artikel 169 Absatz 1 EWG-Vertrag heißt es unter Bezugnahme auf das Schreiben vom 14. Dezember 1978: Die Italienische Republik hat gegen ihre Verpflichtungen aus dem EWG-Vertrag verstoßen, indem sie die Verwendung von Gärungsessig verboten hat, der nicht aus Wein oder aus Tresterwein gewonnen wird. Zur Begründung führt die Kommission in der Stellungnahme aus: Nicht aus Wein gewonnener Gärungsessig, insbesondere auf der Grundlage von Branntwein, Apfelwein oder Malz hergestellter Essig, wird in mehreren Mitgliedstaaten in bedeutendem Umfang hergestellt und verbraucht; der Verbrauch solchen Essigs stellt keinerlei Gesundheitsgefahr dar. Durch das Verbot der Verwendung von nicht aus Wein gewonnenem Gärungsessig für Zwecke der Ernährung werden folglich Handelsschranken zwischen Italien und den übrigen Mitgliedstaaten errichtet.

7 Inzwischen hatte sich die italienische Regierung jedoch mit Schreiben vom 8. November 1979 geäußert, in dem sie unter Aufrechterhaltung ihres Standpunkts, wonach die italienischen Vorschriften insgesamt mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar seien, die Erörterung auf die Ebene der Begriffe Essig und Weinessig verlagerte.

8 Auf diese Äußerung hin richtete die Kommission an die italienische Regierung am 28. Juli 1980 eine zweite mit Gründen versehene Stellungnahme betreffend das Verbot der Verwendung des Begriffs Essig für andere als durch die Essigsäuregärung des Weines gewonnene Erzeugnisse. Diese Stellungnahme enthält zunächst den Hinweis, mit ihr werde das eingeleitete Verfahren fortgesetzt, sowie eine zweifache Bezugnahme auf das Schreiben vom 14. Dezember 1978; sodann stellt die Kommission fest, die Italienische Republik habe gegen ihre Verpflichtungen aus dem EWG-Vertrag verstoßen, indem sie verboten habe, die Bezeichnung Essig für andere als durch die Essigsäuregärung des Weines gewonnene Erzeugnisse zu verwenden. Ferner weist die Kommission in der Stellungnahme auf das inzwischen ergangene Urteil vom 26. Juni 1980 in der Rechtssache 788/79 (Gilli und Andres, Slg. 1980, 2071) hin, das sich mit der Einfuhr von Apfelessig nach Italien befaßt.

9 Der Wortlaut der mit Gründen versehenen Stellungnahme vom 28. Juli 1980 läßt erkennen, daß diese Stellungnahme nach dem erklärten Willen der Kommission die erste mit Gründen versehene Stellungnahme ergänzt und daß sich beide Stellungnahmen zusammengenommen sowohl auf das Verbot erstrecken, andere als durch die Essigsäuregärung des Weines gewonnene Erzeugnisse als Essig zu bezeichnen, als auch auf das Verbot, Gärungsessig in den Verkehr zu bringen oder einzuführen, der aus einem anderen Erzeugnis als Wein hergestellt ist. Der Gegenstand der beiden mit Gründen versehenen Stellungnahmen wird ebenfalls in den in der Klageschrift gestellten Anträgen benannt, mit denen begehrt wird festzustellen, daß die Italienische Republik dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus den Artikeln 30 ff. EWG-Vertrag verstoßen hat, daß sie die Einfuhr und das Inverkehrbringen von nicht aus Wein gewonnenem Essig unter der Bezeichnung Essig untersagt hat.

10 Nach der Veröffentlichung eines Auszugs aus der Klageschrift im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften, der die Annahme zuließ, die Klage erstrecke sich auf die Frage des Inverkehrbringens von Syntheseessig, beantragte die französische Regierung, als Streithelferin zu dem Rechtsstreit zugelassen zu werden. Sie führte aus, ihrer Ansicht nach könne Italien das Inverkehrbringen von synthetischer Essigsäure auch weiterhin verbieten; falls die Kommission die Frage des Inverkehrbringens von Syntheseessig als von ihrer Klage mit umfaßt ansehe, werde sich die französische Regierung insoweit zur Unterstützung der Anträge der italiensichen Regierung äußern.

11 In Beantwortung einer in der Sitzung gestellten Frage hat der Bevollmächtigte der Kommission erklärt, die Anträge der Kommission seien allgemein gehalten und umfaßten die Einfuhr und das Inverkehrbringen aller Essigarten; die Kommission könne sich jedoch damit einverstanden erklären, den Gegenstand der Klage für die Zwecke des vorliegenden Verfahrens auf Essig landwirtschaftlichen Ursprungs unter Ausschluß von Syntheseessig zu begrenzen.

12 Der Gerichtshof ist angesichts dieser Umstände der Auffassung, daß die Frage der Bezeichnung und des Inverkehrbringens von Syntheseessig nicht Gegenstand des vorliegenden Rechtsstreits ist. Die Kommission hatte nämlich in ihrem Schreiben vom 14. Dezember 1878, in dem sie die italienische Regierung unter Fristsetzung zur Stellungnahme aufgefordert hatte und das sowohl in der ersten als auch in der zweiten mit Gründen versehenen Stellungnahme ausdrücklich erwähnt ist, diese Essigart eindeutig ausgenommen; damit beschränkte sie die Prüfung auf die Frage der Bezeichnung und der Einfuhr der verschiedenen aus landwirtschaftlichen Erzeugnissen hergestellten Essigarten. Die Unklarheit, auf die die französische Regierung hingewiesen hat, ergibt sich somit aus dem nicht eindeutigen Wortlaut der Klage, der die sowohl dem Schreiben, das die Aufforderung zur Stellungnahme enthält, als auch den mit Gründen versehenen Stellungnahmen innewohnende Begrenzung nicht erkennen läßt. Unter diesen Umständen ist es nicht zulässig, daß die Kommission den Gegenstand der vorliegenden Klage auf eine Frage ausweitet, die von Beginn des nach Artikel 169 eingeleiteten Verfahrens an ausdrücklich ausgenommen war und weder während des Vorverfahrens noch im Laufe des schriftlichen Verfahrens vor dem Gerichtshof streitig erörtert worden ist.

13 Daher ist festzustellen, daß der vorliegende Rechtsstreit nur die Einfuhr nach sowie das Inverkehrbringen und die Bezeichnung in Italien von aus landwirtschaftlichen Erzeungissen gewonnenem Essig, nicht jedoch von Syntheseessig betriftt.

14 Der Klage der Kommission zufolge, so wie deren Gegenstand vorstehend definiert worden ist, soll die italienische Regelung in zweifacher Hinsicht gegen Artikel 30 EWG-Vertrag verstoßen, indem sie zum einen die Einfuhr und das Inverkehrbringen von Essig landwirtschaftlichen Ursprungs, der nicht aus der Essigsäuregärung des Weines stammt, und zum anderen die Verwendung der Bezeichnung Essig für andere Essigarten landwirtschaftlichen Ursprungs als Weinessig untersagt.

a) Zum Verbot der Einfuhr und des Inverkehrbringens von anderen Essigarten landwirtschaftlichen Ursprungs als Weinessig

15 Die italienische Regierung macht geltend, die Beibehaltung dieses Verbots stelle keine Verletzung der Pflicht zur Gewährleistung des freien Warenverkehrs dar. Sie beruft sich zunächst auf eine fehlende Harmonisierung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten betreffend Essig sowie auf die Gesichtspunkte der Nichtdiskriminierung, der Volksgesundheit und der Bekämpfung unlauterer Geschäftspraktiken.

16 Die italienische Regierung führt zunächst aus, in seinen Entschließungen vom 28. Mai 1969 (ABl. C 76, S. 1.) und 17. Dezember 1973 (ABl. C 117, S. 1) habe der Rat Essig unter die Nahrungsmittel eingereiht, für die die Kommission Harmonisierungsvorschläge habe unterbreiten sollen, die der Rat bis spätestens 1. Juli 1970 habe annehmen können; diese Frist sei sodann mit der zweiten Entschließung bis 1. Januar 1977 verlängert worden. Da dieses Programm nach wie vor gültig sei, hätte die Kommission nach Ansicht der italienischen Regierung vor einem Vorgehen nach den Artikeln 30 bis 36 EWG-Vertrag durch die Vorlage eines Vorschlags im Sinne von Artikel 100 zumindest einen Harmonisierungsversuch unternehmen müssen.

17 Diese Auffassung ist zurückzuweisen. Der wesentliche Grundsatz der Einheit des Marktes und der sich daraus ergebende freie Warenverkehr können unter keinen Umständen unter den Vorbehalt einer vorherigen Angleichung der nationalen Rechtsvorschriften gestellt werden, da dieser Grundsatz durch die Aufstellung eines derartigen Vorbehalts seines Inhalts beraubt würde. Im übrigen verfolgen die Artikel 30 und 100 unterschiedliche Ziele. Während die erste dieser Vorschriften darauf gerichtet ist, abgesehen von genau bestimmten Ausnahmen unverzüglich alle mengenmäßigen Einfuhrbeschränkungen und alle Maßnahmen gleicher Wirkung zu beseitigen, liegt der zweiten die allgemeine Zielsetzung zugrunde, durch die Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten die sich aus der Unterschiedlichkeit dieser Vorschriften ergebenden Hindernisse aller Art zu mildern. Die Beseitigung der mengenmäßigen Beschränkungen und Maßnahmen gleicher Wirkung, die in Artikel 3 Buchstabe a EWG-Vertrag ohne Einschränkung als Vortragsziel genannt und mit Artikel 30 ins Werk gesetzt wird, läßt sich somit nicht von einem Vorgehen abhängig machen, das zwar zur Förderung des freien Warenverkehrs geeignet ist, jedoch nicht als eine notwendige Voraussetzung für die Anwendung dieses wesentlichen Grundsatzes angesehen werden kann.

18 Demgemäß genügt das Fehlen einer gemeinsamen Regelung oder von Harmonisierungsrichtlinien betreffend die Erzeugung einer Ware oder den Handel mit ihr nicht, um diese Ware vom Anwendungsbereich des in Artikel 30 EWG-Vertrag aufgestellten Verbots auszunehmen. Das Verbot von Maßnahmen mit gleicher Wirkung wie mengenmäßige Beschränkungen erfaßt vielmehr jede Handelsregelung der Mitgliedstaaten, die geeignet ist, den innergemeinschaftlichen Handel unmittelbar oder mittelbar, tatsächlich oder potentiell zu behindern.

19 Die italienische Regierung macht zweitens geltend, die betreffende Regelung sei nicht diskriminierend, da sie sowohl inländische als auch eingeführte Erzeugnisse erfasse. Sie wirft der Kommission ferner vor, der Frage nicht weiter nachgegangen zu sein, ob das Einfuhrverbot nicht eine notwendige und legitime Folge der Vorschriften sei, die der Staat in Wahrnehmung seiner Gesetzgebungsbefugnis im Bereich des Warenabsatzes erlassen habe.

20 Gegenüber diesem Vorbringen ist zum einen feszustellen, daß die vom italienischen Gesetzgeber getroffene Regelung selbst dann, wenn sie unterschiedslos für inländische und eingeführte Erzeugnisse gilt, tatsächlich gleichwohl Schutzwirkungen entfaltet. Diese Regelung ist nämlich so gestaltet, daß sie nur Weinessig nach Italien hineinläßt und für alle übrigen Essigarten landwirtschaftlichen Ursprungs die Grenze schließt. , Sie kommt daher einer typisch einheimischen Erzeugung zugute und benachteiligt in gleichem Maße verschiedene Kategorien von in den anderen Mitgliedstaaten hergestelltem natürlichen Essig.

21 Es trifft zwar zu, daß es nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes (Urteil vom 20. April 1979 in der Rechtssache 120/78, Rewe, Slg. 1979, 649) in Ermangelung einer gemeinschaftlichen Regelung des Absatzes einer Ware Sache der Migliedstaaten ist, alle den Absatz dieser Ware betreffenden Vorschriften für ihr Hoheitsgebiet zu erlassen, und daß sich daraus ergebende Hemmnisse für den Binnenhandel der Gemeinschaft hingenommen werden müssen. Diese Vorschriften müssen sich jedoch als notwendig darstellen, um zwingenden Erfordernissen wie dem in Artikel 36 erwähnten Schutz der Volksgesundheit, dem Verbraucherschutz oder dem Schutz vor unlauteren Praktiken im Handel zu genügen; dies ist vorliegend nicht der Fall.

22 Wenn sich die italienische Regierung zur Rechtfertigung ihrer nationalen Rechtsvorschriften auf den Schutz der Volksgesundheit beruft, so kann dem nicht gefolgt werden. Denn dieser Gesichtspunkt kann im Hinblick auf Essig landwirtschaftlichen Ursprungs nicht geltend gemacht werden, der unstreitig keine schädlichen Stoffe enthält und dessen Verzehr in den anderen Mitgliedstaaten üblich ist; derartiger Essig ist somit als nicht gesundheitsschädlich anzusehen, wie im übrigen auch der Gerichtshof in der vorerwähnten Rechtssache Gilli insbesondere im Hinblick auf Apfelessig festgestellt hat.

23 Der Schutz vor unlauteren Praktiken im Handel und der Verbraucherschutz können, wie im folgenden bei der Behandlung der Frage der Warenbezeichnungen ausgeführt wird, durch Maßnahmen sichergestellt werden, die den freien Warenverkehr weniger stark beschränken als ein Verbot, Essig natürlichen Ursprungs mit Ausnahme von Weinessig in den Verkehr zu bringen.

b) Zu der Weinessig vorbehaltenen Bezeichnung Essig

24 Die Kommission macht zweitens geltend, die italienische Regelung verstoße dadurch gegen den EWG-Vertrag, daß sie die Bezeichnung Essig Weinessig vorbehalte. Hierdurch werde natürlicher, durch die Gärung anderer Stoffe als Wein gewonnener Essig in den Augen der italienischen Verbraucher entwertet; derartiger Essig könne eventuellen Käufern nur unter einer wertmindernden Phantasiebezeichnung angeboten werden, die dazu führe, daß er fast unverkäuflich werde. Diese Maßnahme sei somit geeignet, den innergemeinschaftlichen Handel unmittelbar oder mittelbar zu beeinträchtigen.

25 Zur Rechtfertigung ihrer nationalen Regelung beruft sich die italienische Regierung insoweit auf den Schutz der Verbraucher, die infolge einer jahrhundertelangen Tradition aufgrund des semantischen Werts des Begriffs aceto (Essig) unter Essig ausschließlich Weinessig verstünden. Damit bestehe die Gefahr, daß sie über die wesentliche Eigenschaft des Rohstoffs und des Endprodukts getäuscht würden.

26 Dem kann nicht gefolgt werden. Wie sich aus den einschlägigen gemeinschaftlichen Vorschriften und insbesondere aus der auch in den in Artikel 38 des Vertrags vorgesehenen Anhang II zum EWG-Vertrag aufgenommenen Tarifnummer 22.10 des Gemeinsamen Zolltarifs ergibt, umfaßt der Begriff Essig nicht nur Weinessig, der im übrigen Gegenstand einer besonderen Tarifstelle ist. Daraus folgt, daß es sich bei dem Begriff Essig um eine Gattungsbezeichnung handelt; mit den Zielen des gemeinsamen Marktes und insbesondere mit dem wesentlichen Grundsatz des freien Warenverkehrs wäre es unvereinbar, wenn ein Gattungsbegriff in nationalen Rechtsvorschriften einer einheimischen Erzeugnisart zum Nachteil der namentlich in anderen Mitgliedstaaten produzierten übrigen Erzeugnisarten vorbehalten werden könnte.

27 Allerdings ist es nicht ausgeschlossen, daß sich die italienischen Verbraucher nach dem Inkrafttreten der strittigen Regelung daran gewöhnt haben, daß der Begriff aceto im Handel nur für Weinessig gebraucht wird. Unter diesen Umständen mag die Sorge der italienischen Regierung um den Verbraucherschutz gerechtfertigt sein. Dieser Schutz kann jedoch mit Hilfe anderer Mittel sichergestellt werden, die eine Gleichbehandlung einheimischer und eingeführter Erzeugnisse erlauben, insbesondere durch die Verpflichtung zu einer angemessenen Etikettierung hinsichtlich der Art des verkauften Erzeugnisses mit Angaben oder ergänzenden Hinweisen, aus denen hervorgeht, um welche Art von Essig es sich bei dem angebotenen Erzeugnis handelt; dabei ist Voraussetzung, daß diese Vorschrift für sämtliche Essigarten einschließlich Weinessig gilt. Auf diese Weise würde der Verbraucher in die Lage versetzt, seine Wahl in Kenntnis aller Umstände zu treffen; auch die Transparenz der Handelsgeschäfte und der Angebote an die Verbraucher würde durch die Angabe des bei der Herstellung des Essigs verwendeten Rohstoffs sichergestellt.

28 Demnach hat die Italienische Republik gegen ihre Verpflichtungen aus den Artikeln 30 ff. EWG-Vertrag verstoßen, indem sie das Inverkehrbringen und die Einfuhr von Essig landwirtschaftlichen Ursprungs, der nicht aus der Essigsäuregärung des Weines stammt, untersagt und die Bezeichnung Essig Weinessig vorbehalten hat.

Kosten

29 Gemäß Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei zur Tragung der Kosten zu verurteilen; als unterlegener Partei sind der Beklagten die Kosten aufzuerlegen. Die französische Regierung, die keinen Antrag hinsichtlich der Kosten gestellt hat, trägt ihre eigenen Kosten.

Aus diesen Gründen

hat

DER GERICHTSHOF

für Recht erkannt und entschieden:

1. Die Italienische Republik hat gegen ihre Verpflichtungen aus den Artikeln 30 ff. EWG-Vertrag verstoßen, indem sie das Inverkehrbringen und die Einfuhr von Essig landwirtschaftlichen Ursprungs, der nicht aus der Essigsäuregärung des Weines stammt, untersagt und die Bezeichnung Essig Weinessig vorbehalten hat.

2. Die Beklagte wird zur Tragung der Kosten verurteilt.

3. Die französische Regierung trägt ihre eigenen Kosten.