Europäischer Gerichtshof Urteil vom 17.12.1981 – C-197/80

In den verbundenen Rechtssachen 197 bis 200, 243, 245 und 247/80,

Ludwigshafener Walzmühle Erling KG, mit Sitz in Bremen, Betreiberin einer Hartweizenmühle in Ludwigshafen am Rhein (Rechtssache 197/80),

Park-Mühlen GmbH, mit Sitz in Mannheim, Betreiberin einer Hartweizenmühle dortselbst (Rechtssache 198/80),

Mühle Rüningen AG, mit Sitz in Rüningen-Braunschweig, Betreiberin einer Hartweizenmühle dortselbst (Rechtssache 199/80),

Pfälzische Mühlenwerke GmbH, mit Sitz in Mannheim, Betreiberin einer Hartweizenmühle dortselbst (Rechtssache 200/80),

Kurt Kampffmeyer Mühlenvereinigung KG, mit Sitz in Hamburg und Zweigniederlassungen, Betreiberin von Hartweizenmühlen in Mannheim und in Berlin (Rechtssache 243/80),

Wilhelm Werhahn KG, mit Sitz in Neuss am Rhein, Betreiberin einer Hartweizenmühle dortselbst (Rechtssache 245/80), und

Schwaben-Nudel-Werke B. Birkel Söhne GmbH & Co., mit Sitz in Endersbach, Betreiberin mehrerer Teigwarenfabriken, Hauptwerk in Weinstadt-Endersbach (Rechtssache 247/80),

gemeinsame Prozeßbevollmächtigte: Rechtsanwälte Fritz Modest und Jürgen Gündisch, Hamburg, Zustellungsbevollmächtigte in Luxemburg: Jeanne Jansen-Housse, Huissier de justice, 21, rue Aldringen,

Klägerinnen,

Schwaben-Nudel-Werke B. Birkel Söhne GmbH & Co. (Rechtssache 247/80) unterstützt durch

Établissements Joseph Soubry S.A., mit Sitz in Roeselare, Betreiberin einer Hartweizenmühle dortselbst,

und

N.V. Bloemmolens Ant. Coppens, mit Sitz in Turnhout, Betreiberin einer Hartweizenmühle dortselbst,

gemeinsamer Prozeßbevollmächtigter: Rechtsanwalt A. F. de Savornin Lohman, Brüssel, Zustellungsbevollmächtigter in Luxemburg: Rechtsanwalt Lambert H. Dupong, 14a, rue des Bains,

Streithelferinnen,

gegen

Rat der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch Herrn Bernhard Schloh, Berater im Juristischen Dienst, als Bevollmächtigten im Beistand von Herrn Arthur Bräutigam, Verwaltungsrat im Juristischen Dienst, als Mitbevollmächtigtem, Zustellungsbevollmächtigter in Luxemburg: Herr D. J. Fontein, Leiter der Direktion für Rechtsfragen der Europäischen Investitionsbank, Kirchberg,

und

Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch Herrn Jörn Sack, Mitglied des Juristischen Dienstes, als Bevollmächtigten im Beistand von Rechtsanwalt Albrecht Stockburger, Frankfurt a. M., Zustellungsbevollmächtigter in Luxemburg: Herr Oreste Montako, Mitglied des Juristischen Dienstes, Jean-Monnet-Gebäude, Kirchberg,

Beklagte,

unterstützt durch

Regierung der Italienischen Republik, vertreten durch den Leiter der Abteilung Contenzioso Diplomatico, Trattati e Affari Legislativi Arnaldo Squillante, als Bevollmächtigten im Beistand von Avvocato dello Stato Guido Fienga, Zustellungsanschrift in Luxemburg: Italienische Botschaft,

Comité Français de la semoulerie industrielle, Berufsverband mit Sitz in Paris,

Syndicat des industriels fabricants de pâtes alimentaires de France, Berufsverband mit Sitz in Paris,

Association générale des producteurs de blé et autres céréales, juristische Person mit Sitz in Paris,

gemeinsame Prozeßbevollmächtigte: Rechtsanwältin Lise Funck-Brentano, Paris, Zustellungsbevollmächtigte in Luxemburg: Rechtsanwälte Joseph Hansen und Marlyse Neuen-Kauffmann, 21, rue Philippe-II,

Streithelfer,

wegen Schadensersatz gemäß Artikel 215 Absatz 2 EWG-Vertrag

erläßt

DER GERICHTSHOF (Zweite Kammer)

unter Mitwirkung des Kammerpräsidenten O. Due, der Richter P. Pescatore und F. Grevisse,

Generalanwalt: P. VerLoren van Themaat

Kanzler: H. A. Rühl, Hauptverwaltungsrat

folgendes

Der Sachverhalt, der Verfahrensablauf sowie die Anträge und das Vorbringen der Parteien lassen sich wie folgt zusammenfassen:

I — Sachverhalt

Gemäß der Verordnung Nr. 2727/75 des Rates vom 29. Oktober 1975 über die gemeinsame Marktorganisation für Getreide (ABl. L 281, S. 1), abgeändert unter anderem durch die Verordnungen Nr. 1143/76 des Rates vom 17. Mai 1976 (ABl. L 130, S. 1), Nr. 1151/77 vom 17. Mai 1977 (ABl. L 136, S. 1) und Nr. 1254/78 vom 12. Juni 1978 (ABl. L 156, S. 1), enthält die gemeinsame Marktorganisation für Getreide eine einheitliche Preisregelung für die Gemeinschaft.

Nach dieser Preisregelung werden für jede Grundgetreideart insbesondere jährlich festgesetzt:

ein für die gesamte Gemeinschaft geltender Richtpreis, auf dessen Grundlage das Schutzniveau des Gemeinschaftsmarkts ermittelt wird,

ein Interventionspreis, zu dem die nationalen Interventionsstellen das ihnen angebotene in der Gemeinschaft geerntete Getreide aufkaufen müssen, sofern das Angebot bestimmten qualitativen und quantitativen Anforderungen genügt, und

ein Schwellenpreis, auf dessen Niveau der Preis für die Einfuhrerzeugnisse durch Erhebung einer veränderlichen Einfuhrabschöpfung angehoben wird.

Nach Artikel 3 (neuer Fassung) der Verordnung Nr. 2727/75 werden für die Gemeinschaft jährlich vor dem 1. August für das im folgenden Jahr beginnende Wirtschaftsjahr folgende Preise festgesetzt:

ein gemeinsamer einziger Interventionspreis unter anderem für Weichweizen und ein einziger Interventionspreis unter anderem für Hartweizen,

ein Referenzpreis für zur Brotherstellung geeigneten Weichweizen,

ein Richtpreis unter anderem für Weichweizen und Hartweizen.

a) Die einzigen Interventionspreise werden für den Interventionsort Ormes, den Interventionsort in dem Gebiet der Gemeinschaft mit den größten Überschüssen bei sämtlichen Getreidearten, auf der Großhandelsstufe bei freier Anlieferung an das Lager, nicht abgeladen, festgesetzt. Sie gelten für alle für die einzelnen Getreidearten festgelegten Interventionsorte der Gemeinschaft.

b) Zur Ermittlung des Referenzpreises für zur Brotherstellung geeigneten Weichweizen wird zu dem für dieses Erzeugnis festgesetzten gemeinsamen einzigen Interventionspreis ein Betrag hinzugerechnet, der die Differenz zwischen dem Ertrag bei zur Brotherstellung geeignetem Weichweizen der Mindestqualität und dem Ertrag bei nicht zur Brotherstellung geeignetem Weichweizen wiedergibt.

c) Die Richtpreise werden für Duisburg, den Interventionsort in dem Gebiet der Gemeinschaft mit dem größten Zuschußbedarf bei sämtlichen Getreidearten, auf der Großhandelsstufe bei freier Anlieferung an das Lager, nicht abgeladen, festgesetzt.

Zur Ermittlung dieser Richtpreise werden bei Weichweizen zum Referenzpreis und bei Hartweizen zu dem einzigen Interventionspreis ein Marktelement und ein für die Kosten für den Transport zwischen dem Gebiet Ormes und dem Gebiet Duisburg repräsentatives Element hinzugerechnet.

Das Marktelement für Hartweizen und Weichweizen bezeichnet bei jedem dieser Erzeugnisse die erforderliche Differenz zwischen

dem einzigen Interventionspreis für Hartweizen sowie dem Referenzpreis für zur Brotherstellung geeigneten Weichweizen einerseits und

dem jeweiligen Marktpreisniveau für Hartweizen und zur Brotherstellung geeigneten Weichweizen, das bei normaler Ernte unter normalen Preisbildungsbedingungen auf dem Gemeinschaftsmarkt im Anbaugebiet mit den größten Überschüssen zu erwarten ist, andererseits.

Das für die Transportkosten repräsentative Element wird auf der Grundlage des günstigsten Transportmittels oder der günstigsten Kombination von Transportmitteln und der bestehenden Tarife ermittelt.

Für Weichweizen und Hartweizen wird nach Artikel 5 n.F. der Verordnung Nr. 2727/75 je ein Schwellenpreis für die Gemeinschaft so festgesetzt, daß der Verkaufspreis der eingeführten Erzeugnisse auf dem Markt in Duisburg unter

Berücksichtigung der Qualitätsunterschiede dem Richtpreis entspricht.

Die Schwellenpreise sind für Rotterdam für dieselbe Standardqualität, wie sie für den Richtpreis gilt, berechnet, wobei der letztgenannte Preis um einen die Kosten des Transports zwischen Rotterdam und Duisburg widerspiegelnden Teilbetrag und um einen die Vermarktungsspanne sowie die Umladekosten in Rotterdam widerspiegelnden Teilbetrag verringert wird.

Die Schwellenpreise werden jährlich vor dem 15. März für das folgende Wirtschaftsjahr durch die Kommission nach dem Verfahren des Verwaltungsausschusses für Getreide festgesetzt.

Für die Interventionspreise, den Referenzpreis für zur Brotherstellung geeigneten Weichweizen, die Richtpreise und die Schwellenpreise werden monatliche Zuschläge festgesetzt, die über das ganze oder einen Teil des Wirtschaftsjahres gestaffelt werden, damit unter anderem die Lager- und Kreditkosten für die Getreidelagerung in der Gemeinschaft sowie die Notwendigkeit eines Absatzes der Lagerbestände entsprechend den Bedürfnissen des Marktes berücksichtigt werden (Artikel 6 n.F.).

Artikel 10 n.F. der Verordnung sieht vor, daß für die Hartweizenerzeugung in der Gemeinschaft eine Beihilfe gewährt wird. Der Beihilfebetrag wird je Hektar Aussaat- und Erntefläche festgesetzt und hat während des gesamten Wirtschaftsjahres die gleiche Höhe. Die Beihilfe kann jedoch nach Anbaugebieten differenziert und auf bestimmte Anbaugebiete beschränkt werden; sie wird nur für Hartweizen gewährt, der bestimmte qualitative und technologische Merkmale aufweist.

Die Möglichkeit der Gewährung von Beihilfen für die Hartweizenerzeugung in der Gemeinschaft wird in der Verordnung Nr. 2727/75 damit gerechtfertigt, daß es sich als unmöglich erweisen könne, den Hartweizenerzeugern durch Festsetzung eines Preises, der dem normalerweise auf dem Weltmarkt zwischen Hartweizen- und Weichweizenpreisen bestehenden Verhältnis Rechnung trägt, ausreichende Garantien zu bieten. Dieses

Verhältnis sei jedoch in der Gemeinschaft wegen der Austauschbarkeit dieser beiden Erzeugnisse nach Möglichkeit zu wahren. In der Verordnung Nr. 1143/76 wurde festgestellt, daß es wegen der Steigerung der Hartweizenerzeugung in der Gemeinschaft nicht mehr gerechtfertigt sei, allen Erzeugern eine einheitliche Beihilfe zu gewähren. Zur Förderung einer Produktivitätssteigerung und Qualitätsverbesserung bei diesem Erzeugnis sei es jedoch angezeigt, für dieses Erzeugnis eine Beihilfe beizubehalten. Diese Beihilfe könne jedoch auf bestimmte Gebiete sowie auf Hartweizen beschränkt werden, der wegen bestimmter qualitativer und technologischer Merkmale zur Teigwarenherstellung geeignet sei.

Die einzigen Interventionspreise, der Referenzpreis für zur Brotherstellung geeigneten Weichweizen und die Richtpreise wurden vom Rat für das Wirtschaftsjahr 1978/79 durch die Verordnung Nr. 1255/78 vom 12. Juni 1978 (ABl. L 156, S. 2) und für das Wirtschaftsjahr 1979/1980 durch die Verordnung Nr. 1548/79 vom 24. Juli 1979 (ABl. L 188, S. 2) festgesetzt.

Für Weichweizen und Hartweizen wurden diese Preise folgendermaßen festgesetzt:

Wirtschaftsjahr 1979/80 (in ECU je Tonne)WeichweizenHartweizeneinziger Interventionspreis149,17249,12Referenzpreis für die zur Brotherstellung geeignete Mindestqualität168,06—Richtpreis201,42277,37

Wirtschaftsjahr 1978/79 (in Rechnungseinheiten je Tonne)WeichweizenHartweizeneinziger Interventionspreis121,57203,01Referenzpreis für die zur Brotherstellung geeignete Mindestqualität136,96—Richtpreis162,39224,27

Die Schwellenpreise für Getreide und für bestimmte Arten von Mehl sowie Grobund Feingrieß wurden für das Wirtschaftsjahr 1978/79 durch die Verordnung Nr. 1408/78 der Kommission vom 26. Juni 1978 (ABl. L 170, S. 28) und für das Wirtschaftsjahr 1979/80 durch die Verordnung Nr. 1594/79 der Kommission vom 26. Juli 1979 (ABl. L 189, S. 44) festgesetzt.

So wurden namentlich die Schwellenpreise für Weichweizen und Hartweizen wie folgt festgesetzt:

WeichweizenHartweizenWirtschaftsjahr 1978/79(in Rechnungseinheiten je 1000 kg)159,40221,30Wirtschaftsjahr 1979/80(in ECU je Tonne)197,45273,40

Die deutschen Hartweizenmühlen verwenden hauptsächlich aus Drittländern eingeführten Hartweizen, den sie verarbeiten und als Hartweizengrieß an Teigwarenhersteller, insbesondere in der Bundesrepublik Deutschland verkaufen. Diese Mühlen, Klägerinnen in den Rechtssachen 197, 198, 199, 200, 243 und 245/80, meinen, der Schwellenpreis für Hartweizen sei durch die Verordnungen Nrn. 1408/78 und 1594/79 zu hoch festgesetzt worden, wodurch ihnen ein beträchtlicher Schaden entstanden sei.

Die Firma Schwaben-Nudel-Werke B. Birkel Söhne GmbH & Co., Klägerin in der Rechtssache 247/80, stellt in mehreren Betrieben Teigwaren her. Sie vertritt die Auffassung, der zu hohe Schwellenpreis für Hartweizen sei von den Mühlen teilweise an ihre Kunden weitergegeben worden, was zu überhöhten Preisen für Hartweizengrieß, den sie selbst zur Herstellung von Teigwaren verwende, geführt habe. Da sie die Erhöhung der Rohstoffkosten tragen müsse, habe sie ebenfalls einen bedeutenden Schaden erlitten.

II — Schriftliches Verfahren

Die klagenden Firmen haben am 7. Oktober 1980 (Rechtssachen 197/80, 198/80, 199/80 und 200/80), am 30. Oktober 1980 (Rechtssache 243/80), am 5. November 1980 (Rechtssache 245/80) und am 6. November 1980 (Rechtssache 247/80) gemäß Artikel 178 und 215 Absatz 2 EWG-Vertrag Klagen auf Schadensersatz gegen die EWG, vertreten durch den Rat und die Kommission, erhoben.

Der Gerichtshof hat diese sieben Rechtssachen mit Beschluß vom 3. Dezember 1980 für die Zwecke des Verfahrens und einer gemeinsamen Entscheidung verbunden.

Mit Beschlüssen vom 21. Januar, 4. Februar, 18. Februar und 11. März 1981 hat der Gerichtshof nach Anhörung des Generalanwalts gemäß Artikel 37 der Satzung des Gerichtshofes der EWG und Artikel 93 der Verfahrensordnung das Comité français de la semoulerie industrielle, die Regierung der Italienischen Republik, das Syndicat des industriels fabricants de pâtes alimentaires de France und die Association générale des producteurs de blé et autres céréales als Streithelfer der beklagten Parteien in allen verbundenen Rechtssachen zugelassen.

Der Gerichtshof hat mit Beschluß vom 8. April 1981 nach Anhörung des Generalanwalts die Firmen Joseph Soubry S.A. und N.V. Bloemmolens Ant. Coppens in der Rechtssache 247/80 als Streithelferinnen der Klägerin zugelassen.

Ebenfalls mit Beschluß vom 8. April 1981 hat der Gerichtshof nach Anhörung des Generalanwalts den Antrag der Gewerkschaft Nahrung-Genuß-Gaststätten im Deutschen Gewerkschaftsbund auf Zulassung als Streithelferin der Klägerinnen in allen verbundenen Rechtssachen zurückgewiesen.

Das schriftliche Verfahren ist ordnungsgemäß verlaufen.

Der Gerichtshof hat auf Bericht des Berichterstatters nach Anhörung des Generalanwalts beschlossen, ohne vorherige Beweisaufnahme in die mündliche Verhandlung einzutreten.

Er hat jedoch die Parteien aufgefordert, vor Eröffnung der mündlichen Verhandlung schriftlich auf eine Reihe von Fragen zu antworten. Die Klägerinnen sowie der Rat und die Kommission haben dieser Aufforderung fristgemäß Folge geleistet.

Der Gerichtshof hat die verbundenen Rechtssachen mit Beschluß vom 1. Juli 1981 gemäß Artikel 95 §§ 1 und 2 der Verfahrensordnung an die Zweite Kammer verwiesen.

III — Anträge der Parteien

Die Klägerinnen beantragen,

die Gemeinschaft zu verurteilen, ihnen Schadensersatz in Höhe von 1786047,50 DM (Rechtssache 197/80), 1087692,80 DM (Rechtssache 198/80), 910850,73 DM (Rechtssache 199/80), 1020524 DM (Rechtssache 200/80), 2204106,30 DM (Rechtssache 243/80), 260172,78 DM (Rechtssache 245/80) und 967750 DM (Rechtssache 247/80) zuzüglich 6 % Zinsen seit Verkündung des Urteils zu zahlen,

der Gemeinschaft in allen Rechtssachen die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.

Der Rat beantragt, die Klagen für unzulässig, hilfsweise für unbegründet zu erklären und den Klägerinnen auf jeden Fall die Kosten aufzuerlegen.

Die Kommission beantragt,

die Klagen abzuweisen,

Den Klägerinnen die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.

Die Streithelfer stellen mit Ausnahme der Regierung der Italienischen Republik keine förmlichen Anträge.

Die Regierung der Italienischen Republik beantragt zur Unterstützung der Anträge der Kommission und des Rates,

die Klagen für unzulässig zu erklären,

hilfsweise, sie als unbegründet abzuweisen,

den Klägerinnen die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.

IV — Angriffs- und Verteidigungsmittel der Parteien im schriftlichen Verfahren

A — Zur Zulässigkeit

Der Rat ist der Auffassung, daß alle Klagen aus mehreren Gründen unzulässig seien.

a) Offensichtlich hielten die Klägerinnen die Gemeinschaftsregelung der Schwellenpreise für Hartweizen schon seit dem Wirtschaftsjahr 1974/75 für rechtswidrig, wobei sich ihre das Wirtschaftsjahr 1979/80 betreffenden Argumente auf die Preise aller Wirtschaftsjahre seit 1973 anwenden ließen. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes sei eine Schadensersatzklage wegen vorhersehbarer, aber noch nicht bezifferbarer Schäden zulässig, da sie es ermögliche, größere Schäden zu verhindern. Das Verhalten der Klägerinnen stehe in flagrantem Widerspruch zu dieser Rechtsprechung. Es verstoße gegen den Grundsatz der Rechtssicherheit, nach dem endgültig abgeschlossene Handelsgeschäfte, die im Rahmen der angefochtenen Regelung abgewickelt worden seien, nicht mehr in Frage zu stellen seien.

b) Der Gerichtshof habe unter anderem in den Urteilen vom 5. Dezember 1979 in den verbundenen Rechtssachen 116 und 124/77 (Amylum, Slg. 1979, 3497) und in der Rechtssache 143/77 (Scholten-Honig, Slg. 1979, 3583) entschieden, ein einzelner, der sich durch einen gemeinschaftlichen Rechtsetzungsakt verletzt glaube, weil dieser rechtswidrig sei, könne dessen Gültigkeit, wenn seine Durchführung nationalen Behörden obliege, anläßlich dieser Durchführung vor einem nationalen Gericht im Rahmen eines Rechtsstreits gegen die nationale Behörde bestreiten. Dieses Gericht könne oder müsse sogar dem Gerichtshof gemäß Artikel 177 EWG-Vertrag eine Frage zur Gültigkeit der fraglichen Gemeinschaftshandlung vorlegen. Das Verfahren nach Artikel 177 stelle für die Einzelpersonen einen wirksamen Schutz dar; die Inanspruchnahme von Artikel 215 sei also nicht unbedingt zweckmäßig beziehungsweise gar nicht möglich.

Im vorliegenden Fall sei die Inanspruchnahme von Artikel 177 selbst für die Klägerinnen um so zweckmäßiger, als die vom Gerichtshof ausgeübte Kontrolle nach seiner eigenen Rechtsprechung im Rahmen des Artikels 215 strengeren Zwängen unterliege als im Rahmen des Artikels 177. So sei für eine auf Artikel 215 gestützte Klage eine qualifizierte Verletzung einer höherrangigen, die einzelnen schützenden Rechtsnorm erforderlich.

Artikel 177 hätte im vorliegenden Fall den geeigneten Rechtsschutz geboten.

c) Die Klagen hätten einen künstlichen Charakter: Die Klägerinnen hätten Schadensersatzklagen konstruiert, während sie in Wirklichkeit nicht Schadensersatz, sondern eine umfassende Änderung der Preispolitik im Hartweizenbereich begehrten. Sie strebten die Aufhebung bestimmter durch Verordnungen festgesetzter Preise und sogar die Festsetzung anderer Preise an. Sie stellten die gesamte Preispolitik des Rates und der Kommission in Frage.

Dieses Ziel könne offenkundig nicht mit einer Schadensersatzklage verfolgt werden.

Die Klägerinnen verlangten in Wirklichkeit vom Gerichtshof, daß er die Kommission und den Rat als für die Agrarpolitik zuständige Stelle ersetzen solle.

d) Die von den Klägerinnen hauptsächlich angegriffenen Verordnungen seien Verordnungen, durch die die Kommission die Schwellenpreise für Weichweizen und Hartweizen festgesetzt habe. Die Schadensersatzklage hätte somit logischerweise allein gegen die Kommission gerichtet werden müssen; zumindest hätten die Klägerinnen darlegen müssen, weshalb ihre Klagen sich auch gegen den Rat richteten.

Gewiß seien die von der Kommission festgesetzten Schwellenpreise abgeleitete Preise, die sich von durch den Rat festgesetzten Preisen herleiteten. Die Klägerinnen hätten jedoch die Verordnungen des Rates zur Festsetzung der Preise für Getreide nicht erwähnt.

e) Die Klägerinnen versuchten hier über Artikel 215 EWG-Vertrag, ein Klagerecht zu erlangen, das ihnen nach Artikel 173 nicht zur Verfügung stehe. Ein solcher Gebrauch der Schadensersatzklage sei unzulässig.

Nach Auffassung der Kommission sind die Klagen unzulässig, das sie nur formal korrekt als Schadensersatzklagen konstruiert seien.

a) Das eigentliche Klageziel sei eine Korrektur der nach Ansicht der Klägerinnen falschen Relation der Schwellenpreise für Weich- und Hartweizen. Die Klägerinnen erstrebten gar nicht ernsthaft Schadensersatz von der Gemeinschaft, sondern wollten auf diese Druck ausüben, um sie zur Änderung der bestehenden Rechtsvorschriften zu bewegen. Sie begingen somit einen Rechtsmißbrauch.

b) Die Klägerinnen hätten die sie unmittelbar berührenden, auf dem von der Gemeinschaft festgesetzten Schwellenpreis für Hartweizen beruhenden Abschöpfungsbescheide der nationalen Behörden nicht angefochten, obwohl sie die Möglichkeit dazu gehabt hätten. Sie hätten die Vereinbarkeit des Schwellenpreises für Hartweizen mit höherrangigem Gemeinschaftsrecht im Verfahren nach Artikel 177 EWG-Vertrag überprüfen lassen können. Sie hätten, sofern sie mit ihrer Auffassung Erfolg gehabt hätten, sogar den Eintritt des ihnen angeblich entstandenen Schadens verhindern können.

Da das deutsche Verwaltungsprozeßrecht insoweit nur sehr kurze Fristen vorsehe, seien die Abschöpfungsbescheide bestandskräftig geworden. Unter derartigen Umständen machten verschiedene nationale Rechtsordnungen im Bereich der Staatshaftung eine Klage von der Erschöpfung der Rechtsmittel zur Abwendung des Schadens abhängig.

Sie hätten aus prozeßtaktischen Überlegungen den Gerichtshof unmittelbar befaßt, um ohne Umwege über die nationalen Gerichte möglichst schnell ein Urteil über die Frage der Rechtsmäßigkeit der Festsetzung der Schwellenpreise für Hartweizen zu erhalten; sie hätten also offenbar ganz bewußt keine Rechtsmittel auf nationaler Ebene eingelegt, um den Schaden möglicherweise abzuwenden.

In seinem Urteil vom 12. Dezember 1979 in der Rechtssache 12/79 (Wagner, Slg. 1979, 3657) habe der Gerichtshof eine Schadensersatzklage gegen die Kommission als unzulässig abgewiesen, weil ein nationaler Rechtsakt, der in Ausführung von Vorschriften des Gemeinschaftsrechts ergangen sei, von der Klägerin nicht angefochten worden sei. Dies müsse auch im vorliegenden Fall gelten.

c) Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes bestehe nicht die Möglichkeit, unmittelbar von der Gemeinschaft die Erstattung von Abgaben zu verlangen, die aufgrund von Gemeinschaftsverordnungen, deren Anwendbarkeit in Frage gestellt werde, von den nationalen Behörden erhoben worden seien. Dies sei jedoch das Ziel der Klagen, wobei die Klägerinnen ihre Forderungen in eine Schadensersatzklage eingekleidet hätten, während sie in Wirklichkeit, wenn auch indirekt, eine Erstattungsklage betrieben.

Die Regierung der Italienischen Republik meint ebenfalls, die Klägerinnen stützten sich nur formell auf Artikel 215 EWG-Vertrag; der Sache nach unternähmen sie den Versuch, die Gemeinschaftsorgane dazu zu bewegen, den Schwellenpreis für Hartweizen zu senken. Allein diese Feststellung müsse zur Unzulässigkeit der Klagen führen.

Ferner versuchten die Klägerinnen, um zu ermeiden, daß ihnen die einschlägigen Urteile des Gerichtshofes vom 13. November 1973 in den verbundenen Rechtssachen 63 bis 69/72 (Werhahn Hansamühle u. a., Slg. 1973, 1229) und vom 3. Juni 1976 in den verbundenen Rechtssachen 56 bis 60/74 (Kampffmeyer Mühlenvereinigung u.a., Slg. 1976, 711) entgegengehalten würden, in den vorliegenden Klagen eine neue Perspektive derselben Frage zu entwickeln, die jedoch nur dem Anschein und nicht der Sache nach neu sei.

Die Klägerinnen sind der Auffassung, die von den beklagten Parteien und der italienischen Regierung geltend gemachten Einreden der Unzulässigkeit seien zurückzuweisen.

a) Ziel der Klagen sei tatsächlich eine Korrektur der falschen Relation der Schwellenpreise für Weichweizen und Hartweizen der Gemeinschaft. Man könne den Klägerinnen jedoch nicht zum Vorwurf machen, daß sie außer der Wiedergutmachung des Schadens für die Vergangenheit durch eine Schadensersatzzahlung eine Vermeidung des Schadens in der Zukunft wünschten. Die Korrektur der falschen Preisrelation in der Zukunft sei die selbstverständliche Folge einer Verurteilung der Gemeinschaft zur Zahlung von Schadensersatz.

In diesem Sinne sei jede erfolgreiche Schadensersatzklage ein Druckmittel auf die Organe der Gemeinschaft; ein solches Druckmittel sei aber legitim. Es solle auf dem Wege des Rechtsschutzes durch den Gerichtshof die Gemeinschaftsorgane zu einem rechtmäßigen Handeln veranlassen.

Darin liege kein Rechtsmißbrauch, um so weniger, als die Klageanträge der Klägerinnen eindeutig auf die Zahlung bestimmter Schadensersatzbeträge zum Ausgleich des Schadens für einen begrenzten Zeitabschnitt in der Vergangenheit gerichtet seien.

b) Die Ursache für den Schaden, dessen Ersatz die Klägerinnen verlangten, liege nicht in einer Entscheidung nationaler Behörden, sondern ausschließlich in Rechtsakten der Gemeinschaftsorgane, und zwar in der falschen Festsetzung des Richtpreises für Hartweizen durch den Rat und des daraus abgeleiteten Schwellenpreises durch die Kommission. Nationale Behörden hätten gar keine Möglichkeit gehabt, bei der Festsetzung der Ab-Schöpfung von diesen Rechtsakten abzuweichen.

c) In seinen Urteilen vom 4. Oktober 1979 in den sogenannten Quellmehlund Gritzsachen (Slg. 1979, 2955, 3017, 3045 und 3091) habe der Gerichtshof erklärt, die Klagen der Klägerinnen stellten sich nicht als Klagen auf Zahlung fälliger Beträge dar, sondern als Klagen auf Ersatz des Schadens, den eine Rechtsverletzung zur Folge gehabt habe; ein innerstaatliches Gericht hätte einer Zahlungsklage nicht stattgeben können, weil es keinerlei Rechtsvorschriften der Gemeinschaft gebe, die den staatlichen Stellen die Zahlung der beanspruchten Beträge gestattet hätten. Genauso lägen die Dinge in den vorliegenden Rechtssachen.

d) Der Rechtsweg zu den nationalen Gerichten gegen die aufgrund der beanspruchten Verordnungsbestimmungen erlassenen Abschöpfungen sei für die Klägerinnen nicht eröffnet gewesen. Die Klägerinnen führten den von ihnen verarbeiteten Hartweizen nicht selbst ein. Die Klägerin in der Rechtssache 247/80 führe ebenfalls keinen Hartweizen ein, sondern verwende Hartweizengrieß zur Herstellung von Teigwaren.

Den aus Drittländern eingeführten Hartweizen hätten die klagenden Mühlen von mehreren Importeuren bezogen. Die Abschöpfungsbescheide seien nur gegenüber letzteren ergangen, und nur diese hätten die Bescheide vor den nationalen Gerichten anfechten können.

B — Zur Begründetheit

Zum Sachverhalt

Die Klägerinnen weisen darauf hin, daß der Gerichtshof die Probleme des Gemeinschaftsmarkts für Hartweizen, die insbesondere auf seinem stark defizitären Charakter (Selbstversorgungsgrad von etwa 85 %) beruhten, sowie die Situation der deutschen Hartweizenmühlen aus den Verfahren kenne, die durch die Urteile vom 13. November 1973 und vom 2. Juni 1976 abgeschlossen worden seien. Diese Situation habe sich seither weiter verschlechtert. So sei die Hartweizenvermahlung in der Bundesrepublik Deutschland von 280005 t im Jahr 1973 auf 157060 t im Jahr 1979 gefallen, was einem Rückgang von 56 % entspreche, während die Teigwarenproduktion ungefähr gleichgeblieben sei.

Das gemeinschaftliche Preissystem sei dadurch gekennzeichnet, daß die Preisentwicklung für Hartweizen nicht mit der für Weichweizen parallel gegangen sei. Die Relation des Schwellenpreises für Weichweizen und für Hartweizen, die in den Jahren 1967/68100 : 118 betragen habe, sei bis 1973/74 auf 100 : 116,8 gesunken; danach sei sie gestiegen und habe 1974/75 100 : 151,2 erreicht; 1979/80 habe sie noch 100 : 138,5 betragen. Ferner klafften die Preisrelation zwischen Weichweizen und Hartweizen in der Gemeinschaft seit 1974/75 und die Preisrelation dieser beiden Weizensorten auf dem Weltmarkt stark auseinander.

Die deutschen Hartweizenmühlen seien gezwungen gewesen, den überhöhten Schwellenpreis für Hartweizen zumindest teilweise auf den Hartweizengrieß abzuwälzen. Folglich habe die deutsche Teigwarenindustrie darauf durch eine Substitution von Hartweizen durch Weichweizen reagieren müssen; so sei der Prozentsatz des Weichweizens am Getreideanteil in Teigwaren von 8 bis 10 % zu Ende der sechziger Jahre auf 43,2 % in den Jahren 1978/79 gestiegen.

Die Klägerin in der Rechtssache 247/80 trägt vor, die Situation der deutschen Teigwarenindustrie sei aufgrund der Festsetzung eines überhöhten Schwellenpreises für Hartweizen durch Stagnation des Absatzes, Stagnation der Preise und durch verstärkten italienischen Wettbewerb charakterisiert. Insbesondere seien die Importe von Teigwaren aus Italien seit 1973 fast kontinuierlich gestiegen; der Preisanstieg für deutsche Teigwaren liege wesentlich unter dem Preisanstieg der gesamten Ernährungsindustrie.

Die als Streithelferinnen am Verfahren beteiligten Firmen Soubry und Coppens bestätigen die zunehmende Substitution von Hartweizen durch Weichweizen bei der Herstellung von Teigwaren.

Die Kommission bemerkt, zwar sei die Hartweizenvermahlung in der Bundesrepublik Deutschland zwischen 1975 und 1979 tatsächlich um ca. 20 % zurückgegangen, im gleichen Zeitraum sei indessen die Teigwarenproduktion leicht gestiegen; die Steigerung der Teigwarenimporte aus der Europäischen Gemeinschaft, insbesondere aus Italien, habe mithin die Produktion von Teigwaren in der Bundesrepublik Deutschland nicht beeinträchtigt.

Die Schwellenpreisrelation zwischen Hart- und Weichweizen von 1974/75 bis 1979/80 sei durch eine stetige Verringerung des Preisabstands zwischen diesen beiden Sorten charakterisiert.

Die teilweise Substitution von Hartweizen durch Weichweizen sei nur zum Teil durch die Preisentwicklung von Weichweizen bedingt. Die zunehmende Veredelung im Anbau bestimmter Weichweizensorten ermögliche eine stärkere Verwendung von Weichweizen für die Zwecke der Teigwarenherstellung.

Das als Streithelfer am Verfahren beteiligte Syndicat des industriels fabricants de pâtes alimentaires de France bestreitet das Vorliegen einer bestimmten Weltmarktpreisdifferenz für Hartweizen und Weichweizen. Die Preise am Weltmarkt seien frei und schwankten stark je nach den verglichenen Sorten, nach dem Ergebnis der Ernten und der gegebenen Nachfrage.

Zur Rechtslage

Die Klägerinnen begehren die Verurteilung des Rates und der Kommission zum Ersatz des Schadens, den sie dadurch erlitten hätten, daß die Gemeinschaftsorgane den Schwellenpreis für aus Drittländern importierten Hartweizen überhöht und in einem unrichtigen Verhältnis zum Preis für Weićhweizen festgesetzt hätten. Diese Festsetzung des Schwellenpreises für Hartweizen bedeute unter verschiedenen Gesichtspunkten eine Verletzung höherrangiger Rechtsnormen; diese bewußten Verletzungen höherrangiger Rechtsnormen stellten ein schuldhaftes Verhalten der Gemeinschaftsorgane dar; die Klägerinnen hätten somit einen unbestreitbaren und bedeutenden Schaden erlitten, auf dessen Ersatz sie Anspruch hätten.

Die Firmen Soubry und Coppens, Streithelferinnen in der Rechtssache 247/80, halten die Weigerung des Rates und der Kommission, auf die reglementierten Preise für Hartweizen und Weichweizen die richtige Relation, die sich aus den Weltmarktkursen ergebe, anzuwenden, für nicht gerechtfertigt.

Der Rat ist der Auffassung, er habe im Rahmen der ihm durch den Vertrag übertragenen Verantwortung und des weiten Ermessensspielraums gehandelt, den der Gerichtshof ihm in seiner Rechtsprechung für seine wirtschaftspolitischen Entscheidungen immer eingeräumt habe. Es könne ihm nicht vorgeworfen werden, willkürlich oder fehlerhaft gehandelt zu haben. Ferner fehle es an einem unmittelbaren Kausalzusammenhang zwischen dem von den Klägerinnen behaupteten Schaden und der von ihnen angegriffenen Regelung.

Die Kommission vertritt die Auffassung, daß die Gemeinschaftsorgane im vorliegenden Fall nicht rechtswidrig gehandelt und insbesondere nicht höherrangige, die Klägerinnen schützende Rechtsnormen verletzt hätten. Die streitigen Maßnahmen könnten keinesfalls als willkürlich oder als mögliche Verletzung einer höherrangigen, die einzelnen schützenden Rechtsnorm angesehen werden und seien somit nicht einschneidend genug, um im Hinblick auf die Rechtsprechung des Gerichtshofes eine Verpflichtung der Gemeinschaft zur Wiedergutmachung auszulösen. Ferner könne die Berechnungsmethode nicht akzeptiert werden, die von den Klägerinnen zur Berechnung des ihnen angeblich entstandenen Schadens angewandt worden sei.

Die als Streithelferin am Verfahren beteiligte Regierung der Italienischen Republik vertritt die Auffassung, die wesentlichen Klagegründe und -ziele hielten einer Prüfung offenkundig nicht stand.

Die als Streithelfer am Verfahren beteiligten Verbände Comité fiançais de la semoulerie industrielle, Syndicat des industriels fabricants de pâtes alimentaires de France und Association générale de producteurs de blé et autres céréales tragen vor, bei der von den Klägerinnen als Schadensursache geltend gemachten Handlung handele es sich um eine wirtschaftspolitische Bestimmung, die im Bereich der gemeinsamen Agrarpolitik erlassen worden sei, in dem die Gemeinschaftsorgane ihre normative Tätigkeit mit einem Ermessensspielraum ausübten; dieser unterliege nur einer Mindestkontrolle durch den Gerichtshof, die sich auf offenkundigen Irrtum und Ermessensmißbrauch beschränke. Die hier in Rede stehende Regelung verletze jedoch weder die Ziele des Vertrages noch die Grundverordnung über die gemeinsame Marktorganisation für Getreide, noch den Grundsatz der Nichtdiskriminierung, noch den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. Ferner bestehe kein Kausalzusammenhang zwischen dem angeblich schuldhaften Verhalten und dem geltend gemachten Schaden.

1. Zur Verletzung höherrangiger Rechtsnormen

Die Klägerinnen tragen vor, die Festsetzung eines überhöhten Schwellenpreises für Hartweizen stelle eine Verletzung der Grundverordnung Nr. 2727/75, des Diskriminierungsverbots, der Grundsätze des Vertrages zur Preisfestsetzung und des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit dar.

a) In der Grundverordnung Nr. 2727/75 heiße es, daß das auf dem Weltmarkt normalerweise zwischen den Hartweizen- und Weichweizenpreisen bestehende Verhältnis in der Gemeinschaft wegen der Austauschbarkeit dieser beiden Erzeugnisse nach Möglichkeit zu wahren sei.

Die in den Verordnungen Nrn. 1408/78 und 1594/79 für die Jahre 1978/79 und 1979/80 festgesetzten Schwellenpreise verletzten jedoch diese Grundsätze. Sie entsprächen einer Preisrelation von 100 : 138,8 beziehungsweise 100 : 138,5, während die Relation zwischen Weichweizen- und Hartweizenpreisen auf dem Weltmarkt in den Jahren 1977 bis 1979 zwischen 100 : 104,8 und 100 : 110,6 geschwankt habe. Die Schwellenpreise seien somit im Vergleich zu der richtigen Preisrelation, die 100 : 110 betrage, um mehr als 25 % zu hoch festgesetzt worden.

Dieses Verhältnis nähere sich demjenigen zwischen den Selbstkosten für Hartweizen und Weichweizen, das auch in der Rechtsprechung des Gerichtshofes mit 100 : 120 beziffert werde, zwischenzeitlich jedoch gesunken sei.

Um den Hartweizenerzeugern der benachteiligten Regionen der Gemeinschaft einen angemessenen Lebensunterhalt zu gewährleisten, sei das in der Gemeinschaftsregelung vorgesehene zusätzliche Instrument der Beihilfe wesentlich besser geeignet als die Festsetzung eines überhöhten Preises.

Die Weigerung der Kommission, die Preisdifferenz zwischen Weichweizen und Hartweizen zu verringern, lasse sich nicht durch fiskalische Erwägungen rechtfertigen, denn diese liefen darauf hinaus, eine Last, die an sich sämtliche Steuerbürger in der Gemeinschaft über den Haushalt zu tragen hätten, bestimmten Wirtschaftszweigen und bestimmten Konsumentenkreisen aufzubürden. Auch wirkten sie sich in der gemeinsamen Agrarmarktordnung wettbewerbsverzerrend aus.

Die Nichtbeachtung der richtigen Relation zwischen dem Weichweizen- und dem Hartweizenpreis führe aufgrund der wechselseitigen Austauschbarkeit beider Erzeugnisse zu unerwünschten Wechselwirkungen.

b) Die Festsetzung eines überhöhten Schwellenpreises für Hartweizen verletze das Diskriminierungsverbot des Artikels 40 Absatz 3 Unterabsatz 2 EWG-Vertrag.

Durch die zu hohe Festsetzung des Schwellenpreises behandele die Gemeinschaft die Erzeuger, und zwar sowohl die Hartweizenmühlen als auch die Teigwarenhersteller, in verschiedenen Ländern der Gemeinschaft unterschiedlich. Die Mitgliedstaaten der Gemeinschaft, die keinen Hartweizen produzierten, müßten ihren gesamten Hartweizenbedarf aus Drittländern einführen; für sie sei somit der Schwellenpreis das entscheidende Preiskriterium, während die Hartweizenmühlen in den Erzeugerländern (Frankreich und Italien) ihren Rohstoff zu einem wesentlich niedrigeren Preis beziehen könnten.

Die zu hohe Festsetzung des Hartweizenpreises im Verhältnis zum Weichweizenpreis berühre die Hersteller, die Hartweizenmühlen, die Teigwarenhersteller und die Verbraucher in den Mitgliedstaaten in unterschiedlichem Maße.

Ein zu hoher Schwellenpreis für Hartweizen habe für die italienischen Mühlen kaum eine Bedeutung; diese könnten ihren Bedarf aus der einheimischen Erzeugung zu einem günstigen Preis decken, der näher am Interventionspreis als am Schwellenpreis liege. In einem Land ohne Hartweizenerzeugung wie der Bundesrepublik Deutschland hätten die Teigwarenhersteller dagegen weitgehend auf Weichweizen ausweichen müssen, was zu einem zusätzlichen Schaden der Hartweizenmühlen durch Absatzrückgang geführt habe.

Die Wettbewerbssituation der deutschen Teigwarenhersteller, die gezwungen gewesen seien, teureren Weizengrieß zu verwenden, habe sich gegenüber derjenigen der italienischen Hersteller erheblich verschlechtert.

Dadurch, daß der Marktpreis für Hartweizen in Italien niedriger liege, erlange die Teigwarenindustrie dieses Landes einen Rohstoffpreisvorteil bis zu 115 DM je Tonne. Ein weiterer Rohstoffpreisvorteil von ca. 100 DM je Tonne ergebe sich aus der im Vergleich zur Bundesrepublik Deutschland geringeren Differenz zwischen dem von den Mühlen für Hartweizen und dem von der Teigwarenindustrie für Hartweizengrieß gezahlten Einkaufspreis. Diese Preisvorteile würden auch nicht, und sei es nur in geringem Maße, durch die Transportkosten der italienischen Ausfuhren von Teigwaren in die Bundesrepublik Deutschland aufgewogen.

c) Die zu hohe Schwellenpreisfestsetzung für Hartweizen verstoße auch gegen die Grundsätze der Preisfestsetzung, wie sie in Artikel 40 Absatz 3 Unterabsatz 3 EWG-Vertrag niedergelegt seien.

Danach müsse eine gemeinsame Preispolitik auf gemeinsamen Grundsätzen und einheitlichen Berechnungsmethoden beruhen. Außerdem müßten die Maßnahmen der gemeinsamen Preispolitik für die Verfolgung der Ziele des Artikels 39 erforderlich sein; Artikel 39 Absatz 1 Buchstabe c EWG-Vertrag bezeichne jedoch als eines der Ziele der gemeinsamen Agrarpolitik die Stabilisierung der Märkte.

Die gemeinsamen Grundsätze und einheitlichen Berechnungsmethoden bedeuteten, daß die Agrarpreispolitik nach rationalen Gesichtspunkten zu führen sei. Die Gemeinschaftsorgane könnten gewiß die verschiedenen Ziele des Artikels 39 gegeneinander abwägen. Das Ergebnis dieser Abwägung müsse sich jedoch in einer einheitlichen Preispolitik niederschlagen. Dies bedeute, daß die Preise für Produkte, die sowohl hinsichtlich der Produktion als auch hinsichtlich der Verwendungsmöglichkeiten miteinander in Beziehung stünden, zwar je nach dem Übergewicht des einen oder anderen Ziels des Artikels 39 höher oder niedriger festgesetzt werden dürften, daß aber die Preisrelation zwischen den einzelnen Produkten nur nach einheitlichen Berechnungsmethoden bestimmt und nicht willkürlich einmal so und dann anders festgelegt werden dürfe. Die Agrarpreise dürften insbesondere nicht nach rein politischen Maßstäben festgesetzt werden.

Die Preise müßten auch eine Marktfunktion haben; das Preissystem müsse es ferner ermöglichen, den Warenabsatz zu steuern.

Bei der Festsetzung überhöhter Schwellenpreise für Hartweizen seien das Ziel der Stabilisierung der Märkte und die Marktfunktion der Preise nicht beachtet worden. Der von der Kommission offen zugegebene fiskalische Grund für eine den Rechtsgrundsätzen der Preispolitik entgegenlaufende Preisfestsetzung mache das Handeln der Kommission ermessensmißbräuchlich.

d) Die angegriffene Festsetzung des Schwellenpreises für Hartweizen verletze ferner den in der Rechtsprechung des Gerichtshofes anerkannten Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.

Die zu hohe Festsetzung des Schwellenpreises für Hartweizen schade den Klägerinnen und sei zur Erreichung der Ziele der gemeinsamen Agrarpolitik nicht notwendig.

Die Festsetzung eines Preises unter Außerachtlassung des Verhältnisses zwischen dem Hartweizenpreis und dem Weichweizenpreis am Weltmarkt laufe dem in Artikel 39 Absatz 1 Buchstabe c EWG-Vertrag niedergelegten Ziel der Stabilisierung der Märkte entgegen. Zur Wahrung eines weiteren in Artikel 39 Absatz 1 Buchstabe b niedergelegten Grundsatzes der gemeinsamen Agrarpolitik, nämlich den in der Landwirtschaft tätigen Personen eine angemessene Lebenshaltung zu gewährleisten, bedürfe es in den Ländern der Gemeinschaft, die ohnehin keinen Hartweizen erzeugten und deren Hartweizenmühlen ihre Rohstoffe ausschließlich aus Drittländern bezögen, keines hohen Schwellenpreises. Eine Regionalisierung der Schwellenpreise stelle ein geeigneteres Mittel zur Erreichung des angestrebten Ziels dar.

Zur Erreichung des Ziels, den Hartweizenerzeugern eine angemessene Lebenshaltung zu gewährleisten, stehe der Gemeinschaft ein geeigneteres Instrument zur Verfügung als ein überhöhter Schwellenpreis: die in Artikel 10 der Verordnung Nr. 2727/75 vorgesehene Beihilfe. Die Erhöhung der Schwellenpreise und der Interventionspreise begünstige unterschiedslos alle Hartweizenhersteller der Gemeinschaft, während die Beihilfe selektiv und gezielt gewährt werden könne; sie könne nach Anbaugebieten differenziert und auf bestimmte Anbaugebiete begrenzt werden.

Die nach den maßgebenden Rechtsvorschriften erforderliche Erhöhung der Beihilfe sei der Kommission zu teuer gewesen. Die Ablehnung der an sich notwendigen Beihilfeerhöhung und die Beibehaltung der überhöhten administrierten Preise für Hartweizen bewirke, daß die im Grunde alle Gemeinschaftsbürger betreffende Last ausschließlich von den Konsumenten von Hartweizenerzeugnissen, den Teigwarenherstellern und den Hartweizenmühlen, zu tragen sei. Haushaltserwägungen könnten es nicht rechtfertigen, von dem besser geeigneten Instrument der Beihilfe Abstand zu nehmen und statt dessen eine kleine Gruppe von Marktbürgern, unter anderem die Klägerinnen, zu belasten.

Die als Streithelferinnen am Verfahren beteiligten Firmen Soubry und Coppens halten es für richtig, daß für Hartweizen etwas höhere reglementierte Preise festgesetzt würden als für Weichweizen. Gehe man von den Selbstkosten aus, wie sie auf längere Sicht für beide Weizensorten in den Weltmarktpreisen zum Ausdruck kämen, so ließe sich dies zahlenmäßig in einem Verhältnis erfassen, das zwischen 100 : 110 und 100 : 120 liege. In den ersten Verordnungen über die gemeinsame Marktorganisation für Getreide sei dieses Verhältnis anerkannt worden; es sei übrigens von 1967/68 bis einschließlich 1973/74 konsequent angewandt worden. Der Rat und die Kommission hätten beabsichtigt, sich eine einmalige um vorübergehende Situation zunutze zu machen, die durch die tiefgreifende Störung der Preisverhältnisse auf dem Weltnahrungsmittelmarkt entstanden sei, um zum Nachteil der hartweizenverarbeitenden Industrie und der Verbraucher in den Nichterzeugerländern bestimmte marktpolitische Ziele beschleunigt zu verwirklichen, insbesondere die Förderung des Hartweizenanbaus in einigen sozioökonomisch rückständigen Gebieten. Es gehe jedoch nicht an, zu diesem Zweck zur Entlastung des Gemeinschaftshaushalts eine Finanzierungsmethode (im vorliegenden Fall: Beibehaltung überhöhter Schwellenpreise für Hartweizen) anzuwenden, die weder dafür gedacht noch dazu geeignet sei.

Zum Verhältnis zwischen den Hartweizen- und den Weichweizenpreisen, wie es unter anderem in den Weltmarktpreisen zum Ausdruck komme, sei festzustellen, daß sich das von den Klägerinnen angeführte Preisverhältnis auf längere Sicht immer wieder neu einstelle. Außerdem gelte der Erfahrungssatz, daß innerhalb des Gemeinschaftsmarktes Hartweizen durch Weiòhweizen verdrängt werde, wenn das vorgenannte Preisverhältnis nicht nur ausnahmsweise und vorübergehend aufgegeben werde. Auch gehe es nicht an, bei der Berechnung von Preisrelationen auf dem Weltgetreidemarkt von Getreidesorten auszugehen, die die europäischen Stellen im Rahmen einer administrativen Regelung als Standardqualitäten bezeichnet hätten. Die Klägerinnen seien bei der Bestimmung des Preisverhältnisses von 100 :110 von den im Gemeinsamen Markt bzw. auf dem Weltmarkt am meisten gehandelten Weizensorten ausgegangen.

Die Kommission habe selbst eingeräumt, daß das neue Verhältnis zwischen den festgesetzten Preisen für Hartweizen und für Weichweizen in den Mitgliedstaaten, die keinen Hartweizen erzeugten und in denen kein Reinheitsgebot bestehe, aufgrund der zu großen Spanne zu einer zunehmenden Substitution von Hartweizen durch Weichweizen geführt und insbesondere in der Bundesrepublik

Deutschland die weizenverarbeitende Industrie beeinträchtigt habe. Die Kommission selbst halte es für angebracht, Bestimmungen vorzusehen, durch die die Rückkehr zu einem ausgewogenen Preisverhältnis gefördert werde, da eine Verbesserung nur eintreten könne, wenn die Hartweizenpreise gegenüber den Weichweizenpreisen gesenkt würden.

Der Rat ist der Auffassung, keine der von den Klägerinnen vorgebrachten Rügen greife durch.

a) Die Entscheidung der Klägerinnen, bei ihrem Vorgehen gegen das Verhältnis zwischen den jeweiligen Schwellenpreisen für Hartweizen und Weichweizen von den Preisen der Wirtschaftsjahre 1978/79 und 1979/80 auszugehen, sei völlig willkürlich. Die von den Klägerinnen angegriffene Differenz sei nämlich während des Wirtschaftsjahres 1974/75 viel größer gewesen, und der Unterschied zwischen den beiden Preisen habe sich nach und nach verringert.

Die von den Klägerinnen angeführte Relation von 100 : 110 werde von keinem Artikel der Grundverordnung Nr. 2727/75 vorgeschrieben. In ihren Begründungserwägungen werde lediglich die Zweckmäßigkeit betont, dem normalerweise auf dem Weltmarkt zwischen Hartweizen- und Weichweizenpreisen bestehenden Verhältnis Rechnung zu tragen; diese Befugnis werde zudem deutlich eingeschränkt (nach Möglichkeit). Es gehe darum, zu vermeiden, daß die Respektierung dieses Verhältnisses nicht durch den wirtschaftlichen Zusammenhang, in dem es zu wirken habe, unmöglich gemacht werde; die Verordnung beschränke somit nicht den weiten Ermessensspielraum des Rates im Bereich der gemeinsamen Agrarpolitik.

Es sei unzweckmäßig, wenn nicht sogar, unmöglich, sich genau an die Preisrelation, die normalerweise auf dem Weltmarkt bestehe, zu halten. Zwischen dem Weltmarkt und dem Gemeinschaftsmarkt bestehe ein grundlegender Unterschied. Der letztere sei ein geschützter Markt, der Zwängen unterliege, die für den Weltmarkt nicht bestünden.

Das Produktionsniveau der beiden Weizenarten sei sehr verschieden. Bei der Weichweizenerzeugung bestehe ein Überschuß, während bei der Hartweizenerzeugung ein Defizit bestehe. Es sei somit für die Gemeinschaft unzweckmäßig oder sogar unmöglich, zumindest aber sehr kostspielig, sich genau an die Preisrelation des Weltmarktes zu halten. In der gegebenen Situation würde diese Anpassung keineswegs garantieren, daß die Verkaufspreise, die für die Substitution von Hartweizen durch Weichweizen entscheidend seien, diese Preisrelation widerspiegeln würden.

Die Anwendung des von den Klägerinnen befürworteten Verhältnisses führe eindeutig zu unhaltbaren Ergebnissen und bringe gleichzeitig eine vollständige Umwälzung der gemeinsamen Agrarpolitik der zuständigen Organe mit sich. Denn eine Angleichung der Preise nach oben würde das System der Marktfluidität bei Weichweizen vollständig zerstören und gleichzeitig die Garantien gegenüber den Erzeugern für eine Produktion, die bereits einen Überschuß aufweise, spürbar erhöhen; eine Angleichung nach unten würde den bei Hartweizen bestehenden Schutz gegenüber Drittländern aufheben und die den Erzeugern erteilten Mindestgarantien in unhaltbarer- Weise reduzieren.

Die Klägerinnen ließen im übrigen die wesentliche Änderung der Regelung durch die Verordnung Nr. 1143/76 außer acht, deren Ziel gerade darin bestanden habe, gewisse Verzerrungen zu beseitigen. Der Rat habe zur Verbesserung der

Fluidität des Getreidemarktes eine Vergrößerung der Differenz zwisehen dem Richtpreis, nach dem sich der Umfang des Schutzes bestimme, und dem Interventionspreis beschlossen. Diese Vergrößerung sei im wesentlichen durch Verstärkung des Schutzes des Gemeinsamen Marktes und nicht durch eine erhebliche Verringerung der den Erzeugern gewährten Garantien vorgenommen worden.

Das aus einem Vergleich der Selbstkosten hergeleitete Verhältnis von 100 : 120 sei nicht überzeugender, da es von den verwendeten Sorten, vom Ertrag, von der Höhe der Lohnkosten und von weiteren Faktoren abhängig sei. Im übrigen seien die höheren Selbstkosten bei der Erzeugung von Hartweizen nur eines von mehreren Elementen, die der Rat gemäß Artikel 39 Absatz 1 des Vertrages in Betracht zu ziehen habe.

b) Eine eventuelle Diskriminierung der Klägerinnen im Verhältnis zur französischen oder italienischen Hartweizenverarbeitungsindustrie könne jedenfalls nicht der gemeinsamen Marktorganisation für Getreide — zumindest seit deren wesentlicher Änderung im Jahr 1976 — und um so weniger ihren Durchführungsbestimmungen betreffend die Preise oder die Beihilfe für Hartweizen zugeschrieben werden. Die gemeinsame Marktorganisation für Getreide beruhe auf zwei wesentlichen Faktoren: dem freien Verkehr mit Getreide und der Gemeinschaftspräferenz. Die gleichzeitige Anwendung dieser beiden Grundsätze müsse gewährleisten, daß alle Unternehmen der Gemeinschaft unter den gleichen Bedingungen freien Zugang sowohl zu Hartweizen aus der Gemeinschaft als auch zu Hartweizen aus Drittländern hätten. Wenn die Mühlen des Nordens der Gemeinschaft de facto keinen Zugang zum Getreidemarkt im Süden hätten, so wäre diese Situation auf das Verhalten der Hartweizenerzeuger und nicht auf die gemeinsame Marktorganisation zurückzuführen; ein derartiges Verhalten widerspreche der Gemeinschaftsregelung und stelle im übrigen eine Verletzung der Wettbewerbsbestimmungen des Vertrages dar.

Die Vermutung der Klägerinnen, daß die italienischen und französischen Mühlen sich in ihren Heimatländern mit dem dort erzeugten Hartweizen eindecken könnten, und zwar überwiegend zum Interventionspreis, der wesentlich niedriger sei als der Schwellenpreis, zu dem die deutschen Mühlen ihren gesamten Hartweizenbedarf aus Drittländern beziehen müßten, treffe in mehrfacher Hinsicht nicht zu. Die Hartweizenerzeugung sei auch in Italien und Frankreich defizitär, und die Einfuhren erfolgten auch dort zum Schwellenpreis; der erzeugte Hartweizen verbleibe auch nicht immer im Erzeugerstaat; die italienischen Einkaufspreise hätten während der vier Wirtschaftsjahre 1973/74 bis 1977/78 deutlich über den Interventionspreisen gelegen und eher dem Richtpreis entsprochen.

Ein möglicher wirtschaftlicher Vorteil aufgrund des Unterschieds zwischen Schwellenpreis und Interventionspreis für die Mühlen im Süden der Gemeinschaft werde durch die Transportkosten ausgeglichen oder sogar zunichte gemacht.

c) Die Weigerung des Rates, die Beihilfen für Hartweizen zu erhöhen, sei durch die Rechtsprechung des Gerichtshofes gerechtfertigt, wonach die Gewährung von Gemeinschaftsbeihilfen nicht mehr zulässig sei, sobald diese nicht mehr zur Durchführung des Artikels 39 EWG-Vertrag beitrügen; dies sei der Fall bei einer Beihilfe, die allen Erzeugern und für sämtliche erzeugte Güteklassen und Mengen gewährt werde. Die Klägerinnen hätten jedoch keineswegs den Nachweis dafür erbracht, daß die Senkung des Protektionsniveaus und die damit verbundene stärkere Konkurrenz durch Hartweizen aus dritten Ländern, die Einführung einer allgemeinen Beihilfe oder eine erhebliche Senkung des Interventionspreises wirtschaftlich gerechtfertigt seien.

Es habe nicht den Anschein, als sei ein bestimmtes Maß an Substitution von Hartweizen durch Weichweizen angesichts des Weichweizenüberschusses in der Gemeinschaft und des ständigen großen Einfuhrbedarfs an Hartweizen dem reibungslosen Funktionieren des Getreidemarktes abträglich.

Eine Regionalisierung der Schwellenpreise stünde im Widerspruch zur Einheit des Marktes und hätte für den freien Verkehr mit Getreide verheerende Folgen.

Nach Auffassung der Kommission liegt eine Verletzung einer höherrangigen, die Klägerinnen schützenden Rechtsnorm nicht vor.

a) Die Verordnung Nr. 2727/75 binde die zuständigen Organe nicht an konkrete inhaltliche Kriterien, nach denen die verschiedenen reglementierten Preise festzulegen wären. Insbesondere enthalte sie keinen den Ermessensspielraum des Verordnungsgebers einschränkenden Grundsatz des Inhalts, daß der Schwellenpreis für Hartweizen im Verhältnis zu dem für Weichweizen der Preisrelation beider Weizensorten auf dem Weltmarkt entsprechen müsse.

Schon formal könne eine Begründungserwägung keine höherrangige Rechtsnorm darstellen. Angesichts des Charakters der Preisentscheidungen mit ihren sich gegebenenfalls ändernden wirtschaftspolitischen Zielsetzungen scheide die Annahme einer dauerhaften inhaltlichen Selbstbindung von Rat und Kommission durch eine bestimmte Verordnung von selbst aus.

Jedenfalls enthalte die Verordnung Nr. 2727/75 keine höherrangige Rechtsnorm, die die Klägerinnen schützen solle. Die besondere Schwellenpreisfestsetzung solle den Erzeugern von Hartweizen in der Gemeinschaft Schutz gewähren, nicht aber den Unternehmen der nachfolgenden Verarbeitungsstufen.

Im übrigen habe sich die Schwellenpreisfestsetzung für Hartweizen durchaus im Rahmen dessen gehalten, was unter Berücksichtigung der Erwägungen zur Begründung der Verordnung Nr. 2727/75 vernünftig und angemessen erscheine.

Schon deren Wortlaut lasse erkennen, daß es nicht der Vorstellung des Rates entsprochen habe, das Verhältnis der Weltmarktpreise einfach auf das Verhältnis der Schwellenpreise der beiden Erzeugnisse zu übertragen. Dies hätte den Ermessensspielraum des Verordnungsgebers für wirtschaftspolitische Entscheidungen bei der Festsetzung des Schwellenpreises übermäßig eingeengt und ihn daran gehindert, dem Umstand Rechnung zu tragen, daß die Erzeugerkosten für Hartweizen in der Gemeinschaft deutlich über denen für Weichweizen lägen. In seinem Urteil vom 13. November 1973 habe der Gerichtshof festgestellt, daß ein Unterschied zwischen den Selbstkosten bei Hartweizen und denen bei Weichweizen von 20 % nicht zu beanstanden sei. Bei der Festsetzung der Schwellenpreise für Hartweizen und für Weichweizen habe der Rat diesem Verhältnis wie auch dem Umstand Rechnung tragen müssen, daß der Schwellenpreis für Hartweizen in seinem Verhältnis zum Weltmarktpreis eine Präferenz zugunsten der Gemeinschaftserzeugung zum Ausdruck bringen müsse.

Insgesamt könne nur ein Verhältnis zwischen den Schwellenpreisen für Hartweizen und für Weichweizen in Betracht kommen, das den bedeutenden, über 20 % liegenden Unterschieden in den Gestehungskosten von in der Gemeinschaft erzeugtem Hartweizen und Weichweizen, den häufig sehr beachtlichen Qualitätsunterschieden zwischen Hartweizen aus Drittländern und solchem aus der Gemeinschaft und dem Grundsatz der Gemeinschaftspräferenz Rechnung trage. Das Verhältnis der Schwellenpreise von 100 : 138,8 im Jahr 1979 trage diesen Faktoren hinreichend Rechnung, was sich von dem von den Klägerinnen für richtig gehaltenen Verhältnis sicher nicht sagen lasse.

Der fiskalische Belang trete bei der Entscheidung über marktregelnde Maßnahmen gleichwertig neben andere wirtschaftspolitische Zielsetzungen des EWG-Vertrags. Von Rat und Kommission werde mit Recht gefordert, daß sie bei der Einsetzung der beschränkten Mittel der Gemeinschaft, insbesondere bei der Zahlung direkter Subventionen an einzelne Gruppen von Marktbürgern, Zurückhaltung übten.

Eine Substitution von Hartweizen durch Weichweizen in geringem Umfang sei für die Gemeinschaft durchaus nicht negativ zu bewerten, da auf diese Weise für das Überschußprodukt Weichweizen ein zusätzlicher Absatzmarkt erschlossen werde.

Die von den deutschen Teigwarenherstellern vorgenommene Substitution von Hartweizen durch Weichweizen habe nicht nur preisliche Gründe. Zu einem guten Teil sei sie das Ergebnis bestimmter Gewohnheiten und Vorstellungen der deutschen Verbraucher.

b) Aus dem Verhältnis des Hartweizenpreises zum Weichweizenpreis ergebe sich keine Diskriminierung. Dieses Verhältnis sei in allen Mitgliedstaaten, einschließlich Frankreichs und Italiens, gleich. Bei dem hohen Einfuhrbedarf, den auch diese beiden Erzeugerländer hätten, wirke sich der Preisunterschied zwischen Hart- und Weichweizen nicht grundlegend anders aus als in den anderen Mitgliedstaaten.

Die deutschen Hersteller von Hartweizengrieß könnten auch Hartweizen aus Frankreich und Italien beziehen. Die Tatsache, daß die Einfuhr von Hartweizengrieß nach Deutschland aus anderen Ländern der Gemeinschaft, insbesondere aus Frankreich, seit 1975 deutlich zurückgegangen sei, zeige, daß sich die Wettbewerbsposition der deutschen Hersteller von Hartweizengrieß verbessert habe.

Im Laufe der letzten Jahre habe die Durchdringung der nationalen Märkte allgemein zugenommen. So sei ein beachtlicher Teil der deutschen Hartweizengrießerzeugung nicht von der inländischen Teigwarenindustrie aufgenommen, sondern exportiert worden.

Die Zunahme der Einfuhren italienischer Teigwaren nach Deutschland sei hauptsächlich auf die Anwesenheit zahlreicher italienischer Arbeitnehmer in diesem Land zurückzuführen.

Für die Auffassung der Klägerinnen, die Hartweizenmühlen in den Erzeugerländern könnten ihren Rohstoff überwiegend zum wesentlich niedrigeren Interventionsspreis einkaufen, fänden sich keinerlei Anhaltspunkte. Im Gegenteil habe das geänderte Beihilfesystem bei den Produzenten in den Erzeugerländern durchaus den Sinn für ihre Marktmöglichkeiten angesichts der defizitären Versorgungslage auch in Italien und Frankreich geschärft.

c) Der stetige Abbau des Preisabstands zwischen Hartweizen und Weichweizen ab dem Wirtschaftsjahr 1975/76 sei vernünftig und rational gewesen. Dies gelte auch für die Entscheidung, angesichts der Unterschiede in den Gestehungskosten von Hartweizen einerseits und Weichweizen andererseits in der Gemeinschaft nicht automatisch die Preisrelationen beider Weizenarten auf dem Weltmarkt nachzuvollziehen.

Der Grundsatz, daß eine gemeinsame Preispolitik auf gemeinsamen Grundsätzen und einheitlichen Berechnungsmethoden beruhen müsse, bedeute nicht, daß die Gemeinschaftsorgane nicht ermächtigt seien, je nach dem Übergewicht des einen oder anderen Ziels des Artikels 39 EWG-Vertrag im Rahmen ihrer Preispolitik Preisrelationen zwischen den einzelnen, der gemeinsamen Organisation unterliegenden Produkten herzustellen und zu verändern. Politik schließe anders als bloßer Gesetzesvollzug Auffassungswandel und Veränderung im Entscheidungsprozeß der politisch Handelnden ein. Auf die Preisbildung im Getreidesektor übertragen bedeute dies, daß je nach der sich ändernden wirtschaftspolitischen Zielsetzung auch die Grundsätze, nach denen die einzelnen Getreidepreise im Verhältnis zueinander festgesetzt werden könnten, einem jederzeit möglichen Wandel unterlägen.

Jedenfalls ließen weder die Grundsätze des Artikels 40 Absatz 3 Unterabsatz 3 EWG-Vertrag noch die Grundsätze für die Preisbildung auf dem Getreidesektor auf die einzelnen Unternehmen ausgerichtete Rechtsschutzwirkungen erkennen.

Die wesentliche Ursache für mögliche Wettbewerbsverzerrungen und für die Substitution von Hartweizen durch Weichweizen in Deutschland liege in der unterschiedlichen nationalen Gesetzgebung. In bestimmten Ländern werde die Subsitution durch das sogenannte Reinheitsgebot (Pflicht zur ausschließlichen Verwendung von Hartweizen) weitgehend ausgeschaltet, während in Deutschland der Substitution allein technische Grenzen gesetzt seien.

d) Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz beseitige, soweit er als Maßstab für die Beurteilung gesetzgeberischer Maßnahmen herangezogen werde, nicht den Ermessensspielraum des Verordnungsgebers im Hinblick auf die Gewichtung der Ziele und die Wahl der Wege und Verfahren. Im vorliegenden Fall sei der von den Organen der Gemeinschaft eingeschlagene Weg der Schwellenpreisfestsetzung für Hartweizen, kombiniert mit einer revidierten Beihilferegelung, richtig gewesen. Eine Regionalisierung der Schwellenpreise hätte die Verwirklichung eines einheitlichen Marktes gefährdet, den Grundsatz des freien Warenverkehrs in Frage gestellt und zu einer teilweisen Abschottung der nationalen Getreidemärkte geführt. Eine Erhöhung der direkten Beihilfen an die Erzeuger hätte nicht nur eine bedenkliche zusätzliche Belastung des Gemeinschaftshaushalts nach sich gezogen, sondern darüber hinaus die Stabilität des innergemeinschaftlichen Hartweizenmarktes in Frage gestellt, weil eben Beihilfen allein den Ausfall oder die Reduzierung der Schutzfunktion der festgesetzten Schwellenpreise für Hartweizen nicht oder nur schwer ausgleichen könnten. Die nachteiligen Auswirkungen des Beihilfesystems auf die Geschmeidigkeit des Marktes seien dem Gerichtshof aus früheren Verfahren bekannt.

Nach Ansicht der als Streithelferin am Verfahren beteiligten Regierung der Italienischen Republik hält das Vorbringen der Klägerinnen weder in tatsächlicher noch in rechtlicher Hinsicht einer Prüfung stand.

a) Die Produktionskosten von Hartweizen lägen unstreitig um mehr als 20 % über denen von Weichweizen. Schon aus diesem Grund sei die Festsetzung eines Verhältnisses von 110:100 auf dem Weltmarkt völlig unzutreffend.

Die Klägerinnen hätten dieses Verhältnis außerdem in willkürlicher Weise berechnet, indem sie hierfür auf einen nicht signifikanten Zeitraum (allein das Jahr 1979) abgestellt und Daten zugrunde gelegt hätten, die aus nicht vergleichbaren Voraussetzungen abgeleitet gewesen seien (Weichweizensorten, die qualitativ und preislich dem Hartweizen sehr ähnlich und für den Gemeinschaftsmarkt kaum repräsentativ seien; Nichtanwendung von Berichtigungskoeffizienten für Qualitätsunterschiede).

In den Wirtschaftsjahren 1975/76 und 1979/80 habe das Verhältnis zwischen in die Gemeinschaft eingeführtem Hartweizen und Weichweizen in Wahrheit zwischen 123,74 : 100 und 141,17 : 100 betragen. Der durchschnittliche cif-Preis für die fünf Jahre liege bei 134,10. Diese Relation komme der von den Klägerinnen angegriffenen Relation von 138 :100 sehr nahe, während sie erheblich von der von ihnen behaupteten Relation von 110 :100 abweiche.

b) Der Wortlaut der Begründungserwägungen der Verordnung Nr. 2727/75 lasse klar erkennen, daß die Wahrung des Verhältnisses zwischen den Preisen für Hartweizen und für Weichweizen auf dem Weltmarkt nur ein erstrebenswertes Ziel, nicht jedoch eine Verpflichtung für die zuständigen Gemeinschaftsorgane darstelle. Die Verordnung Nr. 2727/75 schreibe dem Gemeinschaftsgesetzgeber keine starren Kriterien und erst recht keine bei der späteren Festlegung dieser Preise zu beachtenden Bestimmungen höherrangigen Rechts vor. Der Rat sei sicher nicht verpflichtet, das Verhältnis der Schwellenpreise der Gemeinschaft für Hartweizen und für Weichweizen, die für jedes Wirtschaftsjahr durch mehrere ergänzende Gemeinschaftsverordnungen festgelegt würden, völlig dem fluktuierenden und manipulierbaren Verhältnis der Preise dieser Erzeugnisse auf dem Weltmarkt anzupassen oder andernfalls die Aufrechterhaltung der Gemeinschaftserzeugung von Hartweizen durch die Gewährung von Beihilfen zu gewährleisten. Der Gemeinschaftsgesetzgeber verfüge vielmehr bei der Festsetzung der Schwellen- und Interventionspreise über einen Ermessensspielraum.

Die von den Klägerinnen angeführte Begründungserwägung der Verordnung Nr. 2727/75 habe die logische Funktion, die Schaffung einer Beihilferegelung für die Hartweizenerzeugung zu rechtfertigen, nicht aber ein bestimmtes Preisverhältnis zwischen Hartweizen und Weichweizen in der Gemeinschaft vorzuschreiben.

c) Nachdem das Ziel einer Steigerung der Erzeugung von Hartweizen in der Gemeinschaft erreicht gewesen sei, habe es die Kommission für angebracht gehalten, ihre Politik zu ändern und von einer allgemeinen, allen Erzeugern in der Gemeinschaft gewährten Beihilfe im Sinne einer echten Regionalpolitik zu einer auf bestimmte Gebiete beschränkten Beihilfe überzugehen, d. h. nach regionalen Gesichtspunkten ausgewählte und beschränkte Beihilfen, also Beihilfen zur Verbesserung der Produktivität, einzuführen. Der erhebliche Abstand zwischen dem Preisverhältnis von Hartweizen zu Weichweizen in der Gemeinschaft einerseits und dem entsprechenden Verhältnis auf dem Weltmarkt andererseits sei eine Folge des drastischen Preisrückgangs auf dem Weltmarkt während der Jahre 1973/74. Finanzielle Erwägungen hätten eine Verringerung des Preisabstands von Weichweizen zu Hartweizen im Wege einer Senkung des Hartweizenpreises oder gar durch eine Erhöhung der Produktionsbeihilfe nicht zugelassen.

Die auf die Substitution von Hartweizen durch Weichweizen und auf die Wettbewerbsprobleme bestimmter Unternehmen in Ländern, in denen kein Hartweizen erzeugt werde, gestützten Argumente der Klägerinnen zielten auf eine Beseitigung des Grundsatzes der Gemeinschaftspräferenz. Die Gemeinschaftsorgane seien nicht verpflichtet, eine Politik zu verfolgen, die die natürlichen geographischen Vorteile der französischen Mühlen und der italienischen Teigwarenindustrie zunichte mache.

Das Vorgehen der Gemeinschaftsorgane sei nicht diskriminierend, da auf objektiven Kriterien, wie etwa einer regionalen Spezialisierung, beruhende Differenzierungen zulässig seien.

Eine Regionalisierung der für die Einfuhr geltenden Schwellenpreise stelle die Einheit des Marktes in Frage. Eine Vielfalt von Schwellenpreisen gefährde den freien Handelsverkehr zwischen den Mitgliedstaaten.

d) Jedenfalls sei festzustellen, daß die Verordnung Nr. 2727/75 eindeutig keine Vorschriften — geschweige denn solche höheren Rechts — enthalte, die die Hartweizenmühlen und Teigwarenhersteller als solche schützten; die Festsetzung der Schwellenpreise für Hartweizen habe nämlich zum Ziel, den Erzeugern im Interesse des Gemeinsamen Marktes ein Minimum an Schutz zu gewährleisten.

Die als Streithelfer am Verfahren beteiligten Verbände Comité fiançais de la semoulerie industrielle, Syndicat des industriels fabricants de pâtes alimentaires de France und Association generale des producteurs de blé et autres céréales sind der Auffassung, daß die Klägerinnen weder den rechtswidrigen Charakter der angeblich schadensverursachenden Handlung noch gar eine hinreichend qualifizierte Verletzung einer höherrangigen, ihre Interessen schützenden Rechtsnorm dargetan hätten.

a) Die gesamte Argumentation der Klägerinnen beruhe auf einer unrichtigen Grundlage, denn das Preisverhältnis zwischen Hartweizen und Weichweizen auf dem Weltmarkt sei nicht 110 : 100.

Es gebe keineswegs nur ein einziges, normales Verhältnis zwischen einem einzigen Hartweizen- und einem einzigen Weichweizenpreis auf dem Weltmarkt, sondern je nach Getreidesorte, Gebiet und gewähltem Zeitraum eine sehr große Zahl von Preisrelationen. Zudem beeinflußten äußere konjunkturelle Faktoren wie die internationale Spannung und die Entwicklung der Kapitalmärkte den Kurs der meisten Getreidesorten stark.

Insbesondere ließen die Klägerinnen den Gesichtspunkt der Qualität unberücksichtigt und vernachlässigten eine grundlegende Gegebenheit, nämlich die Differenzierung der Preise je nach Weizenqualität. Sie berechneten den Preisabstand zwischen Hartweizen und Weichweizen auf dem Weltmarkt anhand einer qualitativ außerordentlich hochstehenden und damit besonders teuren Weichweizensorte einerseits und einer qualitativ durchschnittlichen Hartweizensorte andererseits, ohne eine Anpassung mit Hilfe des Äquivalenzkoeffizienten vorzunehmen.

Es gebe keine bestimmte Weltmarktpreisdifferenz, sondern ebenso viele Preisdifferenzen wie Sorten. Es sei nicht zulässig, das Verhältnis der Schwellenpreise für Getreide europäischer Qualität (100 : 138) mit dem zu einem bestimmten Zeitpunkt am Weltmarkt zwischen Hartweizen und Weichweizen völlig anderer Qualität bestehenden Preisverhältnis von 110 : 100 zu vergleichen.

Ferner hätten die Klägerinnen ihren Berechnungen die Weltmarktpreise frei Europa unter Einschluß der Kosten des Transports von den Vereinigten Staaten zugrunde gelegt, wodurch sich die relative Preisdifferenz noch verringere. Während des von den Klägerinnen berücksichtigten Zeitraums habe zwischen Hartweizen und Weichweizen ein sehr geringer Preisabstand bestanden, während die Lage zu anderen Zeiten völlig anders gewesen sei.

Im Jahre 1979, dem Referenzjahr in den vorliegenden Rechtssachen, habe die Relation der Weltmarktpreise für Hartweizen und Weichweizen bei weitem nicht 110 : 100, sondern bei vergleichbarer Qualität und Situation zwischen 126 : 100 und 133 : 100 betragen. Über eine lange Zeitspanne sei diese Preisrelation äußerst variabel; sie könne stark sinken, aber auch über 140 : 100 ansteigen.

b) Die strittigen Bestimmungen über die Getreidepreise verletzten Artikel 40 EWG-Vertrag nicht. Insbesondere verstießen sie nicht gegen das Ziel der Stabilisierung der Märkte. Diese Stabilisierung sei untrennbar mit der Ausrichtung der Produktion verbunden. In diesem Zusammenhang sei darauf hinzuweisen, daß die Hartweizenpolitik der Gemeinschaft darauf abziele, die Eigenversorgung der Gemeinschaft sicherzustellen, daß die Produktionskosten für Hartweizen wesentlich über jenen für Weichweizen lägen, weshalb es notwendig gewesen sei, zur Aufrechterhaltung und Steigerung der Produktion einen höheren Hartweizenpreis vorzusehen, und daß die Weltmarktpreise stark schwankten. Ziel der gemeinsamen Agrarpolitik sei es, den Gemeinschaftsmarkt vor diesen Schwankungen zu schützen, die sich somit in den Agrarpreisen nicht widerspiegeln dürften.

c) Die Spanne zwischen dem Schwellenpreis und dem Interventionspreis solle nicht nur die Gemeinschaftsproduktion schützen, sondern auch den freien Warenverkehr sicherstellen.

Die Klägerinnen würden durch diese Spanne im übrigen nicht diskriminiert.

Es treffe nicht zu, daß die gesamte Hartweizenproduktion der Erzeugerländer von den Industrien dieser Länder aufgenommen werde. So hätten die französischen Hartweizenmühlen mehr als 50 % inportierten Hartweizen verwendet. Die Einfuhren französischen Hartweizens in die Bundesrepublik Deutschland seien beachtlich; in den Jahren 1976 und 1977 seien sie aus Qualitätsgründen besonders hoch gewesen (fast 45 % der Gesamtimporte). Die deutschen Hartweizenmühlen hätten zu denselben Bedingungen wie ihre französischen Konkurrenten Zugang zum französischen Markt. Bei aus Drittländern eingeführtem Hartweizen seien die Transportkosten bis zu den Mühlen in der Bundesrepublik niedriger als in Frankreich.

d) Eine Differenzierung der Schwellenpreise würde dem Grundsatz des freien Warenverkehrs innerhalb der Gemeinschaft und dem Grundsatz der Gemeinschaftspräferenz zuwiderlaufen.

Die Annäherung der Preise für Hartweizen und für Weichweizen würde dem Grundsatz widersprechen, daß die Gemeinschaft den Erzeugern gerechte Preise garantieren müsse, und zur Einstellung des Getreideanbaus in vielen Gegenden der Gemeinschaft und damit zum Anstieg der Einfuhren führen. Zudem würde hierdurch der Haushalt der Gemeinschaft außerordentlich stark belastet.

2. Zur Frage der Haftung der Gemeinschaft

Nach Ansicht der Klägerinnen ergibt sich das Verschulden von Rat und Kommission bereits auf der Verletzung höherrangiger Rechtsnormen. Darüber hinaus sei den Organen der Gemeinschaft die besonders schädliche Wirkung ihrer Preispolitik für Hartweizen hinreichend bekannt gewesen; im vorliegenden Fall sei somit ein bewußter Verstoß gegen höherrangige Rechtsnormen gegeben.

Ferner hätten Rat und Kommission im vorliegenden Fall die Grenzen des ihnen zustehenden Ermessens offenkundig und erheblich überschritten.

Der ihnen zur Verfügung stehende Ermessensspielraum könne sich nicht auf die Feststellung der wirtschaftlichen Daten selbst, nämlich auf die Feststellung der Weltmarktpreisrelation zwischen Weichweizen und Hartweizen, des Verhältnisses der Selbstkosten bei diesen Getreidesorten und der Substitution von Hartweizen durch Weichweizen bei der Teigwarenherstellung beziehen. Der Großteil dieser Daten sei unbestritten. Soweit es um Art und Tragweite der nach Maßgabe dieser Daten zu erlassenden Rechtsvorschriften gehe, seien die Grenzen des Ermessensspielraums im vorliegenden Fall überschritten worden, denn keine rechtlich vertretbare Überlegung könne die Weigerung des Rates rechtfertigen, die jahrelang bestehende Preisrelation zwischen Weichweizen und Hartweizen nach dem Ende der Preishausse des Jahres 1974/75 wiederherzustellen. Dadurch, daß der Rat die Entstehung eines weiten und überproportionalen Abstands zwischen dem Weichweizenpreis, der der Referenzpreis sein müsse, und dem

Hartweizenpreis zugelassen habe, habe er den Gleichheitsgrundsatz mißachtet, dem wesentliche Bedeutung zukomme.

Eine Haftung der Gemeinschaft sei somit gegeben.

Der Rat vertritt die Auffassung, daß eine Haftung der Gemeinschaft im vorliegenden Fall nicht in Betracht komme, da es an der Verletzung einer höherrangigen Rechtsnorm fehle.

Nach Auffassung der Kommission erfüllen die Klagen nicht die sich aus der Rechtsprechung des Gerichtshofes ergebenden Voraussetzungen für eine Schadensersatzpflicht der Gemeinschaft.

Die als Streithelfer zur Unterstützung der Anträge der Beklagten auftretenden Berufsverbände führen aus, falls der von den Klägerinnen geltend gemachte Schaden auf die Regelung des Hartweizenpreises zurückzuführen sein sollte, sei zu bedenken, daß es sich dabei um wirtschaftspolitische Vorschriften in einem Bereich handele, in dem die Gemeinschaftsorgane ihre rechtsetzende Tätigkeit nach freiem Ermessen ausübten. Insoweit hätten die Klägerinnen jedoch weder einen offenkundigen Irrtum noch Ermessensmißbrauch nachgewiesen, die allein die Haftung der Gemeinschaft auslösen könnten.

3. Zum Schaden

Die Klägerinnen verlangen Ersatz des Schadens, der ihnen durch die zu hohe Festsetzung des Schwellenpreises für Hartweizen entstanden sei; daneben machen sie Zinsen geltend.

a) Nach Ansicht der Klägerinnen in den Rechtssachen 197, 198, 199, 200, 243 und 245/80 ergibt sich der ihnen im Jahr 1979 entstandene Schaden aus der Differenz zwischen dem richtigen Schwellenpreis und dem von den Organen der Gemeinschaft festgesetzten überhöhten Schwellenpreis. Hiervon seien die Beträge abzuziehen, die die Klägerinnen durch Erhöhung ihres Hartweizengrießpreises auf ihre Abnehmer hätten abwälzen können.

Der durchschnittliche monatliche Schwellenpreis für Weichweizen habe 1979 572,29 DM/t betragen. Unter Zugrundelegung der richtigen Relation von 100 : 110 hätte sich der richtige Schwellenpreis für Hartweizen 1979 somit auf 629,52 DM/t belaufen müssen. Der tatsächliche Schwellenpreis für Hartweizen habe im Durchschnitt des Jahres 1979785,07 DM/t betragen. Daraus ergebe sich eine Differenz von 155,55 DM. Diese Differenz zwischen dem richtigen und dem 1979 tatsächlich zu zahlenden Schwellenpreis sei auf die von den Importeuren zu zahlende Abschöpfung und auf den Rohstoffpreis abgewälzt worden. Sie stelle den abstrakten Schaden dar, den die Klägerinnen als Hartweizenmühlen je Tonne verarbeiteten Hartweizens erlitten hätten. Nicht berücksichtigt sei daher der Schaden, der den Klägerinnen durch den Rückgang ihrer Hartweizenvermahlung und ihres Hartweizengrießabsatzes entstanden sei. Die Ausbeute an Hartweizengrieß aus einer gegebenen Mengeneinheit Hartweizen belaufe sich nach allgemein anerkannten Durchschnittsätzen auf 63,29 %. Rechne man nach diesem Ausbeutesatz den Schaden je Tonne Hartweizen auf die Tonne produzierten Hartweizengrieß um, so ergebe sich ein Betrag von 245,77 DM.

Die Wettbewerbssituation habe es den Klägerinnen nicht erlaubt, die gesamte überproportionale Erhöhung der Schwellenpreise auf ihre Abnehmer, die Teigwarenhersteller, abzuwälzen.

Der tatsächliche Schaden der Klägerinnen lasse sich durch eine Berechnung bestimmen, durch die anhand des durchschnittlichen Einstandspreises 1979 je Tonne Hartweizen, des Mahllohns je Tonne Hartweizen (Lohnkosten, Energiekosten, Abschreibung des Kapitals und geringfügiger normaler Gewinnsatz), des Verkaufserlöses für Nachprodukte je Tonne Hartweizen, der Grießausbeute je Tonne Hartweizen, des durchschnittlichen Aufwands je Tonne Hartweizengrieß und der durchschnittlichen Fracht Mühle-Abnehmer festgestellt werden könne, wieviel die Klägerinnen angesichts des aufgrund des überhöhten Schwellenpreises und der überhöhten Abschöpfung zu zahlenden tatsächlichen Einstandspreises für Hartweizen je Tonne Hartweizengrieß hätten erzielen müssen; diesem Betrag sei dann der tatsächliche Verkaufserlös pro Tonne Hartweizengrieß gegenüberzustellen.

Unter Berücksichtigung der Lieferungen der Klägerinnen an die deutsche Teigwarenindustrie im Jahr 1979 belaufe sich der zu ersetzende Schaden, den die Klägerinnen im Jahr 1979 erlitten hätten, auf 1786047,50 DM (Rechtssache 197/80), 1087692,80 DM (Rechtssache 198/80), 910850,73 DM (Rechtssache 199/80), 1020524 DM (Rechtssache 200/80), 2204106,30 DM (Rechtssache 243/80) und 260172,78 DM (Rechtssache 245/80).

b) Die Klägerin in der Rechtssache 247/80 führt aus, der ihr zu ersetzende Schaden bestehe in der Differenz zwischen dem richtigen Hartweizengrießpreis, der sich aus dem richtigen Schwellenpreis für Hartweizen unter Zugrundelegung des Ausbeutesatzes und der Verarbeitungskosten ergebe, einerseits und den tatsächlichen Hartweizengrießpreisen, die die

Klägerin an die deutschen Hartweizenmühlen habe zahlen müssen, andererseits.

Bei Zugrundelegung einer durchschnittlichen, allgemein mit 63,29 % angesetzten Ausbeute an Hartweizengrieß aus einer gegebenen Mengeneinheit Hartweizen und unter Anwendung dieses Umrechnungskoeffizienten auf die Preisrelation zwischen dem richtigen Schwellenpreis für Hartweizen und dem richtigen Hartweizengrießpreis ergebe sich ein richtiger Hartweizengrießpreis von 949,64 DM/t.

Die deutschen Teigwarenhersteller hätten wegen der im Gemeinsamen Markt bestehenden Wettbewerbssituation die überhöhten Hartweizengrießpreise, die auf den überhöhten Hartweizenpreis selbst zurückzuführen seien, nicht auf die Verbraucher abwälzen können. Der teilweise Ersatz von Hartweizengrieß durch Weichweizendunst stelle nur eine teilweise Schadensminderung dar. Der durchschnittliche Preis für den von der Klägerin im Jahr 1979 bezogenen Hartweizengrieß habe 109,61 DM/100 kg betragen. Anhand des tatsächlichen Hartweizengrießpreises, des richtigen Hartweizengrießpreises und der von der Klägerin bezogenen und verarbeiteten Hartweizengrießmenge ergebe sich ein tatsächlicher Schaden in Höhe von 967750 DM.

c) Alle Klägerinnen führen aus, nach dem Urteil des Gerichtshofes vom 4. Oktober 1979 in den verbundenen Rechtssachen 241, 242, 245 bis 250/78 (DGV u.a., Slg. 1979, 3017) müsse ein Zinsanspruch, der im Zusammenhang mit der außervertraglichen Haftung der Gemeinschaft geltend gemacht werde, nach den den Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten gemeinsamen allgemeinen Rechtsgrundsätzen geprüft werden. Danach sei ein Zinsanspruch grundsätzlich gegeben. Er entstehe mit dem Erlaß des Urteils; der anzuwendende Zinssatz betrage 6 %.

Die Kommission hält die abstrakte Schadensberechnung durch dig, Klägerinnen für unzulässig. Die Ausgangsthese der Klägerinnen von einem arithmetisch aus der Preisrelation 100:110 abgeleiteten richtigen Schwellenpreis für Hartweizen sei unhaltbar. Das den Gemeinschaftsorganen zustehende Ermessen lasse sich nicht auf solche arithmetischen Zwänge einengen. Es bestünden auch andere Alternativen, wie die Anhebung des Preisniveaus für Weichweizen. Die Relation 100:110 sei alles andere als eine festverbindliche Regel.

Die gesamte Schadensberechnung der Klägerinnen stelle eine reine Rechenübung dar.

Die Art der Schadensberechnung durch die Klägerinnen enthalte im übrigen den Versuch einer Beweislastumkehr. Die Klägerinnen müßten nicht nur die Rechtswidrigkeit einer Maßnahme darlegen, sondern auch nachweisen, daß sie dadurch einen Schaden erlitten hätten. Dies sei vorliegend nicht der Fall.

Die deutsche Verarbeitungsindustrie habe ihre Erzeugnisse keineswegs mit Verlust verkauft und die Differenz zwischen ihren Verkaufserlösen und ihren Selbstkosten nicht durch Entnahmen aus der Substanz, d. h. aus ihrem Vermögen, abgedeckt. Eine eventuelle Beeinträchtigung der Gewinnspannen des einen oder anderen Unternehmens sei im wesentlichen auf den unterschiedlichen Anfall der Produktionskosten und unterschiedliche unternehmerische Dispositionen zurückzuführen.

Angebliche Gewinneinbußen der deutschen Teigwarenindustrie, also Gewinn-Schwankungen, seien auch in einem Binnenmarkt wie dem Gemeinsamen Markt eine normale Erscheinung. Die Gemeinschaftsorgane könnten keine gleichbleibenden Gewinnspannen für landwirtschaftliche Erzeugnisse auf jeder Verarbeitungsstufe garantieren oder die von ihnen festgesetzten Preise hiernach ausrichten.

Das als Streithelfer am Verfahren beteiligte Syndicat des industriels fabricants de pâtes alimentaires de France führt aus, insbesondere die Klägerin in der Rechtssache 247/80 erbringe keinen Nachweis für einen Absatzrückgang oder eine Verringerung ihrer Gewinnspannen.

4. Zum Kausalzusammenhang

Nach Auffassung der Klägerinnen ist der Schaden, für den sie Ersatz verlangten, eine Folge der überhöhten Festsetzung des Schwellenpreises für eingeführten Hartweizen.

Dieser überhöhte Preis treffe vor allem, wenn nicht ausschließlich, die Mühlen und Unternehmen der Teigwarenindustrie, die wegen ihres Standorts mit eingeführtem Getreide arbeiten müßten. Soweit sich der Wettbewerbsnachteil der deutschen Unternehmen auch auf andere Faktoren, wie etwa die Regelung über die Währungsausgleichsbeträge, zurückführen lasse, seien die Organe der Gemeinschaft auch hierfür verantwortlich.

Für die Substitution des Hartweizens durch Weichweizen wirke sich zwar die unterschiedliche Rechtslage hinsichtlich der ausschließlichen Verwendung von Hartweizen in Teigwaren in der Bundesrepublik Deutschland einerseits und in Frankreich und Italien andererseits auf die Klägerinnen nachteilig aus. Dennoch sei nicht die deutsche Regelung die rechtlich relevante Ursache für den Schaden. Ein Mitgliedstaat sei nämlich nach Schaffung einer gemeinsamen Marktorganisation für Getreide nicht mehr zum Erlaß eines dem Absatz des Hartweizens dienenden nationalen Verwendungsgebots für Hartweizen in der Teigwarenherstellung berechtigt. Jedenfalls sei die Bundesrepublik Deutschland angesichts des Fehlens einer Harmonisierungs-Richtlinie nicht verpflichtet gewesen, ihr Recht dem von Frankreich und Italien anzupassen. Der Nichterlaß einer Harmonisierungs-Richtlinie und die daraus resultierende unterschiedliche Rechtslage in den Mitgliedstaaten seien vielmehr dem Rat anzulasten.

Die Klägerinnen machten mit ihren Klagen nur den Teil des Schadens geltend, den sie nicht auf ihre Abnehmer hätten abwälzen können.

Nach Ansicht des Rates besteht kein unmittelbarer Kausalzusammenhang zwischen dem von den Klägerinnen geltend gemachten Schaden und der von ihnen beanstandeten Regelung.

Ein zu hoher Schwellenpreis für Hartweizen könne keine nachteiligen, auf den jeweiligen Standort zurückzuführenden Auswirkungen für die Mühlen oder die Teigwarenindustrie haben, da der Zugang sowohl zu den Erzeugnissen der Gemeinschaft als auch zu den eingeführten Erzeugnissen durch die Regelung für alle Marktteilnehmer der Gemeinschaft zu den gleichen Bedingungen festgelegt worden sei.

Die Verringerung des relativen Marktanteils der deutschen Mühlen und der deutschen Teigwarenindustrie sei auf ganz andere Gründe als den Schwellenpreis zurückzuführen, und zwar namentlich auf die Währungsausgleichsregelung.

Jedenfalls obliege den Klägerinnen der Nachweis, daß sie nicht ihren gesamten Schaden auf eine spätere Vermarktungsstufe und letztlich auf den Endverbraucher abgewälzt hätten.

Nach Auffassung der Kommission fehlt es an einem Kausalzusammenhang zwischen der Festsetzung der Schwellenpreise für Getreide durch die Gemeinschaft und dem von den Klägerinnen geltend gemachten Schaden.

Juristisch gesehen liege die Ursache für den Schaden, den die Klägerinnen dadurch erlitten'hätten, daß die deutsche Verarbeitungsindustrie Hartweizen durch Weichweizen substituiert habe, in Wahrheit in der Rechtslage in der Bundesrepublik Deutschland. Das deutsche Lebensmittelrecht schreibe nämlich nicht vor, daß bei der Teigwarenherstellung ausschließlich Hartweizen verwendet werden müsse. Je größer der Abstand zwischen dem Preis für Hartweizen und dem für Weichweizen sei, desto stärker sei die natürliche Tendenz zur Substitution.

Was die Klägerin in der Rechtssache 247/80 betreffe, deren angeblicher Schaden auf den von den deutschen Hartweizenmühlen, den Klägerinnen in den anderen Rechtssachen, angewandten Preisen beruhe, gebe es nur zwei Möglichkeiten: Entweder hätte sie auf andere, preisgünstigere Bezugsquellen ausweichen müssen (und können), oder eine derartige Ausweichmöglichkeit habe nicht bestanden; dann sei jedoch nicht ersichtlich, wie die Maßnahmen der Gemeinschaft ihr einen Schaden hätten zufügen können.

Soweit der starke Wettbewerbsdruck von Seiten der italienischen Teigwarenhersteller die Klägerin daran gehindert habe, den erhöhten Rohstoffpreis auf die Verkaufspreise abzuwälzen, sei festzustellen, daß die Wettbewerbsfähigkeit der italienischen Teigwarenhersteller im wesentlichen auf ihrem traditionellen Prestige beruhe. Maßnahmen der Gemeinschaft hätten die Wettbewerbsfähigkeit der italienischen Industrie dagegen nicht gefördert; zudem sei zu berücksichtigen, daß die italienischen Hersteller Transportkosten für ihre Verkäufe nach Deutschland zu tragen hätten.

Die als Streithelfer am Verfahren beteiligten Berufsverbände führen aus, der Produktionsrückgang der klagenden Mühlen infolge der von der deutschen Teigwarenindustrie aus Preisgründen in zunehmendem Maße vorgenommenen Substitution von Hartweizen durch Weichweizen könne nicht unmittelbar auf die Preispolitik der Gemeinschaft zurückgeführt werden. Vielmehr sei er im wesentlichen eine Folge der in der Bundesrepublik Deutschland geltenden Rechtsvorschriften, die kein Reinheitsgebot umfaßten, das für die Teigwarenherstellung die Verwendung von Hartweizengrieß ohne jede Beimengung vorschreibe.

Die Lage der deutschen Teigwarenindustrie beruhe zum einen auf dem Fehlen eines Reinheitsgebots, wodurch die deutschen Unternehmen dazu veranlaßt worden seien, auf Kosten der Qualität zu immer billigeren Preisen zu produzieren mit der Folge einer sinkenden Wertschätzung des Erzeugnisses durch den Verbraucher, und zum anderen auf dem Umstand, daß die deutsche Industrie nicht die auf einem durch starken Wettbewerb gekennzeichneten Markt notwendigen Umstrukturierungsmaßnahmen getroffen habe.

V — Mündliche Verhandlung

In der Sitzung vom 1. Oktober 1981 haben die Klägerinnen, vertreten durch Rechtsanwälte Modest und Gündisch, die Streithelferinnen Soubry und Coppens, vertreten durch Rechtsanwalt de Savornin Lohmann, die Kommission, vertreten durch Herrn Sack und Rechtsanwalt Stockburger, der Rat, vertreten durch Herrn Schloh, die Regierung der Italienischen Republik, vertreten durch Herrn Fienga, und die als Streithelfer am Verfahren beteiligten Berufsverbände, vertreten durch Rechtsanwältin Funck-Brentano, mündlich verhandelt und Fragen des Gerichtshofes beantwortet.

Der Gerichtshof hat in der Sitzung auf Antrag der Kommission beschlossen, daß ein dem Schriftsatz der Streithelferinnen Soubry und Coppens als Anlage beigefügtes Schriftstück aus den Prozeßakten zu entfernen ist und daß die in dem Schriftsatz wiedergegebenen Auszüge aus diesem Schriftstück als nicht vorhanden anzusehen sind.

Der Generalanwalt hat seine Schlußanträge in der Sitzung vom 19. November 1981 vorgetragen.

1 Die in der Bundesrepublik Deutschland ansässigen Hartweizenmühlen Ludwigshafener Walzmühle Erling KG, Park-Mühlen GmbH, Mühle Rüningen AG, Pfälzische Mühlenwerke GmbH, Kurt Kampffmeyer Mühlenvereinigung KG und Wilhelm Werhahn KG sowie die Teigwarenherstellerin Schwaben-Nudel-Werke B. Birkel Söhne GmbH & Co. haben mit Klageschriften, die am 7. Oktober, 30. Oktober, 5. November und 6. November 1980 bei der Kanzlei des Gerichtshofes eingegangen sind, gemäß Artikel 178 und 215 Absatz 2 EWG-Vertrag gegen den Rat und die Kommission Klage erhoben auf Zahlung der weiter unten genannten Beträge zum Ersatz des Schadens, den ihnen der Rat und die Kommission durch die Festsetzung eines im Vergleich zum Weichweizenpreis zu hohen Schwellenpreises für im Jahr 1979 aus Drittländern eingeführten Hartweizen zugefügt haben sollen.

2 Wie sich aus den Akten ergibt, führen die Klägerinnen den behaupteten Schaden auf vier Verordnungen zur Festsetzung der Getreidepreise für die Wirtschaftsjahre 1978/79 und 1979/80 zurück, und zwar auf

die Verordnung Nr. 1255/78 des Rates vom 12. Juni 1978 (ABl. L 156, S. 2),

die Verordnung Nr. 1408/78 der Kommission vom 26. Juni 1978 (ABl. L 170, S. 28),

die Verordnung Nr. 1548/79 des Rates vom 24. Juli 1979 (ABl. L 188, S. 2) und

die Verordnung Nr. 1594/79 der Kommission vom 26. Juli 1979 (ABl. L 189, S. 44).

Zur Zulässigkeit

3 Der Rat und die Kommission, unterstützt von der italienischen Regierung, halten die Klagen aus mehreren Gründen für unzulässig. Sie werfen den Klägerinnen im wesentlichen einen Verfahrensmißbrauch vor: Zum einen versuchten diese, durch die Erhebung einer Schadensersatzklage die engen Grenzen zu umgehen, die Artikel 173 Absatz 2 EWG-Vertrag für Klagen einzelner mit dem Ziel der Überprüfung der Rechtmäßigkeit von Verordnungen ziehe; zum anderen hätten sie die ihnen vor den innerstaatlichen Gerichten zur Verfügung stehenden Klagemöglichkeiten ungenutzt gelassen, indem sie den Rechtsstreit unmittelbar vor den Gerichtshof gebracht hätten.

Zur Einrede der Umgehung des Verfahrens nach Artikel 173 Absatz 2

4 Zu dieser Einrede genügt der Hinweis, daß der Gerichtshof in ständiger Rechtsprechung entschieden hat, daß die Schadensersatzklage nach Artikel 178 und 215 Absatz 2 EWG-Vertrag als selbständiger Rechtsbehelf mit eigener Funktion im System der Klagemöglichkeiten geschaffen und von Voraussetzungen abhängig gemacht worden ist, die ihrem besonderen Zweck angepaßt sind. Diese Klage unterscheidet sich von der Nichtigkeitsklage dadurch, daß sie nicht auf die Beseitigung einer bestimmten Maßnahme, sondern auf den Ersatz des durch ein Organ in Ausübung seiner Amtstätigkeit verursachten Schadens gerichtet ist; die Voraussetzungen der Haftungsklage sind nach Maßgabe dieses Ziels definiert und unterscheiden sich somit von denen der Nichtigkeitsklage (s. Urteil vom 2. Juli 1974 in der Rechtssache 153/73, Holtz & Willemsen, Slg. 1974, 675, Randnrn. 2 bis 5 der Entscheidungsgründe).

5 Folglich muß eine Partei, die sich zur Erhebung einer Schadensersatzklage entschließt, zur Erlangung eines obsiegenden Urteils die Erfüllung sämtlicher Voraussetzungen nachweisen, von denen gemäß Artikel 215 Absatz 2 die Haftung der Gemeinschaft abhängt. Der Umstand, daß sich diese Voraussetzungen teilweise mit den Voraussetzungen einer Nichtigkeitsklage decken, genügt daher nicht, um eine Klage nach den Artikeln 178 und 215 Absatz 2 als Verfahrensmißbrauch anzusehen.

6 Diese Einrede ist daher zurückzuweisen.

Zur Einrede der Nichtinanspruchnahme von Klagemöglichkeiten vor den innerstaatlichen Gerichten

7 Die beklagten Organe weisen zweitens darauf hin, daß die Klägerinnen den geltend gemachten Schaden durch eine Anfechtung der Bescheide über die Abschöpfungen auf den von ihnen in das Gebiet der Gemeinschaft eingeführten Hartweizen vor den zuständigen innerstaatlichen Gerichten hätten abwenden können. Die wirtschaftliche Belastung, die die Klägerinnen als Schaden geltend machten, ergebe sich nämlich aus der Erhebung dieser Abschöpfungen nach Maßgabe des von der Gemeinschaft festgesetzten Schwellenpreises. Eine derartige Klage vor den innerstaatlichen Gerichten hätte zu einem Vorabentscheidungsverfahren nach Artikel 177 führen und dem Gerichtshof die Möglichkeit geben können, die Gültigkeit der von den Klägerinnen beanstandeten Verordnungsbestimmungen zu prüfen.

8 Wie sich im Laufe des Verfahrens herausgestellt hat, bestand für die Klägerinnen keine solche Klagemöglichkeit vor den Gerichten ihres Landes. Den nicht bestrittenen Erklärungen der Klägerinnen zufolge hat nämlich keine von ihnen selbst Hartweizen eingeführt: Die klagenden Hartweizenmühlen bedienten sich vielmehr der Vermittlung von Importeuren, die die Abschöpfungen zahlten; die Firma Birkel bezog ihren Rohstoff als Teigwarenherstellerin unstreitig von den Mühlen.

9 Unter diesen Umständen befanden sich die Klägerinnen nicht in einer Lage, in der sie vor den innerstaatlichen Gerichten die Abschöpfungsbescheide über die für sie bestimmten Hartweizeneinfuhren hätten anfechten können. Demgemäß läßt sich auf den Umstand, daß sie keine Klage vor einem innerstaatlichen Gericht erhoben haben, keine Einrede der Unzulässigkeit stützen, da ihnen eine solche Möglichkeit nicht zur Verfügung stand.

10 Die zweite Einrede der Unzulässigkeit ist daher ebenfalls zurückzuweisen.

11 Nach Auffassung des Rates sind die Klagen ferner deshalb abzuweisen, weil die Klägerinnen einen Schaden nur für das Jahr 1979 geltend machten und erklärten, die geforderten Beträge stellten nur einen Teil ihres tatsächlichen Schadens dar. Da sich die Klägerinnen auf diese Weise die Möglichkeit vorbehalten, ihre Forderungen später zu erweitern, und zwar namentlich auf vor 1979 liegende Zeiträume, ist der Rat der Ansicht, die Klagen bezögen sich nur auf eventuelle Schäden und seien daher unzulässig.

12 Dieses Vorbringen des Rates braucht unter dem Gesichtspunkt der Zulässigkeit der Klagen nicht geprüft zu werden. Die Einwände des Rates betreffen in Wahrheit eine der Voraussetzungen für die Begründetheit eines Schadenersatzanspruches gegen die Gemeinschaft, und zwar das Vorliegen eines Schadens. Sie sind daher im Rahmen der Begründetheit zu würdigen.

Zum Streit über die Vorlage eines Schriftstücks durch die Streithelferinnen Soubry und Coppens

13 Die Kommission hat sich in der mündlichen Verhandlung gegen die Vorlage eines Schriftstücks mit dem Titel Bericht an den Rat über Hartweizen durch die Streithelferinnen Soubry und Coppens als Anlage zu ihrem Streithilfeschriftsatz gewandt. Der Kommission zufolge handelt es sich dabei um ein internes Dokument, das nicht auf rechtsmäßige Weise in den Besitz der Streithelferinnen gelangt sei und daher aus den Akten entfernt werden müsse; in Wahrheit sei das Schriftstück ein seinerzeit von den Dienststellen der Kommission ausgearbeiteter Entwurf eines Berichts, den die Kommission bisher nicht angenommen und dem Rat niemals zugeleitet habe.

14 Nach Darstellung der Streithelferinnen ist das Dokument in einer Sitzung des bei der Kommission eingesetzten Beratenden Ausschusses für Getreide verteilt worden, dem die Vertreter der betroffenen Branchen von Industrie und Handel angehören. Die Streithelferinnen seien über einen Teilnehmer an dieser Sitzung in den Besitz des Dokuments gelangt.

15 Die Kommission ist dieser Darstellung entgegengetreten. Die Teilnehmer an der betreffenden Sitzung hätten einen mündlichen Bericht über das Thema gehört; das umstrittene Dokument habe der Kommission zu jener Zeit noch nicht zur Prüfung vorgelegen und sei somit auch nicht verteilt worden. Die Kommission weist ferner darauf hin, daß bei dem dem Gerichtshof vorgelegten Exemplar das Deckblatt fehle, das gewöhnlich die Angaben über Herkunft, Datum und Charakter der Dokumente trage. Auf Befragen des Gerichtshofes war der Vertreter der Streithelferinnen weder in der Lage anzugeben, wer ihm dieses Dokument übergeben hat, noch konnte er eine Erklärung für dessen Unvollständigkeit geben.

16 Der Gerichtshof stellt fest, daß damit Zweifel bestehenbleiben sowohl hinsichtlich des Charakters des umstrittenen Dokuments als auch bezüglich der Frage, ob die Streithelferinnen auf rechtmäßige Weise in dessen Besitz gelangt sind. Unter diesen Umständen ist das Dokument einschließlich der daraus in den Streithilfeschriftsatz übernommenen Zitate aus den Akten zu entfernen.

Zur Begründetheit

17 Vor der Prüfung der Klagegründe ist es angebracht, die in der Rechtsprechung des Gerichtshofes entwickelten Grunsätze für die außervertragliche Haftung der Gemeinschaft in Erinnerung zu rufen.

18 Wie der Gerichtshof in seinem Urteil vom 28. April 1971 in der Rechtssache 4/69 (Lütticke, Slg. 1971, 325) und seither wiederholt (s. u. a. das Urteil vom 2. Juli 1974, Holtz & Willemsen, a.a.O., Randnr. 7 der Entscheidungsgründe) festgestellt hat, ist nach Artikel 215 Absatz 2 und den allgemeinen Rechtsgrundsätzen, auf die in dieser Bestimmung verwiesen wird, Voraussetzung für die Haftung der Gemeinschaft, daß ein Tatbestand erfüllt ist, dessen Merkmale die Rechtswidrigkeit des den Organen zur Last gelegten Verhaltens, das Vorliegen eines Schadens und das Bestehen eines Kausalzusammenhangs zwischen diesem Verhalten und dem geltend gemachten Schaden sind.

19 Die Handlungen, auf die nach Ansicht der Klägerinnen ihr angeblicher Schaden zurückzuführen ist, sind Rechtsetzungsakte. Im Falle derartiger Akte kann nach ebenfalls ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes die Haftung der Gemeinschaft nur durch eine hinreichend qualifizierte Verletzung einer höherrangigen, dem Schutz der einzelnen dienenden Rechtsnorm ausgelöst werden (Urteil vom 2. Dezember 1971 in der Rechtssache 5/71, Zuckerfabrik Schöppenstedt, Slg. 1971, 975).

20 Die Klagen sind unter Berücksichtigung dieser Erfordernisse zu beurteilen. Demgemäß ist zunächst zu prüfen, ob hinsichtlich der mit Rechtsakten des Rates und der Kommission erfolgten Festsetzung des Schwellenpreises für Hartweizen für den betreffenden Zeitraum eine Rechtswidrigkeit im vorstehend beschriebenen Sinne gegeben ist; sodann ist zu prüfen, ob die Klägerinnen einen Schaden erlitten haben, der in ursächlichem Zusammenhang mit den beanstandeten Rechtsakten steht.

Zu den gegen die Festsetzung des Schwellenpreises für Hartweizen för das Jahr 1979 erhobenen Rügen

21 Die Klägerinnen tragen insoweit eine Reihe von wirtschaftlichen und rechtlichen Erwägungen vor, die zeigen sollen, daß der Rat und die Kommission durch die in der fraglichen Zeit erfolgte Festsetzung eines im Vergleich zum Weichweizenpreis überhöhten Schwellenpreises für Hartweizen in verschiedener Hinsicht das Gemeinschaftsrecht verletzt hätten.

22 Sie weisen darauf hin, daß der Einfuhrpreis für Hartweizen in der Vergangenheit nahe beim Weichweizenpreis gelegen habe, bis ein erheblicher Anstieg der Weltmarktpreise den Rat im Jahr 1974 veranlaßt habe, den Schwellenpreis für Hartweizen beträchtlich zu erhöhen: Zu jener Zeit habe das Preisverhältnis zwischen Weichweizen und Hartweizen 100 : 152,2 betragen. Ungeachtet des Umstands, daß sich die Weltmarktpreise einander seither soweit angenähert hätten, daß das Preisverhältnis nur noch etwa 100 : 110 betrage, habe der Rat den Abstand zwischen den beiden Preisen, die während des maßgeblichen Zeitraums in der Gemeinschaft im Verhältnis 100 : 138,5 zueinander gestanden hätten, nur sehr langsam verringert. Dieses Mißverhältnis zwischen den Preisen habe zu einer zunehmenden Substitution von Hartweizen durch Weichweizen bei der Teigwarenherstellung und damit zu einem spürbaren Rückgang des Produktionsumfangs der Hartweizenmühlen sowie zu einem Rückgang der Teigwarenqualität geführt, was eine Schwächung der Wettbewerbsstellung der deutschen Hersteller auf dem Markt nach sich gezogen habe. Diese Tendenz zur Substitution sei um so stärker gewesen, als sich die deutschen Hersteller auf dem Markt einem immer lebhafteren Wettbewerb seitens der Teigwarenhersteller anderer Mitgliedstaaten, und zwar insbesondere der italienischen Hersteller, ausgesetzt gesehen hätten; deren Produktionszentren lägen in der Nähe der Anbaugebiete für Hartweizen in der Gemeinschaft und hätten den Rohstoff zu nahe beim Interventionspreis liegenden Preisen beziehen können, während die deutschen Hersteller ausschließlich Gries von zum Schwellenpreis eingeführtem Hartweizen amerikanischer Herkunft bezögen.

23 In rechtlicher Hinsicht machen die Klägerinnen vier Klagegründe geltend, und zwar einen Verstoß gegen die in der Grundverordnung Nr. 2727/75 des Rates vom 29. Oktober 1975 über die gemeinsame Marktorganisation für Getreide (ABl. L 281, S. 1) festgelegte Preispolitik, eine Verletzung des Diskriminierungsverbots des Artikels 40 Absatz 3 Unterabsatz 2 EWG-Vertrag, einen Verstoße gegen die Grundsätze der Agrarpreisfestsetzung, wie sie in Artikel 43 Absatz 3 Unterabsatz 3 EWG-Vertrag niedergelegt seien, und schließlich eine Verletzung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit.

24 Die Klägerinnen weisen zunächst darauf hin, daß der Rat in der achten Begründungserwägung der Grundverordnung Nr. 2727/75 die Notwendigkeit anerkannt habe, das normalerweise auf dem Weltmarkt zwischen Hartweizen- und Weichweizenpreisen bestehende Verhältnis wegen der Austauschbarkeit dieser beiden Erzeugnisse nach Möglichkeit zu wahren. Diese Politik sei auch lange Zeit tatsächlich verfolgt worden; erst nach dem konjunkturellen Preisanstieg des Jahres 1974, der auf dem Weltmarkt inzwischen wieder ausgeglichen worden sei, habe der Rat eine neue Politik verfolgt, die in der Beibehaltung eines anomalen Abstands zwischen diesen beiden Preisen bestehe; dadurch werde eine aus der Sicht der Verordnung anomale Substitution bewirkt. Nach Meinung der Klägerinnen war der Rat verpflichtet, alles zur Beseitigung dieses anomalen Abstandes zu tun.

25 Die Berechtigung dieser Überlegungen habe der Gerichtshof in seinem Urteil vom 13. November 1973 in den Rechtssachen 63 bis 69/72 (Werbahn u. a., Slg. 1973, 1229) mit folgenden Worten anerkannt:

Die Selbstkosten für Hartweizen und Weichweizen stehen in einem bestimmten Verhältnis zueinander: Bei Hartweizen liegen sie um etwa 20 % über denen für Weichweizen. Bei der Festsetzung der jeweiligen Schwellenpreise ist diesem Verhältnis Rechnung zu tragen, da sonst die Gefahr besteht, daß sich auf dem Markt für diese Getreidearten unerwünschte Wechselwirkungen ergeben.

26 Entsprechend diesen Feststellungen des Gerichtshofes gehe es in den vorliegenden Rechtssachen darum, das richtige Preisverhältnis zwischen Hartweizen und Weichweizen zu bestimmen. Gemäß den in den Begründungserwägungen der Grundverordnung Nr. 2727/75 anerkannten Grundsätzen müsse sich dieses Verhältnis soweit wie möglich an dem entsprechenden Preisverhältnis auf dem Weltmarkt orientieren.

27 Die Klägerinnen führen zweitens aus, die Festsetzung eines überhöhten Schwellenpreises für Hartweizen verletze Artikel 40 Absatz 3 Unterabsatz 2 EWG-Vertrag, nach dem die gemeinsame Organisation der Agrarmärkte jede Diskriminierung zwischen Erzeugern oder Verbrauchern innerhalb der Gemeinschaft auszuschließen [hat]. Durch die Festsetzung eines zu hohen Schwellenpreises für Hartweizen habe der Rat eine Diskriminierung der Mühlen und Teigwarenherteller in den Mitgliedstaaten, in denen kein Hartweizen erzeugt werde, bewirkt. Diese Erzeuger müßten ihren gesamten Hartweizenbedarf aus Drittländern einführen, während die Hartweizenmühlen und Teigwarenhersteller der Erzeugerländer Frankreich und Italien ihren Rohstoff an Ort und Stelle zu einem wesentlich niedrigeren Preis einkaufen könnten.

28 Drittens machen die Klägerinnen geltend, die Festsetzung eines zu hohen Schwellenpreises für Hartweizen verstoße gegen die Grundsätze der Preisfestsetzung, wie sie in Artikel 40 Absatz 3 Unterabsatz 3 EWG-Vertrag niedergelegt seien, nach dem eine gemeinsame Preispolitik auf gemeinsamen Grundsätzen und einheitlichen Berechnungsmethoden beruhen [muß]. Außerdem weisen sie in diesem Zusammenhang auf Artikel 39 Absatz 1 Buchstabe c EWG-Vertrag hin, wonach es unter anderem Ziel der gemeinsamen Agrarpolitik sei, die Märkte zu stabilisieren. Aus diesen Bestimmungen ergebe sich die Verpflichtung des Rates zur Preisfestsetzung nach rationalen Gesichtspunkten; dies schließe es aus, die Preise willkürlich nach rein politischen Gesichtspunkten festzusetzen, um bestimmte Erzeugergruppen innerhalb der Gemeinschaft zum Nachteil anderer Gruppen wie derjenigen der Klägerinnen zu begünstigen.

29 Schließlich vertreten die Klägerinnen die Ansicht, der Rat habe den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verletzt: Anstatt einen künstlich überhöhten Schwellenpreis festzusetzen, hätte er das verfolgte Ziel mit anderen, für die Klägerinnen weniger nachteiligen Mitteln erreichen können, etwa durch eine Regionalisierung des Schwellenpreises oder durch eine Ausweitung der Beihilfen für die Erzeuger der Gemeinschaft, um für sie die Wirkung einer Schwellenpreissenkung zu mildern.

30 Der Rat und die Kommission, unterstützt durch die italienische Regierung, weisen allgemein darauf hin, daß die Gemeinschaftsorgane auf dem Gebiet der Agrarpolitik und bei der Anpassung dieser Politik an die jeweiligen Gegebenheiten unter Berücksichtigung der Gesamtheit der in Artikel 39 EWG-Vertrag gesetzten Ziele über einen weiten Ermessensspielraum verfügten.

31 Zum ersten von den Klägerinnen geltend gemachten Klagegrund führen die beklagten Organe aus, zwischen dem Weltmarkt und dem Markt der Gemeinschaft bestehe ein grundlegender Unterschied: Während der Weltmarkt dem freien Spiel von Angebot und Nachfrage unterliege, bestehe für den Gemeinschaftsmarkt eine gemeinsame Organisation, durch die ein bestimmtes Preisniveau nach Maßgabe der von den Gemeinschaftsorganen im Rahmen des Vertrages festgelegten politischen Ziele aufrechterhalten werden solle. Im vorliegenden Fall sei zu berücksichtigen, daß auf dem Gemeinschaftsmarkt ein chronischer Überschuß bei der Weichweizenerzeugung bestehe, während die Hartweizenerzeugung defizitär sei. Die Politik der Organe bestehe demnach darin, die Entwicklung der Hartweizenerzeugung durch eine angemessene Preispolitik zu fördern, doch gleichzeitig auch die Weichweizenerzeugung in vernünftigem Umfang zu unterstützen.

32 Was den Vorwurf der Diskriminierung und des Verstoßes gegen die Grundsätze für die Festsetzung der Agrarpreise nach Artikel 40 Absatz 3 Unterabsätze 2 und 3 angeht, weisen die beklagten Organe darauf hin, daß die Festsetzung der Getreidepreise unter Verhältnissen eines freien Verkehrs mit den Rohstoffen wie auch mit den Verarbeitungserzeugnissen erfolge; nichts hindere somit die deutschen Hersteller aus der Sicht des Gemeinschaftsrechts daran, ihren Bedarf in den anderen Mitgliedstaaten der Gemeinschaft zu decken. Weder der französische noch der italienische Markt könnten den Eigenbedarf des jeweiligen Landes decken; auch die Erzeuger dieser Länder müßten in beträchtlichem Umfang auf aus Drittländern eingeführten Hartweizen zurückgreifen, was in den Erzeugerländern dazu geführt habe, daß die Preise der einheimischen Erzeugung zum Schwellenpreis und nicht, wie die Klägerinnen behaupteten, zum Interventionspreis hin tendierten.

33 Gegenüber dem Vorwurf der Verletzung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit machen die Organe geltend, die von den Klägerinnen vorgeschlagenen Lösungen seien nicht praktikabel, da eine Regionalisierung des Schwellenpreises der Einheit des Gemeinsamen Marktes direkt zuwiderlaufen würde, während die Ausweitung des Beihilfesystems zu neuen und unerträglichen Belastungen des Gemeinschaftshaushalts führen würde.

34 Schließlich vertreten die beklagten Organe die Ansicht, die von den Klägerinnen angeführten Rechtsnormen könnten keinesfalls als höherrangige, die einzelnen schützende Rechtsnormen angesehen werden; dies sei jedoch nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes eine Voraussetzung für Haftungsklagen, die sich gegen Rechtsetzungsakte der Gemeinschaft richteten.

35 Die französischen Verbände, die den Rat und die Kommission als Streithelfer unterstützen, weisen vor allem darauf hin, daß die Angaben der Klägerinnen zu den Preisverhältnissen auf dem Weltmarkt nicht den wirklichen Gegebenheiten auf diesem Markt entsprächen; die Entwicklung des Weltmarkts werde nämlich durch zahlreiche verschiedene strukturelle und konjunkturelle Faktoren beeinflußt. Insbesondere werfen die Streithelfer den Klägerinnen vor, die repräsentativen Preise für Weichweizen und für Hartweizen willkürlich ausgewählt zu haben, um zu dem von ihnen als richtig bezeichneten Preisverhältnis von 100 : 110 zu gelangen.

36 Der Gerichsthof ist der Ansicht, daß das Vorbringen der Klägerinnen nicht geeignet ist, die Rechtmäßigkeit der der Klage zugrunde gelegten Rechtsakte des Rates und der Kommission in Frage zu stellen.

37 Bei der Festlegung ihrer einschlägigen Politik verfügen die zuständigen Gemeinschaftsorgane nicht nur über einen weiten Beurteilungsspielraum hinsichtlich der Feststellung der tatsächlichen Grundlagen ihres Handelns, sondern sie können auch weitgehend nach ihrem Ermessen die im Rahmen der Vorgaben des Vertrages verfolgten Ziele bestimmen und das für ihr Vorgehen geeignete Instrumentarium wählen.

38 Zum ersten Klagegrund ist zu bemerken, daß die Ausführungen zur Lage auf dem Weltmarkt und auf dem Gemeinschaftsmarkt keinen offensichtlichen Irrtum der Kommission oder des Rates bei der Beurteilung der auf dem Weltmarkt herrschenden Gegebenheiten einerseits und der den Gemeinschaftsmarkt kennzeichnenden Produktionsbedingungen andererseits erkennen lassen. Insbesondere kann die im Urteil vom 13. November 1973 getroffene Feststellung des Gerichtshofes zum Verhältnis zwischen den Produktionskosten bei Weichweizen und bei Hartweizen während des damals in Rede stehenden Zeitraums nicht als eine feste Größe angesehen werden.

39 Was das vom Rat mit der Festlegung des Abstands zwischen den Schwellenpreisen für Hartweizen und für Weichweizen verfolgte Ziel angeht, ist unter Berücksichtigung der chronischen Überschußproduktion bei Weichweizen und der Notwendigkeit, die Hartweizenerzeugung in der Gemeinschaft anzuregen, ebenfalls keine Überschreitung des politischen Ermessensspielraums zu erkennen, der den Organen bei der Bestimmung des Verhältnisses zwischen den einzelnen Preisen zusteht. Da die Wahl dieser Lösung durch den Rat auf einer rechtmäßigen Ausübung seines Ermessens beruht, sind die Auswirkungen dieser wirtschaftspolitischen Entscheidung von den Herstellern von Folgeerzeugnissen ebenso hinzunehmen wie von den verschiedenen betroffenen Erzeugergruppen.

40 Der Umstand, daß der Rat vor den im Jahre 1974 eingetretenen Veränderungen der Bedingungen auf dem Weltmarkt lange Zeit eine andere Politik verfolgte, verschafft den betroffenen Erzeugern und Verarbeitungsunternehmen keinen Anspruch auf die Aufrechterhaltung der Vorteile, die sie aus der bisherigen Politik ziehen konnten. Ebensowenig beschränkt dieser Umstand die Kommission und den Rat in ihrer Freiheit, ihre Politik der Entwicklung der Marktgegebenenheiten und den verfolgten Zielen anzupassen. Insoweit genügt der Hinweis auf die Urteile vom 13. November 1973 (a.a.O., Randnr. 12 der Entscheidungsgründe) und vom 2. Juni 1976 in den Rechtssachen 56 bis 60/74 (Kampffineyer u. a., Slg. 1976, 711, Randnr. 13 der Entscheidungsgründe). Insbesondere kann die in der achten Begründungserwägung der Verordnung Nr. 2727/75 geäußerte Absicht nicht als Ausdruck eines Rechtssatzes angesehen werden, den die Organe in der Folge zwingend zu beachten hätten.

41 Zu dem auf Artikel 39 Absatz 1 Buchstabe c EWG-Vertrag gestützten Vorbringen ist zu bemerken, daß die Organe nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes zwischen den verschiedenen in Artikel 39 niedergelegten Zielen einen Ausgleich vorzunehmen haben; diese Vorschrift läßt es nicht zu, eines dieser Ziele wie das der Stabilisierung bestimmter erlangter Positionen in einer Weise isoliert zu verfolgen, daß die Verwirklichung anderer Ziele unmöglich gemacht wird, so etwa im vorliegenden Fall, wo es um ein Nahrungsmittel wie Hartweizen geht, dessen Erzeugung defizitär ist, eine vernünftige Entwicklung der landwirtschaftlichen Erzeugung und die Sicherstellung der Versorgung.

42 Was den zweiten und dritten Klagegrund angeht, mit denen die Verletzung des Diskrinierungsverbots und der in Artikel 40 Absatz 3 niedergelegten Grundsätze für die Festsetzung der Agrarpreise geltend gemacht wird, kann dem Vorbringen der Klägerinen unter den Verhältnissen einer gemeinsamen Marktorganisation, deren Grundlage die Freiheit des Handels im Rahmen eines Systems gemeinsamer Erzeugerpreise ist, nicht gefolgt werden. Diese Organisation ermöglicht allen Hartweizenverbrauchern, den Rohstoff oder ein Folgeerzeugnis wie Gries zu gleichen Bedingungen zu beziehen, vorbehaltlich der Gemeinschaftspräferenz, die im Abstand zwischen Interventionsund Schwellenpreis zum Ausdruck kommt. Diese letzte Frage ist im vorliegenden Verfahren nicht strittig.

43 Als vierten Klagegrund machen die Klägerinnen einen Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit geltend. Einen solchen Verstoß sehen sie darin, daß der Rat bei der Festlegung des Instrumentariums zur Marktregulierung ein Mittel — die Festsetzung des Hartweizenpreises in der genannten Höhe — gewählt habe, das sie in nicht gerechtfertigter Weise benachteiligt habe.

44 Hierzu ist zu bemerken, daß die Differenzierung der einzelnen von der Gemeinschaft vorgeschriebenen Preise ein Instrument darstellt, das dem allgemeinen Gefüge der Marktorganisation und dem im vorliegenden Fall verfolgten Ziel, nämlich der Entwicklung des Hartweizenanbaus zur Verbesserung der Gesamtstruktur der Gemeinschaftserzeugung, besonders angemessen ist. Die beklagten Organe haben zutreffend dargelegt, daß die von den Klägerinnen vertretenen Lösungen unannehmbar sind, da die eine — nämlich Differenzierung des Schwellenpreises im Süden und im Norden der Gemeinschaft — mit der Einheit des Marktes unvereinbar wäre, während die andere — nämlich Ausweitung der Beihilfen für den Hartweizenanbau — innerhalb eines marktwirtschaftlichen Systems einen Widerspruch darstellen und die Allgemeinheit mit übermäßigen Kosten belasten würde.

45 Demnach ist es den Klägerinnen nicht gelungen, den Nachweis zu erbringen, daß der Rat und die Kommission sich in irgendeiner Weise rechtswidrig verhalten oder gar eine qualifizierte Verletzung einer höherrangigen, dem Schutz der einzelnen dienenden Rechtsnorm begangen haben.

Zum Schaden und zum Kausalzusammenhang

46 Die Klägerinnen verlangen von der Gemeinschaft folgende Beträge als Schadensersatz:

1786047,50 DM (Rechtssache 197/80), 1087692,80 DM (Rechtssache 198/80), 910850,73 DM (Rechtssache 199/80), 1020524 DM (Rechtssache 200/80), 2204106,30 DM (Rechtssache 243/80), 260172,78 DM (Rechtssache 245/80) und 967750 DM (Rechtssache 247/80).

47 Sie berechnen den Schaden, indem sie die an die Teigwarenhersteller verkauften Grießmengen mit dem Betrag multiplizieren, der sich als Differenz zwischen dem von ihnen als richtiger Preis für Hartweizen bezeichneten Preis und dem sich aus der Anwendung der Gemeinschaftsverordnungen ergebenden Einfuhrpreis ergibt; hiervon ziehen sie den Betrag ab, den sie ihren Angaben zufolge auf ihre Abnehmer abgewälzt haben. Sie betonen, daß diese Berechnung weder ihren entgangenen Gewinn noch den Rückgang ihrer Geschäftstätigkeit berücksichtige.

48 Die Klägerin Birkel stellt eine ähnliche Berechnung an; sie weist außerdem darauf hin, daß sie den den richtigen Preis übersteigenden Betrag nicht auf die Abnehmer ihrer Erzeugnisse habe abwälzen können.

49 Die beklagten Organe halten diese Berechnungsweise für unannehmbar, da sie auf einer von den Klägerinnen willkürlich gewählten Größe — dem richtigen Preis für Hartweizen — beruhe. Darüber hinaus bestreiten sie, unterstützt von den ihnen als Streithelfer zur Seite getretenen Verbänden, die diesen Gesichtspunkt besonders vertieft haben, das Bestehen eines Kausalzusammenhangs zwischen dem angeblichen Schaden und der Preisfestsetzung durch den Rat und die Kommission. Sie machen geltend, die wahre Ursache möglicher Verluste der Klägerinnen liege in dem Umstand, daß in der Bundesrepublik Deutschland im Unterschied zu anderen Mitgliedstaaten, und zwar namentlich Frankreich und Italien, in denen die Verwendung von Weichweizen bei der Teigwarenherstellung verboten sei (sogenanntes Reinheitsgebot), ein derartiges Verbot nicht bestehe; die deutschen Hersteller könnten somit bei der Teigwarenherstellung nach Belieben Hartweizen gegen Weichweizen austauschen. Da dieser Austausch einen Rückgang der Teigwarenqualität bewirke, wie in einer von den Klägerinnen selbst vorgelegten Studie festgestellt werde, führe das Fehlen einer derartigen rechtlichen Regelung in der Bundesrepublik Deutschland zu einer Verschlechterung der Aussicht der deutschen Industrie im Wettbewerb mit Teigwaren aus Ländern, in denen das Reinheitsgebot bestehe.

50 Der Gerichtshof ist der Ansicht, daß die Klägerinnen in keiner Weise nachgewiesen haben, daß ihnen der angebliche Schaden wirklich entstanden ist. Insoweit genügt die Feststellung, daß die von ihnen angewandte Berechnungsmethode auf einer Größe — dem richtigen Preis für Hartweizen — beruht, die sie auf der Grundlage rein subjektiver wirtschaftlicher Erwägungen und ungeachtet dessen festgelegt haben, daß sie innerhalb des durch eine gemeinsame Marktorganisation gesteckten wirtschaftlichen Rahmens und nicht unter den Verhältnissen des Weltmarktes tätig sind. In die Berechnungen, die sie auf der Grundlage dieser Ausgangsgröße vorgenommen haben, gehen zudem Werte ein, die von der jeweiligen Unternehmensführung abhängen und als solche nicht nachprüfbar sind.

51 Den Klägerinnen ist es auch nicht gelungen, einen Kausalzusammenhang zwischen den Rechtsakten des Rates und der Kommission, die für die ihnen entstandenen Verluste ursächlich sein sollen, und dem angeblich eingetretenen Schaden nachzuweisen. Hierzu ist zweierlei zu bemerken.

52 Zunächst zeigen die von den Klägerinnen selbst zum Nachweis ihres Schadens gemachten Angaben, daß das wirtschaftliche Ergebnis ihrer Geschäftstätigkeit durch eine Reihe von Faktoren bedingt ist, die von ihrer eigenen industriellen und kaufmännischen Unternehmensführung abhängen und als solche nicht nur, wie bereits ausgeführt wurde, nicht nachprüfbar sind, sondern auch der Gemeinschaft nicht angelastet werden können.

53 Wie zudem aus den Erläuterungen hervorgeht, die in Beantwortung von Fragen des Gerichtshofes gegeben worden sind, liegt die wahre Ursache für die Schwierigkeiten der Klägerinnen in erster Linie darin, daß in der Bundesrepublik Deutschland ein gesetzliches Gebot zur ausschließlichen Verwendung von Hartweizen bei der Teigwarenherstellung fehlt. Es ist darauf hinzuweisen, daß die Kommission dem Rat bereits 1968 einen dahin gehenden Richtlinienvorschlag unterbreitet hat, der jedoch nicht zum Erlaß einer Richtlinie geführt hat (s. ABl. C 136, S. 16).

54 Die Annahme einer solchen gemeinsamen Regelung hätte allen Hartweizenerzeugern zweifellos einen beständigeren Absatz ihrer Ware gesichert. Angesichts des Fehlens einer derartigen Vorschrift in der Bundesrepublik Deutschland und in anderen Mitgliedstaaten ist die bei der Teigwarenherstellung in bestimmtem Umfang vorgenommene Substitution von Hartweizen durch Weichweizen mit dem sich daraus ergebenden Rückgang der Geschäftstätigkeit der Hartweizenmühlen eine unausweichliche Folge der Rechtslage in diesen Staaten. Die Gemeinschaft ist bei der Festlegung ihrer Getreidepreispolitik nicht verpflichtet, die Preise für Hartweizen und für Weichweizen so festzusetzen, daß das zwischen beiden bestehende Verhältnis diese Substitution dort, wo sie rechtlich zulässig ist, verhindert. Die von den Klägerinnen aufgezeigte Schwierigkeit könnte nur durch eine Harmonisierung der nationalen Rechtsvorschriften behoben werden.

55 Diese Erwägungen zeigen bereits, daß es den Klägerinnen nicht gelungen ist, einen ursächlichen Zusammenhang zwischen der Politik der Gemeinschaftsorgane im Bereich der Festsetzung der Getreidepreise, wie sie in den beanstandeten Verordnungen ihren Niederschlag gefunden hat, und der Verschlechterung ihrer Stellung auf dem Hartweizen- oder Teigwarenmarkt nachzuweisen.

56 Aus alledem ergibt sich, daß die Klägerinnen keine der oben angeführten Voraussetzungen für die Haftung der Gemeinschaft erfüllt haben. Die Klagen sind daher abzuweisen.

Kosten

57 Gemäß Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei zur Tragung der Kosten zu verurteilen.

58 Die Klägerinnen sowie die Streithelferinnen Soubry und Coppens, die dem Rechtsstreit zur Unterstützung der Klägerin Schwaben-Nudel-Werke B. Birkel Söhne GmbH & Co. beigetreten sind, sind demnach als Gesamtschuldner zur Tragung der Verfahrenskosten zu verurteilen.

Aus diesen Gründen

hat

DER GERICHTSHOF (Zweite Kammer)

für Recht erkannt und entschieden :

1. Die Klagen werden abgewiesen.

2. Die Klägerinnen und die Streithelferinnen der Klägerin in der Rechtssache 247/80 werden als Gesamtschuldner zur Tragung der Kosten einschließlich der Kosten der Streithelfer der Beklagten verurteilt.