Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 11.03.1982 – C-113/81

Schlußanträge des Generalanwalts Simone Rozès

vom 11. März 1982

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

Das Finanzgericht Berlin ersucht Sie um Vorabentscheidung über die Auslegung des Artikels 27 der Verordnung Nr. 1430/79 des Rates über-die Erstattung oder den Erlaß von Eingangs- oder Ausfuhrabgaben.

Der Sachverhalt ist folgender:

I —

Die Firma Otto Reichelt GmbH, Berlin, betreibt eine Einzelhandelsladenkette für Lebensmittel. Sie importiert Rohkaffee, den sie in das ihr bewilligte Offene Zollager bringt und je nach Bedarf ihrer Läden für den freien Verkehr entnimmt. Entsprechend der einschlägigen deutschen Vorschrift (§ 168 Abgabenordnung) meldet sie monatlich die entnommenen Mengen den Zollbehörden an, berechnet selbst die entsprechenden Eingangsabgaben und führt diese an das Hauptzollamt Berlin-Süd, den Beklagten des Ausgangsverfahrens, ab, sofern das Hauptzollamt die Abgaben nicht in anderer Höhe feststellt.

Im Verlauf von zwei Jahren, in der Zeit vom 1. Januar 1977 bis 31. Dezember 1978, berechnete und zahlte die Firma Reichelt die Abgaben zu einem Satz von 7 %, obwohl in diesem Zeitraum der Satz nur 5 % betrug. Erst im Januar 1979 merkten die Zollbehörden, daß sie einen höheren als den tatsächlich geschuldeten Betrag erhalten hatten, und teilten dies der Firma Reichelt mit. Diese stellte am 9. Februar 1979 einen Erstattungsantrag über insgesamt 255027,73 DM. Dem Antrag wurde in Höhe von 103240,54 DM stattgegeben. Für den in der Zeit von Februar 1977 bis Januar 1978 deklarierten und abgeführten Betrag von 151792,30 DM wurde die Erstattung aus Gründen des einschlägigen innerstaatlichen Rechts abgelehnt. Nach dessen Vorschriften sind Anträge, die mehr als ein Jahr nach der Entnahme aus dem Zollager gestellt werden, als verspätet zurückzuweisen (§§ 164 Absatz 2, 169 Absatz 1 und 170 Abgabenordnung).

Am 28. März 1979 stellte die Firma Reichelt einen neuerlichen Antrag auf Erstattung, den sie auf den Billigkeitstatbestand des § 227 Abgabenordnung stützte. Das Hauptzollamt lehnte den Antrag am 6. April 1979 ab und berief sich hierfür auf das Urteil des Gerichtshofes vom 28. Juni 1977 in der Rechtssache 118/76 (Balkan/Hauptzollamt Berlin-Packhof, Slg. 1977, 1177).

Die Firma Reichelt erhob Klage vor dem Finanzgericht, da ihrer Meinung nach das Balkan-Urteil hier zu Unrecht herangezogen worden sei. Wie die Gründe des Vorlagebeschlusses ergeben, nimmt das Finanzgericht ebenfalls an, daß die in Ihrem Urteil entwickelten Grundsätze nicht ohne weiteres anwendbar seien. Im Hinblick auf die zwischen Entstehungstatbestand des Zolls und Verkündung seines Beschlusses in Kraft getretenen gemeinschaftsrechtlichen Bestimmungen (Verordnung Nr. 1430/79 des Rates vom 2. Juli 1979 über die Erstattung oder den Erlaß von Eingangs- und Ausfuhrabgaben), die nunmehr die Materie regeln, wirft das Finanzgericht jedoch die Frage auf, ob eine nationale Vorschrift, die eine Erstattung aus Billigkeitsgründen vorsieht, überhaupt noch angewendet werden kann.

Das Finanzgericht legt Ihnen deshalb die Frage vor, ob das Gemein schaftsrecht, insbesondere Artikel 27 der Verordnung Nr. 1430/79, die nach innerstaatlichem Steuerrecht vorgesehene Erstattung zuviel erhobener Abgaben untersagt, wenn deren Erhebung, soweit es sich um vor dem 1. Juli 1980 buchmäßig erfaßte Beträge handelt, nicht innerhalb der gesetzlichen Fristen angefochten worden ist.

Artikel 27 der Verordnung Nr. 1430/79 sieht das Inkrafttreten der Verordnung Nr. 1430/79 für den 1. Juli 1980 vor. Im übrigen kommt Artikel 13 der deutschen Billigkeitsregel, also dem § 227 Abgabenordnung, am nächsten; er ist Gegenstand der Durchführungsverordnung Nr. 1575/80 der Kommission vom 20. Juni 1980. Um dem vorlegenden Richter eine sinnvolle Antwort zu geben, sind unter diesen Umständen zweckmäßigerweise nacheinander die beiden folgenden Punkte zu untersuchen:

Sind die Verordnungen Nr. 1430/79 und Nr. 1575/80 zusammengenommen dahin auszulegen, daß ihnen Rückwirkung zukommt und sie deshalb auf die umstrittenen Zahlungen anwendbar sind?

Gibt es, wenn diese Frage zu verneinen ist, allgemeine Rechtsgrundsätze des Gemeinschaftsrechts, die der Anwendung einer innerstaatlichen Billigkeitsregel auf Rückzahlung objektiv nach dem Gemeinschaftsrecht nicht geschuldeter Beträge entgegenstehen?

Ich darf bemerken, daß die vorliegende Klage die Reihe Ihrer Entscheidungen fortsetzt, die sich mit den Schwierigkeiten befassen, welche sich aus dem Erlaß einer Gemeinschaftsregelung auf einem Gebiet ergeben, wo bisher zwangsläufig die Rechtsvorschriften der einzelnen Mitgliedstaaten subsidiär gegolten haben. Sie wirft die Frage nach der Rückwirkung der Gemeinschaftsregelung und — falls diese Frage verneint wird — nach den Grenzen einer Anwendung der nationalen Rechtsvorschriften auf.

II —

Die Verordnungen Nr. 1430/79 und 1575/80 enthalten im Gegensatz zu anderen Regelungen des Gemeinschaftsrechts, wie z. B. denjenigen auf dem Gebiet der sozialen Sicherheit der Wanderarbeitnehmer, keine ausdrückliche Vorschrift über ihre zeitliche Geltung. Deshalb muß man auf die allgemeinen, den Rechtsordnungen aller Mitgliedstaaten gemeinsamen Grundsätze über die zeitliche Geltung von Normen zurückgreifen, wie Sie dies in Ihrer Rechtsprechung, vor allem im Urteil der Dritten Kammer vom 12. November 1981 in den verbundenen Rechtssachen 212 bis 217/80 (Amministrazione delle Finanze dello Stato/Salumi und andere) getan haben.

1. Zugunsten einer rückwirkenden Anwendung der umstrittenen Vorschriften läßt sich anführen, daß die Verordnung Nr. 1575/80 im wesentlichen eine Verfahrensregelung ist, da sie die Art und Weise bestimmt, wie Artikel 13 der Verordnung Nr. 1430/79, der vor allem die Erstattung der Eingangsabgaben aus Billigkeitsgründen vorsieht, anzuwenden ist. Wie Sie nun in Randnummer 9 (Satz 1) der Entscheidungsgründe im Urteil Salumi vom vergangenen November in Erinnerung bringen, ist bei Verfahrensvorschriften im allgemeinen davon auszugehen, daß sie auf alle zum Zeitpunkt ihres Inkrafttretens anhängigen Rechtsstreitigkeiten anwendbar sind.

Im vorliegenden Fall kann die Verordnung Nr. 1575/80 der Kommission offensichtlich nicht isoliert betrachtet werden. Man muß sie im Zusammenhang mit der Verordnung Nr. 1430/79 des Rates sehen, die sie in einem einzelnen Punkt präzisiert. Die Analyse der Verordnung 1430/79 zeigt nämlich, daß sie nicht nur Vorschriften über Fristen (so besteht eine Frist von drei Jahren, während der ein Erstattungsantrag gestellt werden kann, um einen gegenüber der von Rechts wegen geschuldeten Zollschuld überhöhten Betrag festzustellen) oder Nachweise (in Artikel 4 Buchstabe a im Hinblick auf die Erstattung oder den Erlaß der Eingangsabgaben) enthält, sondern auch Vorschriften des materiellen Rechts wie die Definition der Tatbestände, bei deren Vorliegen die Erstattung oder der Erlaß einer Steuer- bzw. Zollschuld in Betracht kommt.

Der Natur der Sache nach sind Verfahrensvorschriften gegenüber materiellrechtlichen Vorschriften akzessorisch. Bestätigt wird dies im vorliegenden Fall dadurch, daß die Vorschriften über Fristen und Nachweise den jeweiligen Sachverhalten, auf die sie Anwendung finden, angepaßt sind. Diesbezüglich weist die Verordnung Nr. 1430/79 dieselben Eigenschaften auf wie die weniger als einen Monat danach — nämlich am 24. Juli 1979 — ergangene Verordnung Nr. 1697/79 des Rates betreffend die Nacherhebung noch nicht angeforderter Ausfuhrabgaben. Alle beide sind Mischregelungen und schließen damit die Vermutung aus, daß die neuen Verfahrensvorschriften besser sind als die alten, was zur unmittelbaren Anwendung der neuen Verfahrensvorschriften auf alle Sachverhalte führen würde, die noch nicht durch rechtskräftiges Urteil abgeschlossen sind.

Beide erörterte Verordnungen sollen die einschlägigen, im Inhalt wie in den Voraussetzungen wechselnden, nationalen Vorschriften durch eine Gemeinschaftsregelung mit dem Ziel ersetzen, eine gleichförmige Behandlung der Sachverhalte zu gewährleisten, in denen die Erstattung oder der Erlaß der Eingangsoder Ausfuhrabgaben gerechtfertigt ist. Dies gilt insbesondere für die Vorschriften der Verordnung Nr. 1430/79, vor allem für Artikel 1 Absatz 2 Buchstabe c, der die Erstattung definiert (die... Rückzahlung von entrichteten Eingangs-...abgaben), in Verbindung mit Artikel 2 Absatz 1 zweite Alternative (Eingangsabgaben werden insoweit erstattet ..., als den zuständigen Behörden nachgewiesen wird, daß der buchmäßig erfaßte Betrag ... die gesetzlich zu erhebenden Abgaben aus irgendeinem Grunde übersteigt); diese Vorschriften wären in jedem Falle anwendbar gewesen, wenn sich der streitige Sachverhalt nach dem 1. Juli 1980 zugetragen hätte.

Deshalb läßt sich auf die Verordnung Nr. 1430/79 und folglich auch auf ihre Durchführungsverordnung die Feststellung übertragen, die der Gerichtshof in Randnr. 11 der Entscheidungsgründe des Salumi-Urteils hinsichtlich der Verordnung Nr. 1697/79 getroffen hat: Diese Verordnung, die die einschlägigen nationalen Regelungen durch eine Gemeinschaftsregelung ersetzt, enthält sowohl Verfahrens- als auch materielle Bestimmungen, die ein einheitliches Ganzes bilden und deren Einzelbestimmungen hinsichtlich ihrer zeitlichen Geltung nicht isoliert betrachtet werden dürfen.

2. Somit kann, wie bei der Verordnung Nr. 1697/79, den Bestimmungen der Verordnungen Nr. 1430/79 und Nr. 1575/80 keine Rückwirkung beigelegt werden, es sei denn, hinreichend klare Anhaltspunkte sprächen für eine solche Annahme (Randnr. 12 Satz 1 der Entscheidungsgründe). Wie ebenfalls bei der Verordnung Nr. 1697/79 ergibt sich weder aus dem Wortlaut noch aus dem Aufbau der Verordnung Nr. 1430/79 ein Argument für eine Rückwirkung; beide führen im Gegenteil zu der Annahme, daß die Verordnung nur für die Zukunft gilt (Randnr. 12 Satz 2 der Entscheidungsgründe).

Sicher läßt sich auf den vorliegenden Fall das erste im Urteil Salumi hierfür angeführte

Argument nicht übertragen, daß sich dies bereits aus dem Wortlaut der Verordnungsbestimmungen [ergibt], die die Verpflichtung oder das Verbot enthalten, nicht erhobene Abgaben nachzufordern, und somit zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der Verordnung schon eingeleitete Verfahren nicht betreffen können (Randnr. 13 Satz 1 der Entscheidungsgründe). Die Verordnung Nr. 1430/79 sieht nämlich derartige Verfahren nicht vor. Wie der Vertreter der Kommission in der mündlichen Verhandlung betonte, ist die Verordnung Nr. 1430/79 vom 2. Juli 1979 aber wie die Verordnung Nr. 1697/79 vom 24. Juli 1979 zum 1. Juli 1980 in Kraft getreten; mithin [zeigt] die Zeitspanne auch bei der Verordnung Nr. 1430/79, daß der Rat die Durchführung der Gemeinschaftsregelung nicht für dringend hielt (Randnr. 13 Satz 2 der Entscheidungsgründe).

Die Anwendung der Verordnungen Nr. 1430/79 und Nr. 1575/80 auf vor dem 1. Juli 1980 festgesetzte Abgaben würde darüber hinaus eine erhebliche Rechtsunsicherheit hervorrufen. Wie wir gesehen haben, beträgt die Frist für den Antrag auf Erstattung nicht geschuldeter, gleichwohl entrichteter Abgaben drei Jahre (Artikel 2 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1430/79).

Die von den nationalen Rechtsordnungen vorgesehenen Fristen für solche Anträge können aber in einigen Mitgliedstaaten kürzer oder länger sein. Die rückwirkende Anwendung der Verordnungen hätte deshalb folgende Auswirkungen :

in Staaten mit gegenüber der späteren Gemeinschaftsregelung strengeren Rechtsvorschriften wäre eine Anfechtung der nach innerstaatlichem Recht ergangenen, nach Gemeinschaftsrecht noch nicht unanfechtbar gewordenen Entscheidungen zu befürchten;

in Staaten mit großzügigeren Rechtsvorschriften würden hingegen die Erstattungsansprüche verfallen, wenn die Berechtigten im Vertrauen auf die innerstaatliche Regelung diese Ansprüche nicht vor dem Zeitpunkt des Inkrafttretens der Verordnung geltend gemacht hätten.

Dies könnte mithin zu einer ungerechtfertigten Ungleichbehandlung solcher Vorgänge führen, die unter vergleichbaren Umständen stattgefunden haben, was mit den Grundsätzen von Gleichheit und Gerechtigkeit unvereinbar wäre (Randnr. 14).

Aus allen diesen Gründen sollte meiner Meinung nach dem Finanzgericht Berlin geantwortet werden, daß die Verordnungen Nrn. 1430/79 und 1575/80 nicht auf vor dem 1. Juli 1980 zuviel erhobene Zölle anzuwenden sind.

III — Wenn also das Gemeinschaftsrecht, vor allem die Verordnung Nr. 1430/79, der Anwendung innerstaatlichen Rechts auf den streitigen Sachverhalt nicht entgegensteht, so setzt es dieser Anwendung doch gewisse Grenzen und knüpft sie an gewisse Voraussetzungen.

a) Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes dürfen allgemein auf Sachverhalte mit Gemeinschaftsbezug nationale Vorschriften hilfsweise angewendet werden, d. h. wenn einschlägige Vor Schriften des Gemeinschaftsrechts fehlen. In Ihrem Urteil vom 12. Juni 1980 (Rechtssache 130/79, Express Dairy Foods, Slg. 1980, 1887) haben Sie darauf hingewiesen, daß die Verweisung auf das nationale Recht in einem solchen Fall unumgänglich sei, zweifelsohne um es nicht zu einer Rechtsverweigerung kommen zu lassen. Sie haben nämlich festgestellt, daß es dann, wenn bedauerlicherweise Gemeinschaftsvorschriften zur Harmonisierung des Verfahrens und der Fristen fehlen, nicht Ihre Aufgabe ist, allgemeine materiell- und verfahrensrechtliche Bestimmungen aufzustellen, die nur von den zuständigen Instanzen erlassen werden können. Man stand mithin, wie im vorliegenden Fall und in vielen anderen, vor einer Lücke des Gemeinschaftsrechts, die nur durch die Verweisung auf die Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten ausgefüllt werden konnte. Die Bedenken, die die Begründung Ihrer Entscheidung erkennen läßt, sind dadurch zu erklären, daß diese Lösung wegen der Verschiedenheit der einschlägigen nationalen Rechtsvorschriften Unterschiede in der Behandlung auf Gemeinschaftsebene zur Folge hat (Randnr. 12 der Entscheidungsgründe, Sig.S. 1900).

b) Deshalb haben Sie Wert darauf gelegt, der Anwendung der nationalen Rechtsvorschriften trotz einer fehlenden einschlägigen Gemeinschaftsregelung mit Hilfe allgemeiner Grundsätze des Gemeinschaftsrechts Grenzen zu ziehen.

Die erste dieser Grenzen, die für die Weigerung des Hauptzollamts Berlin-Süd maßgeblich war, dem Antrag der Firma Reichelt stattzugeben, beruht auf dem Grundsatz der einheitlichen und uneingeschränkten Anwendung des Gemeinschaftsrechts in allen Mitgliedstaaten. Das bringt Nummer 1 des Tenors des Balkan-Urteils zum Ausdruck, wo die Anwendung der mit dem gegenwärtigen § 227 AO vergleichbaren Vorschriften fraglich war:

Eine nationale Zollbehörde ist nicht berechtigt, einen Antrag auf Erlaß aus Billigkeitsgründen von nach Gemeinschaftsrecht geschuldeten Abgaben — hier von Währungsausgleichsbeträgen — nach nationalem Recht zu behandeln, soweit hierdurch die Wirkung der gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften bezüglich der Besteuerungsgrundlage, der Voraussetzungen, der Veranlagung und der Höhe der betroffenen Abgaben beeinträchtigt würde.

Wegen der Unterschiede in den Sachverhalten im Falle der Firma Reichelt und in dem Fall, der dem Balkan-Urteil zugrunde lag, bezweifle ich jedoch mit dem Finanzgericht, daß dieser Grundsatz hier mißachtet worden sein kann. In der Rechtssache Balkan waren nämlich — wie früher schon in der Rechtssache Granaria (Urteil vom 30.11.1972, Slg.1972, 1163) — die streitigen Abgaben nach Gemeinschaftsrecht geschuldet. Daher hätte ihr Erlaß aufgrund einer innerstaatlichen Billigkeitsvorschrift einen willkürlichen Übergriff mit unmittelbarer Beeinträchtigung der Tragweite des Gemeinschaftsrechts bedeutet.

Dagegen steht fest, daß die Firma Reichelt nicht geschuldete Zahlungen geleistet hat, was bei korrekter Anwendung des Gemeinschaftsrechts nicht hätte geschehen dürfen. Unter diesen Umständen stehen Selbständigkeit und Vorrang des Gemeinschaftsrechts der Anwendung einer nationalen Billigkeitsvorschrift nicht entgegen, nach der vor dem 1. Juli 1980 erhobene objektiv überhöhte Zölle erstattet werden können.

c) Der Freiraum der nationalen Instanzen wird gleichwohl durch den von der Rechtsprechung des Gerichtshofes auf zahlreichen Gebieten anerkannten Grundsatz der Nichtdiskriminierung eingeschränkt. Werden Ansprüche aus Gemeinschaftsrecht geltend gemacht, so darf die Anwendung nationaler Bestimmungen nicht danach differenziert werden, ob die Ansprüche auf Gemeinschaftsrecht oder allein auf innerstaatlichem Recht beruhen. Im Urteil Denkavit vom 27. März 1980 (Rechtssache 61/79, Slg. 1980, 1205), wo sich die Frage stellte, ob und inwieweit die Mitgliedstaaten verpflichtet sind, von ihnen erhobene einzelstaatliche Gebühren oder Abgaben, deren Gemeinschaftsrechtswidrigkeit später festgestellt worden ist, auf Antrag des Abgabepflichtigen zurückzuerstatten (Randnr. 4 der Entscheidungsgründe, Slg. S. 1220), haben Sie entschieden, daß die Verfahrensbedingungen bei Klagen einzelner auf Erstattung dieser Abgaben nicht ungünstiger gestaltet werden [dürfen] als bei entsprechenden Klagen, die nur innerstaatliches Recht betreffen (Randnr. 25 der Entscheidungsgründe, Slg. S. 1226). Natürlich hat dieser Grundsatz dem Sinne nach bei der Erstattung von ebenfalls gemeinschaftsrechtswidrigen Zöllen zu gelten.

Aber man muß die nationalen Behörden auch vor der Versuchung bewahren, größere Unnachsichtigkeit an den Tag zu legen, wenn Marktteilnehmer die Erstattung von Zöllen, also von eigenen Mitteln der Gemeinschaft, beantragen, als wenn es um Mittel der Mitgliedstaaten selbst geht. Die Gleichbehandlung muß vollkommen sein: Der Marktteilnehmer, der sich auf Gemeinschaftsrecht beruft, darf weder strenger noch großzügiger behandelt werden als derjenige, der sich auf innerstaatliches Recht stützt.

d) Das Finanzgericht Berlin führt den Fall an, daß der Abgabenschuldner den ohne rechtlichen Grund erhobenen Betrag auf seine Kunden abgewälzt hat, so daß er selbst keine Nachteile erlitten hat.

Ich beschränke mich darauf, die Lösungswege der Urteile Just vom 27. Februar 1980 (Rechtssache 68/79, Slg. 1980, S. 501) und Denkavit vom 27. März 1980 in Erinnerung zu rufen. In beiden Rechtssachen haben Sie entschieden, daß der Schutz der einschlägigen, von der Gemeinschaftsrechtsordnung gewährleisteten Rechte ... keine Erstattung von ohne rechtlichen Grund erhobenen Steuern unter Umständen [verlangt], die zu einer ungerechtfertigten Bereicherung des Anspruchsberechtigten führen würden. Nach Gemeinschaftsrecht steht es deshalb den innerstaatlichen Gerichten frei, nach ihrem nationalen Recht den Umstand zu berücksichtigen, daß ohne rechtlichen Grund erhobene Steuern in die Preise des steuerpflichtigen Unternehmens einfließen und auf die Abnehmer abgewälzt werden konnten (Urteil Just, Randnr. 26 der Entscheidungsgründe, Slg. S. 523, und mit geringen Abweichungen Urteil Denkavit, Randnr. 26 der Entscheidungsgründe, Slg. S. 1226).

Inwieweit dieser Grundsatz möglicherweise für die Firma Reichelt gilt, ist eine reine Tatfrage, die folglich allein das Finanzgericht zu entscheiden hat.

Im Ergebnis schlage ich vor, dem Finanzgericht Berlin folgende Antwort zu geben:

1. Die Verordnungen Nr. 1430/79 und Nr. 1575/80 sind auf Zölle, die vor dem 1. Juli 1980 zuviel erhoben wurden, nicht anwendbar.

2. Das Gemeinschaftsrecht steht der Anwendung einer innerstaatlichen Rechtsvorschrift, nach der Abgaben aus Billigkeitsgründen erlassen werden können, dann nicht entgegen, wenn es sich um Zölle zu einem objektiv überhöhten Satz handelt, die vor dem 1. Juli 1980 erhoben wurden. Die Voraussetzungen des Billigkeitserlasses dürfen indes nicht günstiger ausgestaltet sein als für vergleichbare Anträge auf Erstattung von im innerstaatlichen Recht vorgesehenen Abgaben.