Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 10.06.1982 – C-216/81

Schlußanträge des Generalanwalts Gerhard Reischl

vom 10. Juni 1982

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

Die Klägerin des Ausgangsverfahrens hat in den Jahren 1965 (im Vorlagebeschluß ist offenbar irrtümlicherweise von 1956 die Rede) bis 1974 Whisky aus dem Vereinigten Königreich nach Italien importiert. Weil es sich dabei nach den italienischen Vorschriften um Alkohol der ersten Kategorie handelte — nämlich solchen, der aus anderen Stoffen als Wein, Treber, Abfällen von der Weinherstellung und Obst gewonnen wird —, wurden darauf nach Maßgabe des Gehalts an reinem Alkohol die Grenzabgabe und die staatliche Abgabe jeweils zum vollen Satz erhoben.

In dieser Belastung sieht der Importeur — jedenfalls soweit es sich um Einfuhren nach dem Beitritt des Vereinigten Königreichs zur Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft handelt — deswegen einen Verstoß gegen Artikel 95 des EWG-Vertrags, weil einheimische Erzeugnisse, die als gleichartig oder doch konkurrierend im Sinne von Artikel 95 anzusehen seien, seinerzeit nur geringere Abgaben zu tragen hatten, nämlich — soweit es um Branntwein aus Treber oder aus inländischen Weinen geht — eine der Grenzabgabe entsprechende Herstellungssteuer zu einem reduzierten Satz und überhaupt keine staatliche Abgabe oder — soweit es sich um andere Erzeugnisse der sogenannten zweiten Kategorie handelt wie Alkohol aus Datteln, getrockneten Trauben, Feigen, Johannisbrot und anderen Früchten sowie bestimmte Erzeugnisse der ersten Kategorie (nämlich Alkohol aus Melasse, Zuckerrohr und Sorghum) — eine staatliche Abgabe zu einem ermäßigten Satz.

Davon ausgehend, daß für importierten Whisky die gleiche steuerliche Behandlung angebracht sei wie für italienischen Branntwein aus Wein, sowie unter Berufung auf die Rechtsprechung unseres Gerichtshofes zu Artikel 95 hat die Firma COGIS 1976 Klage auf Rückzahlung der ihrer Ansicht nach zu Unrecht erhobenen Grenzabgabe und staatlichen Abgabe erhoben.

Das angerufene Gericht glaubt nach der in bezug genommenen Rechtsprechung vom Tatbestand der Diskriminierung der eingeführten Waren ausgehen zu müssen. Weil es aber der Auffassung ist, die Anwendung der Grundsätze des Urteils 169/78 einerseits und des Urteils 28/69 andererseits führe zu unterschiedlichen Ergebnissen, hat es durch Beschluß vom 9. Juli 1981 das Verfahren ausgesetzt und folgende Frage zur Vorabentscheidung vorgelegt:

Hat der italienische Staat gegen Artikel,. 95 EWG-Vertrag verstoßen, indem er die Einfuhren von Whisky aus England einem Besteuerungssystem unterwarf, das die für Branntwein aus inländischem Wein nicht vorgesehene staatliche Abgabe sowie den vollen Satz der Grenzabgabe umfaßt, während die Herstellungssteuer auf Branntwein aus inländischem Wein nur zu einem ermäßigten Satz erhoben wird?

Zu dieser Frage nehme ich wie folgt Stellung.

1. Offensichtlich kann die Frage, so wie sie formuliert wurde, von uns nicht beantwortet werden.

Wir befinden uns ja nicht in einem Verfahren nach Artikel 169 des EWG-Vertrags, das auf die Feststellung einer Vertragsverletzung gerichtet ist, sondern in einem Verfahren nach Artikel 177 des EWG-Vertrags, in dem es — sieht man von der jetzt nicht zur Debatte stehenden Prüfung der Gültigkeit von Organhandlungen ab — nur um die Auslegung des Gemeinschaftsrechts geht. Wir können also, weil dies nicht Auslegung, sondern Rechtsanwendung wäre, nichts zur Vereinbarkeit des italienischen Steuerrechts mit dem Gemeinschaftsrecht unmittelbar aussagen. Es steht uns vielmehr nur zu, Auslegungskriterien zu Artikel 95 im Hinblick auf einen bestimmten, uns unterbreiteten Sachverhalt — nämlich die Erhebung von Abgaben auf importierten Whisky einerseits und die Belastung italienischen Branntweins aus Wein andererseits — aufzuzeigen, und diese können dann den nationalen Richter in die Lage versetzen, sich über die Vereinbarkeit bestimmter nationaler Vorschriften mit dem Gemeinschaftsrecht ein Urteil zu bilden sowie eventuell Schlußfolgerungen bezüglich des zulässigen Umfangs der Belastung importierter Erzeugnisse zu ziehen.

Dabei wird diese Aufgabe sicherlich dadurch erleichtert, daß zu Artikel 95 des EWG-Vertrags insgesamt schon eine ansehnliche Rechtsprechung existiert, die im wesentlichen nur noch in einem systematischen Zusammenhang zu sehen sowie da und dort zu verdeutlichen ist.

2. Nach Artikel 95 Absatz 1 ist es untersagt, auf Waren aus anderen Mitgliedstaaten höhere inländische Abgaben zu erheben als auf gleichartige inländische Erzeugnisse.

Die Klägerin des Ausgangsverfahrens ist wie die britische Regierung der Meinung, diese Vorschrift greife in ihrem Falle ein. Dafür sei — weil Identität nicht vorausgesetzt werde — nur wichtig, daß es sich um ähnliche Produkte handele, also solche, die gemeinsame Merkmale wie im vorliegenden Fall etwa den Alkoholgehalt aufwiesen. Für diesen ihren Standpunkt verweist sie auf Zusatznoten zu der dem Artikel 95 entsprechenden GATT-Bestimmung (Artikel III § 2), wonach Waren gleichartig sind, wenn sie austauschbar sind und in direktem Wettbewerb stehen. Daneben ist nach ihrer Meinung von Bedeutung, daß die hier interessierenden Produkte in dieselbe Tarifposition des Gemeinsamen Zolltarifs (2209 C) fallen und nach dem italienischen Gesetz vom 7. Dezember 1951 der gleichen Steuergruppe angehören.

Demgegenüber ist es nach Auffassung der italienischen Regierung keinesfalls angängig, die Frage der Gleichartigkeit gleichsam abstrakt zu beurteilen, vielmehr habe man sich dabei auf die konkreten, vom Gesetzgeber gewählten Kategorien zu beziehen. Nach dem allgemeinen für die Besteuerung von Alkohol geltenden System aber gehöre Whisky — wie andere Erzeugnisse — in Italien zur Kategorie I und Branntwein aus Wein z.ur Kategorie II.

In der bisherigen Rechtsprechung zu dieser Frage wurde zwar anfänglich für wichtig gehalten, ob Erzeugnisse in die gleiche Steuerkategorie fallen (vgl. das im Vorlagebeschluß angezogene Urteil der Rechtssache 28/69) oder ob sie derselben Position des Gemeinsamen Zolltarifs angehören (vgl. Urteil der Rechtssache 45/75). Ich habe aber den Eindruck, daß der Gerichtshof sich inzwischen von einer solchen formalen Betrachtung, die übrigens von Anfang an nicht in dem Sinne zu verstehen war, daß Gleichartigkeit nur bei gleicher zollrechtlicher Einordnung vorliege, gelöst hat. Ausdrücklich wurde nämlich im Verfahren 168/78 festgestellt, daß für die Frage der Gleichartigkeit der Zolltarif nicht maßgebend sei, wie auch im Urteil der Rechtssache 169/78 betont wurde, für diese Frage sei weder die zollrechtliche Einordnung noch die Behandlung im Rahmen der Zollstatistik entscheidend.

Nach dieser neueren Rechtsprechung ist Artikel 95 Absatz 1 prinzipiell weit auszulegen und die Frage der Gleichartigkeit flexibel zu behandeln (Rechtssache 169/78). Es kommt bei Alkohol nicht etwa darauf an, ob gleiche Ausgangsstoffe verwendet werden, sondern ob Erzeugnisse in den Augen der Verbraucher gleiche Eigenschaften besitzen und der Befriedigung derselben Bedürfnisse dienen, ob also von einer vergleichbaren Verwendung gesprochen werden kann (Urteil der Rechtssache 169/78). Dem wurde im Urteil der Rechtssache 170/78 auch noch hinzugefügt, es dürfe nicht auf die Verbrauchergewohnheiten eines Landes abgestellt werden und von Ähnlichkeit könne gesprochen werden, wenn es sich um weithin vergleichbare Erzeugnisse handele.

Damit dürfte tatsächlich alles Erforderliche zur abstrakten Auslegung von Artikel 95 Absatz 1 gesagt sein. Jedenfalls hat das vorliegende Verfahren nichts ergeben, was zusätzlich zur Auslegung dieser Bestimmung beitragen könnte.

Sache des nationalen Richters ist es, danach zu bestimmen, ob tatsächlich Alkohol aus Getreide und Alkohol aus Wein als gleichartige Erzeugnisse gelten können. Lassen Sie mich nur noch in Erinnerung bringen, daß ich selbst dies in meinen Schlußanträgen zu der Rechtssache 169/78 für vertretbar gehalten habe, während der Gerichtshof eine solche eindeutige Schlußfolgerung nicht gezogen, sondern in dem erwähnten Urteil nur festgestellt hat, Branntwein aus Getreide und Branntwein aus Wein seien als gleichartig oder jedenfalls als konkurrierend anzusehen.

Sollte meine Auffassung zutreffen, so würde danach im Prinzip für das Ausgangsverfahren auch feststehen, daß importierter Whisky keiner höheren Abgabenbelastung unterworfen werden konnte als einheimischer Alkohol aus Wein. Daran kann im übrigen auch der Hinweis der italienischen Regierung darauf nichts ändern, daß andere, gleichfalls gleichartige Branntweine wie Genever in Italien höher belastet werden als Branntwein aus Wein. Denn für die Anwendung von Artikel 95 ist es naturgemäß angezeigt, sich an die hauptsächliche für einen Vergleich in Betracht kommende einheimische Erzeugung zu halten und nicht an vollkommen untergeordnete Kategorien, die intern zu diskriminieren dem nationalen Gesetzgeber sicherlich unbenommen bleibt.

3. Nach Artikel 95 Absatz 2 y den der Vorlagebeschluß auch im Auge hat, ist es ferner nicht zulässig, auf Waren aus anderen Mitgliedstaaten inländische Abgaben zu erheben, die geeignet sind, andere inländische Produktionen mittelbar zu schützen.

Hierzu wurde im Urteil der Rechtssache 169/78 klargestellt, es reiche aus, wenn zwischen den importierten Erzeugnissen und einheimischen Waren wenigstens teilweise, mittelbar oder potentiell ein Wettbewerb bestehe und wenn ein solches Konkurrenzverhältnis sich für eine oder mehrere wirtschaftliche Verwen-. dungen annehmen tasse. Ein solches Wettbewerbsverhältnis sei auch für alle Branntweine anzunehmen und gelte speziell für.Alkohol aus Wein und Treber einerseits und Alkohol aus Getreide andererseits (Urteil der Rechtssache 169/78; entsprechende Feststellungen finden sich im Urteil der Rechtssache 168/78 zum Verhältnis Whisky/Cognac).

Davon ausgehend wurde in der Rechtssache 169/78 1 der protektionistische Charakter der italienischen Banderolensteuer deswegen bejaht, weil ein höherer Abgabensatz für Erzeugnisse gilt, die fast ausschließlich importiert werden und für die es nur eine sehr geringfügige nationale Produktion gibt, welche überdies aus Verschnitten besteht, die unter Verwendung eines beträchtlichen Anteils inländischen Alkohols hergestellt werden. Entsprechendes muß wohl auch für die im vorliegenden Verfahren interessierenden Abgaben gelten. Denn eine vergleichende Gegenüberstellung der in Betracht kommenden Zahlen — wie sie von der Kommission in der Rechtssache 169/78 geliefert worden sind — zeigt, daß die steuerliche Belastung des italienischen Branntweins aus Wein einen Großhandelspreis von 265000 Lire — bezogen auf hundertprozentigen Alkohol — nach sich zieht, während die Belastung importierten Alkohols aus Getreide einen Großhandelspreis von 317000 Lire ergibt.

Demgegenüber kann sicherlich auch der Einwand der italienischen Regierung nicht durchgreifen, der Verbrauch an Whisky habe gleichwohl stärker zugenommen als der von Branntwein aus Wein. Ein gleichartiger Einwand wurde nämlich schon in der Rechtssache 168/78 für unbeachtlich erklärt und dazu festgestellt, eine protektionistische Wirkung sei nicht schon deswegen zu verneinen, weil sich eine Zunahme der Importe feststellen lasse.

Hinzuzufügen ist in diesem Zusammenhang allerdings auch noch, daß Artikel 95 Absatz 2 nicht eine gleiche Belastung importierter und damit im Wettbewerb stehender einheimischer Erzeugnisse verlangt. Wie in der Rechtssache 68/79 klargestellt wurde, ergibt sich daraus lediglich die Verpflichtung, auf importierte Erzeugnisse einen Abgabensatz anzuwenden, dem — bezogen auf die inländische Produktion — die Schutzwirkung fehlt. Es muß — was in der Rechtssache 170/78 in bezug auf die Besteuerung von Bier und Wein im Vereinigten Königreich noch zu behandeln ist — zwischen derartigen Erzeugnissen lediglich ein angemessenes Besteuerungsverhältnis bestehen. Dabei können wohl auch unterschiedliche Herstellungskosten eine Rolle spielen, wie in der Rechtssache 21/79 in bezug auf die Besteuerung regenerierten Öls deutlich gemacht worden ist, nachdem in früheren Verfahren — Rechtssachen 28/79. und 45/75 — die ßenücksichtigung der Herstellungskosten und die Beachtung der Auswirkungen von Abgaben auf den Endverkaufspreis in Zusammenhang mit Artikel 95 abgelehnt worden war.

4. Drängt sich danach tatsächlich die Schlußfolgerung auf, daß das italienische Abgabensystem — soweit es einerseits um die Besteuerung von Alkohol aus Getreide, der fast durchweg importiert wird, und andererseits um die Besteuerung von Alkohol aus Wein, einem typischen italienischen Erzeugnis, geht — nicht in Einklang mit Artikel 95 stehe, so muß aber noch, ehe eine endgültige Beurteilung möglich ist, auf einige zusätzliche, von der italienischen Regierung angestellte Überlegungen eingegangen werden. Von ihr wurde darauf hingewiesen, daß nach der Rechtsprechung eine Differenzierung von Abgaben und die Anwendung reduzierter Sätze auf bestimmte Arten von Erzeugnissen oder Gruppen von Erzeugern möglich sei. Auf diese Weise könnten — wie im Urteil der Rechtssache 148/77 betont worden sei — legitime wirtschafts- oder sozialpolitische Zwecke wie die Förderung der Verwendung bestimmter Rohstoffe, die Begünstigung der Herstellung typischer Qualitätsbranntweine oder die Erhaltung bestimmter Betriebe verfolgt werden. Dabei gelte nach der neueren Rechtsprechung — Urteil der Rechtssache 140/79 — vor allem das Erfordernis, objektive Kriterien wie verwendete Ausgangsstoffe oder angewandtes Herstellungsverfahren zu beachten, und man habe im übrigen lediglich darauf abzustellen, ob die Verfolgung bestimmter wirtschaftspolitischer Ziele mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar sei.

Aus der Sicht dieser Rechtsprechung könne tatsächlich nichts gegen die hier interessierenden Bestandteile des italienischen, für Alkohol geltenden Abgabensystems eingewendet werden. Offensichtlich stehe dabei, wenn Branntwein aus Wein mit geringeren Abgaben belegt werde, der Gedanke der Unterstützung des Weinbaus im Vordergrund, wo sich immer wieder Produktionsüberschüsse ergäben. Mit Hilfe des Steuersystems — und im Hinblick darauf, daß hier höhere Kosten entstünden als bei der Verarbeitung von Getreide zu Alkohol — werde also ein Anreiz für die Verwendung bestimmter Agrarerzeugnisse geschaffen, und dies müsse deswegen als vertragskonform angesehen werden, weil eine solche Politik sich im Sinne der Ziele des Artikels 39 (Gewährleistung einer angemessenen Lebenshaltung für die landwirtschaftliche Bevölkerung; Stabilisierung der Märkte) auswirke. Darüber hinaus könne auch nicht davon die Rede sein, das System sei mit Diskriminierungen verbunden, die nach der angeführten Rechtsprechung in jedem Falle vermieden werden müßten. Denn wenn es die Einfuhr von aus Getreide hergestelltem Alkohol hemme, so sei ein gleichwertiger Effekt auch zu verzeichnen im Hinblick auf die entsprechende inländische Produktion, die wegen Vorhandenseins der notwendigen Ausgangsstoffe durchaus möglich sei, aber eben durch das Abgabensystem so gut wie ganz verhindert werde.

Gegen diese Auffassung habe ich indessen schwerste Bedenken.

So wird in dem Urteil der Rechtssache 148/77, in dem von der Zulässigkeit von Steuervergünstigungen für bestimmte Produkte gesprochen wird, auch betont, solche Vergünstigungen seien auf importierte Erzeugnisse zu erstrecken, wenn sie als gleichartig zu gelten hätten oder die Kriterien des Artikels 95 Absatz 2 erfüllten, was — wie gezeigt — für Whisky und Alkohol aus Wein zutrifft.

Ferner hat das Argument, steuerliche Vergünstigungen für Alkohol aus Wein seien aus wirtschafts- und sozialpolitischen Gründen gerechtfertigt, schon in dem sich auf die Banderolensteuer beziehenden Verfahren 169/78 eine Rolle gespielt. Der Gerichtshof ist darauf im Urteil nicht eingegangen, hat es also stillschweigend als bedeutungslos abgetan; dies kann wohl nicht allein — wie es die italienische Regierung jetzt versucht hat — damit erklärt werden, daß die Banderolensteuer ohnehin ein so geringes Gewicht habe, daß mit ihrer Hilfe wirtschaftspolitische Ziele wirkungsvoll nicht verfolgt werden könnten.

Vor allem darf nicht übersehen werden, zu welchem Sachverhalt die Urteile der Rechtssachen 140/79 und 46/80 ergangen sind, auf die sich die italienische Regierung für ihren Standpunkt vor allem berufen hat. Dort stand die Besteuerung von Alkohol aus Erdölderivaten einerseits und die von Alkohol aus landwirtschaftlichen Erzeugnissen andererseits zur Debatte. Es wurde dazu festgestellt, mit den unterschiedlichen Abga-v. bensätzen werde namentlich das Ziel verfolgt, die Gewinnung von Alkohol aus Erdölderivaten zu bremsen, damit dieser — zu importierende — Stoff vorrangig einer anderen Verwendung zugeführt werde, und gleichzeitig solle sich eine Begünstigung landwirtschaftlicher Ausgangsstoffe im Sinne der Gemeinschaftspräferenz auswirken. Deswegen konnte davon gesprochen werden, es werde so ein legitimes industriepolitisches Ziel verfolgt, und dies widerspreche nicht dem Gemeinschaftsrecht und den Erfordernissen einer im Rahmen der Gemeinschaft beschlossenen Politik.

Davon unterscheidet sich der vorliegende Sachverhalt ganz erheblich. Jetzt geht es nämlich nur um die Besteuerung von Alkohol, der aus landwirtschaftlichen Erzeugnissen gewonnen wird. Es handelt sich also nieln um die Verfolgung industriepolitischer Ziele, sondern um die Setzung von Akzenten im Rahmen der Agrarpolitik Dafür, daß in diesem Bereich nationale Maßnahmen der Steuerpolitik zulässig sein könnten, gibt die Rechtsprechung aus guten Gründen keinen Anhaltspunkt. Tatsächlich darf — auch wenn es noch keine gemeinsame Marktordnung für Alkohol gibt — nicht vergessen werden, daß es sich bei den Grundstoffen für die Erzeugung von Alkohol der hier interessierenden Art um Erzeugnisse handelt, die von gemeinsamen Marktorganisationen erfaßt werden, und daß in beiden Fällen, wenn vielleicht auch unterschiedlich schwerwiegend, Probleme der Überschußproduktion bestehen. Nicht zu vergessen ist auch, daß auf Gemeinschaftsebene gerade für eines dieser Produkte — den Wein — regelmäßig besondere Maßnahmen zum Abbau von Überschüssen getroffen werden; mit Hilfe von Zuschüssen aus dem Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft werden immer wieder Maßnahmen zur Destillation von Weinalkohol gefördert. Ich kann mir deshalb nicht vorstellen, daß in diesem Bereich, für den der Vertrag grundsätzlich eine gemeinsame Politik vorsieht, zusätzliche nationale fiskalische Maßnahmen für zulässig erklärt werden könnten, die unter Umständen zu einer Verfälschung der von der Gemeinschaft gewollten Orientierung führen könnten.

Aus den genannten Urteilen, die in der Tat — anders als es die italienische Regierung für richtig hält — nicht extensiv interpretiert werden dürfen, können also für das uns hier beschäftigende Problem der unterschiedlichen Besteuerung von Alkolhol aus Getreide und Alkohol aus Wein keine Argumente hergeleitet werden. Deshalb braucht auch nicht weiter auf den Streitpunkt eingegangen zu werden, ob sich anhand dieser Urteile die These belegen läßt, daß es für die Beurteilung einer Diskriminierung ausreiche, daß eine potentielle nationale Erzeugung existiere. Es kann somit tatsächlich bei den eingangs zu Artikel 95 Absätze 1 und 2 gemachten Feststellungen sein Bewenden haben.

5. Nach alledem kann auf die Frage des Tribunale in Mailand meines Erachtens nur wie folgt geantwortet werden :

a) Für die Frage, ob Waren gleichartig im Sinne von Artikel 95 Absatz 1 des EWG-Vertrags sind, ist darauf abzustellen, ob sie in den Augen der Verbraucher gleiche Eigenschaften besitzen und der Befriedigung derselben Bedürfnisse dienen, also weithin vergleichbare Verwendung finden. Ist eine solche Gleichartigkeit gegeben, so folgt daraus die Notwendigkeit einer gleichen steuerlichen Behandlung.

b) Für die Anwendung von Artikel 95 Absatz 2 des EWG-Vertrags ist ausreichend, daß die in Betracht kommenden Waren wenigstens teilweise, mittelbar oder potentiell miteinander im Wettbewerb stehen und ein Konkurrenzverhältnis bei einer oder mehreren wirtschaftlichen Verwendungen besteht. In einem solchen Fall darf auf importierte Waren eine Abgabe nur in einer Höhe erhoben werden, mit der keine Schutzwirkung zugunsten einheimischer Produkte verbunden ist.

c) Eine differenzierte Abgabenerhebung ist nur zulässig, wenn sie nach objektiven Kriterien erfolgt, wenn sie nicht mit diskriminierenden oder protektionistischen Modalitäten verbunden ist und wenn damit wirtschaftspolitische Ziele verfolgt werden, die mit dem Gemeinschaftsrecht nicht in Konflikt kommen.