Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 16.09.1982 – C-307/81

Schlußanträge des Generalanwalts Simone Rozès

vom 16. September 1982

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

Die Firma Alusuisse Italia S.p.A. hat gemäß Artikel 173 Absatz 2 EWG-Vertrag beim Gerichtshof Klage auf Nichtigerklärung der Verordnung Nr. 1411/81 der Kommission vom 25. Mai 1981 zur Einführung eines vorläufigen Antidumpingzolls auf Orthoxylol (o-Xylol) mit Ursprung in Puerto Rico und den Vereinigten Staaten von Amerika sowie der Verordnung Nr. 2761/81 des Rates vom 22. September 1981 zur Einführung eines endgültigen Antidumpingzolls auf dasselbe Erzeugnis erhoben.

I — Der Sachverhalt ist folgender:

a) Die klagende Gesellschaft stellt in ihrer Fabrik in der Nähe von Scanzorosciate (Bergamo) Phtalsäureanhydrid her, ein Zwischenprodukt, das bei der Herstellung von Weichmachern und Harzen verwendet wird. Der für diese Herstellung notwendige Rohstoff Orthoxylol wird aus den Vereinigten Staaten und Puerto Rico unmittelbar oder durch einen broker in Amsterdam eingeführt. Die Firma Alusuisse stellt also anders als ihre Konkurrenten auf dem Sektor der phtalsäurehaltigen Weichmacher und Harze das von ihr benötigte Orthoxylol nicht selber her und gehört auch nicht zu einer Unternehmensgruppe, die einen Erzeuger dieses Produkts umfaßt. Sie ist ein unabhängiger Einführen

Die angefochtenen Verordnungen sind auf der Grundlage der Verordnung Nr. 3017/79 des Rates vom 20. Dezember 1979 über den Schutz gegen gedumpte oder subventionierte Einfuhren aus nicht zur Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft gehörenden Ländern erlassen worden. Sie haben für alle Einfuhren von Orthoxylol mit Ursprung in den Vereinigten Staaten und Puerto Rico einen Antidumpingzoll eingeführt (Artikel 1 Absatz 1). Ausgenommen hiervon sind die Einfuhren einiger namentlich aufgeführter Unternehmen (Artikel 1 Absatz 2). Der Zollsatz ist auf 14,47 % auf der Grundlage des Zollwerts festgesetzt worden, außer bei Ausfuhren von anderen ebenfalls namentlich aufgeführten Gesellschaften, für die der Zollsatz herabgesetzt worden ist (Artikel 1 Absatz 3).

b) Auf die am 3. Dezember 1981 eingereichte Klage haben die beiden beklagten Organe beantragt, gemäß Artikel 91 § 1 der Verfahrensordnung über die von ihnen erhobene prozeßhindernde Einrede vorab zu entscheiden. Mit Beschluß vom 9. Juni 1982 hat der Gerichtshof diesem Antrag stattgegeben und die mündliche Verhandlung nur über diese Einrede eröffnet. Durch einen zweiten Beschluß vom gleichen Tage hat er außerdem die Rechtssache an Ihre Kammer verwiesen.

Meine Schlußanträge beziehen sich daher nur auf die Zulässigkeit der Klage.

Der Rat begründet seine prozeßhindernde Einrede damit, daß die von ihm erlassene Verordnung eine Verordnung mit allgemeiner Geltung darstelle und die Firma Alusuisse nicht individuell betreffe. Zwei der in Artikel 173 Absatz 2 aufgestellten Bedingungen seien daher nicht erfüllt.

Die Kommission bestreitet die Zulässigkeit der gegen ihre Verordnung gerichteten Klage wegen Nichteinhaltung der in Artikel 173 Absatz 3 vorgeschriebenen Frist und schließt sich der Argumentation des Rates hinsichtlich der Zulässigkeit der gegen diesen gerichteten Klage an.

Es steht fest, daß die Klage gegen die Kommissionsverordnung gegenüber der Klage gegen die Ratsverordnung subsidiär ist. Wenn also die Klage wegen der normativen Geltung der Verordnung Nr. 2761/81 unzulässig ist, gilt diese Erwägung auch für die Kommissionsverordnung, die sich in dieser Hinsicht unstreitig nicht von der nach ihr erlassenen Ratsverordnung unterscheidet.

c) Die Bedeutung dieser Rechtssache liegt allgemein in der Frage, ob die Klage eines unabhängigen Importeurs gegen Rechtsakte, die einen Antidumpingzoll einführen, zulässig ist.

Wie sie wissen, haben diese Rechtsakte bisher nur zu einer Reihe von Urteilen geführt, die am 29. März 1979 in den Rechtssachen hinsichtlich der japanischen Kugellager erlassen wurden. Die Klage der Firma Alusuisse ist aber mit diesen Fällen nicht vergleichbar, in denen die Klage entweder von den japanischen exportierenden Herstellern gemeinschaftlieh mit ihren europäischen Tochtergesellschaften oder (Rechtssache ISO) von der europäischen Tochtergesellschaft eines japanischen exportierenden Herstellers erhoben wurde. Außerdem hatte die damals angefochtene Verordnung (Ratsverordnung Nr. 1778/77) die Hersteller- und Ausfuhrbetriebe, deren Produkte mit einem Antidumpingzoll belegt worden waren, namentlich aufgeführt.

Die von der Firma Alusuisse erhobene Klage kann auch nicht mit der im Augenblick anhängigen Klage der Firma Celanese Chemical (Rechtssache 236/81) verglichen werden, in der es um die Verordnung Nr. 1282/81 des Rates vom 12. Mai 1981 geht, durch die ein Antidumpingzoll auf Vinylacetatmonomer mit Ursprung in den Vereinigten Staaten von Amerika eingeführt wurde. Zum einen ist nämlich die Firma Celanese ein Hersteller dieses Produkts und kein Einführer; zum anderen wird sie in Artikel 1 Absatz 3 der streitigen Verordnung namentlich aufgeführt.

II —

Wie gesagt besteht das Hauptproblem in diesem Rechtsstreit darin, ob die sicherlich restriktiven Voraussetzungen., die Artikel 173 Absatz 2 des Vertrages für die Zulässigkeit einer von einem gewöhnlichen Kläger erhobenen Klage auf Nichtigerklärung einer Handlung des Rates oder der Kommission aufstellt, erfüllt sind, wenn ein Einführer Klage gegen eine Verordnung erhebt, die einen Antidumpingzoll auf von ihm in die Gemeinschaft importierte Produkte einführt.

a) Wie sich insbesondere aus Ihrem Urteil vom 17. Juni 1980 in der Rechtssache Calpak ergibt, können nach Artikel 173 Absatz 2 die einzelnen u. a. gegen jede Entscheidung vorgehen, die sie, obwohl sie als Verordnung ergangen ist, unmittelbar und individuell betrifft (Randnummer 7 der Entscheidungsgründe, Slg. S. 1961). Diese Bestimmung stellt also für die Zulässigkeit einer auf ihrer Grundlage erhobenen Klage drei Voraussetzungen auf:

Die angefochtene Handlung ist nur formal als Verordnung erlassen worden, stellt aber in Wirklichkeit eine Entscheidung dar,

sie betrifft den Kläger unmittelbar,

sie betrifft ihn individuell.

Die Firma Alusuisse ist unstreitig von der Verordnung Nr. 2761/81 unmittelbar betroffen.

b) Es scheint mir im vorliegenden Fall logischer, zunächst die Voraussetzungen hinsichtlich der Rechtsnatur der Handlung zu untersuchen und festzustellen, ob es sich wirklich um eine Entscheidung handelt. Bereits in Ihrem ersten Urteil zu Artikel 173 Absatz 2 haben Sie entschieden, daß die allgemeine Geltung das Merkmal [ist], das die Verordnung von der Entscheidung unterscheidet. Sie haben ebenfalls von Anfang an klargestellt, daß eine Maßnahme von allgemeiner Geltung vorliegt, wenn sie für objektiv bestimmte Fälle gilt und Rechtsfolgen für Personengruppen begründet, die generell und abstrakt umrissen sind.

Darüber hinaus steht nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes fest, daß eine Maßnahme ihren Charakter als Verordnung nicht dadurch [verliert], daß sich diejenigen Personen, auf die sie in einem gegebenen Zeitpunkt anzuwenden ist, der Zahl nach oder sogar namentlich mit mehr oder weniger großer Genauigkeit bestimmen lassen, sofern nur feststeht, daß die Maßnahme nach ihrer Zweckbestimmung aufgrund eines objektiven Tatbestands rechtlicher oder tatsächlicher Art anwendbar ist, den sie bestimmt (ständige Rechtsprechung seit dem Urteil vom 11. Juli 1968, Zuckerfabrik Watenstedt, bis zum erwähnten Urteil Moksel vom 25. März dieses Jahres, Randnummer 17 der Entscheidungsgründe).

c) Nach Ansicht der Firma Alusuisse schließen es die Besonderheiten des Verfahrens zum Erlaß von Antidumpingverordnungen aus, diese als Maßnahmen von allgemeiner Geltung und normativer Natur zu bezeichnen, die alle Merkmale eines Gesetzgebungsakts aufwiesen. Da die Beteiligung der verschiedenen betroffenen Parteien in den aufeinanderfolgenden Verfahrensabschnitten von der Einreichung einer Beschwerde bis zu der ihnen eingeräumten Möglichkeit eines Antrags auf Überprüfung ihrer Situation durch ihre Anhörung reiche, handele es sich typischerweise um Verwaltungsakte. Da in das Verfahren zu ihrem Erlaß Merkmale aus dem Gerichtsverfahren übernommen worden seien (Verfahrenseinleitung auf Beschwerde hin, Beweisregelung, Möglichkeit der Überprüfung), wie im übrigen auch im Bericht des Europäischen Parlaments, bekannt unter der Bezeichnung Welsh-Bericht, betont werde, unterschieden sich die Maßnahmen noch mehr von Rechtsetzungsakten.

Es ist klar, daß beim gegenwärtigen Stand Ihrer Rechtsprechung dieser Argumentation nicht gefolgt werden kann. Sie beruht nämlich offensichtlich auf einer mißbräuchlichen Gleichsetzung der Vorbereitungsphase des Erlasses der Verordnung mit eben diesem Erlaß selber. Mit anderen Worten verwechselt sie den Charakter der Untersuchung mit dem Charakter der Maßnahme. Wie bereits erwähnt gründet sich aber die Rechtsprechung des Gerichtshofes zur Unterscheidung zwischen Verordnung und Entscheidung auf den Charakter und die Wirkungen der Maßnahme und nicht auf die Art und Weise ihres Erlasses.

Dies wird durch die Urteile bestätigt, in denen Sie bereits ähnliche Argumente wie die der Firma Alusuisse zurückgewiesen haben. In der Rechtssache Scholten Honig berief sich die Klägerin unter Bezug auf ihr Argument, die streitige Verordnung stelle in Wahrheit ein Bündel individueller Entscheidungen dar, darauf, daß die Kommission eine Anhörung der von dieser Verordnung beschwerten Marktteilnehmer durchgeführt habe und zu dieser Anhörung keine allgemeine, abstrakt formulierte Einladung habe ergehen lassen, sondern die Vertreter der genau bestimmten Gruppe der Hersteller von Glukose mit hohem Fruchtzuckergehalt geladen habe. In Ihrem Urteil vom 5. Mai 1977 haben Sie die Klage als unzulässig abgewiesen, ohne ausdrücklich auf dieses Argument einzugehen. In Ihrem Urteil vom 18. März 1975 aber haben Sie dasselbe Argument ausdrücklich durch die Feststellung zurückgewiesen, daß der bloße Umstand, daß diese Vereinigungen [die Kläger] an den der angefochtenen Maßnahme vorausgegangenen Gesprächen beteiligt waren, nicht ausreicht], um das Klagerecht zu erweitern, das ihnen im Rahmen des Artikels 173 gegebenenfalls aus dieser Maßnahme erwächst (Randnummer 19 der Entscheidungsgründe, Sig. S. 410).

d) Zweitens hat die Firma Alusuisse zu ihrer Verteidigung vorgetragen, die Gruppe der Adressaten der Verordnung, zu der sie gehöre, sei geschlossen und bilde ein genus limitatum, das keiner Änderung zugänglich sei. Mit diesem Argument beruft sich die Firma auf die Urteile des Gerichtshofes, in denen die auf Artikel 173 Absatz 2 gestützten Klagen zugelassen wurden und somit der normative Charakter der angefochtenen Maßnahme mit der Begründung verneint wurde, daß der von der Maßnahme bei ihrem Erlaß beschwerte Personenkreis nicht mehr vergrößert werden könne. Die Klägerin erinnert insbesondere an das Urteil des Gerichtshofes vom 29. März 1979 in einer der Kugellager-Rechtssachen, insbesondere an Randnummer 11 der Entscheidungsgründe, wonach Artikel 3 [der Verordnung Nr. 1778/77] ... eine Sammelentscheidung darfstellt], die eine Gruppe namentlich bezeichneter Adressaten betrifft und die Besonderheit auf[weist], daß er nicht alle Importeure betrifft, sondern nur diejenigen, die von den vier wichtigsten japanischen Erzeugern hergestellte Waren eingeführt haben.

Nach Ansicht der Firma Alusuisse ist die Gruppe der bekannten Einführer von Orthoxylol in der Gemeinschaft eine geschlossene Gruppe, weil sie, da es keine unabhängigen Vermittler (brokers, traders) gebe, auf die Abnehmer dieses Stoffs, die Hersteller von Phtalsäureanhydrid, beschränkt sei. Diese stellten wegen der Komplexität und der Kosten ihrer Produktionsanlagen eine unveränderliche Gruppe dar. Der Kreis der Einführer sei daher bekannt und unveränderlich gewesen, sowohl bei Beginn des Verfahrens zum Erlaß der Antidumpingverordnungen als auch zum Zeitpunkt ihres Erlasses und sogar noch anschließend.

Meines Erachtens läßt sich diese Argumentation auch nicht halten.

Hinsichtlich der Tatsachen weise ich darauf hin, daß sie in Widerspruch zu der von der Firma Alusuisse selber gegebenen Auskunft steht, nach der diese das von ihr benötigte Orthoxylol teilweise durch einen broker in Amsterdam einführt.

Aber vor allem in rechtlicher Hinsicht erscheint mir diese Argumentation angreifbar. Wie bereits erwähnt spielt es nämlich keine große Rolle, daß die Gemeinschaftsorgane die Zahl oder sogar die Namen der Adressaten einer Maßnahme kennen, solange nur feststeht, daß die Maßnahme nach ihrer Zweckbestimmung aufgrund eines objektiven Tatbestands anwendbar ist, den sie bestimmt. Selbst wenn man annimmt, daß die Zahl der bekannten Einführer als ein numerus clausus zu betrachten wäre — was keineswegs sicher ist, da der Begriff des Bekanntseins einen gewissen Beurteilungsspielraum zuläßt —, wäre diese Rechtsprechung noch anzuwenden, wenn feststeht, daß die Verordnung Nr. 2761/81 nach ihrer Zweckbestimmung auf die Einführer von Orthoxylol aufgrund eines objektiven Tatbestands anwendbar ist, den sie bestimmt.

Dies ist im vorliegenden Fall gegeben. Die klagende Firma hat nicht einmal versucht nachzuweisen, daß die Einführung des Antidumpingzolls auf Orthoxylol mit Ursprung in Puerto Rico und den Vereinigten Staaten von Amerika in Anwendung der Verordnung Nr. 2761/81 hinsichtlich der Einführer dieses Erzeugnisses nicht allein wegen ihrer Eigenschaft als Einführer, eines objektiven Umstands, erfolgt, nachdem das Dumping von der Kommission gemäß der Verordnung Nr. 3017/79 des Rates vom 20. Dezember 1979 festgestellt worden ist, nur um diese rechtswidrige Praxis des internationalen Handels zu beenden.

In diesem Punkt ist die Situation der Firma Alu suisse nicht mit der der Einführer japanischer Kugellager zu vergleichen, die in Artikel 3 der Verordnung Nr. 1778/77 genannt wurden und dort nicht allein in ihrer Eigenschaft als Einführer angesprochen waren, sondern als Einführer von Produkten der vier großen japanischen Hersteller.

Abgesehen von diesen Ausnahmen befinden sich die Einführer hinsichtlich einer Antidumpingverordnung, aufgrund deren solche Zölle erhoben werden, in keiner anderen Situation, als wenn durch Verordnungen der Gemeinsame Zolltarif geändert wird, woraus sich die Zollbelastung ergibt. Beide Arten von Verordnungen werden im übrigen im Rahmen der Handelspolitik der Gemeinschaft (Artikel 113 Absatz 1 des Vertrages) erlassen. Es hat aber kein Einführer je behauptet, die Verordnungen über den Zolltarif hätten keine allgemeine Geltung und stellten nur ein Bündel von individuellen, an jeden tatsächlichen oder möglichen Einführer gerichteten Entscheidungen dar. Nichts anderes kann daher für die Antidumping'verordnungen gelten.

Meiner Meinung nach kann daher nicht ernsthaft bestritten werden, daß die Verordnung Nr. 2761/81 des Rates eine Maßnahme von allgemeiner Geltung für alle Einführer von Orthoxylol mit Ursprung in den Vereinigten Staaten und Puerto Rico darstellt. Bereits diese Erwägung macht die Klage der Firma Alusuisse sowohl hinsichtlich dieser Verordnung als auch hinsichtlich der ihr vorausgegangenen Kommissionsverordnung Nr. 1411/81, die sich in diesem Punkt nicht von ihr unterscheidet, unzulässig.

e) Da außerdem diese Maßnahmen aufgrund ihrer allgemeinen Geltung in gleicher Weise auf alle Einführer von Orthoxylol mit Ursprung in den Vereinigten Staaten und Puerto Rico angewandt werden — außer auf diejenigen, die die Erzeugnisse der in diesen Verordnungen genannten Unternehmen einfuhren —, können sie diese auch nicht individuell in dem Sinne betreffen, den die Rechtsprechung des Gerichtshofes diesem Begriff beilegt. Diese Maßnahmen berühren nämlich den einzelnen Einführer allein aufgrund seiner Zugehörigkeit zu der abstrakt definierten Gruppe von Einführern des bestimmten Produkts und nicht wegen bestimmter persönlicher Eigenschaften oder besonderer, ihn aus dem Kreis aller übrigen Personen heraushebender Umstände ... [,die] ihn daher in ähnlicher Weise ... wie den Adressaten [individualisieren].

Abschließend möchte ich Ihnen vorschlagen, die Klage der Firma Alusuisse S.p.A. gegen die Verordnungen Nr. 1411/81 der Kommission und Nr. 2761/81 des Rates abzuweisen und ihr die Kosten des Verfahrens gemäß Artikel 69 § 2 Absatz 1 der Verfahrensordnung aufzuerlegen.