Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 23.09.1982 – C-273/81

Schlußanträge des Generalanwalts Simone Rozès

vom 23. September 1982

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

Die Rechtssache 273/81, Société laitière de Gacé — im folgenden zumeist nach ihren Anfangsbuchstaben SLG genannt — ist, wie ich in meinen Schlußanträgen in der Rechtssache 272/81 (RU-MI) ausgeführt habe, der Rechtssache 272/81 weitgehend ähnlich; gleichwohl muß sie aus den in jenen Schlußanträgen dargelegten Gründen getrennt behandelt werden.

Wie sie wissen, hat das Tribunal administratif Paris Sie in der vorliegenden Rechtssache um Vorabentscheidung über die Gültigkeit der Verordnung Nr. 987/68 des Rates vom 15. Juli 1968 zur Festlegung der Grundregeln für die Gewährung einer Beihilfe für Magermilch, die zu Kasein und Kaseinaten verarbeitet worden ist, sowie der Verordnung Nr. 756/70 der Kommission vom 24. April 1970 über die Gewährung von Beihilfen für Magermilch, die zu Kasein und Kaseinaten verarbeitet worden ist, ersucht.

I —

Diese Frage wird Ihnen im Rahmen eines Rechtsstreites gestellt, in dem sich die SLG (die inzwischen von den Etablissements Maurice Lanquetot & Fils — Deschamps SA übernommen worden ist) als Klägerin und der FORMA als Beklagter gegenüberstehen und in dem es darum geht, ob der FORMA die Zahlung von 1326117,29 FF zu Recht verweigert.

1. Dieser Betrag entspricht der Beihilfe für die Verarbeitung von Magermilch zu Kaseinaten, welche die SLG für 85625 kg Kaseinate beansprucht, die sie in der ersten Junihälfte 1979 in ihrer Fabrik in Fontaine-Simon (Eure-et-Loir) hergestellt hat. Kaseinate sind die Alkalioder Erdalkalisalze des Kaseins, die in destilliertem Wasser mindestens zu 95 v. H. löslich sind. Unter Kasein wird verstanden der in Milch als Hauptbestandteil enthaltene gewaschene und getrocknete, in reinem Wasser unlösliche Eiweißstoff, der im allgemeinen durch Labsäurefällung oder Fällung anderer milchkoagulierender Enzyme aus Magermilch gewonnen wird. Wir haben gehört, daß Kaseinate ziemlich intensiv aufbereitete Erzeugnisse sind, die zu ganz unterschiedlichen Zwecken verwendet werden. Dabei handelt es sich in erster Linie um die Nahrungsmittelherstellung; Kaseinate werden z. B. als Emulgatoren in Fleisch- und Wurstwaren oder als Bindemittel in Babynahrung verwendet. Sie dienen auch industriellen Zwekken, insbesondere bei der Herstellung von Bodenbelägen und Klebstoffen.

Durch die Verordnung Nr. 987/68 des Rates wurde eine Gemeinschaftsbeihilfe für die Verarbeitung von Magermilch zu Kaseinaten eingeführt, deren Modalitäten in der Verordnung Nr. 756/70 der Kommission näher geregelt wurden. Artikel 2 Absatz 2 letzter Unterabsatz dieser Verordnung in der im Juni 1979 geltenden Fassung machte die Gewährung der vorgesehenen Beihilfe davon abhängig, daß die Kaseine und Kaseinate ... den in den betreffenden Anhängen festgelegten Anforderungen entsprechen. Seit dem Inkrafttreten der Verordnung Nr. 756/70 — und sogar schon vorher — schreiben alle diese Anhänge für sämtliche Kaseinate einen Wassergehalt von höchstens 6 % vor.

Wie der SLG am 13. August 1979 mitgeteilt wurde, wurde bei den vom Bureau des produits laitiers du Service vétérinaire d'hygiène alimentaire des Landwirtschaftsministeriums durchgeführten Kontrollen der streitigen Kaseinate ein Feuchtigkeitsgehalt von 6,6 % festgestellt. Der FORMA teilte deshalb der SLG mit Schreiben vom 14. August 1979 mit, er könne deren Herstellung nicht subventionieren.

Aufgrund der Rechnungs- und Auszahlungsmodalitäten der Beihilfe entstand der SLG der genannte hohe Verlust. Nach Artikel 2 Absatz 2 der Verordnung Nr. 987/68 geben nämlich die Hersteller von Kasein oder Kaseinaten ... die Beihilfe im Ankaufspreis an die Magermilchlieferanten weiter .... Wie wir gehört haben, hat die SLG 3339375 Liter Magermilch von ihren Lieferanten — Landwirten — für rund 2 Millionen französische Franken — in diesem Preis war die Beihilfe einkalkuliert — gekauft und die daraus hergestellten Kaseinate auf dem Weltmarkt zum Marktpreis von 753500 französischen Franken verkauft. Die Differenz zwischen diesen beiden Preisen entspricht ungefähr dem Betrag der verweigerten Gemeinschaftsbeihilfe, die gerade nach dem Unterschied zwischen Gemeinschafts- und Weltmarktpreis berechnet wird.

2. Es steht fest, daß die bei den in Rede stehenden Kaseinaten festgestellte Normabweichung auf eine durch einen fehlerhaften Thermostat hervorgerufene Störung der Trockenkammer zurückgeht und daß diese zu einem höheren Feuchtigkeitsgehalt des Endprodukts geführt hat, als er durch die Gemeinschaftsverordnung vorgeschrieben war. Die SLG hat außerdem erklärt, sie habe am 3. Juli 1979, als ihr das Ergebnis der Kontrollen mitgeteilt worden sei, denen die Produktion der zweiten Maihälfte unterzogen worden sei, die Abweichung festgestellt und deren Ursache ermitteln können. Sie habe sogleich den Herstellungsvorgang korrigiert, was die Erklärung dafür ist, daß die Produktion der ersten Julihälfte den Anforderungen der gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften über die Qualitätskriterien entsprochen hat.

Vom Directeur de la qualité des Landwirtschaftsministeriums — dem der Service vétérinaire d'hygiène alimentaire untersteht — wurde, nachdem sich die SLG mit seinen Dienststellen in Verbindung gesetzt hatte, in einem Schreiben vom 24. Oktober 1979 an den Leiter des FORMA ausdrücklich anerkannt, daß die Klägerin des Ausgangsverfahrens in gutem Glauben gehandelt habe, und erklärt, es sei manchmal schwer, die Fehlerhaftigkeit einer Laborapparatur schnell festzustellen. Er äußerte weiterhin die Ansicht, daß im vorliegenden Fall die finanzielle Konsequenz der Störung der zur Kontrolle des Wassergehalts der Kaseinate bestimmten Trockenkammer eine Strafe ist, die außer Verhältnis zu dem dadurch hervorgerufenen Qualitätsverlust steht.

Die SLG meinte, sie habe somit das Hauptziel der Gemeinschaftsregelung, die Verarbeitung zu Kaseinaten, verwirklicht und lediglich deren Nebenziel, die Herstellung hochwertiger Kaseinate zu fördern, verfehlt. Sie beantragte deshalb mit Beschwerdeschreiben vom 20. Mai 1980 an den Leiter des FORMA, ihr eine der Menge der tatsächlich bearbeiteten Magermilch entsprechende Beihilfe zu gewähren. Mit Schreiben vom 9. Juni 1980 lehnte der Leiter des FORMA diese Beschwerde ab und wies unter anderem darauf hin, der FORMA sei nicht damit beauftragt, das Gemeinschaftsrecht auszulegen und darüber zu entscheiden, daß die Ziele der Verordnung (EWG) Nr. 987/68 von [den Unternehmen] erfüllt worden sind, sondern [wendet] diese Regelung an, die für den Fall, daß die hergestellten Kaseinate nicht mit den Vorschriften übereinstimmen, den vollständigen Verlust der Beihilfe vorsieht.

Auch ein Schriftwechsel zwischen dem Anwalt der SLG und den Dienststellen der Kommission blieb erfolglos, denn der Generaldirektor für Landwirtschaft wies in einem Schreiben vom 24. September 1980 darauf hin, daß die Entscheidung über einen Beihilfeantrag allein Sache der zuständigen Stelle des betreffenden Mitgliedstaats ist, und erklärte außerdem, daß die Herstellung von Kaseinaten der in der Gemeinschaftsregelung festgelegten Mindestqualität eine Hauptvoraussetzung [für die Gewährung der Beihilfe] darstellt. In einem weiteren an den FORMA gerichteten Schreiben vom selben Tage erklärte der Generaldirektor für Landwirtschaft noch, er habe keine Stellungnahme dazu abzugeben, daß die Auszahlung der Beihilfe für die minderwertigen Kaseinate verweigert worden sei.

Inzwischen hatte die SLG am 21. Juli 1980 beim Tribunal administratif Paris Klage erhoben und beantragt, die Entscheidung vom 12. Juni, durch die der FORMA ihren Antrag abgelehnt hatte, als rechtswidrig aufzuheben und den Staat zu verurteilen, an sie 1326117,29 FF zuzüglich der gesetzlichen Zinsen zu zahlen. Zur Begründung dieser Anträge trug sie ^ erneut vor, die Weigerung des FORMA, die durch die Verordnungen Nrn. 987/68 und 756/70 vorgesehene Beihilfe zu gewähren, verstoße gegen den vorrangigen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit; diese Verordnungen hätten nämlich das — im vorliegenden Fall verwirklichte — Ziel, den Unternehmen einen Anreiz zur Verarbeitung von Magermilch zu Kaseinaten zu geben, während die vom FORMA festgestellte Normabweichung von nachrangiger Bedeutung sei, da sie den Bestimmungszweck des Erzeugnisses in keiner Weise ändere. Deshalb dürfe man der SLG die Beihilfe nicht vollständig verweigern, wie es bei einem Unternehmen geschehe, das die Verarbeitung, zu der es sich verpflichtet habe, überhaupt nicht durchgeführt habe.

II —

Das Tribunal administratif Paris kam zu der Auffassung, die Beurteilung der Begründetheit dieses Klageantrags hänge von der Entscheidung über die Gültigkeit der zitierten Verordnungen ab. Es hat daher das Verfahren ausgesetzt und ersucht Sie, im Wege der Vorabentscheidüng die Frage zu beantworten, ob die Verordnungen Nr. 987/68 des Rates und Nr. 756/70 der Kommission insoweit wegen Verstoßes gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz ungültig [sind], als sie keine unterschiedliche Sanktion für den Fall, daß die Magermilch überhaupt nicht verarbeitet worden ist, und den Fall vorsehen, daß ein tatsächlich verarbeitetes Erzeugnis von der in den Verordnungsbestimmungen festgelegten Norm leicht abweicht.

1. Die Formulierung dieser Frage veranlaßt mich zu mehreren Bemerkungen.

Die erste bezieht sich darauf, daß in der Frage die bereits zur Sprache gebrachte Verordnung Nr. 987/68 des Rates erwähnt wird. Diese Verordnung wurde aufgrund von Artikel 11 Absatz 2 der Grundverordnung Nr. 804/68 des Rates vom 27. Juni 1968 betreffend Milch und Milcherzeugnisse erlassen. Danach hatte der Rat die Grundregeln für die Gewährung der Beihilfe für in der Gemeinschaft hergestellte und zu Kasein verarbeitete Magermilch festzulegen. Die Verordnung Nr. 987/68, in deren Begründungserwägungen ausgeführt wird, daß dem Kasein unter Berücksichtigung der Herstellungsbedingungen beihilfemäßig Kaseinate gleichgestellt werden müßten, enthält im wesentlichen nur eine Begriffsbestimmung der Kaseinate sowie die Regelung, daß die von der Gemeinschaft ausgezahlte Beihilfe je nach dem Verarbeitungserzeugnis (Kasein oder Kaseinate) und je nach der Qualität dieser Erzeugnisse unterschiedlich festgesetzt werden kann (Artikel 3 Absatz 1). Sie enthält jedoch nicht die Qualitätsanforderungen, denen das Kasein und die Kaseinate entsprechen müssen, damit für sie diese Beihilfe gewährt werden kann.

Diese Anforderungen sind einschließlich des Höchstwassergehalts der Kaseinate in der Verordnung Nr. 756/70 der Kommission geregelt, die aufgrund von Artikel 11 Absatz 3 der Verordnung Nr. 804/68 erlassen wurde, wonach die Kommission die Durchführungsbestimmungen für die Beihilfe festzulegen hat.

Daraus folgt, daß sich die Frage nach der Gültigkeit der Ratsverordnung Nr. 987/68 im Rahmen des vorliegenden Verfahrens nicht stellen kann.

2. Wie in der Rechtssache RUMÏ halte ich die Verwendung des Wortes Sanktion für unangebracht, denn es geht um die Verweigerung einer Beihilfe, das heißt eines Vorteils, um dessen Erlangung sich die Unternehmen bemühen können, und nicht um den Fall, daß den Betroffenen durch eine Gemeinschaftsregelung Verpflichtungen auferlegt werden.

Meines Erachtens liegt auch der Vergleich zwischen dem Unternehmen, das die Magermilch überhaupt nicht zu Kaseinaten verarbeitet hat, und demjenigen, das zwar Kaseinate hergestellt, jedoch eine technische Vorschrift mißachtet hat, neben der Sache, denn der erste zum Vergleich gestellte Fall dürfte rein theoretisch sein. Da die Beihilfe erst nach der Verarbeitung ausgezahlt wird, kann man sich nur schwer vorstellen, daß Unternehmen die Milch von ihren Lieferanten zu einem Preis kauften, in den die Beihilfe einkalkuliert ist, und anschließend keine Kaseinate herstellten, denn sie brächten sich auf diese Weise selbst um die Möglichkeit einer Erstattung des größten Teils ihrer ursprünglichen Kosten.

Schließlich läßt sich die Vorlagefrage aus den Gründen, die ich bereits in der Rechtssache RU-MI dargelegt habe, nicht im Sinne eines Mißverhältnisses zwischen dem Verstoß gegen diese Regelung und der damit verbundenen Konsequenz verstehen. Meines Erachtens muß der Vergleich vielmehr zwischen den Zielen der Verordnungen Nrn. 987/68 und 756/70 einerseits und der nicht beachteten Vorschrift über den Höchstwassergehalt der Kaseinate, die in den Anlagen zu der letztgenannten Verordnung enthalten ist, andererseits vorgenommen werden.

Wir haben es hier mit einer Regelung zu tun, die die Beurteilung einer komplexen wirtschaftlichen Lage erforderlich macht Und die voraussetzt, daß den Organen der Gemeinschaft ein weiter Ermessensspielraum eingeräumt wird; daher kann nach meinem Dafürhalten von einer Verletzung des vorrangigen Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit nur dann gesprochen werden, wenn das Erfordernis eines Wassergehalts der Kaseinate von höchstens 6 % offensichtlich überflüssig ist, um die Ziele der Verordnungen über die Gewährung einer Beihilfe für die Herstellung dieser Erzeugnsise zu verwirklichen.

III —

1. Hierbei handelt es sich unstreitig um zwei Ziele: erstens um die Verarbeitung der Magermilch zu Kaseinaten, und zweitens um die Herstellung hochwertiger Kaseinate.

Die Klägerin des Ausgangsverfahrens hat lange Zeit geltend gemacht, das Ziel, ein hochwertiges Erzeugnis zu erhalten, sei dem auf die bloße Verarbeitung gerichteten Ziel untergeordnet. Ich halte diese Auffassung jedoch für nicht vertretbar. Daß sie unhaltbar ist, ergibt sich bereits aus dem Wortlaut von Artikel 11 Absatz 1 der Verordnung Nr. 804/68, wonach für Magermilch, die in der Gemeinschaft hergestellt worden ist und zu Kasein verarbeitet wird, eine Beihilfe gewährt fwird], wenn die Milch Und das daraus hergestellte Kasein gewissen Bedingungen entsprechen (angesichts der Verordnung Nr. 987/68 versteht es sich von selbst, daß dieses Erfordernis auf Kaseinate ausgedehnt werden muß). Darüber hinaus hat die Kommission in dem Bestreben, den Ruf der Erzeugnisse aus der Gemeinschaft auf dem Weltmarkt gegenüber der Konkurrenz aus Drittländern zu verbessern, die vorgesehene Abhängigkeit der Beihilfegewährung von Qualitätsanforderungen immer streng gehandhabt. Bereits in der ersten Fassung der Verordnung Nr. 756/70 wurde für die Beihilfe auf die jeweilige Qualität der hergestellten Kaseinate abgestellt. Und bei den anschließenden Änderungen der Verordnung wurden die Qualitätsanforderungen stets verschärft; inbesondere wurde mit Wirkung vom 1. Januar 1972 die Beihilfe für die Herstellung von Kaseinateii, die nicht den Vorschriften des — damals noch einzigen — Anhangs entsprachen, abgeschafft.

Da die Vorschrift über den Wassergehalt der Kaseinate den Zweck hat, die Qualität dieser Erzeugnisse zu gewährleisten, ist allein im Hinblick auf diese Zweckrichtung zu prüfen, ob die Vorschrift eine offensichtlich überflüssige Anforderung enthält.

2. Nach Auffassung der Kommission, die sich vor allem auf eine von ihrem Sachverständigen für diese Rechtssache erstellte technische Aufzeichnung stützt, ist der Wassergehalt bei Kaseinaten ein wesentlicher Qualitätsfaktor. Er garantiere nämlich, daß das Erzeugnis ohne Beeinträchtigung insbesondere des Geschmacks längere Zeit gelagert werden könne. Auf diese Weise bleibe das Erzeugnis zur Nahrungsmittelherstellung verwendbar, während das Auftreten eines Klebstoff-Nachgeschmacks die Kaseinate in vielen Fällen für den Nahrungsmittelgebrauch untauglich mache. Die bestehenden oder geplanten Gemeinschaftsnormen bezüglich des Höchstwassergehalts von Kaseinaten — 6 % als Voraussetzung für die Gewährung einer Beihilfe und 8 % als Voraussetzung dafür, daß. die Erzeugnisse auf den Gemeinschaftsmarkt gebracht werden dürfen — entsprächen im übrigen der internationalen FIL-IDF-Norm 72: 1974 der Fédération internationale de laiterie, die im November 1974 zur Veröffentlichung verabschiedet worden sei und in der ein Höchstgehalt von 6 % für Kaseinate der Extraqualität und von 8 % für solche der ersten Qualität vorgesehen sei. Sie seien sogar weniger streng als die neuseeländischen Normen (Höchstgehalt von 4 % für Extraqualität und vori 6 % für erste Qualität).

3. Die SLG vertritt demgegenüber die Ansicht, der Wassergehalt sei für die Qualität der Kaseinate ein völlig nebensächlicher Faktor. Schon bei der Herstellung im Zerstäubertrockner — auf die sich die technische Aufzeichnung der Kommission ausschließlich bezieht — sei der Wassergehalt, wenn auch nicht belanglos, so doch nicht von so wesentlicher Bedeutung gewesen, wie die Kommission behaupte. Dieses Ende der sechziger und Anfang der siebziger Jahre sehr häufig benutzte Herstellungsverfahren sei jedoch vor allem zur Energieeinsparung zugunsten der Trocknung des Konzentrats mit einem Wassergehalt von 70 % auf einem Walztrockner weitgehend aufgegeben worden. Bei dieser Walztechnik, auf die heute die ganz überwiegende Mehrzahl der Molkereien in der Gemeinschaft zurückgreife, werde der Wassergehalt zu einem völlig nebensächlichen Kriterium.

Die Société laitière de Gacé hat weiterhin vorgetragen, wer in dem vorgeschriebenen Höchstwassergehalt von 6 % eine unabdingbare Voraussetzung für die längere Lagerung der Kaseinate und deren Verwendung zur Lebensmittelherstellung sehe, verkenne die tatsächlichen Umstände, unter denen das Erzeugnis in den Handel gebracht werde. Nährkaseinate seien nämlich nicht für eine lange Lagerung bestimmt; das beweise die Tatsache, daß die Kaseinate, aufgrund deren es zu dem vorliegenden Rechtssttreit gekommen sei, gleich in den Tagen nach ihrer Herstellung verkauft worden seien. Anstelle des Wassergehalts seien vielmehr die bakteriologischen Eigenschaften für die Qualität eines Kaseinats entscheidend. Und so paradox es auch erscheinen möge, die Wasseraufnahmekapazität zähle zu den eher nachrangigen Qualitätskriterien dieses Erzeugnisses. Dafür spreche auch, daß der Wassergehalt im Preis des Erzeugnisses keinen Niederschlag finde, wenn dieses, wie es im vorliegenden Fall geschehen sei, auf einem Drittlandsmarkt verkauft werde. Kurzum, ein Kaseinat könne mit einem 6 % übersteigenden Wassergehalt von ausgezeichneter Qualität und trotz Einhaltung dieses Prozentsatzes von nur mittelmäßiger Qualität sein.

Schließlich könne weder aus der neuseeländischen Norm, die auf die in Neuseeland benutzte besondere Technik abgestellt sei, noch aus der FIL-Norm Entscheidendes hergeleitet werden, deren Zahlen auch in den bis 1972 geltenden Kommissionsverordnungen enthalten gewesen seien. Sie wissen, daß nach diesen Verordnungen nicht nur eine bedeutende Beihilfe für Kaseinate mit einem Feuchtigkeitsgehalt von 6 %, sondern auch eine geringere Beihilfe für Kaseinate mit 8 % Feuchtigkeitsgehalt vorgesehen war. Nach Meinung der Klägerin des Ausgangsverfahrens ist der verlangte Höchstwassergehalt von 6 % deshalb für die Verwirklichung des durch die Verordnungen Nrn. 987/68 und 756/70 verfolgten Ziels, eine gute Qualität der Kaseinate zu gewährleisten, völlig nutzlos.

Ich halte die Auffassung der SLG für überzeugend. Im übrigen möchte ich darauf hinweisen, daß die Kommission auf das Argument, der Wassergehalt spiele bei dem Verfahren der Walztrocknung keine Rolle, nicht eingegangen ist.

Aus diesen Gründen beantrage ich folgende Entscheidung des Gerichtshofes:

Sind alle übrigen durch die Verordnung Nr. 756/70 der Kommission vorgeschriebenen Voraussetzungen erfüllt, dann ist das — im Zeitpunkt der streitigen Ereignisse im Anhang III Abschnitt II Nr. 1 dieser (durch die Verordnung Nr. 2940/73 geänderten) Verordnung vorgesehene — Erfordernis, daß die Kaseinate als Voraussetzung für die Gewährung der Gemeinschaftsbeihilfe einen Wassergehalt von höchstens 6 % haben dürfen, wegen Verstoßes gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz ungültig, da es für die Erreichung des mit dieser Vorschrift verfolgten Zwecks, eine gute Qualität des Erzeugnisses zu gewährleisten, offensichtlich überflüssig ist.