Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 16.12.1982 – C-109/82

Schlußanträge des Generalanwalts

Pieter VerLoren van Themaat

VOM 16. DEZEMBER 1982

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

1. Einleitung

Der Sachverhalt, um den es in dieser Rechtssache geht, ist der gleiche wie in der Rechtssache 217/81, in der eine Schadensersatzklage der Firma Interagra SA gegen die Kommission vom Gerichtshof mit Urteil vom 10. Juni 1982 (Slg. 1982, 2233) für unzulässig erklärt worden ist. Wegen einer Zusammenfassung des Sachverhalts kann ich deshalb außer auf den Sitzungsbericht in der nunmehr zu erörternden Vorabentscheidungssache auch auf Ihr erwähntes Urteil und meine dem Urteil vorangegangenen Schlußanträge verweisen.

Ich erinnere insoweit nur daran, daß auch das jetzt anhängige Verfahren seinen Ursprung darin hat, daß die zuständige französische Interventionsstelle (der FORMA) einen von Interagra aufgrund der Verordnung Nr. 2943/80 vom 13. November 1980 (ABl. L 305, 1980, S. 17) am 17. November 1980 im Zusammenhang mit einer Ausschreibung eingereichten Antrag auf Erteilung einer Ausfuhrlizenz mit Vorausfestsetzung der Ausfuhrerstattungen für die Ausfuhr von 25000 t Butter nach der Sowjetunion am 28. November 1980 abwies (für gegenstandslos erklärte). Diese Abweisung erfolgte, weil die Kommission am 19. November 1980 durch die Verordnung Nr. 2993/80 (ABl. L 310, 1980, S. 18) die einige Tage vorher ermöglichte Vorausfestsetzung von Ausfuhrerstattungen für Butter und Butteroil wieder aufgeschoben hatte. Gegen diese Abweisung erhob Interagra Klage vor dem Tribunal administratif Paris, das daraufhin unter anderem mit Auslegungsfragen in bezug auf die Verordnung Nr. 2044/75 (ABl. L 213, 1975, S. 15) konfrontiert wurde. Diese Verordnung enthält besondere Durchführungsvorschriften für Einfuhrund Ausfuhrlizenzen sowie für die Vorausfestsetzung der Erstattungen für Milch und Milcherzeugnisse. Artikel 3 Absatz 3 dieser Verordnung bestimmt, soweit hier von Belang ist, daß die Ausfuhrlizenzen für näher bezeichnete Milcherzeugnisse, darunter Butter und Butteroil, am fünften Arbeitstag nach dem Tag der Antragstellung erteilt [werden], sofern innerhalb dieser Frist keine besonderen Maßnahmen getroffen werden . Besondere Maßnahmen im Sinne der von mir hervorgehobenen Passage wurden durch die vorhin von mir erwähnte Verordnung Nr. 2993/80 festgelegt, deren Artikel 1 in bezug auf Butter und Butteroil bestimmt, daß die Vorausfestsetzung der Erstattung bei der Ausfuhr von Erzeugnissen der Tarifnummer 04.03 des Gemeinsamen Zolltarifs ... während der Zeit vom 20. bis 27. November 1980 ausgesetzt [wird]. Die Verordnung Nr. 2044/75 enthält aber noch eine andere besondere Durchführungsvorschrift, die im vorliegenden Verfahren ebenfalls eine entscheidende Rolle spielt, nämlich Artikel 6. Diese Bestimmung lautet, soweit hier von Belang ist, wie folgt: Bei einer Ausfuhr aufgrund einer in einem einführenden Drittland ... eröffneten Ausschreibung gilt die Ausfuhrlizenz vom Tag der Erteilung im Sinne des Artikels 9 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 193/75 an bis zu dem Tag, zu dem die Verpflichtungen aus dem Zuschlag bei dieser Ausschreibung erfüllt sein müssen.

Interagra hat nun ausweislich des Vorlageurteils vor dem Tribunal administratif Paris vorgetragen, daß im Zusammenhang mit dem erwähnten Artikel 6 sich die Aussetzung nicht auf ihren am 17. November 1980 aufgrund einer Ausschreibung eingereichten Antrag beziehen könne und insbesondere daß Artikel 6 eine Ausnahme von dem vorhin erwähnten Artikel 3 Absatz 3 derselben Verordnung darstelle. Der FORMA hat dieser Auslegung von Interagra vor dem französischen Verwaltungsgericht widersprochen, worauf dieses Gericht Ihnen folgende Vorabentscheidungsfrage vorgelegt hat:

Welche Bedeutung hatten Artikel 3 Absatz 3 und Artikel 6 der Verordnung Nr. 2044/75 der Kommission vom 25. Juli 1975 am 17. November 1980, und insbesondere,

1. enthält Artikel 6 für alle aufgrund einer Ausschreibung durchgeführten Ausfuhren nach Drittländern einen allgemeinen Grundsatz, von dem jedoch bei den in Artikel 3 Absatz 3 genannten Erzeugnissen eine Ausnahme gemacht wird, und steht er der Anwendung der in dieser Bestimmung vorgesehenen besonderen Maßnahmen nicht entgegen,

2. oder enthält Artikel 6 vielmehr für diese Geschäfte eine besondere Regelung, die als eine Ausnahme von den in Artikel 3 Absatz 3 niedergelegten allgemeinen Regeln anzusehen ist, und steht er daher der Anwendung der in dieser Bestimmung vorgesehenen besonderen Maßnahmen entgegen?

Worauf es also bei dieser Frage ankommt, ist zum einen die Feststellung der Bedeutung des Artikels 3 Absatz 3 und des Artikels 6 der Verordnung Nr. 2044/75 und zum anderen die Feststellung, in welchem Verhältnis beide am 17. November 1980 zueinander standen.

Für das richtige Verständnis der Bedeutung des erwähnten Artikels 6 ist dabei noch von Belang, auch den Inhalt des Artikels 9 Absatz 1 der Verordnung Nr. 193/75 vom 17. Januar 1975 (ABl. L 25, 1975, S. 10) zu kennen, auf den Artikel 6, wie gesagt, verweist. Diese Bestimmung lautet wie folgt: Für die Berechnung ihrer Gültigkeitsdauer gelten die Lizenzen als am Tag der Antragstellung erteilt, wobei dieser Tag in die Gültigkeitsdauer dieser Lizenz einbezogen wird. Wie Sie sich erinnern werden, ist die Bedeutung dieser Verweisung vor allem in der mündlichen Verhandlung zur Sprache gekommen.

2. Nähere Untersuchung der aufgeworfenen Fragen

2.1. Vorläufige Schlußfolgerung

Wie namentlich in den schriftlichen Erklärungen der französischen Regierung ziemlich klar dargelegt worden ist, erscheint die Beantwortung der in meinen einleitenden Ausführungen zusammengefaßten Frage auf den ersten Blick einfach.

Beide in der Frage genannten Artikel sind besondere Durchführungsvorschriften im Sinne des Titels der Verordnung Nr. 2044/75. Artikel 3 Absatz 3 dieser Verordnung regelt dabei die Erteilung der Ausfuhrlizenzen für Butter, Butteroil und Magermilchpulver, und Artikel 6 (ebenso wie Artikel 4 für andere Fälle als in Artikel 6 vorgesehen) die Gültigkeitsdauer der einmal erteilten Lizenzen im Rahmen einer Ausschreibung. Der erwähnte Charakter des Artikels 6 ergibt sich insbesondere mit großer Klarheit aus dem erwähnten Artikel 9 Absatz 1 der Verordnung Nr. 193/75, auf den dieser Artikel verweist. Ferner ergibt sich aus den verschiedenen Regelungen über die Ausfuhrlizenzen, daß diese für ihren Geltungsbereich in der Regel ausschließlich an die darin erwähnten Erzeugnisse als solche anknüpfen. Hierfür kann unter anderem auf Artikel 3 Absatz 3 der Verordnung Nr. 804/68 und Artikel 2 der Verordnung Nr. 2044/75 beziehungsweise der Verordnung Nr. 445/77 verwiesen werden. Von dieser Regel wird nur abgewichen, soweit dies ausdrücklich in der Regelung bestimmt ist, wie zum Beispiel für die Gültigkeitsdauer der Lizenzen im Rahmen einer Ausschreibung, für die Anhang III der Verordnung Nr. 2044/75 gilt. Abgesehen von derartigen besonderen Vorschriften für eine bestimmte Art von Geschäften gelten die Bestimmungen nach meiner Auffassung deshalb im System der betreffenden Verordnungen grundsätzlich für jede Art von Geschäften in bezug auf die dabei in Rede stehenden Erzeugnisse.

Die beiden fraglichen Bestimmungen beziehen sich jedenfalls auf zwei ganz verschiedene Gegenstände und ergänzen einander. Insoweit hat das Vorlagegericht auch eine etwas unrichtige Alternative formuliert, als es Sie fragte, welcher Artikel als die allgemeine Regel und welcher Artikel als eine Ausnahme von dieser allgemeinen Regel anzusehen ist. Interagra geht in ihren Erklärungen von derselben unrichtigen Fragestellung aus. Da Artikel 6 nur die Gültigkeitsdauer einer erteilten Ausfuhrlizenz betrifft, kann er hinsichtlich der Erteilung dieser Lizenzen selbst nicht von Artikel 3 Absatz 3, der diese letztgenannte Materie behandelt, abweichen.

2.2. Komplikationen

Ich könnte hiermit meine Schlußfolgerungen — indem ich wegen näherer Einzelheiten unter anderem auf die schriftlichen Erklärungen der französischen Regierung verweise — abschließen, würden sich nicht bei näherer Betrachtung der einschlägigen Texte und aus den abgegebenen schriftlichen und mündlichen Erklärungen einige Komplikationen ergeben, denen ich ebenfalls Aufmerksamkeit widmen muß.

Zunächst kann festgestellt werden und geht insbesondere auch aus der Formulierung der Fragen des Vorlagegerichts hervor, daß sich das System der Verordnung Nr. 2044/75 nicht durch Übersichtlichkeit auszeichnet und dadurch leicht zu Mißverständnissen führen kann. Namentlich wird das Thema der Gültigkeitsdauer einer erteilten Lizenz in Artikel 4 der genannten Verordnung allgemein behandelt, wonach Artikel 5 dann die Modalitäten der Erteilung der Lizenzen selbst regelt, wie auch die französische Regierung in ihrem Schriftsatz bemerkt. Danach folgt Artikel 6, von dem man in dem geltenden System dann in der Tat auf den ersten Blick annehmen könnte, daß er sich sowohl auf die Erteilung als auch auf die Gültigkeitsdauer bezieht, soweit es um die Ausfuhr aufgrund einer Ausschreibung geht. Wie Interagra in ihrem Schriftsatz bemerkt, scheinen die Artikel 6, 8 und 10 der Verordnung nämlich auf den ersten Blick ein geschlossenes System für alle Materien in bezug auf Ausfuhrlizenzen aufgrund einer Ausschreibung zu bilden. Dennoch meine ich, daß der Wortlaut von Artikel 6, zumindest vor der Änderungsverordnung Nr. 3137/80 vom 4. Dezember 1980 (ABl. L 329, 1980, S. 20), aus den angegebenen Gründen hinreichend klar ist, um einem in dieser Weise der Systematik der Verordnung entnommenen Argument standzuhalten.

Die letztgenannte Verordnung vom 4. Dezember 1980, die in dem Verfahren ebenfalls eine große Rolle gespielt hat, hat die Unübersichtlichkeit der Verordnung Nr. 2044/75 sicher noch verstärkt, indem sie nicht in Artikel 6, sondern in Artikel 4 Absatz 2 dieser Verordnung einen dritten Unterabsatz angefügt hat, der, ebenso wie Artikel 6, ausschließlich Ausfuhrlizenzen (mit Vorausfestsetzung der Erstattung) betrifft, die im Rahmen einer Ausschreibung erteilt worden sind. Dieser neue Unterabsatz lautet wie folgt: Handelt es sich um eine im Rahmen einer Ausschreibung im Sinne von Artikel 6 erteilte Ausfuhrlizenz, so gilt für die Anwendung des vorstehenden Unterabsatzes der fünfte Arbeitstag nach dem Tag der Antragstellung als Tag der tatsächlichen Erteilung, der den Tag der Erteilung gemäß Artikel 6 Absatz 1 ersetzt.

Der vorstehende Unterabsatz, auf den verwiesen wird, lautet wie folgt: Für die gemäß Artikel 3 Absatz 3 erster Unterabsatz erteilte Ausfuhrlizenz wird die Gültigkeitsdauer vom Tag der tatsächlichen Erteilung an berechnet.

Wenn Artikel 3 Absatz 3 Unterabsatz 1 tatsächlich auch für Ausfuhrlizenzen im Rahmen einer Ausschreibung gilt, ist nicht ganz klar, was der neue Unterabsatz 3 des Artikels 4 Absatz 2 nun eigentlich dem Unterabsatz 2 dieses Artikels hinzufügt. Aus diesem Unterabsatz 2 in Verbindung mit Artikel 3 Absatz 3 Unterabsatz 1 folgt nämlich auch schon, daß die Ausfuhrlizenzen am fünften Tag nach dem Tag der Antragstellung erteilt werden. Da der betreffenden Änderungsverordnung vom 4. Dezember 1980 außerdem rückwirkende Kraft bis mitten in den hier relevanten Aussetzungszeitraum verliehen wurde, ist es verständlich, daß Interagra in dieser Änderungsverordnung mit, wenn nicht primär, einen Versuch gesehen hat, die von der Kommission vertretene Auslegung noch in einer Verordnung festzulegen.

Indem die Kommission auf Seite 19 ihres Schriftsatzes dargelegt hat, daß im Fall einer Ausschreibung die tatsächliche Erteilung in Wirklichkeit nicht an dem in Artikel 3 Absatz 3 Unterabsatz 1 vorgeschriebenen Tag stattfinden könne und daß dies die in der Änderungsverordnung enthaltene Präzisierung des Tages der Erteilung notwendig gemacht habe, hat sie gleichzeitig ein neues Argument für die Ansicht von Interagra vorgetragen, daß Artikel 3 Absatz 3 auf Anträge im Rahmen einer Ausschreibung nicht anwendbar sei und sogar nicht sein könne. Da sich die Änderungsverordnung sowie der dadurch ergänzte Artikel 4 der in Rede stehenden Verordnung, wie gesagt, ausschließlich auf die Gültigkeitsdauer der erteilten Lizenzen beziehen, kann diese Änderungsverordnung übrigens diesem von der Kommission selbst vorgetragenen Argument auch nach ihrem Inkrafttreten keinen Abbruch tun.

Die zweite Zielsetzung der achtzehnten Änderungsverordnung vom 4. Dezember 1980, die die Kommission auf Seite 20 ihres Schriftsatzes angibt, erweist sich bei näherer Untersuchung auch als ein Argument gegen den Standpunkt der Kommission. Durch die siebzehnte Änderungsverordnung (Verordnung Nr. 3015/80, ABl. L 312, 1980, S. 24) vom 20. November 1980 wurde die Gültigkeitsdauer der Ausfuhrlizenzen aufgrund einer Ausschreibung für Butter, Butteroil und Magermilchpulver auf fünf Monate verkürzt. Die Verordnung wird in ihrem Artikel 2 für anwendbar erklärt auf Ausfuhrlizenzen, die ab dem Zeitpunkt des Inkrafttretens dieser Verordnung, also ab 22. November 1980, overeenkomstig — im französischen Text deutlicher: au sens de — Artikel 4 Absatz 2 letzter Unterabsatz der Verordnung (EWG) Nr. 2044/75 tatsächlich erteilt worden sind. Die achtzehnte Änderungsverordnung vom 4. Dezember 1980 hat nun nach Auffassung der Kommission den Zweck gehabt klarzustellen, daß auch die Anträge, die noch in Bearbeitung waren, aber für die die Wartezeit von fünf Tagen am Tag des Inkrafttretens der Verordnung Nr. 3015/80 bereits verstrichen war und bei denen deshalb nach Artikel 3 Absatz 3 der Verordnung Nr. 2044/75 (bei Fehlen von Aussetzungsmaßnahmen) ein Anspruch auf Erteilung der Ausfuhrlizenz erworben war, nicht unter die Abkürzung der Gültigkeitsdauer der Ausfuhrlizenzen fielen. Da die Verordnung Nr. 3015/80 auch für Butter und Butteroil galt, einen Tag nach der Aussetzungsverordnung erlassen wurde und zwei Tage später in Kraft trat, konnte Interagra sicher auch aus dieser Verordnung guten Glaubens ableiten, daß die Aussetzungsverordnung nicht für Anträge aufgrund einer Ausschreibung galt. Zwar setzt die Verordnung daneben voraus, daß Artikel 3 Absatz 3 der Verordnung Nr. 2044/75 grundsätzlich auch für Anträge aufgrund einer Ausschreibung gilt, doch konnte diese nachträgliche Präzisierung natürlich die Rechtslage zum Zeitpunkt des Antrags von Interagra (Antrag vom 17. 11. 1980, der vom FORMA aufgrund von Artikel 3 Absatz 3 am 28. November für gegenstandslos erklärt wurde) nicht ändern und ist daher als solche für die Ihnen vorgelegte Rechtsfrage nicht von Bedeutung.

An sich bin ich nicht der Ansicht, daß die hektischen Gesetzgebungsaktivitäten, die die Kommission nach der Aussetzungsverordnung entwickelt hat, oder die hier besprochenen Argumente, die sie auf den Seiten 19 und 20 ihres Schriftsatzes vorgetragen hat, die Schlußfolgerungen ändern können, die aus den übrigen von der Kommission und der französischen Regierung und auch vom FORMA zu Recht vorgebrachten Argumenten in bezug auf den Wortlaut und die Bedeutung der Artikel 3 Absatz 3 und 6 der Verordnung Nr. 2044/75 herzuleiten sind. Meine vorläufige Schlußfolgerung, daß sich Artikel 3 Absatz 3 auf die Erteilung von Lizenzen bezieht und Artikel 6 auf die Gültigkeitsdauer der einmal erteilten Lizenzen, bleibt meines Erachtens deshalb trotz der von der Kommission verursachten Komplikationen bestehen. Zwar konnte Interagra aus den von der Kommission in ihrem Schriftsatz und in ihrer Verordnung vom 4. Dezember 1980 selbst eingeräumten Unklarheiten und UnVollkommenheiten (namentlich was die Fassung des Artikels 3 Absatz 3 betrifft) am 7. November 1980 und ab 20. November auch aus der siebzehnten Änderungsverordnung von diesem Datum guten Glaubens den Eindruck gewinnen, daß Artikel 3 Absatz 3 nicht für Anträge im Rahmen einer Ausschreibung galt, doch ist dieser gute Glaube für die Beantwortung der vom Vorlagegericht gestellten Frage nach meiner Ansicht nicht von Bedeutung. Auch das von Interagra vorgetragene systematische Argument, daß im System der Verordnung Nr. 2044/75 die Artikel 6 bis 10 ausschließlich Anträge im Rahmen von Ausschreibungen beträfen und auch besondere Vorschriften über die Lizenzerteilung in diesem Rahmen enthielten, beeinträchtigt nicht die Schlußfolgerung, daß sich Artikel 6 eindeutig nur auf die Gültigkeitsdauer bereits erteilter Lizenzen bezieht. Im übrigen erscheint mir die Auffassung von Interagra, daß keiner der ersten fünf Artikel der Verordnung auf Anträge im Rahmen einer Ausschreibung anwendbar sei, auf jeden Fall unhaltbar.

Die letzte Komplikation, auf die ich noch eingehen muß, betrifft die Aussetzungsverordnung Nr. 2993/80 vom 19. November 1980 (ABl. L 310, 1980, S. 16) selbst. In den Begründungserwägungen dieser Verordnung wird die Aussetzung wie folgt motiviert: Die Einzelheiten, die für die Gewährung der Erstattung für Butter und Butteroil gelten, müssen überprüft werden. Diese Lage könnte zu spekulativen Vorausfestsetzungen der Erstattung führen. Es ist daher angezeigt, die Vorausfestsetzung der Erstattung für die betreffenden Erzeugnisse vorübergehend auszusetzen.

Interagra hat nun auf Seite 6 ihres Schriftsatzes unter Bezugnahme auf das, was die Kommission in der Rechtssache 217/81 selbst angeführt hat, vorgetragen, daß Artikel 3 Absatz 3 ausschließlich zum Ziel habe, Spekulationen oder die Gefahr von Spekulationen zu verhindern. Nach Auffassung von Interagra sind Spekulationen bei Ausschreibungen aber nicht möglich, weil die Preise seit dem Tag der Ausschreibung unwiderruflich festgesetzt seien und die zu liefernden Mengen von der ausschreibenden Stelle global festgelegt und von jedem Bieter in seinem unwiderruflichen Angebot näher bestimmt seien. Aus dieser Zielsetzung des Artikels 3 Absatz 3 (die durch die zitierte Passage der Begründungserwägungen der Aussetzungsverordnung bestätigt werde) ergebe sich auch, daß dieser Artikel nicht auf Ausschreibungen anwendbar sein könne.

Dieses Vorbringen ist nach meiner Auffassung nicht haltbar. Zunächst hat die Kommission in der mündlichen Verhandlung darauf hingewiesen, daß zum Zeitpunkt des Erlasses der Aussetzungsverordnung für eine solche Menge Butter aufgrund von Ausschreibungen Angebote eingereicht worden seien, daß bei einer Erteilung der beantragten Lizenzen das Marktgleichgewicht auf dem Buttermarkt in Gefahr geraten wäre. Ein Run auf die durch die Verordnung Nr. 2943/80 vom 13. November 1980 eröffnete Möglichkeit des Erwerbs von Ausfuhrerstattungen im Sektor Milch und Milcherzeugnisse im Hinblick auf die mit dieser Ausfuhr verbundenen Gewinne kann nach meiner Meinung tatsächlich sehr wohl als spekulativ bezeichnet werden. Wichtiger erscheint mir aber, daß die zitierte Passage die Gefahr von Spekulationen insbesondere mit der sich in Vorbereitung befindenden Änderung der Vorschriften für die Gewährung der Erstattung für Butter und Butteroil, darunter die besprochene Abkürzung der Gültigkeitsdauer der Ausfuhrlizenzen aufgrund von Ausschreibungen, verbindet. Das Spekulieren auf die Möglichkeit, von der dabei zu erwartenden Übergangszeit für bereits eingereichte Anträge zu profitieren, kann sicher als Spekulation betrachtet werden. Dieses Argument von Interagra ist deshalb zurückzuweisen.

3. Schlußbemerkung und Schlußfolgerung

Die soeben besprochenen Komplikationen, die sich während des Verfahrens herausgestellt habe, können, zusammenfassend gesagt, meine ursprüngliche Schlußfolgerung nicht ändern, die auf den Wortlaut, die klare Zielsetzung und das System der Verordnung Nr. 2044/75 gestützt war.

Ich schlage somit vor, die Ihnen gestellte und wegen des sich daraus ergebenden Mißverständnisses von mir in meinen einleitenden Ausführungen anders formulierte Frage wie folgt zu beantworten:

Artikel 3 Absatz 3 der Verordnung Nr. 2044/75 in seiner am 17. November 1980 geltenden Fassung regelt die Voraussetzungen für die Erteilung von Ausfuhrlizenzen für die darin beschriebenen Milcherzeugnisse, auch soweit es um Ausfuhrlizenzen aufgrund von Ausschreibungen geht, während Artikel 6 dieser Verordnung ausschließlich die Gültigkeitsdauer einmal erteilter Ausfuhrlizenzen aufgrund von Ausschreibungen betrifft und hinsichtlich dieser anderen Materie den genannten Artikel 3 Absatz 3 ergänzt.