Europäischer Gerichtshof Urteil vom 02.03.1983 – C-155/82

In der Rechtssache 155/82

Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch ihren Rechtsberater Rolf Wägenbaur als Bevollmächtigten, Zustellungsbevollmächtigter: Oreste Montako, Mitglied des Juristischen Dienstes, Jean-Monnet-Gebäude, Luxemburg-Kirchberg,

Klägerin

gegen

Königreich Belgien, vertreten durch den Direktor im Ministerium für auswärtige Angelegenheiten, Außenhandel und Zusammenarbeit mit Entwicklungsländern, Robert Hoebaer als Bevollmächtigten im Beistand von R. Huysman, Inspekteur und Leiter einer Dienststelle im Gesundheitsministerium, Zustellungsanschrift: Belgische Botschaft, Luxemburg,

Beklagter,

wegen Feststellung, daß das Königreich Belgien gegen seine Verpflichtungen aus den Artikeln 30 ff. EWG-Vertrag verstoßen hat, indem es das Recht, die Zulassung oder Genehmigung von nicht zum landwirtschaftlichen Gebrauch bestimmten Pestiziden und von Pflanzenschutzmitteln zu beantragen, in Belgien ansässigen Personen vorbehalten hat,

erläßt

DER GERICHTSHOF

unter Mitwirkung des Präsidenten J. Mertens de Wilmars, der Kammerpräsidenten P. Pescatore, A. O'Keeffe und U. Everling, der Richter Mackenzie Stuart, G. Bosco, T. Koopmans, O. Due und K. Bahlmann,

Generalanwalt: S. Rozès

Kanzler: P. Heim

folgendes

Der Sachverhalt, der Verfahrensablauf sowie die Anträge und die Angriffs- und Verteidigungsmittel der Parteien lassen sich wie folgt zusammenfassen:

I — Darstellung des Sachverhalts

Der Arrêté royal vom 5. Juni 1975 über die Aufbewahrung, den Handel und die Verwendung von Pestiziden und Pflanzenschutzmitteln (Moniteur belge, S. 13864) sieht in Artikel 4 vor:

Es ist verboten, Pflanzenschutzmittel in den Handel zu bringen, zu erwerben, anzubieten, auszustellen oder zum Verkauf anzubieten, zu besitzen, herzustellen, zu transportieren, zu verkaufen, entgeltlich oder unentgeltlich zu überlassen, einzuführen oder anzuwenden, soweit sie nicht vorher durch den für die Landwirtschaft zuständigen Minister zugelassen worden sind.

Bei einer Änderung der Zusammensetzung, der Bezeichnung oder der Anwendung eines zugelassenen Erzeugnisses ist eine Zulassungsergänzung erforderlich.

Artikel 8 des Arrêté royal enthält gleiche Vorschriften für die nicht zum landwirtschaftlichen Gebrauch bestimmten Pestizide; diese müssen vom für die Volksgesundheit zuständigen Minister vorher zugelassen werden.

Nach Artikel 1 Absatz 2 des Arrêté royal sind Pflanzenschutzmittel im Sinne dieser Vorschrift: Pestizide zum landwirtschaftlichen Gebrauch; Stoffe und Präparate zur Förderung oder Regulierung der landwirtschaftlichen Produktion oder zum Schutz von Pflanzen, Pflanzenteilen und pflanzlichen Erzeugnissen; Stoffe und Präparate zur Bekämpfung von Adventivpflanzen, Flechten und Algen; Stoffe und Präparate zur Vernichtung von Pflanzen und Pflanzenteilen, um ein unerwünschtes Wachstum zu verhindern oder zu verlangsamen; Stoffe und Präparate zur Bekämpfung oder Vernichtung der Ektoparasiten von Zucht- und Nutzvieh, einschließlich der Tauben; Mikroorganismen und Viren, die zur Bekämpfung von Parasiten verwandt werden; Netz-, Klebe- und andere Hilfsmittel zur Förderung der Wirkung dieser Stoffe und Präparate, soweit sie zu diesem Zweck in den Handel gebracht werden.

Unter die nicht zum landwirtschaftlichen Gebrauch bestimmten Pestizide fallen nach Artikel 1 Absatz 3 des Arrêté royal die Stoffe und Präparate sowie die Mikroorganismen und Viren, die außerhalb des landwirtschaftlichen Bereichs angewandt werden, um die Tiere zu bekämpfen oder zu vernichten, die bei pflanzlichen oder tierischen Erzeugnissen Schäden hervorrufen können, um die Zersetzung von pflanzlichen und tierischen Erzeugnissen zu verhindern, um schädliche Tiere, Pflanzen oder Mikroorganismen in Wohnungen, Gebäuden, Transportmitteln, Schwimmbecken, Müllplätzen und Kloaken zu bekämpfen oder zu vernichten, um Materialien oder Gegenstände zur Bekämpfung oder Vernichtung von Tieren, Pflanzen oder Mikroorganismen zu behandeln, um durch die Behandlung von Pflanzen, der Erde oder des Wassers die Organismen zu bekämpfen oder zu vernichten, die beim Menschen oder bei Tieren Krankheiten verursachen können und um die Ektoparasiten der kleinen Haustiere zu bekämpfen oder zu vernichten.

In Artikel 12 des Arrêté royal ist bestimmt:

Der Antrag auf Genehmigung oder Zulassung, der Antrag auf Erneuerung der Genehmigung oder der Zulassung und der Antrag auf Ergänzung der Genehmigung oder der Zulassung sind auf einem Formular entsprechend dem Muster in Anhang I dieses Arrêté einzureichen.

Der Antrag ist von der in Belgien ansässigen Person, die für das Inverkehrbringen des Pflanzenschutzmittels oder des nicht zum landwirtschaftlichen Gebrauch bestimmten Pestizids sei es als Hersteller, Einführer, Eigentümer oder Konzessionsinhaber verantwortlich ist, in dreifacher Ausfertigung an den zuständigen Minister zu richten.

Mit Schreiben vom 5. November 1979 machte die Kommission die Regierung des Königreichs Belgien darauf aufmerksam, daß ihr eine Beschwerde der Behörden der Bundesrepublik Deutschland vorliege, die der Ansicht seien, daß Artikel 12 des Arrêté royal, da er an die Zulassung der betreffenden Erzeugnisse die Verpflichtung knüpfe, einen Vertreter in Belgien zu haben, die nichtbelgischen Erzeuger benachteilige und daher den innergemeinschaftlichen Handel behindere.

Die Kommission führte aus, nach Artikel 2 Absatz 3 Buchstabe g ihrer Richtlinie 70/50 vom 22. Dezember 1969, gestützt auf die Vorschriften des Artikels 33 Absatz 7 über die Beseitigung von Maßnahmen gleicher Wirkung wie mengenmäßige Einfuhrbeschränkungen, die nicht unter andere aufgrund des EWG-Vertrags erlassene Vorschriften fallen (ABl. L 13, 1970, S. 29), seien als Maßnahmen gleicher Wirkung wie mengenmäßige Beschränkungen diejenigen anzusehen, die den Zugang zum Inlandsmarkt für eingeführte Waren von der Bedingung abhängig machen, daß auf dem Gebiet des Einfuhrmitgliedstaats eine verantwortliche Person oder ein Vertreter bestellt ist.

In ihrer Entgegnung vom 31. Dezember 1979 vertrat die Regierung des Königreichs Belgien die Auffassung, die Benennung einer für das Inverkehrbringen verantwortlichen Person im Inland sei notwendig, wenn ein Genehmigungsoder Zulassungsverfahren vorgesehen sei, da mit dem Gebrauch der betreffenden Erzeugnisse Gefahren verbunden seien.

Die Kommission leitete mit Schreiben vom 27. März 1981 gegen das Königreich Belgien das Verfahren nach Artikel 169 EWG-Vertrag ein. Sie trug vor, Artikel 12 des Arrêté royal vom 5. Juni 1975 stelle ein Hindernis für den innergemeinschaftlichen Handel mit den betreffenden Waren dar und verstoße gegen Artikel 30 EWG-Vertrag, da er die Vermarktung der eingeführten Erzeugnisse gegenüber den inländischen Erzeugnissen erschwere; weder die öffentliche Ordnung noch die Volksgesundheit könnten zur Rechtfertigung dieser Maßnahmen nach Artikel 36 des Vertrages herangezogen werden. In ihrer Stellungnahme vom 21. Mai 1981 räumte die belgische Regierung ein, daß Artikel 12 des Arrêté royal zwar den Anschein erwecken kann, die Vermarktung eingeführter Erzeugnisse gegenüber inländischen Erzeugnissen zu erschweren, aber sie bekräftigte ihre Meinung, daß diese Vorschrift notwendig sei. Es handele sich um gefährliche Erzeugnisse, die deswegen auf allen Handelsstufen außerordentlich strengen Bestimmungen unterlägen, und es sei von entscheidender Bedeutung, daß das Kontrollsystem so wirksam wie möglich sei. Diese Wirksamkeit setze die Möglichkeit voraus, die Erzeugnisse jederzeit lokalisieren zu können, um vor allem in der Lage zu sein, eine gesamte Warenpartie aus dem Markt zu ziehen, wenn sich ein Erzeugnis als mangelhaft herausstelle, und sie verlange, daß eventuelle Verfolgungen nicht von vornherein praktisch wirkungslos seien. Die zu diesem Zweck verlangte Sicherheit bestehe lediglich in der Benennung einer für die Qualität der Erzeugnisse verantwortlichen Person im Inland, die ein einfacher örtlicher Konzessionsinhaber sein könne, und man müsse angesichts der verfolgten Ziele wohl nicht gleich der Ansicht sein, daß es sich hier für die betroffenen Unternehmen um eine übermäßige Belastung handele.

Die Kommission hat gemäß Artikel 169 Absatz 1 EWG-Vertrag am 23. Oktober 1981 eine mit Gründen versehene Stellungnahme erlassen und diese dem Königreich Belgien am 30. Oktober mitgeteilt, in der sie feststellte, daß das Königreich Belgien gegen seine Verpflichtungen aus dem Vertrag verstoßen habe, und es aufforderte, binnen zwei Monaten die erforderlichen Maßnahmen zu erlassen.

In ihrer Antwort vom 18. Februar 1982 hielt die belgische Regierung an der Notwendigkeit, die Volksgesundheit im Bereich der nicht für den landwirtschaftlichen Gebrauch bestimmten Pestizide und der Pflanzenschutzmittel zu schützen, fest. Die Forderung, daß die für das Inverkehrbringen verantwortliche Person in Belgien ansässig sei, gebe hierbei eine Reihe von Sicherheiten, die nicht als unvereinbar mit dem Vertrag angesehen werden könnten.

II — Schriftliches Verfahren

Die Kommission hat mit Klageschrift, die am 17. Mai 1982 eingegangen ist, gemäß Artikel 169 Absatz 2 EWG-Vertrag beim Gerichtshof Klage wegen der dem Königreich Belgien vorgeworfenen Vertragsverletzung erhoben.

Das schriftliche Verfahren ist ordnungsgemäß verlaufen.

Der Gerichtshof hat auf Bericht des Berichterstatters nach Anhörung des Generalanwalts beschlossen, die mündliche Verhandlung ohne vorherige Beweisaufnahme zu eröffnen. Er hat jedoch die belgische Regierung und die Kommission aufgefordert, schriftlich auf eine Reihe von Fragen zu antworten; dieser Aufforderung ist fristgerecht Folge geleistet worden.

III — Anträge der Parteien

Die Kommission beantragt,

festzustellen, daß das Königreich Belgien gegen seine Verpflichtungen aus den Artikeln 30 ff. EWG-Vertrag verstoßen hat, indem es bestimmt hat, daß die Genehmigung und Zulassung hinsichtlich der Pestizide oder Pflanzenschutzmittel nur von einer in Belgien ansässigen Person beantragt werden kann;

das Königreich Belgien zur Tragung der Kosten zu verurteilen.

Die Regierung des Königreichs Belgien beantragt,

die Klage der Kommission als unbegründet abzuweisen;

die Kommission zur Tragung der Kosten zu verurteilen.

IV — Angriffs- und Verteidigungsmittel der Parteien im schriftlichen Verfahren

Die Kommission bestreitet nicht, daß zahlreiche Pflanzenschutzmittel und nicht zum landwirtschaftlichen Gebrauch bestimmte Pestizide tatsächlich eine mögliche Gefahr der Vergiftung begründen; diese Feststellung könne jedoch die streitige Vorschrift nicht rechtfertigen.

Die Kommission erinnert im übrigen daran, daß sie dem Rat am 4. August 1976 einen Vorschlag für eine Richtlinie über das Inverkehrbringen von EWG-zugelassenen Pflanzenschutzmitteln (ABl. C 212, S. 3) vorgelegt habe, in der die Frage der Niederlassung eine gemeinschaftliche Lösung erfahren habe, die mit einer nationalen Lösung unvereinbar sei. Sie habe bereits ähnliche Verstöße wie den in der vorliegenden Rechtssache gegenüber mehreren Mitgliedstaaten verfolgt, vor allem im Bereich der Medikamente und der Pflanzenschutzmittel.

In rechtlicher Hinsicht sei festzustellen, daß Artikel 12 Absatz 2 des Arrêté royal vom 5. Juni 1975 die Erzeuger der anderen Mitgliedstaaten zwinge, den Dienst eines in Belgien ansässigen Einführers oder Händlers in Anspruch zu nehmen, der die für das Inverkehrbringen verantwortliche Person sei und der in dieser Eigenschaft allein berechtigt sei, die Genehmigung oder Zulassung für ihre Erzeugnisse beim zuständigen Ministerium zu beantragen.

a) Diese Verpflichtung behindere die Handelsgeschäfte, die mit der Einfuhr oder dem Absatz verbunden seien, da ein Ausführer — der meistens auch der Hersteller sei — in einem anderen Mitgliedstaat daran gehindert sei, selber die notwendigen Zulassungen in Belgien zu beantragen. Der Umstand, die Vermittlung einer in Belgien ansässigen Firma in Anspruch nehmen zu müssen, lasse zwangsläufig Kosten entstehen und erlege Belastungen auf, die die inländischen Erzeuger nicht zu tragen hätten..Die Richtlinie 70/50 betrachte diese Maßnahme als Maßnahmen mit gleicher. Wirkung wie mengenmäßige Einfuhrbeschränkungen.

Behalte man einer in Belgien ansässigen Person die Möglichkeit vor, die für die Pflanzenschutzmittel und für die nicht zum landwirtschaftlichen Gebrauch bestimmten Pestizide notwendigen Genehmigungen und Zulassungen zu beantragen, so liege darin ein Handelshindernis: Es sei geeignet, den innergemeinschaftlichen Handel unmittelbar oder mittelbar, tatsächlich oder potentiell zu behindern und stelle demzufolge eine Maßnahme mit gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige Einfuhrbeschränkung dar, die gegen Artikel 30 des Vertrages verstoße, soweit sie nicht durch Artikel 36 gedeckt sei.

Das Erfordernis einer Genehmigung oder Zulassung für das Inverkehrbringen sei durch Artikel 36 gerechtfertigt; es werde im vorliegenden Fall jedoch die Notwendigkeit bestritten, auf eine in Belgien ansässige Person zurückzugreifen, die allein diese Genehmigung oder Zulassung beantragen könne. Der Vergleich mit der Situation der anderen Mitgliedstaaten zeige, daß es durchaus möglich sei, zwischen Zulassung und Notwendigkeit einer Niederlassung zu unterscheiden.

Die streitigen Bestimmungen seien vielleicht nicht von großer praktischer Bedeutung, da die Mehrzahl der betroffenen Firmen sowieso aus verkaufsstrategischen Gründen einen Vertreter an Ort und Stelle hätten; aufgrund dieser Erwägung stelle sich jedoch die Frage, warum Belgien glaube, Bestimmungen aufrechterhalten zu müssen, die eine sehr geringe Bedeutung hätten.

Der Vortrag der belgischen Regierung sei widersprüchlich, da sie einerseits darauf aus sei, die Behinderung des innergemeinschaftlichen Handels herunterzuspielen, und andererseits alle Verpflichtungen hervorhebe, die demjenigen obliege, der einen Antrag auf Genehmigung oder Zulassung stelle.

Angesichts dieser Verpflichtungen sei derjenige, der den Antrag auf Genehmigung stelle, natürlich darauf aus, sich seine Dienste in angemessener Weise vergüten zu lassen; die Belastung sei daher keineswegs unbedeutend. Außerdem sei sie durchaus diskriminierend, da die inländischen Erzeuger sie nicht zu tragen hätten.

b) Es werde weder die Notwendigkeit noch die Rechtmäßigkeit bestritten, in dem betreffenden Bereich ein System der Überwachung, der Überprüfung und der Kontrolle einzurichten und zur Sicherung der Volksgesundheit die notwendigen Schutzmaßnahmen vorzusehen. Eine Präventivregelung setze jedoch, damit ihr entsprochen werden könne, keineswegs eine Niederlassung in Belgien voraus.

Die belgische Regierung vermenge den Genehmigungsantrag und das Inverkehrbringen; es brauche logischerweise keine Identität zwischen dem Antragsteller/Inhaber der Genehmigung und der für das Inverkehrbringen verantwortlichen Person zu bestehen. Die Verpflichtungen des Inhabers der Genehmigung, vor allem hinsichtlich der Haftung, könnten ebenso der für das Inverkehrbringen des betreffenden Erzeugnisses verantwortlichen Person auferlegt werden.

Die Behörde, die die Genehmigung oder Zulassung erteilt habe, sei ebenso wie jeder andere in der Lage, die notwendigen Auskünfte über die chemische Zusammensetzung und die toxikologischen Eigenschaften des Erzeugnisses zu liefern.

Die Möglichkeit, eine strafrechtliche oder zivilrechtliche Verfolgung einzuleiten, stelle ebenfalls keine Rechtfertigung der angefochtenen Maßnahme dar: Es beständen bereits im Rahmen der zwischenstaatlichen Verwaltungs- und Rechtshilfe genügend Möglichkeiten, einen Gesetzesverstoß zu verfolgen, selbst wenn der Täter im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats ansässig sei; hinsichtlich der zivilrechtlichen Klagen berücksichtige das Übereinkommen über die gerichtliche Zuständigkeit und die Vollstreckung gerichtlicher Entscheidungen in Zivil- und Handelssachen von 1968 die Bedürfnisse der eventuell geschädigten Privatpersonen.

c) Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes sei es Sache dessen, der sich auf eine Ausnahmevorschrift des Artikels 36 des Vertrages berufe, den Beweis dafür zu erbringen, daß die streitigen Maßnahmen notwendig seien und den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz beachteten ; dieser Beweis sei im vorliegenden Fall nicht geführt worden.

Die von der belgischen Regierung vorgetragenen Argumente beruhten auf der Vermengung des Genehmigungsantrags mit dem Inverkehrbringen; vor allem brauche die Notwendigkeit, Strafmaßnahmen vorzusehen, selbst wenn man unterstelle, daß diese zur Sicherung der Volksgesundheit unerläßlich seien, nicht notwendig denjenigen zu treffen, der die Genehmigung beantrage; es genüge, daß die Maßnahmen sich gegen den Hersteller oder den Verkäufer des Erzeugnisses richteten.

Allein der Umstand, daß die meisten Mitgliedstaaten Bestimmungen, die mit der streitigen vergleichbar seien, nicht kennten, sei für den Beweis ausreichend, daß andere Wege und Mittel zum Schutz der Gesundheit und des Lebens von Menschen denkbar seien.

Hinsichtlich des Vorbringens, wonach die streitige Maßnahme weder ein Mittel zur willkürlichen Diskriminierung noch eine verschleierte Beschränkung des Handels enthalte, sei zu bemerken, daß Artikel 52 des Arrêté royal vom 5. Juni 1975 eine Benelux-Genehmigung oder -Zulassung vorsehe, wonach Belgien nicht nur auf das Erfordernis einer in Belgien ansässigen Person verzichten könne, sondern sogar auf das einer nationalen Genehmigung oder Zulassung, vorausgesetzt, daß eine Benelux-Genehmigung oder -Zulassung in den Niederlanden oder Luxemburg erteilt worden sei. Was im Rahmen der Wirtschaftsunion Benelux möglich sei, müsse auch im Rahmen der EWG möglich sein.

Die Regierung des Königreichs Belgien hält an der Tatsache fest, daß Pflanzenschutzmittel und nicht zum landwirtschaftlichen Gebrauch bestimmte Pestizide gefährliche Erzeugnisse für die Gesundheit eines jeden seien, der mit ihnen bei beruflicher oder privater Benutzung in Berührung komme oder als Dritter ihrer Wirkung ausgesetzt sei. Die Vergiftungsgefahr durch Einnahme, Einatmen oder Aufnahme durch die Haut sei in den letzten Jahren merklich gestiegen, da die Verwendung von Pestiziden und Pflanzenschutzmitteln stark zugenommen habe. Der Schutz des Benutzers mache vor allem Rechtsvorschriften unerläßlich, die eine wirksame Haftungszuweisung enthielten: Artikel 12 des Arrêté royal vom 5. Juni 1975 entspreche diesem Zweck.

Derzeit beruhe der Schutz der Volksgesundheit in der Europäischen Gemeinschaft auf einem Zulassungssystem, das in die Zuständigkeit des einzelnen Mitgliedstaats falle. Eine Harmonisierung der Zulassungsordnungen sei im Gange; in Kraft getreten sei sie nur hinsichtlich der Einstufung, der Verpackung und der Kennzeichnung gefährlicher Stoffe (Richtlinie 67/548/EWG des Rates vom 27. Juni 1967, ABl. Nr. 196, S. 1). Belgien halte, unterstützt von anderen Mitgliedstaaten, an seinem Standpunkt fest, daß es den Mitgliedstaaten erlaubt sein müsse zu verlangen, daß derjenige, der eine Zulassung beantrage, seinen Wohnsitz in dem Staat habe, an den er seinen Antrag richte.

a) Mit den streitigen belgischen Bestimmungen sei beabsichtigt, ein Höchstmaß an Sicherheiten zu geben, um Unfälle und schwere Unfallfolgen zu verhindern. Ein in Belgien ansässiger Inhaber der Zulassung sei zweifellos eher imstande als ein Inhaber, der im Ausland, möglicherweise an einer Stelle lebe, die sehr weit von dem Ort entfernt sei, wo das Erzeugnis angewendet werde, zu überpüfen, ob das Erzeugnis vorschriftsmäßig sei. Eine wirkliche Sicherheit könne nur garantiert werden, wenn nach der Zulassung weitere Maßnahmen erfolgten wie die Kontrolle von Warenpartien hinsichtlich ihrer Zusammensetzung und ihrer Kennzeichnung, die Begrenzung des Verkaufs, die Anwendung der giftigsten Erzeugnisse durch Personen, die als hierzu qualifiziert zugelassen seien, und die Möglichkeit, sich schnell an die verantwortliche Person zu wenden. Bei einem Unfall sei es Sache des Zulassungsinhabers als derjenigen Person, die über die vollständige Zusammensetzung und die besonderen toxikologischen Eigenschaften des Erzeugnisses auf dem laufenden sei, dem behandelnden Arzt die notwendigen Auskünfte zu geben. Um sicherzustellen, daß das schädliche Erzeugnis aus dem Verkehr gezogen werde, sei es im übrigen einfacher, die Abnehmer des Erzeugnisses in Erfahrung zu bringen, wenn die verantwortliche Person in Belgien ansässig sei; außerdem sei der Inhaber der Zulassung für die schädlichen Auswirkungen auf die Gesundheit verantwortlich, die sich aus der mangelnden Übereinstimmung des Erzeugnisses mit den Zulassungsbedingungen ergebe.

b) Der Umstand, daß der ausländische Erzeuger mangels einer harmonisierten Zulassungsordnung auf gemeinschaftsrechtlicher Ebene die Zulassungsvorschriften erfüllen müsse, die der einzelne Mitgliedstaat aufgestellt habe, sowie der Umstand, sich an jede einzelne Regierung wenden zu müssen, um die nationale Zulassung zu erhalten, stellten selber bereits ein Handelshemmnis dar. Das Erfordernis eines Vertreters auf dem Staatsgebiet sei hierbei nur ein Bestandteil im nationalen Zulassungssystem, das als einheitliches Ganzes anzusehen sei.

c) Dieses Erfordernis wirke sich nur geringfügig auf den Handel aus: Die ausländische Firma sei völlig frei in der Benennung eines Vertreters, und die gegebenenfalls hieraus entstehenden Kosten seien begrenzt. Einen Vertreter im Mitgliedstaat zu haben könne im übrigen für die ausländische Firma durchaus Vorteile mit sich bringen. Praktisch hätten alle Firmen selbst in Mitgliedstaaten, die keinen auf dem Staatsgebiet ansässigen Vertreter verlangten, einen örtlichen Vertreter. Die Notwendigkeit eines Vertreters erfordere im übrigen keine neue Niederlassung in Belgien, da der Antrag auf Zulassung von einem bereits ansässigen Konzessionsinhaber eingereicht werden könne.

Wenn ein Hemmnis für den Handelsverkehr bestände, so könnte dieses in keinem Fall wirklich als eine Maßnahme mit gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige Beschränkung im Sinne des Artikels 30 EWG-Vertrag angesehen werden. Welche rechtliche Maßnahme auch immer eine Regierung hinsichtlich der Einfuhren treffe, so könne sie doch nicht automatisch als eine solche Maßnahme angesehen werden. Im vorliegenden Fall handele es sich um eine Regelung, um die Volksgesundheit bestmöglich zu schützen. Das Erfordernis eines Vertreters führe hinsichtlich der Drohung, die die strafrechtliche Sanktion bilde, nicht zu einer Diskriminierung, sondern im Gegenteil dazu, daß die ausländische Firma der inländischen Firma gleichgestellt werde: Ohne diese Maßnahme sei der Ausländer im Vorteil, denn er sei dem strafrechtlichen Zwang in geringerem Grad unterworfen als der Inländer.

d) Angesichts der Bedrohung, die die Pflanzenschutzmittel und die nicht für den landwirtschaftlichen Gebrauch bestimmten Pestizide für die Gesundheit der Bevölkerung darstellten, müsse soviel wie möglich getan werden, um die Firma haftbar zu machen. Die Maßnahme nach Artikel 12 des Arrêté royal sei unter dem Gesichtspunkt zu sehen, daß mit ihr dem Schutz eines übergeordneten allgemeinen Interesses entsprochen werde, das den Forderungen einer vollkommenen Handelsfreiheit vorgehe.

e) Auf jeden Fall sei die Maßnahme nach Artikel 36 des Vertrages zum Schutz der Gesundheit und des Lebens von Menschen gerechtfertigt.

Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes hätten die Mitgliedstaaten das Recht, die Maßnahmen zu treffen, die zum wirksamen Schutz der Gesundheit ihrer Bevölkerung notwendig seien. Hierzu müsse der Inhaber der Zulassung die Folgen der Verantwortung tragen, die er übernommen habe, indem er nicht mit den Zulassungsbedingungen übereinstimmende Erzeugnisse in den Verkehr gebracht habe; der Inhaber müsse sich strafrechtlichen Sanktionen aussetzen. Diese hätten neben ihrem Strafcharakter eine abschreckende Wirkung.

Im Gegensatz zu der Meinung der Kommission stelle sich das Problem nicht bei der Möglichkeit, Strafverfolgungen einzuleiten: Die Verstöße auf belgischem Staatsgebiet könnten stets Anlaß zu Strafverfolgungen sein, und in diesem Fall könnten die Übereinkommen über die Rechtshilfe in Strafsachen zur Anwendung gelangen. Die Schwierigkeit liege auch nicht darin, in Belgien eine Verurteilung eines Täters erreichen zu können, der im Ausland ansässig sei, sondern gerade in der Wirksamkeit einer solchen Verurteilung. Das wirkliche Problem sei, ob bei der Übertretung belgischer Bestimmungen der im Ausland ansässige Täter von einer strafrechtlichen Sanktion wirksam getroffen werden könne; in dieser Hinsicht sei die internationale Rechtshilfe praktisch wirkungslos.

Weder die Auslieferung noch die Angabe der tatsächlichen Umstände noch die Vollstreckbarkeitserklärung des Strafurteils böten annehmbare Lösungen; bezüglich der Bestrafung in Belgien begangener Gesetzesverstöße sei der im Ausland ansässige Täter praktisch den wirklichen Strafen entzogen.

Würde man die Verantwortung denen aufbürden, die das Erzeugnis im Inland zum Verkauf anböten (Einführer, Großhändler, Zwischenhändler), so müßte dies zu einer Verwässerung dieser Verantwortung führen, die die Bestimmungen ungemein abschwächen würde.

Das Übereinkommen über die gerichtliche Zuständigkeit von 1968 sei nicht einschlägig, da es weder das Strafrecht noch die internationale Rechtshilfe in Strafsachen betreffe.

Eine wirksame Strafandrohung sei die unumgängliche Voraussetzung für die Verantwortung, die von dem übernommen werden müsse, der das giftige Erzeugnis im Inland in Verkehr bringe.

f) Artikel 12 des Arrêté royal genüge dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Ziel sei, die Volksgesundheit bestmöglich zu schützen, indem unter anderem die Wirksamkeit einer strafrechtlichen Sanktion sichergestellt werde, die sowohl eine strafende als auch eine abschreckende Funktion habe; die Benennung eines in Belgien ansässigen Mittelsmannes durch die ausländische Firma könne schwerlich mit einem Handelshemmnis verglichen werden, das den innergemeinschaftlichen Handelsverkehr beeinträchtigen könne.

g) Die streitige Maßnahme stelle weder ein Mittel zur willkürlichen Diskriminierung noch eine verschleierte Beschränkung des Handels zwischen den Mitgliedstaaten dar.

Die Forderung, den Weg über einen in Belgien ansässigen Mittelsmann zu gehen, sei in keiner Weise willkürlich; sie bezwecke im Gegenteil, um die Volksgesundheit zu schützen, alle Inhaber der Zulassung den gleichen strafrechtlichen Bedingungen zu unterwerfen. Die Behauptung, die streitige Maßnahme stelle eine verschleierte Beschränkung des Handels zwischen den Mitgliedstaaten dar, würde eine vollständige Verkennung des von der streitigen Rechtsvorschrift verfolgten Ziele der Volksgesundheit bedeuten.

Die von der Kommission angeführte Benelux-Zulassungsordnung sei ein harmonisiertes System, das im übrigen noch nicht auf Pestizide und Pflanzenschutzmittel angewandt werde.

V — Mündliche Verhandlung

In der Sitzung vom 7. Dezember 1982 haben die Kommission, vertreten durch Herrn Wägenbaur, und die Regierung des Königreichs Belgien, vertreten durch Herrn Hoebaer, mündlich verhandelt.

Der Generalanwalt hat seine Schlußanträge in der Sitzung vom 19. Januar 1983 vorgetragen.

1 Die Kommission der Europäischen Gemeinschaften hat mit Klageschrift, die am 17. Mai 1982 bei der Kanzlei des Gerichtshofes eingegangen ist, gemäß Artikel 169 EWG-Vertrag Klage auf Feststellung erhoben, daß das Königreich Belgien gegen seine Verpflichtungen aus den Artikeln 30 ff. EWG-Vertrag verstoßen hat, indem es das Recht, die Zulassung oder Genehmigung von nicht zum landwirtschaftlichen Gebrauch bestimmten Pestiziden und von Pflanzenschutzmitteln zu beantragen, in Belgien ansässigen Personen vorbehalten hat.

2 Durch den Arrêté royal vom 5. Juni 1975 über die Aufbewahrung, den Handel und die Verwendung von Pestiziden und Pflanzenschutzmitteln (Moniteur belge, S. 13864) hat Belgien die Vermarktung im Inland von nicht zum landwirtschaftlichen Gebrauch bestimmten Pestiziden und Pflanzenschutzmitteln, die in dem genannten Arrêté royal näher bestimmt sind, von der Zulassung durch die Regierung abhängig gemacht. Aus den Formvorschriften in Artikel 12 desselben Arrêté ergibt sich, daß diese Zulassung nur jemand erhalten kann, der in Belgien ansässig und als Hersteller, Einführer, Eigentümer oder Konzessionsinhaber für das Inverkehrbringen eines der genannten Erzeugnisse verantwortlich ist.

3 Nach Auffassung der Kommission hat diese Vorschrift, indem sie an die Zulassung der betreffenden Erzeugnisse die Verpflichtung knüpft, einen Vertreter in Belgien zu haben, eine Benachteiligung der nichtbelgischen Erzeuger zur Folge und stellt daher ein mit Artikel 30 des Vertrages unvereinbares Hemmnis für den innergemeinschaftlichen Handel dar. Die Kommission weist insbesondere darauf hin, daß nach Artikel 2 Absatz 3 Buchstabe g ihrer Richtlinie 70/50/EWG vom 22. Dezember 1969, gestützt auf die Vorschriften des Artikels 33 Absatz 7 über die Beseitigung von Maßnahmen gleicher Wirkung wie mengenmäßige Einfuhrbeschränkungen, die nicht unter andere aufgrund des EWG-Vertrags erlassene Vorschriften fallen (ABl. L 13, 1970, S. 29), als Maßnahmen gleicher Wirkung wie mengenmäßige Beschränkungen diejenigen anzusehen seien, die den Zugang zum Inlandsmarkt für eingeführte Waren von der Bedingung abhängig machen, daß auf dem Gebiet des Einfuhrmitgliedstaats eine verantwortliche Person oder ein Vertreter bestellt ist.

4 Die Kommission hat folglich das Verfahren nach Artikel 169 des Vertrages eingeleitet und am 23. Oktober 1981 eine mit Gründen versehene Stellungnahme abgegeben, in der sie das Königreich Belgien aufgefordert hat, in seinen Rechtsvorschriften die Bedingungen aufzuheben, daß der Inhaber der Zulassung für die Vermarktung eines der genannten Erzeugnisse im Inland ansässig sein muß.

5 In ihrer Stellungnahme vom 18. Februar 1982 hat die belgische Regierung vorgetragen, sie halte angesichts der Gefährlichkeit der betreffenden Erzeugnisse die angefochtene Maßnahme zum Schutz der Volksgesundheit für gerechtfertigt.

6 Nach dieser Stellungnahme hat die Kommission am 17. Mai 1982 Klage gemäß Artikel 169 erhoben.

7 Es ist unstreitig, daß das in den belgischen Rechtsvorschriften aufgestellte Erfordernis die Einfuhr der betreffenden Erzeugnisse nach Belgien beeinträchtigt, indem es den in den anderen Mitgliedstaaten ansässigen Unternehmen die Kosten für die Niederlassung eines Vertreters in Belgien auferlegt und deshalb bestimmten Unternehmen, vor allem den mittleren und kleinen, den Zugang zum belgischen Markt erschweren, ja sogar unmöglich machen kann.

8 Die belgische Regierung räumt ein, daß dieses Erfordernis den innergemeinschaftlichen Handel behindert, rechtfertigt es aber mit der in Artikel 36 des Vertrages anerkannten Notwendigkeit, die Volksgesundheit zu schützen.

9 Sie macht darauf aufmerksam, daß die Zulassungsregelung in dem betreffenden Bereich noch nicht auf Gemeinschaftsebene harmonisiert sei, so daß jeder einzelne Mitgliedstaat die Zulassungsbestimmungen für sein Staatsgebiet festsetze. Die Forderung eines Vertreters im Inland sei in dieser Hinsicht nur ein Bestandteil der innerstaatlichen Zulassungsordnung, die als einheitliches Ganzes gesehen werde.

10 In diesem Bereich seien angesichts der weiten Verbreitung, die die Anwendung der streitigen Erzeugnisse erfahren habe, und wegen der großen Giftigkeit einiger dieser Erzeugnisse strenge Kontroll- und Haftungsvorschriften erforderlich. In dieser Hinsicht sei das Erfordernis, daß jeder Erzeuger, der ein bestimmtes Produkt vermarkten wolle, einen verantwortlichen Vertreter auf belgischem Gebiet habe, durch eine Reihe von Erwägungen gerechtfertigt, nämlich

für die reibungslose Abwicklung der Zulassungsformalitäten, die für bestimmte Erzeugnisse besonders kompliziert seien und deshalb einen unmittelbaren Kontakt zwischen Antragsteller und Verwaltung erforderlich machten;

für die Einhaltung der Vorschriften über die Kennzeichnung der Erzeugnisse;

für die Kontrolle der Übereinstimmung des in den Handel gebrachten Erzeugnisses mit dem Erzeugnis, für das die Zulassung erteilt worden sei, und

für das Vorhandensein einer Person im Inland, die bei einem Unfall oder einer Beschwerde seitens der Verbraucher leicht und schnell zu erreichen sei.

11 Außerdem trägt die belgische Regierung vor, nur der Umstand, daß eine verantwortliche Person im Inland ansässig sei, gewährleiste die Wirksamkeit von Verfolgungsmaßnahmen, wenn gegen die Vorschriften zum Schutz der Volksgesundheit verstoßen werde.

12 Die Argumente der belgischen Regierung sind grundsätzlich nicht zu bestreiten, da jeder einzelne Mitgliedstaat das Recht hat, auf seinem Gebiet und insbesondere in einem Bereich, in dem das Ziel der Harmonisierung der gesundheitspolizeilichen Kontrollmaßnahmen noch nicht verwirklicht ist, die zum Schutz der Volksgesundheit geeigneten Vorschriften zu erlassen. Solche Maßnahmen sind jedoch nur gerechtfertigt, wenn nachgewiesen werden kann, daß sie zur Sicherung des in Artikel 36 genannten Schutzzwecks notwendig sind und dieser Schutz nicht durch Mittel erreicht werden kann, die den freien Warenverkehr innerhalb der Gemeinschaft weniger beschränken.

13 Die Argumente der belgischen Regierung geben unter diesem Gesichtspunkt Anlaß zu zwei Feststellungen.

14 Zum einen können die von der belgischen Regierung genannten Ziele hinsichtlich der Erfüllung der Zulassungsformalitäten, der Kennzeichnungsvorschriften, der Kontrolle der Übereinstimmung des in den Handel gebrachten Erzeugnisses mit dem zugelassenen Erzeugnis sowie der Verfügbarkeit von Informationen bei Unfällen oder Beschwerden in vollem Umfang durch geeignete Organisationsmaßnahmen im Stadium der Prüfung der Unterlagen und der Erteilung der Zulassung erfüllt werden, ohne die Niederlassung eines Vertreters im Inland notwendig zu machen.

15 Zum anderen können die Fragen der strafrechtlichen Verantwortlichkeit im Hinblick auf das Ziel von Artikel 36 nur insoweit von Interesse sein, als der Erlaß von Strafvorschriften zugleich abschreckend wirkt. Vom Standpunkt einer wirksamen Abschreckung aus bieten in dieser Hinsicht nur die der Zulassung vorangehenden Formalitäten sowie die in diesem Zeitpunkt und gegebenenfalls beim Inverkehrbringen der Waren durchgeführten Kontrollen eine dem Ziel des Artikels 36 genügende Sicherheit. Selbst wenn die strafrechtlichen Sanktionen die Wirkung haben können, von strafbarem Verhalten abzuschrecken, ist diese Wirkung weder gewiß noch wird sie jedenfalls gegenüber dem Hersteller in einem anderen Mitgliedstaat, der Inhaber der Zulassung ist, allein durch die Tatsache verstärkt, daß sich jemand als sein rechtlicher Vertreter im Inland befindet.

16 Das Erfordernis der Niederlassung eines Vertreters im Inland ist daher nicht geeignet, hinsichtlich des Ziels, die Volksgesundheit zu schützen, zusätzliche Sicherheiten zu bieten, die eine Ausnahme vom Verbot des Artikels 30 hinreichend rechtfertigen könnten.

17 Es ist demzufolge festzustellen, daß das im belgischen Recht vorgesehene Erfordernis, daß die Genehmigung von nicht zum landwirtschaftlichen Gebrauch bestimmten Pestiziden und von Pflanzenschutzmitteln nur in Belgien ansässigen Personen erteilt werden kann, nicht nach Artikel 36 gerechtfertigt ist und deshalb eine mit Artikel 30 des Vertrages unvereinbare Beschränkung des innergemeinschaftlichen Handels darstellt.

Kosten

18 Nach Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da der Beklagte mit seinem Vorbringen unterlegen ist, ist er zur Tragung der Kosten zu verurteilen.

Aus diesen Gründen

hat

DER GERICHTSHOF

für Recht erkannt und entschieden:

1. Das Königreich Belgien hat gegen seine Verpflichtungen aus den Artikeln 30 ff. EWG-Vertrag verstoßen, indem es das Recht, die Zulassung oder Genehmigung von nicht zum landwirtschaftlichen Gebrauch bestimmten Pestiziden und von Pflanzenschutzmitteln zu beantragen, in Belgien ansässigen Personen vorbehalten hat.

2. Der Beklagte wird verurteilt, die Kosten zu tragen.