Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 09.03.1983 – C-156/82

Schlußanträge des Generalanwalts Gerhard Reischl

vom 9. März 1983

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

Die Klägerin des Verfahrens, in dem es zu der heute zu behandelnden Vorlage gekommen ist, erwarb im Jahr 1973 gemäß der Kommissionsverordnung Nr. 1259/72 über den Absatz von Butter zu herabgesetzten Preisen an bestimmte Verarbeitungsbetriebe in der Gemeinschaft (ABl. L 139 vom 17.6.1972, S. 18 ff.) von der deutschen Interventionsstelle verbilligte Butter, um sie zu Butterfett zu verarbeiten. Die Butter wurde zu diesem Zweck nach Belgien ausgeführt, und es wurde dabei verminderter Währungsausgleich gemäß Artikel 20 der genannten Verordnung gewährt, wo es heißt:

Die auf die Butter, auf das Butterfett sowie hinsichtlich des Butteranteils auf das Butterfett, dem Zucker zugesetzt worden ist..., anwendbaren Ausgleichsbeträge sind gleich den auf Grund der Verordnung (EWG) Nr. 974/71 festgesetzten, mit dem Koeffizienten 0,3 multiplizierten Ausgleichsbeträgen.

Nach der Herstellung von Butterreinfett wurde dieses wieder in die Bundesrepublik Deutschland importiert und dabei abermals — diesmal ging es um die Erhebung von Währungsausgleich — der nach Artikel 20 der Verordnung Nr. 1259/72 ermäßigte Satz angewandt.

Nachdem festgestellt worden war, daß die Firma in Deutschland, an die die Ware verkauft worden war, sie zum Teil nicht zweck- und fristgerecht verwendet hat, wurde von der Klägerin Währungsausgleich — in Höhe der Differenz zum vollen Währungsausgleichsbetrag — nacherhoben. Deswegen kam es zu einem Gerichtsverfahren beim Finanzgericht Düsseldorf und in seinem Rahmen zu dem Vorabentscheidungsverfahren 217/78. Durch Urteil vom 28. Juni 1979 wurde für Recht erkannt:

Die endgültige Anwendung der in Artikel 20 der Verordnung (EWG) Nr. 1259/72 der Kommission vom 16. Juni 1972 und in Artikel 20 der Verordnung (EWG) Nr. 232/75 der Kommission vom 30. Januar 1975 vorgesehenen ermäßigten Ausgleichsbeträge setzt voraus, daß die betreffende Ware — insbesondere im Hinblick auf ihren Verwendungszweck — den verminderten Wert hat, der ihr aufgrund dieser Verordnungen beigemessen wird. Soweit der Importeur nicht innerhalb der in Artikel 6 dieser Verordnungen festgesetzten Frist den Nachweis erbracht hat, daß die Ware der Verwendung zugeführt wurde, von der die Ermäßigung der Ausgleichsbeträge abhängig ist, findet die Nachforderung dieser Beträge ihre Rechtsgrundlage in den allgemeinen Regeln, die für das mit der Verordnung Nr. 974/71 des Rates vom 12. Mai 1971 errichtete System der Währungsausgleichsbeträge maßgebend sind.

Danach entschied das Finanzgericht Düsseldorf im Mai 1980, die Nacherhebung von Währungsausgleich bei der Einfuhr des Butterreinfetts in die Bundesrepublik Deutschland sei zu Recht erfolgt.

Schon vorher (Februar 1978) wie auch danach (Mai 1981) verlangte die Klägerin die Zahlung der Differenz zwischen dem bei der Ausfuhr der Butter gewährten verminderten Währungsausgleich und dem vollen Währungsausgleich im Zeitpunkt der Ausfuhr. Als dies vom Hauptzollamt Hamburg-Jonas mit der Begründung abgelehnt wurde, die diesbezüglichen Anträge seien verspätet gestellt worden, kam es abermals und diesmal beim Finanzgericht Hamburg zu einem Gerichtsverfahren.

Das angerufene Gericht steht auf dem Standpunkt, das klägerische Begehren könne nicht an der verspäteten Stellung der Anträge scheitern. Es ist sich aber nicht sicher, ob es die Praxis der deutschen Zollverwaltung gutheißen soll, auch bei der Ausfuhr von Butter zum Zwecke der Verarbeitung Währungsausgleich nachzuzahlen, wenn es nicht zu einer rechtzeitigen und zweckgerechten Verwendung der verbilligten Butter gekommen ist. Dafür könne — so meint das Gericht — sprechen, daß der erwähnten Vorabentscheidung zufolge bei nicht zweck- und fristgerechter Verwendung der Butter der übliche Marktpreis maßgeblich ist, und danach — namentlich weil es schwerlich gerechtfertigt erscheint, von einem Unternehmen getätigte Ein- und Ausfuhren unterschiedlich zu behandeln — sei wohl nicht die Anwendung des verminderten Währungsausgleichs, sondern die der allgemeinen Regeln der Verordnung Nr. 974/71 angezeigt. Bedenken hat das Gericht andererseits im Hinblick darauf, daß die Gewährung des vollen Währungsausgleichs für einen solchen Fall nicht ausdrücklich geregelt ist, und es meint, die Gewährung des vollen Währungsausgleichs könne vielleicht — weil nach der Verordnung Nr. 1259/72 eine anderweitige Verwendung der verbilligten Butter ausgeschlossen werden sollte — gegen Sinn und Zweck der genannten Verordnung verstoßen, wie auch zu befürchten sei, daß Nachzahlungen von Währungsausgleich Mißbräuchen Vorschub leisten könnten.

Deshalb wurde durch Beschluß vom 31. März 1982 das Verfahren ausgesetzt und nach Artikel 177 des EWG-Vertrages folgende Frage zur Vorabentscheidung vorgelegt:

Ist die Verordnung Nr. 974/71 des Rates vom 12. Mai 1971 betreffend das System der Währungsausgleichsbeträge unter Berücksichtigung der Verordnung (EWG) Nr. 1259/72 dahin auszulegen, daß nach den allgemeinen Regeln für die Anwendung des Währungsausgleichs die Differenz zum vollen Währungsausgleich nachträglich zu gewähren ist, wenn bei der Ausfuhr von Lagerbutter gemäß Artikel 20 Absatz 1 Verordnung (EWG) Nr. 1259/72 der verminderte Währungsausgleich gezahlt worden ist, das aus der Butter hergestellte Butterreinfett aber nicht der Verordnung (EWG) Nr. 1259/72 entsprechend zweck- und fristgerecht verwendet und deshalb nach Wiedereinfuhr mit der Differenz zum vollen Währungsausgleich nachbelastet worden ist,

oder entfällt die nachträgliche Gewährung der Differenz zum vollen Währungsausgleich?

Hierzu haben die Klägerin des Ausgangsverfahrens und das Hauptzollamt eine Beantwortung im Sinne der Bejahung des ersten Teils der Frage für richtig gehalten, während die Kommission der entgegengesetzten Ansicht ist.

Zu dieser Frage nehme ich wie folgt Stellung:

1. Von großer, wenn nicht entscheidender Hilfe sind gewisse im Urteil der Rechtssache 217/78 getroffene Feststellungen und dies namentlich, wenn man — ungeachtet der Tatsache, daß deutsch Verfahrenssprache war — die französische Fassung heranzieht, die unmittelbar das Ergebnis der Beratung verdeutlicht.

a) Das Urteil enthält zunächst einmal die grundsätzliche Feststellung, die Anwendung niedrigerer Ausgleichsbeträge nach Maßgabe des Artikels 20 der Verordnung Nr. 1259/72 gehöre nicht zu den Maßnahmen zur Förderung der Zuteilung und des Absatzes von Lagerbutter, sondern falle unter die mit der Verordnung Nr. 974/71 erlassenen allgemeinen Regeln (Randnummer 11).

Danach erscheint tatsächlich die Bemerkung der Klägerin zutreffend, der genannte Artikel 20 gehöre in Wahrheit nicht zum Regelungsbereich der Verordnung Nr. 1259/72 und er dürfe daher auch nicht unter Bezugnahme auf den Zweck dieser Verordnung ausgelegt werden, worauf im übrigen auch der Umstand hindeute, daß in der Begründung der Verordnung der Währungsausgleich erst am Ende ohne jede Bezugnahme auf den Zweck der Verordnung erwähnt werde, und zwar unter alleiniger Hervorhebung des Prinzips, es sei dem Wert der betreffenden Erzeugnisse Rechnung zu tragen. Danach erscheint auch der im vorliegenden Verfahren gemachte Hinweis darauf bedeutsam, daß — weil der Währungsausgleich objektiv und wertneutral nur für einen Ausgleich des Preisgefälles sorgen soll — dem Grundsatz des Artikels 1 der Verordnung Nr. 974/71 zufolge der Währungsausgleich für die Fälle der Erhebung und der Gewährung einheitlich zu sein hat und daß damit nach dem Wortlaut des Artikels 20 der Verordnung Nr. 1259/72 beide Fälle gleich zu behandeln sind.

b) Weiter wird in dem genannten Urteil nicht nur hervorgehoben, die Festsetzung der Währungsausgleichsbeträge beruhe auf den Preisen der in Frage stehenden Erzeugnisse, worauf in der Begründung der Verordnung Nr. 1259/72 mit den Worten Bezug genommen wird, es sei hinsichtlich der aufgrund der Verordnung Nr. 974/71 festgesetzten Ausgleichsbeträge angezeigt, dem Wert der betreffenden Erzeugnisse Rechnung zu tragen (Randnummer 12). Es heißt vor allem im Anschluß daran ganz allgemein, es könne, wenn die Erzeugnisse nicht ihrem Verwendungszweck zugeführt oder nicht innerhalb der in Artikel 6 der Verordnung Nr. 1259/72 festgesetzten Frist zweckentsprechend verwendet worden sind — wovon die Ermäßigung der Ausgleichsbeträge abhängig ist —, dieser Ware nicht der vertragsmäßige Wert zukommen, der ihr aufgrund des in der Verordnung Nr. 1259/72 genannten Mindestverkaufspreises beigemessen wurde, sondern sie sei dann als zum üblichen Marktpreis abgesetzte Butter zu betrachten. Hieran wird die Folgerung geknüpft, es seien dann, dem Prinzip des Währungsausgleichs — Maßgeblichkeit des Handelswerts — entsprechend, die für Butter, die zu einem solchen Preis vermarktet werde, geltenden Ausgleichsbeträge anzuwenden und es seien die ursprünglich angewandten verminderten Ausgleichsbeträge zu berichtigen (redresser), was im deutschen Text des Urteils im Hinblick auf den zugrunde liegenden Sachverhalt zu eng mit nachfordern wiedergegeben wurde.

Dieses Urteil, das am Ende der 14. Begründungserwägung ganz allgemein davon spricht, eine solche Berichtigung, im deutschen Text wiederum zu eng mit Nachforderung übersetzt, finde ihre Rechtsgrundlage in den allgemeinen Regeln über den Währungsausgleich, spricht demnach tatsächlich für die von der Klägerin des Ausgangsverfahrens und vom Hauptzollamt vertretene These, und dies namentlich, wenn man sich vergegenwärtigt, daß die Kommission schon in jenem Verfahren den Standpunkt vertreten hat, Nacherhebung und Nachgewährung von Währungsausgleich nach zunächst erfolgter Anwendung des Artikels 20 der Verordnung Nr. 1259/72 seien durchaus unterschiedlich zu behandeln.

2. Die eigentliche Frage, die sich — so gesehen — im gegenwärtigen Verfahren stellt, ist also, ob die allgemeinen Feststellungen in dem angeführten Urteil nach dem Vorbringen im vorliegenden Verfahren korrigiert werden müssen, was freilich korrekterweise nur vom Plenum des Gerichtshofes vorgenommen werden könnte, auch wenn es sich bei den Ausführungen im Urteil der Rechtssache 217/78, soweit sie über die Problematik des damaligen Ausgangsverfahrens hinausreichen, nur um obiter dicta handelt.

Für eine solche Korrektur sehe ich indessen keinen Anlaß, wofür mehrere Überlegungen in Betracht kommen.

a) Übereinstimmung scheint darüber zu herrschen, daß es nach der von der Kommission vertretenen Ansicht unter bestimmten Umständen zu Mehrbelastungen von Buttererwerbern kommen kann, wenn verbilligte Butter in einem Hartwährungsland erworben wird und die Zweckentfremdung in einem Weichwährungsland erfolgt oder wenn nach Erwerb der Butter in einem Hartwährungsland eine erste Verarbeitung in einem Weichwährungsland durchgeführt, die Ware dann wieder in ein Hartwährungsland importiert und dort zweckentfremdet wird. Dies halte ich — anders als die Kommission — aus verschiedenen Gründen nicht für hinnehmbar.

i) Sicher ist es nicht angängig, einfach — wie es die Kommission getan hat — darauf zu verweisen, daß es bei Zweckentfremdung der Butter — die Kommission verwendet hier den Terminus Betrug — kein schutzwürdiges Interesse an der Vermeidung einer Höherbelastung gibt. Wer so argumentiert, übersieht, daß der Ersterwerber der Butter nicht unbedingt identisch sein muß mit der Person, die eine Zweckentfremdung vornimmt, und daß deshalb die Mehrbelastung im Bereich des Währungsausgleichs durchaus den Falschen treffen kann.

ii) Weiterhin ist zwar richtig, daß nach dem System der Verordnung Nr. 1259/72 im Fall einer Zweckentfremdung nicht eine bestimmte Begrenzung von Nachbelastungen gilt, weil nämlich die Kautionsregelung so ausgestaltet ist, daß nicht nur der Unterschied zwischen dem Mindestverkaufspreis und dem Marktpreis, sondern noch ein zusätzlicher Betrag in Betracht kommen kann, und weil überdies vielfach der tatsächlich angebotene und bezahlte Preis über dem Mindestverkaufspreis liegt. Wenn aber — wie die Kommission selbst betont hat — die eigentlichen Kontroll- und Sanktionsregeln der Verordnung Nr. 1259/72 als zur Sicherstellung ihres Zwecks ausreichend anzusehen sind, ist nicht recht verständlich, wieso zusätzliche Sanktionen im Währungsbereich im Falle der Zweckentfremdung von Butter einen berechtigten Platz haben sollten.

iii) Nicht zuletzt kann gegen die Annahme, letzteres sei tatsächlich gewollt gewesen, nicht nur darauf hingewiesen werden, daß im Rahmen des Artikels 20 eine Regelung wie in Artikel 18 (Berücksichtigung höherer Gewalt bei der Sanktion des Kautionsverfalls) fehlt. Man müßte außerdem einräumen, daß die von der Kommission für richtig gehaltenen Konsequenzen diskriminierend wären, weil es zu derartigen zusätzlichen Sanktionen nur bei Grenzüberschreitung käme — wenn die Butter vor ihrer Zweckentfremdung aus einem Hartwährungsland exportiert wird —, während bei Zweckentfremdung in dem Staat, in dem die Butter — ohne irgendeine Grenzüberschreitung — erworben wurde, der Kautionsverfall einzige Sanktion bliebe. Das aber ist schwerlich als sachgerecht anzusehen.

b) Andererseits ist im Verfahren auch klargeworden, daß die Nachgewährung von Währungsausgleich — wie sie im Ausgangsverfahren zur Debatte steht — nicht etwa geeignet ist, dem Zweck der Verordnung Nr. 1259/72 gleichsam entgegenzuwirken. Dies — nämlich daß der Kautionsverfall zumindest in Verbindung mit der Nacherhebung von Währungsausgleich ausreicht, um selbst bei Nachgewährung von Währungsausgleich ungerechtfertigte Gewinne auszuschließen — hat die Klägerin an verschiedenen Beispielen demonstriert, und auch die Kommission hat eingeräumt, daß die Nachgewährung von Währungsausgleich unter normalen Umständen keineswegs zu einem Währungsgewinn führt.

Wenn die Kommission daneben aber gemeint hat, anders könne es sich doch unter ganz bestimmten Umständen verhalten — etwa wenn Preissteigerungen auf dem Buttermarkt von einem Wirtschaftsjahr zum anderen zu verzeichnen sind, wenn die Person, die die Kaution stellt, und diejenige, die den grenzüberschreitenden Verkehr, bei dem es zur Zahlung oder Erhebung von Währungsausgleich kommt, besorgt, nicht identisch sind oder wenn es zu Preissteigerungen in einem Abwertungsland deswegen kommt, weil der grüne Kurs der Währung dem normalen Kurs angepaßt wird —, so kann ihr dazu und zu der Schlußfolgerung, ihr Standpunkt lasse sich mit derartigen Überlegungen rechtfertigen, noch dies entgegengehalten werden :

i) Es soll doch wohl gerade die im Laufe der Zeit eingeführte Elastizität der Kautionsregelung — wenn ich das recht verstanden habe — dem zuerst genannten Sachverhalt Rechnung tragen; sollte dies aber nicht in vollkommen befriedigender Weise möglich sein, so liegt es eher nahe, die Kautionsregelung zu modifizieren, als die Nachteile in Kauf zu nehmen, die mit der von der Kommission für richtig gehaltenen Auslegung des Artikels 20 der Verordnung Nr. 1259/72 offensichtlich verbunden sind.

ii) In Ansehung des an zweiter Stelle genannten Sachverhalts ist es sicher so, daß der Ersterwerber verbilligter Butter, der Kaution zu stellen hat, dies durch entsprechende Vereinbarung auf spätere Erwerber, also wohl auch auf Zwischenverwender, die einen grenzüberschreitenden Verkehr und eine erste Verarbeitung besorgen, abwälzt. Es erscheint also nicht recht vorstellbar, daß ein solcher Zwischenerwerber aus einem Weichwährungsland — bei später festgestellter Zweckentfremdung der Butter — ohne vom Kautionsverlust betroffen zu sein, nur die Differenz zum vollen Währungsausgleich nachgezahlt erhält und so in den Genuß eines unverdienten Vorteils kommt.

iii) Zu dem an dritter Stelle genannten Sachverhalt schließlich ist nicht nur zu bedenken, daß es in der Praxis offenbar noch nie vorgekommen ist, daß Währungsausgleich bei Ausfuhr der Butter in ein Weichwährüngsland und späterer Zweckentfremdung nachgefordert wird; tatsächlich gibt es — wie wir gehört haben — die von der Kommission nicht gebilligte Praxis nur in der Bundesrepublik Deutschland nach vorübergehender Ausfuhr in ein Weichwährüngsland, und dabei gilt überdies die Bedingung, daß zuvor Nacherhebungsbescheide rechtskräftig geworden sein müssen. Auch die Kommission selbst räumt ein, daß es sich bei den von ihr in Betracht gezogenen Fällen um seltene Ausnahmen handelt, bei denen Spekulationen auf einen Währungsgewinn eher die Folge einer zufälligen Entwicklung seien. Sollte aber insofern tatsächlich eine besondere Abhilfe — wie sie die Kommission für unerläßlich hält — nicht im Rahmen der Währungsausgleichsregelung möglich sein, so wären meines Erachtens die von der Kommission in seltenen Ausnahmefällen befürchteten Währungsgewinne eher hinnehmbar als die anderen vorhin aufgezeigten und mit ihrer Auffassung zur Auslegung des Artikels 20 der Verordnung Nr. 1259/72 verbundenen Nachteile.

3. Ich schlage daher vor, daß auf die Frage des Finanzgerichts Hamburg, wie von der Klägerin des Ausgangsverfahrens und vom Hauptzollamt Hamburg-Jonas empfohlen, wie folgt zu antworten ist:

Die Verordnung Nr. 974/71 ist unter Berücksichtigung der Verordnung Nr. 1259/72 dahin auszulegen, daß in einem Fall, in dem bei der Ausfuhr von Lagerbutter gemäß Artikel 20 der Verordnung Nr. 1259/72 verminderter Währungsausgleich gezahlt worden ist, in dem aber das aus der Butter hergestellte Butterreinfett nicht der Verordnung Nr. 1259/72 entsprechend verwendet und deshalb nach Wiedereinfuhr mit der Differenz zum vollen Währungsausgleich nachbelastet worden ist, auch die Differenz zum vollen bei der Ausfuhr zu gewährenden Währungsausgleich nachträglich gewährt werden muß.