Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 27.04.1983 – C-90/82

Schlußanträge des Generalanwalts

G. Federico Mancini

vom 27. April 1983

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

1. Der Rechtssache, auf die sich diese Schlußanträge beziehen, liegt eine Klage der Kommission nach Artikel 169 EWG-Vertrag zugrunde. Mit dieser Klage wird die Feststellung begehrt, daß die Französische Republik gegen ihre Verpflichtungen aus der Richtlinie 72/464 des Rates vom 19. Dezember 1972 über die anderen Verbrauchsteuern auf Tabakwaren als die Umsatzsteuer (ABl. L 303, S. 1) und aus dem EWG-Vertrag verstoßen hat. Der Verstoß soll darin bestehen, daß die Beklagte für bestimmte inländische und eingeführte Tabakwaren einen Verkaufspreis festgesetzt hat, der von dem durch die Hersteller und Importeure frei bestimmten Preis abweicht.

2. Ich schildere zunächst das einschlägige französische Recht. Gemäß Artikel 37 EWG-Vertrag und gemäß der vom Rat der Europäischen Gemeinschaften mit Beschluß vom 21. April 1970 eingegangenen Verpflichtung wurde das Tabakwarenmonopol durch das Gesetz Nr. 76-448 vom 24. Mai 1976 und die dazu erlassene Durchführungsverordnung Nr. 76-1324 vom 31. Dezember 1976 (Journal officiel de la République française 1976, S. 3083, und 1977, S. 189) umgeformt.

Im einzelnen wurde das ausschließliche Recht zur Einfuhr von und zum Großhandel mit Tabakwaren aus den Mitgliedstaaten der Gemeinschaft abgeschafft (Artikel 2 Absatz 1); dagegen blieben die Einfuhr und der Großhandel mit Tabakwaren aus Drittländern (Artikel 2 Absatz 2) sowie die Herstellung und der Kleinverkauf von Tabakwaren (Artikel 3) der Monopolregelung unterstellt. Das Inverkehrbringen von Tabakwaren aus Drittländern und die Herstellung inländischer Tabakwaren sind der Société d'exploitation industrielle des tabacs et des allumettes (SEITA) übertragen, während das Verkaufsmonopol bei der Finanzverwaltung liegt und von dieser durch die Einzelhändler ausgeübt wird (Artikel 5). Der von diesen angewandte Preis ist für alle französischen Festlanddepartements einheitlich (Artikel 6) und wird durch Verordnung des Wirtschafts- und Finanzministers festgesetzt (Artikel 10 der Durchführungsverordnung).

Wie sich aus einer Bekanntmachung dieses Ministeriums ergibt (Bulletin officiel des services et des prix, 27. 1. 1977), können die Lieferer dreimal jährlich (und zwar zu Anfang der Monate Januar, April und Oktober) neue Erzeugnisse auf den Markt bringen; dabei haben sie gegenüber der Verwaltung Angaben zur Rechtfertigung des Preises zu machen, der für ihre Erzeugnisse gelten soll. Für bereits im Handel befindliche Erzeugnisse können sie dagegen jederzeit unter den gleichen Bedingungen die Anwendung eines neuen Kleinverkaufspreises beantragen. Gemäß diesen Vorschriften wurden nach und nach die Ministerialverordnungen zur Preisfestsetzung erlassen.

3. Nun einige Worte zur Vorgeschichte der Klage. Bereits am 26. Oktober 1978 teilte die Kommission der französischen. Regierung mit, sie halte das geschilderte System der Preisfestsetzung für einen Verstoß gegen die Richtlinie 72/464, und zwar gegen deren Artikel 5 Absatz 1. Mit Schreiben vom 7. Juni 1979 gab sie der französischen Regierung Gelegenheit zur Äußerung und leitete damit das Verfahren nach Artikel 169 EWG-Vertrag ein. Nicht zufriedengestellt durch das Vorbringen der französischen Behörden, für die das System in vollem Umgang dem Gemeinschaftsrecht entspricht, gab sie am 31. Oktober 1980 die mit Gründen versehene Stellungnahme ab und erhob am 16. März 1982 Klage vor dem Gerichtshof.

4. Der von der Kommission gesehene Konflikt läßt sich wie folgt zusammenfassen: Nach der Richtlinie 72/464 werde der Kleinverkaufshöchstpreis für Tabakwaren frei von den Herstellern und Importeuren bestimmt; dagegen könnten die französischen Behörden zum einen einen anderen Preis festsetzen und zum anderen den Preis für inländische Tabakwaren auch noch nach Genehmigung des von den Herstellern angegebenen Preises ändern. Und das sei noch nicht alles. Die Vorschriften, aus denen sich diese Befugnisse ergäben, stellten Maßnahmen mit gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige Beschränkung dar und seien somit geeignet, die eingeführten Erzeugnisse gegenüber den inländischen Erzeugnissen zu diskriminieren. Daher liege auch eine Verletzung der Artikel 30 und 37 Absatz 1 EWG-Vertrag vor.

Gehen wir aber der Reihe nach vor. Nach Ansicht der Klägerin verfolgt die mit der Richtlinie 72/464 angestrebte Harmonisierung der steuerlichen Strukturen zwei Ziele: Zum einen soll erreicht werden, daß jeder Mitgliedstaat auf jede Kategorie von Tabakwaren gleiche Verbrauchsteuern erhebt; zum anderen wird angestrebt, daß die Verbraucherpreise so festgesetzt werden, daß sie den Abgabepreis und die Unterschiede zwischen den Herstellungs- und Vertriebskosten angemessen widerspiegeln. Diesen Zielen laufe die französische Regelung dadurch zuwider, daß sie den Wirtschaftsminister zu Eingriffen in den Prozeß der Preisbildung ermächtige und vom Grundsatz der steuerlichen Neutralität abrücke. Die Beklagte könne sich auch nicht auf Artikel 5 Absatz 1 der Richtlinie berufen, in dem es heiße: Die Hersteller und Importeure bestimmen frei für jedes ihrer Erzeugnisse den Kleinverkaufshöchstpreis. Diese Vorschrift steht jedoch der Anwendung einzelstaatlicher Rechtsvorschriften über die Preisüberwachung oder die Einhaltung der vorgeschriebenen Preise nicht entgegen.

Die Kommission hält diese Vorschrift entgegen ihrem Anschein nicht für widersprüchlich. Wie der Gerichtshof selbst im Urteil vom 16. November 1977 in der Rechtssache 13/77 (INNO/ATAB, Slg. 1977, 2115) zu verstehen gegeben habe, fügten sich ihre beiden Bestandteile zu einem Ganzen zusammen, das der Freiheit der Hersteller und der Importeure Vorrang einräume. Nach dem Zusammenhang der Vorschrift könne, wie es in dem Urteil heiße, Artikel 5 Absatz 1 Satz 2... nicht so ausgelegt werden, daß er es den Mitgliedstaaten verbietet, eine Rechtsvorschrift zu erlassen oder beizubehalten, die für den Verkauf von... Tabakerzeugnissen an den Verbraucher einen Verkaufspreis, nämlich den auf der Steuerbanderole angegebenen Preis vorschreibt. Das gelte jedoch nach dem vom Gerichtshof gemachten entscheidenden Vorbehalt nur, sofern dieser Preis vom Hersteller oder vom Importeur frei festgesetzt worden ist (Randnummer 64 der Entscheidungsgründe). In diese Richtung weise im übrigen auch eine Erklärung zur Auslegung der Vorschrift, die im Protokoll der Ratssitzung enthalten sei, in der die Richtlinie erlassen worden sei. Sie habe den Begriff des vorgeschriebenen Preises zum Gegenstand, von dem gesagt werde, daß darunter die von den Herstellern oder den Importeuren festgelegten und gegebenenfalls vom Staat genehmigten Preise zu verstehen seien.

Die französische Regierung vertritt eine ganz andere Auffassung. Ihrer Ansicht nach räumt die Richtlinie den Mitgliedstaaten das Recht ein, die Preise aus wirtschaftspolitischen Erwägungen und solchen der Steuerkontrolle zu regeln. Der Freiheit der Wirtschaftsteilnehmer komme somit kein Vorrang zu; sie könne durch nationale Maßnahmen beschränkt werden, die in Ausübung dieses Rechts erlassen würden. Insbesondere müsse Artikel 5 vor dem Hintergrund von Artikel 4 gelesen werden, nach dem inländische und eingeführte Zigaretten... in jedem Mitgliedstaat einer nach dem Kleinverkaufshöchstpreis einschließlich Zölle berechneten proportionalen Verbrauchsteuer sowie einer nach Erzeugniseinheit berechneten spezifischen Verbrauchsteuer [unterliegen]. Entscheidend sei die Berechnung der Steuer auf der Grundlage des Verkaufspreises, denn dies setze voraus, daß letzerer schon bekannt und damit aus technischen Gründen bereits festgesetzt sei.

Die französische Regierung hält die Bezugnahme der Kommission auf das Urteil in der Rechtssache INNO/ATAB und auf die Erklärung zur Auslegung des Begriffs des vorgeschriebenen Preises für nicht zulässig. In der Rechtssache 13/77 sei der Gerichtshof in einem Vorabentscheidungsverfahren mit der Frage befaßt worden, ob ein Mitgliedstaat den Einzelhändlern den von Herstellern und Importeuren für Tabakwaren festgesetzten Preis vorschreiben könne. Somit habe es sich um einen anderen Gegenstand gehandelt als im vorliegenden Fall, in dem nicht Satz 1, sondern Satz 2 von Artikel 5 Absatz 1 auszulegen sei. Bezüglich der Erklärung zur Auslegung weist die beklagte Regierung darauf hin, daß der Rat mit seiner Äußerung in der Rechtssache INNO/ATAB den fraglichen Begriff nicht authentisch interpretiert habe. Der Verordnungsgeber der Gemeinschaft habe die nationalen Regelungen über die vorgeschriebenen Preise unberührt lassen wollen, ob diese nun unmittelbar hoheitlich festgesetzt oder ob sie von den Importeuren oder Herstellern bestimmt und gegebenenfalls vom Staat genehmigt würden. Dieses System lasse den Mitgliedstaaten die Wahl, die Verbrauchsteuern auf Tabakwaren auf der Grundlage eines Kleinverkaufshöchstpreises oder auf der Grundlage eines festgesetzten Kleinverkaufspreises zu erheben.

5. Die Ausführungen der Kommission zur Tragweite der Verpflichtungen, die sich für die Mitgliedstaaten aus der Richtlinie 72/464 ergeben, erscheinen nicht überzeugend. Was sie auch sagen mag, Artikel 5 Absatz 1 ist unglücklich und vielleicht sogar widersprüchlich formuliert, wie es oft vorkommt, wenn unterschiedliche und einander entgegengesetzte Interessen auf den Gesetzgeber einwirken (und daß dies bei den Interessen der Kommission und des Rates der Fall war, zeigt eindeutig die Entstehungsgeschichte der Richtlinie). Deswegen ist es jedoch gleichwohl nicht zulässig, der Bestimmung dadurch praktische Wirksamkeit zu verleihen, daß man einem ihrer Sätze größeres Gewicht beimißt oder die Bedeutung eines anderen abschwächt. In derartigen Fällen gibt es nur eine korrekte Methode, nämlich eine systematische Auslegung, die sich auf den Zweck des Gesetzes (hier der Richtlinie) stützt, zu dem die Bestimmung gehört, und die den Rahmen des allgemeinen Systems (hier der gemeinschaftsrechtlichen Bestimmungen über staatliche Preisregelungen) nicht überschreitet, auf das sich das Gesetz bezieht.

Was nun die Ziele der Richtlinie angeht, läßt sich die Stichhaltigkeit der Ausführungen der französischen Regierung kaum bestreiten. Bekanntlich sollen mit der Richtlinie die Strukturen der Verbrauchsteuern auf Tabakwaren harmonisiert und insbesondere die Auswirkungen der Besteuerung auf den Wettbewerb neutralisiert werden; da nun der Kleinverkaufshöchstpreis die Grundlage für die Berechnung der Steuer bildet, scheint mir offensichtlich, daß seine Bestimmung vor allem steuertechnischen Erfordernissen dient. Man wird sagen, daß ein Gesetzgeber von der Art des Verordnungsgebers der Gemeinschaft nicht umhin könne, den Kräften des Marktes und damit den betroffenen Wirtschaftsteilnehmern eine vorrangige Rolle einzuräumen. Richtig. Aber welcher Gesetzgeber könnte auch vergessen, daß Tabak ein ausgeprägt fiskalisches Erzeugnis ist? Von daher der Vorbehalt in Artikel 5 Absatz 1 Satz 2 und von daher die Notwendigkeit — soll dieser Vorbehalt Wirkung entfalten —, daß die Vorschrift den Staat ermächtigt, die Preisentwicklung durch Maßnahmen der Wirtschaftspolitik und der Steuerkontrolle zu überwachen. Nehmen wir einmal mit der Kommission an, daß die in Rede stehende Bestimmung den Staaten nur das Recht gibt, den von den Wirtschaftsteilnehmern vorgeschlagenen Preis zu genehmigen: Ein solcher Vorbehalt würde nur zu statistischen Erhebungen führen, die wohl den Wissenschaftlern mehr nützen würden als der Regierung.

Aber noch ein zweites Argument spricht gegen die Unveränderbarkeit des von den Wirtschaftsteilnehmern bestimmten Verkaufspreises. Es läßt sich den Erfordernissen entnehmen, die nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes erfüllt sein müssen, damit nationale Preisregelungen im Einklang mit dem Gemeinschaftsrecht stehen. So hat der Gerichtshof im Urteil in der Rechtssache Galli und in vielen weiteren Urteilen entschieden, daß — unbeschadet anderer Bestimmungen des Vertrages — die Befugnis der Mitgliedstaaten unberührt [bleibt], geeignete Maßnahmen zur Preisgestaltung auf der Einzelhandelsund Verbraucherebene zu treffen, vorausgesetzt, daß diese nicht die Ziele und das Funktionieren der in Frage stehenden gemeinsamen Marktorganisation gefährden (Urteil vom 23. 1. 1975 in der Rechtssache 31/74, Slg. 1975, 47, Randnummer 34 der Entscheidungsgründe; s. auch Urteile vom 26. 2. 1976 in der Rechtssache 65/75, Tasca, und in den verbundenen Rechtssachen 88 bis 90/75, Sadam, Slg. 1976, 291 und 323; vom 29. 6. 1978 in der Rechtssache 154/77, Dechmann, Slg. 1978, 1573; vom 12. 7. 1973 in der Rechtssache 223/78, Grosoli, Slg. 1979, 2621, und vom 18. 10. 1979 in der Rechtssache 5/79, Buys, Slg. 1979, 3203). Wie man sieht, räumt der Gerichtshof den Mitgliedstaaten einen weiten Spielraum für Eingriffe auf dem Gebiet der Preise ein. Und wenn dies für einen Bereich gilt, für den es eine gemeinsame Marktorganisation gibt, die die Befugnis der Mitgliedstaaten einschneidend beschränkt, so gilt es um so mehr in einem Bereich wie dem hier in Rede stehenden, in dem es eine deutlich geringere Beschränkung dieser Befugnis gibt.

Im übrigen erkennt auch die Kommission die Rechtmäßigkeit des staatlichen Eingreifens im Preisbereich an, sofern es sich um ein Eingreifen von so allgemeiner Art handelt, daß davon auszugehen ist, daß damit weitgesteckte Ziele wie etwa das der Inflationsbekämpfung verfolgt werden; dem französischen Preissystem bei Tabakwaren spricht die Kommission diesen allgemeinen Charakter ab, da es sich aus einer besonderen Regelung ergebe. Meines Erachtens läßt sich jedoch ein solches Erfordernis der Verhältnismäßigkeit zwischen der Dimension der Ziele und derjenigen der Mittel in theoretischer Hinsicht nicht halten und entbehrt der konkreten Grundlage. Nichts spricht schließlich dagegen, daß eine Regelung einen ganz kleinen Teilbereich der Wirtschaft betrifft und gleichzeitig Teil einer äußerst ehrgeizigen Wirtschaftspolitik ist. Im vorliegenden Fall hat die beklagte Regierung meines Erachtens überzeugend dargelegt, daß die Preisfestsetzung bei Tabakwaren nicht willkürlich erfolgt. In der Regel erkennt die Verwaltung den von den Wirtschaftsteilnehmern vorgeschlagenen Betrag an; weicht sie davon nach oben oder nach unten ab oder setzt sie die Anwendung des Preises aus, so tut sie es aus eben den wichtigen Gründen — Kontrolle des Inflationsdrucks usw. —, die die Kommission für geeignet hält, einen solchen Eingriff zu rechtfertigen.

6. Wie ich unter Bezugnahme auf das Urteil in der Rechtssache Galli gesagt habe, sind staatliche Maßnahmen im Preisbereich rechtmäßig, sofern ihre Folgen keine Verletzung anderer Vertragsvorschriften mit sich bringen. Nach Ansicht der Kommission hat die hier in Rede stehende Regelung jedoch eben solche Folgen; zu den verletzten Bestimmungen gehöre in erster Linie Artikel 30. Die hoheitliche Festsetzung des Preises könne die eingeführten Erzeugnisse benachteiligen und stelle damit eine Maßnahme mit gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige Beschränkung dar.

Doch auch in dieser Hinsicht geht das Vorbringen der Klägerin meiner Ansicht nach fehl. Der Gerichtshof hat die Bedeutung von Artikel 30 im Hinblick auf nationale Preisregelungen mehrfach erläutert und dabei folgenden Grundsatz aufgestellt: Der hoheitlich festgelegte Preis ist immer dann eine Maßnahme gleicher Wirkung, wenn seine Höhe den Absatz der eingeführten Erzeugnisse unmöglich macht oder gegenüber dem Absatz der einheimischen Erzeugnisse erschwert. Bei einem Höchstpreis ist das vor allem dann der Fall, wenn er so niedrig festgesetzt ist, daß Händler, die das Erzeugnis in den betreffenden Mitgliedstaat einführen wollen, dies nur mit Verlust tun könnten (s. die Urteile in den Rechtssachen Tasca, a. a. O., Randnummer 28 der Entscheidungsgründe, und Sadam, a. a. O., Randnummer 36 der Entscheidungsgründe). Bei einem Mindestpreis liegt eine Verletzung von Artikel 30 dann vor, wenn die eingeführten Erzeugnisse zu den festgesetzten Bedingungen nicht gewinnbringend abgesetzt werden können oder wenn der sich aus dem niedrigeren Gestehungspreis ergebende Wettbewerbsvorteil neutralisiert wird (Urteil vom 24. 1. 1978 in der Rechtssache 82/77, Van Tiggele, Slg. 1978, 25, Randnummer 14 der Entscheidungsgründe).

Vorliegend ist wohl keiner dieser Fälle gegeben. Eine Reihe von Erzeugern aus der Gemeinschaft hat wegen der französischen Regelung Beschwerden an die Kommission gerichtet; aus diesen Beschwerden ergibt sich jedoch in keiner Weise, daß die Regelung den Absatz eingeführter Tabakwaren dadurch unmöglich gemacht oder erschwert hätte, daß sie die Importeure gezwungen hätte, mit Verlust oder ohne Gewinn zu arbeiten, weil der Wettbewerbsvorteil durch die Regelung zunichte gemacht oder der Wettbewerb zwischen gleichartigen Erzeugnissen sonst verfälscht worden wäre.

7. Nach Ansicht der Kommission läuft die französische Regierung noch einer weiteren Vertragsvorschrift, nämlich Artikel 37, zuwider. Bekanntlich schreibt diese Bestimmung nicht die Abschaffung, sondern die Umformung der staatlichen Monopole in der Weise vor, daß jede Diskriminierung in den Versorgungsund Absatzbedingungen zwischen den Angehörigen der Mitgliedstaaten ausgeschlossen ist.

Die Kommission beruft sich auf das Urteil des Gerichtshofes in der Rechtssache Hansen, in dem es heißt: Artikel 37 bleibt anwendbar, wenn immer die Wahrnehmung ausschließlicher Rechte durch ein staatliches Monopol auch nach der durch den Vertrag vorgeschriebenen Umformung zu einer durch diese Bestimmung untersagten Diskriminierung oder Beschränkung führt (Urteil vom 13. 3. 1979 in der Rechtssache 91/78, Slg. 1979, 935, Randnummer 8 der Entscheidungsgründe). Eine derartige Lage bestehe nach dem französichen System, denn durch die Bestimmung des Verkaufspreises verletzten die Behörden den Grundsatz, wonach für die Marktteilnehmer die gleichen Bedingungen bestehen müßten, und behinderten die Einfuhr von Tabakwaren aus anderen Mitgliedstaaten.

Die beklagte Regierung tritt dieser Auffassung entgegen. Artikel 37 sei nicht mehr einschlägig, da nach der Umformung des Monopols und vor allem nach Erlaß des Finanzgesetzes vom 29. Dezember 1978 (Artikel 25 und Durchführungsverordnung Nr. 80-262 vom 3. 4. 1980) die Einfuhr von und der Großhandel mit Tabakwaren umfassend liberalisiert seien. Jedenfalls treffe es nicht zu, daß die hoheitliche Festsetzung der Kleinverkaufspreise zu Diskriminierungen aufgrund der Staatsangehörigkeit führe. Die Regelung gelte nämlich in gleicher Weise für inländische wie für eingeführte Tabakwaren.

Wiederum stimme ich der Auffassung der französischen Regierung zumindest hinsichtlich des zweiten Punktes zu. Die Klägerin hat nicht nachzuweisen vermocht, daß die in Frankreich geltende Preisregelung geeignet ist, die Einfuhr von Tabakwaren aus anderen Mitgliedstaaten zu behindern oder die allen Händlern in der Gemeinschaft gewährleistete Chancengleichheit zu verletzen. Es zeigt sich vielmehr — und das ist ein entscheidendes Argument —, daß genau das Gegenteil eingetreten sit. In der Zeit von 1977 bis 1982 ist der Anteil der Tabakwaren aus der übrigen Gemeinschaft am Gesamtverbrauch keineswegs aufgrund der behördlichen Eingriffe gesunken, sondern vielmehr bis auf 35 % gestiegen.

8. Aus den dargelegten Gründen bin ich der Auffassung, daß die französische Regelung über die Festsetzung der Kleinverkaufspreise für inländische und eingeführte Tabakwaren weder den Bestimmungen des EWG-Vertrages noch der Richtlinie des Rates 72/464 vom 19. Dezember 1972 über die anderen Verbrauchsteuern auf Tabakwaren als die Umsatzsteuer zuwiderläuft. Daher schlage ich dem Gerichtshof vor, die am 16. März 1982 von der Kommission erhobene Klage auf Feststellung, daß die französische Regierung gemeinschaftsrechtliche Verpflichtungen verletzt hat, abzuweisen. Ferner beantrage ich, der unterlegenen Partei die Verfahrenskosten aufzuerlegen.