Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 31.05.1983 – C-191/82

Schlußanträge des Generalanwalts Simone Rozès

vom 31. Mai 1983

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

Die Vereinigung der Ölmühlenindustrie der EWG (FEDIOL) mit Sitz in Brüssel hat gemäß Artikel 173 Absatz 2 EWG-Vertrag beim Gerichtshof eine Klage auf Aufhebung einer Entscheidung erhoben, die in einem Schreiben der Kommission vom 25. Mai 1982 enthalten sein soll, mit dem die Eröffnung eines Antisubventionsverfahrens gegen die Einfuhr von Sojaschrot aus Brasilien abgelehnt worden ist.

I —

Der dem Rechtsstreit zugrunde liegende Sachverhalt ist folgender:

Die Klägerin, ein Verband, der die Ölmühlenindustrie in der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft vertritt, stellte zu Anfang des Jahres 1977 im Namen aller Unternehmen in der Gemeinschaft, die Sojabohnen verarbeiten, einen ersten Antrag auf Einleitung eines Verfahrens gegen Brasilien wegen der Gewährung von Subventionen bei der Ausfuhr von Sojaschrot. Wie aus einer Bekanntmachung vom 14. April 1977 hervorgeht, war dieser Antrag der Anlaß für die Einleitung eines Antidumping- oder Antisubventionsverfahrens betreffend Einfuhren von Ölkuchen aus Sojabohnen aus der Bundesrepublik Brasilien nach der Verordnung Nr. 459/68 des Rates vom 5. April 1968 über den Schutz gegen Praktiken von Dumping, Prämien oder Subventionen aus nicht zur Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft gehörenden Ländern, die seinerzeit galt. Durch eine Bekanntmachung vom 10. Dezember 1977 zeigte die Kommission den Abschluß dieses Verfahrens an, nachdem sie von der brasilianischen Regierung Zusicherungen erhalten hatte, die es ihr ermöglichten, zur Zeit von der Einführung von Schutzmaßnahmen abzusehen.

Mitte des Jahres 1978 forderte die FEDIOL, die der Auffassung war, die Gewährung von Subventionen habe nicht aufgehört, die Kommission auf, erneut gemäß Artikel 14 Absatz 2 der Verordnung Nr. 459/68 ein Antisubventionsverfahren gegen die Einfuhren von Sojaschrot aus Brasilien zu eröffnen. Die Kommission konnte sich nicht dazu entschließen, erneut ein derartiges Verfahren einzuleiten, und die Klägerin sah davon ab, neue Schritte zu unternehmen, da das Ausfuhrjahr 1978 für die in Frage stehenden Erzeugnisse zu Ende gegangen war.

Aufgrund der Tatsache, daß für 1980 eine sehr gute Ernte vorhergesagt wurde, daß die Subventionen bei der Ausfuhr nicht beseitigt und neue Subventionen eingeführt wurden, stellte die FEDIOL mit Schreiben vom 2. April 1980 gemäß Artikel 5 Absatz 1 der Verordnung Nr. 3017/79 des Rates vom 20. Dezember 1979 einen neuen Antrag auf Einleitung eines Antisubventionsverfahrens gegen die Förderative Republik Brasilien. Wie der erste richtete sich auch dieser Antrag gegen die unmittelbare oder mittelbare Gewährung von Subventionen bei der Erzeugung und der Ausfuhr von Sojaschrot; er enthielt zahlreiche Angaben, die das Vorliegen derartiger Subventionen sowie den sich daraus für die Ölmühlenindustrie in der Gemeinschaft tatsächlich ergebenden Schaden beweisen sollten. Insbesondere forderte die FEDIOL, Brasilien solle im Rahmen eines Antisubventionsverfahrens schriftlich dazu aufgefordert werden, Auskünfte über die Art, das Ausmaß und die Höhe aller der brasilianischen Ölmühlenindustrie gewährten unmittelbaren oder mittelbaren Subventionen zu erteilen.

Zwischen der Kommission und der Klägerin kam es zu einem umfangreichen Schriftwechsel und zum Austausch von zahlreichen schriftlichen und mündlichen Stellungnahmen; die Klägerin ergänzte insbesondere die in ihrem Antrag enthaltene tatsächliche und rechtliche Darstellung durch eine Reihe von Erklärungen, mit denen jeweils die neue von Brasilien verfolgte Verfahrensweise bei der Gewährung von Subventionen sowie das Vorliegen eines Schadens dargelegt werden sollte. Außerdem fanden zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten sowie zwischen der Kommission und Brasilien Konsultationen statt.

Da die Kommission sich immer noch nicht zur Einleitung eines Antisubventionsverfahrens entschließen konnte, forderte die FEDIOL sie mit Schreiben vom 30. September 1981 ausdrücklich auf, unverzüglich über den Antrag auf Einleitung eines derartigen Verfahrens zu entscheiden, wobei sie auf Artikel 173 Absatz 2 EWG-Vertrag hinwies.

Mit Fernschreiben vom 4. Dezember 1981 teilte die Kommission der FEDIOL mit, aufgrund der von Brasilien angekündigten vollständigen Liberalisierung des Verkaufs von Sojabohnen im Wirtschaftsjahr 1982/83 habe sie beschlossen, dem Antrag zur Zeit nicht stattzugeben.

Mit eingeschriebenem Brief vom 5. Februar 1982 legte die Kommission dar, nach eingehender Prüfung des Antrags der Klägerin und aufgrund der Konsultationen mit der brasilianischen Regierung habe sie nicht die Absicht, ein Antisubventionsverfahren einzuleiten, da die streitigen Subventionen im wesentlichen weggefallen seien und ihre Auswirkungen insgesamt nicht ausreichten, um die Einleitung eines Verfahrens zu rechtfertigen. Gleichzeitig setzte sie der Klägerin eine Frist zur Stellungnahme.

Mit Schreiben vom 25. Mai teilte die Kommission der FEDIOL schließlich mit, die ihr in der Zwischenzeit vorgelegten zusätzlichen Bemerkungen seien nicht geeignet, ihren im Schreiben vom 5. Februar 1982 beschriebenen Standpunkt zu ändern. Dementsprechend wurde die Klägerin gemäß Artikel 5 Absatz 5 der Verordnung Nr. 3017/79 des Rates davon unterrichtet, daß ein Antisubventionsverfahren hinsichtlich der Einfuhr von Sojaschrot aus Brasilien nicht eingeleitet werde. Die Kommission fügte hinzu, sie werde die Weiterentwicklung der Situation in diesem Bereich weiter aufmerksam verfolgen, da die Entwicklung der brasilianischen Politik im Kreditbereich Anlaß zur Sorge geben könne, und zwar sowohl was die Zahlungsfristen als auch was die Zinssätze betreffe.

Mit ihrer am 29. Juli 1982 in das Register eingetragenen Klage hat die FEDIOL die Aufhebung der in dem Schreiben der Kommission vom 25. Mai 1982 enthaltenen Entscheidung beantragt, mit der die Eröffnung eines Antisubventionsverfahrens abgelehnt wird.

Gemäß Artikel 91 § 1 der Verfahrensordnung beantragt die Kommission, die Klage vorab als unzulässig abzuweisen. Die Klägerin beantragt demgegenüber, den Antrag zu verwerfen. Da allein die Prüfung der die Zulässigkeit der Klage betreffenden Fragen Gegenstand der mündlichen Verhandlung war, beschränken sich meine Schlußanträge auf diese Prüfung.

II — 1.

Zur Klagebefugnis der Klägerin

Jede natürliche oder juristische Person kann eine Klage nach Artikel 173 Absatz 2 EWG-Vertrag erheben. Nach belgischem Recht ist die FEDIOL eine Vereinigung ohne Rechtspersönlichkeit; es stellt sich daher die Frage nach ihrer Klagebefugnis. Wie die Klägerin und die Kommission betonen, darf man dabei ausgehend von der Realitäts- oder Funktionalitätstheroe nicht auf die förmliche Rechtspersönlichkeit abstellen, sondern man muß feststellen, ob die in Frage stehende Vereinigung gesetzlich anerkannt und zur Durchführung der ihr zugewiesenen Aufgaben mit bestimmten Zuständigkeiten ausgestattet ist. Die Verordnung Nr. 3017/79 räumt nicht nur natürlichen oder juristischen Personen eine Reihe von verfahrensmäßigen Befugnissen ein, sondern ausdrücklich auch Vereinigungen, die, ohne Rechtspersönlichkeit zu besitzen, im Rahmen eines Wirtschaftsbereichs der Gemeinschaft tätig werden; daraus muß man demnach zugunsten derartiger Vereinigungen ihre Klagebefugnis herleiten, damit sie diese besonderen verfahrensmäßigen Interessen wahrnehmen können.

2. Zu der Frage, ob das beanstandete Schreiben als eine Handlung der Kommission anzusehen ist

In dem vom Leiter der Generaldirektion Auswärtige Angelegenheiten der Kommission unterzeichneten Schreiben vom 25. Mai 1982 wird eindeutig erklärt, die Kommission werde hinsichtlich der Einfuhr von Sojaschrot aus Brasilien kein Verfahren einleiten. Folglich ist diese ausdrücklich auf Artikel 5 Absatz 5 der Verordnung Nr. 3017/79 gestützte Mitteilung — auch nach der übereinstimmenden Meinung der Parteien — der Komission als Organ zuzurechnen.

3. Zu der Frage, ob das Schreiben der Kommission vom 25. Mai 1982 eine Entscheidung enthält, die im Sinne von Artikel 173 Absatz 2 EWG-Vertrag an die Klägerin ergangen ist

Nach Auffassung der Kommission ist die Klage jedoch deshalb unzulässig, weil die angefochtene Mitteilung keine Entebeidung sei, die im Sinne von Artikel 173 Absatz 2 EWG-Vertrag an die Klägerin gerichtet sei. Für diesen Einwand macht sie geltend, die an die FEDIOL gerichtete Mitteilung stelle lediglich die in Artikel 5 Absatz 5 der Verordnung Nr. 3017/79 vorgesehene Unterrichtung dar und enthalte keine andere Entscheidung mit einem weitergehenden Inhalt. Gewiß liege in einer derartigen Unterrichtung eine Erklärung der Absicht der Kommission, zum gegenwärtigen Zeitpunkt keine amtliche Untersuchung nach Artikel 7 dieser Verordnung einzuleiten, diese Unterrichtung stelle aber keine nach Artikel 173 Absatz 2 anfechtbare Entscheidung dar. Zwar würden die Interessen des Antragstellers durch eine derartige Mitteilung unstreitig betroffen, dies ändere aber nichts daran, daß dieser Umstand nicht als ein derartig erheblicher Eingriff in die Rechtsstellung des Antragstellers angesehen werden könne, daß ihm ein einklagbares Recht auf Eröffnung des offiziellen Untersuchungs,-verfahrens zuzuerkennen sei. Ein derartiges Recht könne nicht eingeräumt werden, und sei es auch nur deshalb, weil bei der Entscheidung, ein derartiges Verfahren einzuleiten, auch die Interessen der Gemeinschaft berücksichtigt werden müßten und diese daher über einen Ermessensspielraum verfüge, der keine gerichtlichen Kontrolle unterliege.

a)

Es ist zunächst zu prüfen, ob das beanstandete Schreiben, wie die Klägerin meint, als Entscheidung im Sinne von Artikel 173 Absatz 2 EWG-Vertrag anzusehen ist oder als nicht mit einer Klage anfechtbare schlichte Unterrichtung im Sinne von Artikel 5 der Verordnung Nr. 3017/79.

In Ihrem Urteil in der Rechtssache IBM haben Sie die für das Vorliegen einer nach Artikel 173 Absatz 2 EWG-Vertrag anfechtbaren Entscheidung erforderlichen Kriterien zusammengefaßt. Sie haben zunächst festgestellt, daß gegen Handlungen des Rates und der Kommission, soweit es sich nicht um Empfehlungen oder Stellungnahmen handelt, die Anfechtungsklage gegeben ist. Sie haben dann ausgeführt, daß nicht nur die in Artikel 189 genannten Handlungen anfechtbar sind, da eine derartige restriktive Auslegung im Widerspruch zu dem in Artikel 164 genannten Ziel stehen würde, die Wahrung des Rechts bei der Auslegung und Anwendung des Vertrages zu sichern. Drittens haben Sie hervorgehoben, daß die Form derartiger Handlungen oder Entscheidungen grundsätzlich ohne Einfluß auf ihre Anfechtbarkeit ist, daß vielmehr auf ihr Wesen abzustellen ist. Dabei haben Sie darauf hingewiesen, daß alle Maßnahmen, die verbindliche Rechtswirkungen erzeugen, welche die Interessen des Klägers durch einen Eingriff in seine rechtsstellung beeinträchtigen, Handlungen oder Entscheidungen sind, gegen die die Anfechtungsklage nach Artikel 173 gegeben ist. Was die Handlungen oder Entscheidungen in einem mehrphasigen Verfahren angeht, insbesondere solche zum Abschluß eines internen Verfahrens, haben Sie dann ausgeführt, daß eine anfechtbare Handlung grundsätzlich nur bei Maßnahmen vorliegt, die den Standpunkt der Kommission oder des Rates zum Abschluß dieses Verfahrens endgültig festlegen, nicht aber bei Zwischenmaßnahmen, die die abschließende Entscheidung vorbereiten sollen. Etwas anderes würde sich nur dann ergeben, so haben Sie hinzugefügt, wenn Maßnahmen im Rahmen des vorbereitenden Verfahrens selbst ein besonderes Verfahren endgültig abschlössen, daß sich von demjenigen unterscheidet, welches der Kommission oder dem Rat die Entscheidung in der Sache ermöglichen soll.

Von diesen Kriterien ausgehend haben Sie entschieden, daß die Anfechtungsklage der Firma IBM gegen die Einleitung eines Verfahrens nach Artikel 3 der Verordnung Nr. 17 betreffend Kartelle und gegen die damit verbundene Mitteilung der Beschwerdepunkte nach Artikel 2 der Verordnung Nr. 99/63 unzulässig ist. Dabei haben Sie ausdrücklich hervorgehoben, daß die beanstandeten Maßnahmen der Kommission als schlichte vorbereitende Verfahrenshandlungen nicht angefochten werden konnten, insbesondere weil die eventuellen Mängel dieser Verfahrenshandlungen später im Rahmen einer Klage gegen die abschließende Entcheidung, die durch sie vorbereitet werden soll, geltend gemacht werden können.

Überträgt man diese Kriterien auf den vorliegenden Rechtsstreit, so stellt man zunächst fest, daß es ohne Bedeutung ist, ob das beanstandete Schreiben eine Entscheidung im Sinne von Artikel 189 Absatz 4 EWG-Vertrag enthält, und daß seine Form unerheblich ist. Es ist auch zwecklos nachzuprüfen, ob die in dem Schreiben enthaltene Entscheidung — wie die Klägerin meint — nicht auf Artikel 5 Absatz 5 der Verordnung Nr. 3017/79 gestützt werden konnte, wonach der Antragsteller, wenn sich nach Konsultationen herausstellt, daß der Antrag nicht genügend Beweismittel enthält, um die Einleitung einer Untersuchung zur rechtfertigen, hiervon unterrichtet wird: Dies ist eine Frage, die die Begründetheit betrifft und die daher keinen Einfluß auf die Zulässigkeit der Klage haben kann. In diesem Zusammenhang ist allein die Frage erheblich, ob das Schreiben als von der Kommission ausgehende Maßnahme bindende rechtliche Wirkungen erzeugt hat.

Die Klägerin und die Kommission räumen übereinstimmend ein, daß das angefochtene Schreiben aufgrund des vorläufigen Charakters der früheren Mitteilungen nicht als bestätigende Handlung angesehen werden dürfe und daß die Anfechtbarkeit dieser Maßnahme nicht mit dieser Begründung verneint werden könne. Sie streiten jedoch über die Rechtsnatur dieses Schreibens.

Die Kommission trägt vor, sie habe die Klägerin lediglich unter Bezugnahme auf Artikel 5 Absatz 5 der Verordnung davon unterrichtet, daß ihr Antrag auf Einleitung eines neue Antisubventionsverfahrens gegen Brasilien nicht genügend Beweismittel enthalte. Sie ist der Meinung, die streitigen Vorschriften der Verordnung Nr. 3017/79 dürften nicht dahin ausgelegt werden, daß ein Antrag, der den in Artikel 5 Absatz 2 der Verordnung festgelegten Voraussetzungen entspreche, d. h. genügend Beweismittel hinsichtlich des Vorliegens von Dumping oder von Subventionen und einer dadurch verursachten Schädigung enthalte, nur im Rahmen der in Artikel 6 der Verordnung vorgesehenen Konsultationen geprüft werden dürfe. Nach Abschluß dieser Prüfungen habe die Kommission die Möglichkeit, entweder eine offizielle Untersuchung nach Artikel 7 einzuleiten oder das einfache Vorverfahren mit Rücksicht auf die Situation nicht fortzusetzen und hiervon den Antragsteller gemäß Artikel 5 Absatz 5 zu unterrichten. Eine derartige Unterrichtung schließe jedoch die Möglichkeit nicht aus, das Verfahren später von Amts wegen wiederzueröffnen, wenn sich herausstelle, daß neue Subventionen gewährt würden. Die Tatsache, daß der Verordnungsgeber bewußt darauf verzichtet habe, einen förmlichen Abschluß des Vorverfahrens vorzusehen, habe zur Folge, daß der Antragsteller zwar einen Anspruch darauf habe, davon unterrichtet zu werden, daß das Verfahren nicht fortgesetzt werde, aber nicht die Befugnis habe, die Kommission zu verpflichten, das offizielle Verfahren zu eröffnen, vor allem aber sie nicht zwingen könne, Schutzmaßnahmen zu ergreifen. Eine auf Artikel 5 Absatz 5 gestützte Ablehnung könne daher ebensowenig nach Artikel 173 Absatz 2 angefochten werden wie eine ablehnende Entscheidung im Rahmen eines Kartellverfahrens nach Artikel 6 der Verordnung Nr. 99/63.

Um diese Argumentation beurteilen zu können, ¡st daran zu erinnern, daß es sich bei dem Schreiben vom 25. Mai 1982 um eine Willenserklärung handelte, und es ist auf die Klageanträge hinzuweisen. Das Schreiben nimmt ausdrücklich auf die Antisubventionsbeschwerde der Klägerin Bezug und bringt zum Ausdruck, daß ein Antisubventionsverfahren gegen die Einfuhren von Sojaschrot aus Brasilien von der Kommission nicht eingeleitet werde. Mit dieser Erklärung, die die einzige Tatsache ist, auf die sich die Klageanträge beziehen und die daher auch der alleinige Gegenstand des vorliegenden Rechtsstreits ist, hat die Kommission nach ihren früheren vorläufigen Stellungnahmen unzweideutig ihre Absicht zum Ausdruck gebracht, nach Abschluß des in den Artikeln 5 und 6 der Verordnung Nr. 3017/79 vorgesehenen Vorverfahrens kein offizielles Untersuchungsverfahren zu eröffnen, und hat damit den Antrag der Klägerin endgültig abgelehnt. Was die sich daraus ergebenden rechtlichen Wirkungen angeht, ist es folglich zwecklos zu prüfen, ob — wie die Kommission meint — ein Antisubventionsverfahren — ohne daß die Verordnung hierfür eine ausdrückliche Vorschrift enthält — auch ohne Antrag des betroffenen Wirtschaftszweiges von der Kommission von Amts wegen eingeleitet werden kann, da in der vorliegenden Rechtssache jedenfalls ein auf Betreiben der Klägerin eingeleitetes Vorverfahren abgeschlossen worden ist.

Aus dem Urteil des Gerichtshofes in der Rechtssache GEMA und dem Umstand, daß die Verordnung Nr. 3017/79 nicht ausdrücklich eine förmliche Entscheidung über den Abschluß des Vorverfahrens, sondern — in Artikel 5 Absatz 5 — eine schlichte Unterrichtung vorsieht, möchte die Kommission den Schluß ziehen, daß diese Handlung als solche nicht anfechtbar sei.

Wie die Klägerin zu Recht vorträgt, ist diese Auffassung aus mehreren Gründen abzulehnen. Selbst wenn die Verordnung Nr. 3017/79 nicht ausdrücklich vorschreibt, daß die Ablehnung eines Antrags auf Einleitung eines Antisubventionsverfahrens in Form einer Entscheidung erfolgen muß, setzt die vorgeschriebene Unterrichtung logischerweise den Abschluß des Vorverfahrens voraus. Wenn die schlichte Kundgabe eines Willens als ein Akt angesehen würde, der von dem internen Prozeß, an dessen Ende diese Willensbildung stehe, getrennt ist, dann ergäbe sich daraus, daß eine derartige Entscheidung aus verfahrensmäßiger Sicht niemals angefochten werden könnte.

Unter diesem Blickwinkel ist Ihr Urteil in der Rechtssache GEMA für die Einordnung der Unterrichtung gemäß Artikel 5 Absatz 5 der Verordnung Nr. 3017/79 nicht besonders hilfreich. In dieser Rechtssache hatte die Klägerin einen Antrag gemäß Artikel 3 Absatz 2 Buchstabe b der Verordnung Nr. 17 gestellt; sie hatte eine Klage nach Artikel 175 EWG-Vertrag erhoben und beantragt, die Untätigkeit der Kommission für schuldhaft zu erklären und der Kommission aufzugeben, in dem durch den Antrag der Klägerin in Gang gesetzten Verfahren eine förmliche Entscheidung zu fällen oder die Klägerin gemäß Artikel 6 der Verordnung Nr. 99/63 von der Einstellung der Angelegenheit zu unterrichten. Nach dieser Vorschrift teilt die Kommission dann, wenn sie der Auffassung ist, daß die von ihr ermittelten Umstände es nicht rechtfertigen, dem Antrag stattzugeben, dem Antragsteller die Gründe hierfür mit und setzt ihm eine Frist zur Mitteilung etwaiger schriftlicher Bemerkungen. Sie haben entschieden, daß diese Mitteilung [der Kommission] nur sicherstellen solle, daß ein Antragsteller über die Gründe unterrichtet werde, die die Kommission dazu veranlaßt hätten, seinem Antrag nicht stattzugeben. Gewiß setze diese Mitteilung die Einstellung des Verfahrens voraus, sie hindere die Kommission jedoch nicht, es wiederaufzunehmen, wenn sie dies für angebracht halte, insbesondere wenn der Antragsteller innerhalb der ihm eingeräumten Frist neue Gesichtspunkte vorbringe. Da das Stellen eines Antrags gemäß Artikel 3 Absatz 2 der Verordnung Nr. 17 kernen Anspruch auf eine Entscheidung der Kommission über das Vorliegen einer Zuwiderhandlung gegen die Artikel 85 und 86 EWG-Vertrag begründe, haben Sie die Untätigkeitsklage im Ergebnis für unzulässig erklärt.

Aus verfahrensmäßiger Sicht unterscheidet sich die vorliegende Klage von dieser Rechtssache jedoch dadurch, daß die Klägerin keinen Anspruch darauf erhebt, die Kommission durch eine Untätigkeitsklage zum Tätigwerden zu zwingen, sondern daß sie nach Artikel 173 Absatz 2 eine Maßnahme anficht, mit der die Kommission einen Antrag auf Einleitung eines Untersuchungsverfahrens nach Artikel 7 der Verordnung Nr. 3017/79 abgelehnt hat. Dagegen stellte sich in der Rechtssache GEMA nicht die Frage, ob eine Mitteilung nach Artikel 6 der Verordnung Nr. 99/63 eine nach Artikel 173 EWG-Vertrag anfechtbare Maßnahme darstellt. Daß Sie diese Frage offengelassen haben, geht ganz eindeutig insbesondere aus der Randnummer 18 der Entscheidungsgründe dieses Urteils hervor, in der Sie die Möglichkeit einer Klage gegen eine derartige Mitteilung nur unterstellt haben.

Darüber hinaus unterscheidet sich die Formulierung des Artikels 6 der Verordnung Nr. 99/63 eindeutig von der des Artikels 5 Absatz 5 der Verordnung Nr. 3017/79, um den es hier geht. Während die erstgenannte Vorschrift von der Prämisse ausgeht, daß die Kommission aufgrund der von ihr ermittelten Umstände zu der Schlußfolgerung gelangt, daß einem auf den Erlaß bestimmter Sanktionen gerichteten Antrag nicht stattzugeben ist, erfaßt die zweite Vorschrift gerade den Fall, daß die Einleitung eines offiziellen Untersuchungsverfahrens abgelehnt wird, weil nach Auffassung der Kommission nicht genügend Beweismittel vorliegen, um eine derartige Untersuchung zu rechtfertigen.

Schließlich ist die Mitteilung nach Artikel 6 der Verordnung Nr. 99/63, wie die Festsetzung der Frist zeigt, nur vorläufiger Art mit der Folge, daß — wie Sie entschieden haben — das Verfahren wiederaufgenommen werden kann, wenn sich neue Gesichtspunkte ergeben. In der vorliegenden Rechtssache enthält das angefochtene Schreiben den eindeutigen und endgültigen Ausdruck der Absicht der Kommission, auf den Antrag der Klägerin hin kein offizielles Untersuchungsverfahren nach Artikel 7 der Verordnung Nr. 3017/79 einzuleiten.

Im übrigen lassen sich die Entscheidungsgründe des Urteils in der Rechtssache GEMA nicht einfach auf den vorliegenden Fall übertragen: Der Aufbau des in den Kartellverordnungen vorgesehenen Verfahrens unterscheidet sich merklich von dem allgemeinen Aufbau der Dumping- und Subventionsverordnungen. Diese unterscheiden klar zwischen zwei Verfahrensabschnitten:

dem Vorverfahren der Artikel 5 und 6 der Verordnung, das einen Antrag auf Einleitung eines Antisubventions-verfahrens voraussetzt,

dem Verfahren nach den Artikeln 7 bis 9 der Verordnung, das den Anfang der eigentlichen Untesuchung darstellt.

Für diese beiden Verfahrensabschnitte gelten ganz spezifische Voraussetzungen. Für den Antragsteller, für den Inhalt des Antrags auf Verfahrenseinleitung sowie für dessen Folgen bestehen ganz genaue Vorschriften. Die Antisubventionsbeschwerde muß Gegenstand von besonderen Konsultationen zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten sein (Artikel 6 der Verordnung). Nach den Konsultationen hat die Kommission nach Artikel 7 Absatz 1 der Verordnung zu beurteilen und zu entscheiden, ob die Beweismittel ausreichen, um die Einleitung einer Untersuchung zu rechtfertigen. Wenn aber der Entschluß, den folgenden Verfahrensabschnitt einzuleiten, als eine Entscheidung anzusehen ist, dann ist es folgerichtig, daß das gleiche auch für eine negative Maßnahme gilt, selbst wenn das Wort Entscheidung nicht ausdrücklich verwendet wird. Die Tatsache, daß der Verordnungsgeber das Vorverfahren als ein getrenntes Verfahren angesehen hat, das abgeschlossen werden muß, selbst wenn keine offizielle Untersuchung eingeleitet wird, wird durch Artikel 5 Absatz 4 der Verordnung bestätigt, nach dem das Verfahren eingestellt werden [kann], wenn der Antrag zurückgenommen wird.

In Kartellverfahren sind keine förmlich getrennten Verfahrensabschnitte vorgesehen, außerdem ist aber festzustellen, daß die Rechtsstellung des Antragstellers in der Antidumping- oder Antisubventionsverordnung sich von der in den Kartellverordnungen unterscheidet. Sowohl die Vorschriften des Vertrages als auch Artikel 3 der Verordnung Nr. 17 bestimmen eindeutig, daß die Kommission, die damit betraut ¡st, für die Einhaltung der Wettbewerbsvorschriften zu sorgen, die Aufgabe hat, Zuwiderhandlungen gegen die Artikel 85 und 86 EWG-Vertrag festzustellen und zu verfolgen sowie die betroffenen Unternehmen dazu zu verpflichten, die festgestellten Zuwiderhandlungen abzustellen. In der Verordnung Nr. 3017/79 wird der Grundsatz, daß die Initiative von den Stellen der Gemeinschaft oder von nationalen Stellen ausgeht, nicht genannt, zumindest nicht an erster Stelle, während ihre grundsätzliche Verpflichtung zum Tätigwerden aufgrund eines Antrags stärker hervorgehoben wird als in den Kartellverordnungen. So schreiben die Artikel 4, 5 und 7 der Verordnung Nr. 3017/79 in allen Einzelheiten vor, unter welchen Voraussetzungen ein Antrag auf Verfahrenseinleitung zur Einleitung eines Verfahrens oder zur Ablehnung der Einleitung eines Verfahrens führt. Der betroffene Wirtschaftszweig muß insbesondere ausgehend von konkreten Kriterien das Vorliegen von Subventionen und eine Schädigung nachweisen. Diese letztgenannte Voraussetzung, die Artikel 4 zu einer materiellen Voraussetzung erhebt, weist insbesondere darauf hin, daß ein vorrangiger Gesichtspunkt des Antisubventions-verfahrens die Notwendigkeit ist, den betroffenen Wirtschaftszweig der Gemeinschaft zu schützen.

Wie die FEDIOL aber zutreffend feststellt, sind derartige verfahrensrechtliche Voraussetzungen in den Kartellverordnungen, die die Stellung eines Antrags lediglich vom Vorliegen eines berechtigten Interesses abhängig machen, nicht vorgeschrieben. Unter diesem Gesichtspunkt scheinen mit die Ausführungen der Kommission zum Unterschied im Aufbau der Verfahren für die Antragstellung nicht überzeugend. Wenn die detaillierten Vorschriften für die Antidumpingoder Antisubventionsverfahren nur dazu dienten, zu verhindern, daß die Behörden mit von Anfang an unzureichend begründeten Anträgen befaßt werden, dann müßte dies in gleicher Weise für die Kartellverfahren gelten.

In diesem Bereich haben Sie, obwohl das durch einen Antrag in Gang gesetzte Verfahren und die Verpflichtungen des Antragstellers nicht ebenso detailliert geregelt sind wie beim Dumping, insbesondere mit Rücksicht auf das durch Artikel 3 Absatz 2 Buchstabe b der Verordnung Nr. 17 eröffnete Recht, einen Antrag zu stellen, im Urteil in der Rechtssache Metro dem Antragsteller ein Klagerecht gegen eine an eine andere Person gerichtete Entscheidung eingeräumt, mit der die Kommission ein Negativattest gemäß Artikel 85 Absatz 1 erteilt und gleichzeitig eine Freistellung gemäß Artikel 85 Absatz 3 EWG-Vertrag gewährt hatte. Sie haben festgestellt, daß es im Interesse eines sachgerechten Rechtsschutzes und einer ordnungsgemäßen Anwendung der Artikel 85 und 86 liegt, daß natürliche oder juristische Personen, die nach Artikel 3 Absatz 2 Buchstabe b der Verordnung Nr. 17 einen Antrag zu stellen berechtigt sind, bei völliger oder teilweiser Ablehnung ihres Antrags über eine Klagemöglichkeit zum Schutz ihrer berechtigten Interessen verfügen. Sie haben dementsprechend entschieden, daß die streitige Entscheidung, auch wenn sie nicht an die Klägerin gerichtet war, als eine Entscheidung anzusehen war, durch die die Klägerin im Sinne von Artikel 173 Absatz 2 EWG-Vertrag unmittelbar und individuell betroffen war. Ein derartiges Klagerecht muß um so mehr einem Antragsteller in einem Antisubventionsverfahren zuerkannt werden, der gegen eine Entscheidung vorgehen will, deren Adressat er ist und durch die sein Antrag abgelehnt wird.

Auch ausgehend von dem Urteil in der Rechtssache IBM gibt es gute Gründe, das streitige Schreiben, mit dem ein getrennter Abschnitt eines komplexen Verfahrens abgeschlossen werden sollte, als eine nach Artikel 173 Absatz 2 EWG-Vertrag anfechtbare Handlung anzusehen. Anders als die Mitteilung der Beschwerdepunkte, um die es in dieser Rechtssache ging, stellt das Schreiben vom 25. Mai 1982 keine vorläufige Maßnahme dar, mit der lediglich eine ihrerseits anfechtbare endgültige Entscheidung vorbereitet werden soll. Wenn es gegen diese Maßnahme keinen Rechtsbehelf gäbe, hätte die Klägerin — im Unterschied zum Kartellverfahren — keine Möglichkeit mehr, sie in einem späteren Verfahrensstadium anzufechten.

Außerdem ist zu berücksichtigen, daß die Unterrichtung der FEDIOL das Vorverfahren, das sich von dem eigentlichen Untersuchungsverfahren unterscheidet, welches der Kommission, den Mitgliedstaaten und dem Rat eine Entscheidung in der Sache ermöglichen soll, endgültig abschließt. Wie Sie in der Randnummer 11 der Entscheidungsgründe des IBM-Urteils hervorgehoben haben, ist eine derartige Zwischenmaßnahme als eine anfechtbare Entscheidung anzusehen.

Schließlich räumt die Kommission selbst ein, daß der Antragsteller einen Anspruch auf eine derartige Unterrichtung habe und daß er, wenn diese nicht erfolge, gegebenenfalls eine Untätigkeitsklage nach Artikel 175 Absatz 3 erheben könne. Wenn eine derartige Unterrichtung die Merkmale des in dieser Vorschrift genannten Aktes hat, dann ist es folgerichtig, daß dieser Rechtsakt, sobald er erfolgt ist, auch mit einer Anfechtungsklage angegriffen werden kann. Wie Generalanwalt Capotorti in seinen Schlußanträgen in der Rechtssache GEMA ausgeführt hat, ist die Zulässigkeit einer solchen Klage zu bejahen, und sei es auch nur deshalb, weil die Handlungen, die der Rechtmäßigkeitskontrolle des Gerichtshofes unterliegen, sowohl in Artikel 173 Absatz 1 als auch in Artikel 175 Absatz 3 EWG-Vertrag in der gleichen Weise definiert sind.

Ausgehend von diesen Überlegungen und unter Berücksichtigung des in der Rechtsprechung des Gerichtshofes wiederholt hervorgehobenen Grundsatzes, daß Artikel 173 nicht restriktiv auszulegen ist, ¡st das streitige Schreiben folglich als eine Maßnahme anzusehen, die bindende rechtliche Wirkungen hervorbringen soll.

b)

Es ist nun zu prüfen, ob das streitige Schreiben rechtliche Wirkungen erzeugt hat, die die Interessen der Klägerin beeinträchtigen und ihre Rechtsstellung verändern konnten.

1. Die Kommission bestreitet nicht, daß die Nichteröffnung eines Antisubventionsverfahrens die Interessen des Antragstellers beeinträchtigen kann. Ihrer Meinung nach muß es sich aber um wichtige Interessen handeln: Die Rechtsstellung des Klägers müsse nach der besonders klaren Formulierung der Originalfassung des IBM-Urteils de façon caractérisée geändert werden. Im vorliegenden Fall könne von einer solchen Beeinträchtigung aber nicht die Rede sein: Das Antisubventionsverfahren solle in erster Linie die allgemeinen wirtschaftlichen Interessen schützen, nicht aber den Schutz des einzelnen sicherstellen, und die FEDIOL könne sich nicht auf einen Anspruch auf Erlaß von Schutzmaßnahmen berufen. Außerdem sei der Klägerin aufgrund des der Kommission zustehenden Ermessensspielraums kein Anspruch auf Einleitung eines Untersuchungsverfahrens zuzuerkennen.

2. Diesen Argumenten gegenüber weise ich darauf hin, daß die Klage sich nicht gegen die Weigerung richtet, Schutzmaßnahmen zu ergreifen, sondern gegen die Entscheidung, mit der die Kommission es abgelehnt hat, dem Antrag der Klägerin auf Einleitung eines Untersuchungsverfahrens nach Artikel 7 der in Frage stehenden Verordnung stattzugeben. Es ist folglich entgegen dem Vorbringen der Kommission nicht erforderlich festzustellen, ob die Klägerin einen Anspruch auf Erlaß von Schutzmaßnahmen hat; es ist lediglich zu prüfen, ob der betroffene Wirtschaftszweig einen Anspruch auf Einleitung eines Untersuchungsverfahrens hat, wenn geeignete Beweise im Sinne des Artikels 5 Absatz 2 der Verordnung vorgelegt worden sind. Der Kommission zufolge besteht ein solcher Anspruch nicht, denn sie verfüge in diesem Stadium über einen Ermessensspielraum, der aufgrund der Notwendigkeit, die Interessen der Gemeinschaft zu berücksichtigen, nicht gerichtlich überprüfbar sei.

Meiner Meinung nach ist es nicht erforderlich, auf diesen Punkt noch weiter einzugehen, da der Antragsteller einen Anspruch darauf hat, daß die Beurteilung ordnungsgemäß ist, d. h. nicht ermessensmißbräuchlich ist oder offenkundig gegen das Gemeinschaftsrecht verstößt, zumindest wenn die Vorschrift, durch die der Ermessensspielraum eingeräumt wird, auch in seinem eigenen Interesse erlassen worden ist. Wenn dies der Fall ist — und vorausgesetzt, daß die Interessen der Gemeinschaft bereits in diesem Stadium berücksichtigt werden müssen —, dann können diese Interessen in jedem Fall nur einen Beurteilungsgesichtspunkt bei der Entscheidung über die Eröffnung eines offiziellen Untersuchungsverfahrens darstellen, ohne daß sie ein völlig freies Ermessen implizieren würden.

Ich weise darauf hin, daß die Verordnung über den Schutz gegen Dumpingpraktiken und die Gewährung von Subventionen nicht nur im Interesse der Handelspolitik oder mit der Blickrichtung auf allgemeine wirtschaftliche Interessen erlassen worden ist, sondern auch — zumindest teilweise — im Interesse der geschädigten Wirtschaftszweige. Nach den Artikeln 2 und 3 der Verordnung dürfen Schutzmaßnahmen nur erlassen werden, wenn Dumpingpraktiken oder Subventionen in der Gemeinschaft eine Schädigung verursacht haben, aber Artikel 4 legt die Betonung auf die Auswirkungen in einem Bereich, der alle Erzeuger gleichartiger Waren in der Gemeinschaft erfaßt.

Auch aus der detaillierten Regelung der verfahrensrechtlichen Stellung des betroffenen Wirtschaftszweigs ergibt sich, daß die Verordnung die Interessen dieser Personengruppe schützen soll; hat die Kommission ein Antisubventionsverfahren eröffnet und stellt sich nach den Konsultationen heraus, daß keine Schutzmaßnahmen erforderlich sind, so kann sie — wenn im Beratenden Ausschuß keine Einwendungen erhoben worden sind — das Verfahren nach Artikel 9 Absatz 1 der Verordnung einstellen. Vor der Einstellung müssen den Antragstellern jedoch die in Artikel 7 der Verordnung vorgesehenen verfahrensrechtlichen Garantien eingeräumt werden, insbesondere muß ihnen ermöglicht werden, die Verfahrensunterlagen einzusehen, es muß den unmittelbar betroffenen Parteien die Möglichkeit zu einer Anhörung durch die Kommission gegeben werden, und sie müssen zusammentreffen können. Diese Garantien sollen es der Kommission offenkundig erlauben, über den Fortgang des Verfahrens aufgrund einer möglichst genauen Kenntnis der die Subvention und die Schädigung betreffenden Gegebenheiten zu entscheiden. Würde ein Antisubventionsverfahren nicht eingeleitet, obwohl der Antragsteller detailliert und schlüssig das Vorliegen einer Subvention, einer Schädigung und den zwischen beiden bestehenden Kausalzusammenhang nachgewiesen hat, so läge ein Fehler vor, der die Rechte des Antragstellers insoweit beeinträchtigen würde, als ohne die in seinem eigenen Interesse vorgeschriebene gründliche offizielle Untersuchung entschieden würde.

Würde man der Kommission erlauben, im Rahmen eines summarischen Vorverfahrens die Entscheidung zu treffen, kein Antisubventionsverfahren einzuleiten, ohne daß diese Entscheidung einer gerichtlichen Kontrolle unterzogen werden könnte, so könnte dies den ganzen in der Verordnung Nr. 3017/79 vorgesehenen Entscheidungsprozeß gefährden oder die Befugnisse ausschalten, die nach der Einleitung des Verfahrens den Mitgliedstaaten und dem Rat im Hinblick auf den Erlaß von Schutzmaßnahmen zustehen.

Selbst wenn man bejaht, daß der Kommission bei der Entscheidung über die Einleitung eines Untersuchungsverfahrens ein Ermessen zusteht, ist festzustellen, daß dieses nicht jeglicher Kontrolle entzogen sein kann. Die Antragsteller haben daher ein Recht darauf, daß sie nicht ermessensmißbräuchlich behandelt werden und daß nicht offenkundig gegen Vorschriften des Gemeinschaftsrechts verstoßen wird; in dieser Hinsicht sind ihre Interessen schon jetzt betroffen.

c)

Auch wenn man eine Beeinträchtigung derartiger Interessen nicht als ausreichend ansieht, so wird ein Antragsteller doch in jedem Fall dann beeinträchtigt, wenn er bei Vorliegen aller anderen Voraussetzungen einen Rechtsanspruch auf Einleitung eines offiziellen Verfahrens hat. Entgegen der Auffassung der Kommission ist die Frage, ob die FE-DIOL einen materiellen Anspruch auf Erlaß von Schutzmaßnahmen hat, in diesem Stadium unerheblich: Eine verfahrensrechtliche Garantie besteht dann, wenn das Ermessen der Kommission bei der Entscheidung über die Einleitung eines Untersuchungsverfahrens nicht unbeschränkt sein kann. Hierzu trägt die Kommission vor, sie könne bereits bei der Frage der Zweckmäßigkeit der Einleitung eines Verfahrens wegen der handelspolitischen Implikationen einer derartigen Entscheidung die allgemeinen Interessen der Gemeinschaft berücksichtigen, und sie müsse hierbei über ein unbeschränktes politisches Ermessen verfügen.

Es ist jedoch darauf hinzuweisen, daß die Interessen der Gemeinschaft in den Vorschriften der Verordnung, die das Vorverfahren behandeln, nicht genannt sind; sie werden nur in den Artikeln 11 und 12 der Verordnung mit Bezug auf den Erlaß von vorläufigen oder endgültigen Antidumping- oder Ausgleichsmaßnahmen erwähnt. Wie sich aus der Verordnung ergibt, hat die Kommission im Rahmen des Vorverfahrens nur die Wahl zwischen der Einstellung des Verfahrens nach Artikel 5 Absatz 5, wenn sie der Auffassung ist, der Antrag enthalte nicht genügend Beweismittel, oder der Einleitung des Verfahrens nach Artikel 7. Ihr Beurteilungsspielraum bezieht sich also allein darauf, ob genügend Beweismittel im Sinne von Artikel 5 Absatz 2 der Verordnung vorliegen, und nicht darauf, ob ein Verfahren einzuleiten ist oder nicht. Unter diesem Blickwinkel sehen die Artikel 9 Absatz 1 und 10 Absatz 6 der Verordnung, die die Einstellung des Untersuchungsverfahrens bzw. seine Wiedereröffnung regeln, kein Ermessen zur Berücksichtigung der allgemeinen Interessen der Gemeinschaft vor.

Die Berücksichtigung der allgemeinen Interessen der Gemeinschaft im Stadium des Vorverfahrens wäre mit dem Geist und Zweck der Antidumping- und Antisubventionsverordnung kaum vereinbar. Da das Untersuchungsverfahren der Kommission eine möglichst genaue Kenntnis vom Vorliegen einer Subvention und einer tatsächlich eingetretenen Schädigung geben soll, damit sie anschließend den Erlaß von Schutzmaßnahmen vorschlagen kann, darf die Frage nach dem Gemeinschaftsinteresse erst nach einer gründlichen Untersuchung des Sachverhalts aufgeworfen werden.

Schließlich impliziert der Umstand, daß die Gemeinschaftsorgane das Verfahren in einem späteren Stadium ganz einfach einstellen können, nicht, daß der beeinträchtigte Wirtschaftszweig kein Recht auf den Erlaß von Schutzmaßnahmen hätte. Selbst wenn man davon ausgeht, daß diese Möglichkeit wegen des den Gemeinschaftsorganen hierbei eingeräumten Ermessens besteht, greift dies in keiner Weise der Beantwortung der Frage vor, ob die Antragsteller einen Anspruch auf Einleitung eines Untersuchungsverfahrens haben. Wie die Kommission insbesondere in der mündlichen Verhandlung ausgeführt hat, besteht nämlich bei den Ermittlungen eine sehr klare Trennung zwischen dem nicht förmlichen Vorverfahren und dem offiziellen Untersuchungsverfahren. Während die Einleitung des förmlichen Verfahrens normalerweise eine Untersuchung an Ort und Stelle bei den betroffenen Wirtschaftszweigen und in den Drittländern mit dem Ziel einer möglichst weitgehenden Unterrichtung der Kommission zur Folge hat, ist dies im Stadium des Vorverfahrens nicht der Fall. Da die beiden Verfahren sich in dieser Hinsicht unterscheiden, behalten die Antragsteller ein Recht auf Einhaltung dieser verfahrensmäßigen Garantie, selbst wenn sie bereits während des Vorverfahrens Gelegenheit gehabt haben, ihre Interessen darzulegen.

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Meiner Ansicht nach ist das Schreiben vom 25. Mai 1982 als eine Maßnahme der Kommission anzusehen, die verbindliche Rechtswirkungen erzeugt, welche die Interessen der Klägerin durch einen Eingriff in ihre Rechststellung beeinträchtigen. Die Garantie eines wirksamen Rechtsschutzes führt mich zu der Schlußfolgerung, daß diese Anfechtungsklage zulässig ist. Die Antragsteller in Antisubventionsverfahren, die Adressaten einer derartigen Entscheidung sind, müssen zumindest über die Möglichkeit verfügen, diese unter den Gesichtspunkten der Zuständigkeit der Kommission, der Einhaltung der wesentlichen Formvorschriften, der zutreffenden Sachverhaltsfeststellung und des Fehlens eines Ermessensmißbrauchs gemäß Artikel 173 Absatz 2 EWG-Vertrag überprüfen zu lassen.

Dieses Ergebnis folgt unmittelbar aus dem Gemeinschaftsrecht selbst, aber auch aus Ihrer Rechtsprechung zur Zulässigkeit von Anfechtungsklagen; es ist deshalb nicht notwendig, das weitere Vorbringen der Klägerin zu prüfen, den durch Subventionen geschädigten Wirtschaftszweigen müsse — wie in den Vereinigten Staaten von Amerika — ein Klagerecht zuerkannt werden, weil die Gemeinschaft nach der fünften Begründungserwägung der im Streit befindlichen Verordnung die Auslegung des GATT und seines Subventionskodexes durch ihre wichtigsten Handelspartner zu berücksichtigen habe.

Ich beantrage, die von der Kommission gegen die Klage der Vereinigung der Ölmühlenindustrie der EWG auf Aufhebung der Entscheidung der Kommission vom 25. Mai 1982 erhobene prozeßhindernde Einrede zurückzuweisen und die Kosten dieses Verfahrensabschnitts der Kommission aufzuerlegen.