Europäischer Gerichtshof Urteil vom 04.10.1983 – C-191/82

In der Rechtssache 191/82

Vereinigung der Ölmühlenindustrie der EWG (FEDIOL), Brüssel, Prozeßbevollmächtigter: Rechtsanwalt Dietrich Ehle, Köln, Zustellungsbevollmächtigter: Rechtsanwalt Ernest Arendt, 34 B, rue Philippe-II, Luxemburg,

Klägerin,

gegen

Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch ihren Rechtsberater Peter Gilsdorf als Bevollmächtigten, Zustellungsbevollmächtigter: Oreste Montako, Mitglied ihres Juristischen Dienstes, Jean-Monnet-Gebäude, Luxemburg-Kirchberg,

Beklagte,

im gegenwärtigen Verfahrensstadium, wegen Zulässigkeit der Klage der Vereinigung der Ölmühlenindustrie der EWG (FEDIOL) auf Aufhebung der Mitteilung der Kommission vom 25. Mai 1982, mit der die Ablehnung der Eröffnung eines Antisubventionsverfahrens gegen die Einfuhr von Sojaschrot aus der Föderativen Republik Brasilien bekanntgegeben wurde,

erläßt

DER GERICHTSHOF

unter Mitwirkung des Präsidenten J. Mertens de Wilmars, der Kammerpräsidenten P. Pescatore, Α. O'Keeffe und U. Everling, der Richter Mackenzie Stuart, G. Bosco, T. Koopmans, O. Due, K. Bahlmann, Y. Galmot und C. Kakouris,

Generalanwalt: S. Rozès

Kanzler: P. Heim

folgendes

Der Sachverhalt, der Verfahrensablauf, die Anträge und das Vorbringen der Parteien zur Zulässigkeit der Klage lassen sich wie folgt zusammenfassen:

I — Sachverhalt

Zur Verwirklichung der gemeinsamen Handelspolitik und einer harmonischen Entwicklung des Außenhandels der Gemeinschaft führte der Rat mit seiner Verordnung Nr. 459/68 vom 5. April 1968 über den Schutz gegen Praktiken von Dumping, Prämien oder Subventionen aus nicht zur Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft gehörenden Ländern (ABl. L 93, S. 1) unter Beachtung der durch Artikel 6 des Allgemeinen Zollund Handelsabkommens (GATT) und des Übereinkommens über die Durchführung dieses Artikels eine gemeinsame Regelung zum Schutz gegen Einfuhren aus Drittländern ein, die Gegenstand von Dumping, Prämien oder Subventionen sind.

Nachdem die multilateralen Handelsverhandlungen 1979 zu einem neuen Übereinkommen zur Durchführung des Artikels VI des GATT (Antidumping-Kodex von 1979) und zu einem Übereinkommen zur Auslegung und Anwendung der Artikel VI, XVI uns XXIII des GATT geführt hatten, wurde die Verordnung Nr. 459/68 aufgehoben und durch die Verordnung Nr. 3017/79 des Rates vom 20. Dezember 1979 über den Schutz gegen gedumpte oder subventionierte Einfuhren aus nicht zur Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft gehörenden Ländern (ABl. L 339, S. 1) ersetzt.

Der Rat war der Auffassung, daß für die Anwendung der Schutzmaßnahmen Verfahren festgelegt werden müßten, nach denen derjenige, der im Namen eines Wirtschaftszweigs der Gemeinschaft handelt, welcher sich durch gedumpte oder subventionierte Einfuhren geschädigt oder bedroht fühlt, einen Antrag auf Einleitung eines Verfahrens stellen kann. Dementsprechend bestimmt Artikel 5 der Verordnung Nr. 3017/79:

1) Jede natürliche oder juristische Person sowie jede Vereinigung ohne Rechtspersönlichkeit, die im Namen eines Wirtschaftszweigs der Gemeinschaft handelt, der sich durch gedumpte oder subventionierte Einfuhren für geschädigt oder bedroht hält, kann einen schriftlichen Antrag auf Einleitung eines Verfahrens stellen.

2) Der Antrag muß genügend Beweismittel hinsichtlich des Vorliegens von Dumping oder von Subventionen und einer dadurch verursachten Schädigung enthalten.

3) Der Antrag kann an die Kommission oder einen Mitgliedstaat gerichtet werden, der ihn an die Kommission weiterleitet. Die Kommission übersendet den Mitgliedstaaten eine Abschrift aller Anträge, die ihr zugehen.

4) Der Antrag kann zurückgenommen werden; in diesem Fall kann das Verfahren eingestellt werden, es sei denn, daß dies nicht im Interesse der Gemeinschaft liegt.

5) Stellt sich nach Konsultationen heraus, daß der Antrag nicht genügend Beweismittel enthält, um die Einleitung einer Untersuchung zu rechtfertigen, so wird der Antragsteller hiervon unterrichtet.

6) Verfügt ein Mitgliedstaat, ohne daß ein Antrag gestellt ist, über ausreichende Beweismittel sowohl hinsichtlich eines Dumpings oder einer Subventionierung als auch hinsichtlich einer sich daraus ergebenden Schädigung eines Wirtschaftszweigs der Gemeinschaft, so teilt er diese Beweismittel sofort der Kommission mit.

Gemäß Artikel 5 Absatz 1 der Verordnung Nr. 3017/79 stellte die Vereinigung der Ölmühlenindustrie der EWG (FEDIOL) mit Sitz in Brüssel am 2. April 1980 bei der Kommission einen Antrag, mit dem sie von dieser die Einleitung eines Antisubventionsverfahrens hinsichtlich der Einfuhr von Sojaschrot gegen die Föderative Republik Brasilien forderte.

Dieser Antrag folgte auf einen in dem gleichen Bereich am 3. Januar 1977 nach der Verordnung Nr. 459/68 gestellten früheren Antisubventionsantrag der FEDIOL; dieser erste Antrag war am 14. April 1977 Gegenstand einer Bekanntmachung über die Einleitung eines Verfahrens (ABl. C 89, S. 7) und dann am 10. Dezember 1977 einer Bekanntmachung über den Abschluß des Verfahrens (ABl. C 298, S. 2) gewesen, nachdem die Kommission von der brasilianischen Regierung befriedigende Zusicherungen erhalten hatte, die es ihr ermöglichten, seinerzeit von der Einführung von Schutzmaßnahmen abzusehen.

Der Antrag der FEDIOL vom 2. April 1980 richtete sich wie der erste Antrag gegen die Subventionen, die von Brasilien unmittelbar und mittelbar bei der Erzeugung und der Ausfuhr von Sojaschrot gewährt wurden. Er bezog sich insbesondere auf vier Arten von Subventionen :

höhere Exportsteuern für Sojabohnen als für Sojaschrot, der ein Verarbeitungserzeugnis von Sojabohnen ist;

Kontingentierung der Ausfuhr von Sojabohnen mit der Folge, daß die Inlandspreise der Sojabohnen für die brasilianische Ölmühlenindustrie niedriger sind;

eine Warenverkehrssteuer, die bei der Ausfuhr von Sojabohnen höher als bei der Ausfuhr von Sojaschrot ist;

einen Vorzugszinssatz für Kredite bei der Ausfuhr von Sojaschrot.

Der Antrag der FEDIOL enthielt zahlreiche Angaben, die das Vorhandensein dieser Subventionen beweisen und den sich daraus angeblich für die Ölmühlenindustrie in der Gemeinschaft ergebenden Schaden belegen sollten.

Dementsprechend verlangte die FEDIOL von der Kommission, diese solle nach der Durchführung der erforderlichen Konsultationen Artikel 7 Absatz 1 der Verordnung Nr. 3017/79 anwenden, der folgendes bestimmt:

Stellt sich nach Konsultationen heraus, daß genügend Beweismittel vorliegen, um die Einleitung eines Verfahrens zu rechtfertigen, so verfährt die Kommission unverzüglich wie folgt:

a) Sie gibt im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften die Einleitung eines Verfahrens bekannt; dabei bezeichnet sie die betroffene Ware und die betroffenen Länder, legt die eingegangenen Informationen in zusammengefaßter Form dar, weist darauf hin, daß ihr alle in diesem Zusammenhang sachdienlichen Angaben zu übermitteln sind, und setzt eine Frist fest, innerhalb deren die betroffenen Parteien ihre Ansichten schriftlich vortragen und den Antrag stellen können, von der Kommission nach Maßgabe von Absatz 5 mündlich angehört zu werden.

b) Sie unterrichtet die ihres Wissens betroffenen Ausführer und Einführer sowie Vertreter des Ausfuhrlandes und die Antragsteller.

c) Sie leitet die Untersuchung auf Gemeinschaftsebene im Zusammenwirken mit den Mitgliedstaaten ein; diese Untersuchung erstreckt sich sowohl auf das Dumping bzw. die Subventionen als auch auf die dadurch verursachte Schädigung und wird nach Maßgabe der Absätze 2 bis 8 durchgeführt.

Nachdem Brasilien Anfang April 1980 eine der beanstandeten Ausfuhrabgaben abgeschafft hatte, wurde der Antrag der FEDIOL mit Schreiben vom 23. Juni 1980 dementsprechend berichtigt.

Die Sach- und Rechtsausführungen in dem Antrag wurden durch eine Reihe von Bemerkungen der FEDIOL ergänzt; zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten sowie zwischen der Kommission und Brasilien fanden Konsultationen statt.

Mit Schreiben vom 5. Februar 1982 teilte die Kommission der FEDIOL mit, nach eingehender Prüfung ihres Antrags und aufgrund der Konsultationen mit der brasilianischen Regierung beabsichtigten ihre Dienststellen nicht, ein Antisubventionsverfahren einzuleiten. Diese Absicht war auf die Überlegung gestützt, daß die streitigen Subventionen im wesentlichen nicht mehr in Geltung seien und daß ihre kumulierten Nettoauswirkungen nicht ausreichten, um die Einleitung eines Verfahrens zu rechtfertigen.

Mit Schreiben vom 25. Mai 1982 teilte die Kommission der FEDIOL mit, daß die ihr übermittelten zusätzlichen Informationen und Bemerkungen ihre Würdigung des Sachverhalts nicht geändert hätten; dementsprechend wurde die FEDIOL gemäß Artikel 5 Absatz 5 der Verordnung Nr. 3017/79 davon unterrichtet, daß ein Antisubventionsverfahren hinsichtlich der Einfuhr von Sojaschrot aus Brasilien nicht eingeleitet werde.

Die Kommission fügte hinzu, sie werde die Entwicklung der Situation in diesem Bereich weiter aufmerksam verfolgen, um so mehr als die Entwicklung der brasilianischen Politik im Kreditbereich in bestimmten Punkten Anlaß zur Sorge geben könne, und zwar sowohl was die Zahlungsfristen als auch was die Zinssätze betreffe.

II — Schriftliches Verfahren

Die FEDIOL hat am 29. Juli 1982 Klage mit dem Antrag erhoben,

die in dem Schreiben der Kommission vom 25. Mai 1982 enthaltene Entscheidung, mit der die Eröffnung eines Antisubventionsverfahrens gegen die Einfuhr von Sojaschrot aus Brasilien abgelehnt wird, aufzuheben;

der Kommission die Kosten dieses Verfahrens aufzuerlegen.

Die Kommission hat mit am 11. Oktober 1982 eingereichtem Schriftsatz gemäß Artikel 91 der Verfahrensordnung beantragt, vorab über die Zulässigkeit, die Abweisung der Klage als unzulässig und die Verurteilung der Klägerin zur Tragung der Kosten zu entscheiden.

Die Klägerin und Antragsgegnerin im Verfahren über die Einrede hat in ihrem am 11. November 1982 eingereichten Erklärungen die Zurückweisung des Antrags der Kommission auf Vorabentscheidung über die Zulässigkeit, die Verwerfung der prozeßhindernden Einrede und die Verurteilung der Kommission zur Tragung der Kosten beantragt.

Der Gerichtshof hat auf Bericht des Berichterstatters nach Anhörung des Generalanwalts beschlossen, die mündliche Verhandlung über die Einrede ohne vorherige Beweisaufnahme zu eröffnen.

III — Vorbringen der Parteien im schriftlichen Verfahren zur Zulässigkeit der Klage

Die Kommission betont, die vorliegende Rechtssache sei der erste dem Gerichtshof vorgelegte Fall, in dem es um die Rechtsstellung des Antragstellers oder eines durch gedumpte oder subventionierte Einfuhren betroffenen Wirtschaftszweigs in einem Antidumping- oder Antisubventionsverfahren gehe. Diese Rechtssache werfe die grundsätzliche Vorfrage auf, ob ein Antragsteller wie die Klägerin einen Rechtsanspruch gegen die Kommission auf Einleitung eines solchen förmlichen Verfahrens habe; diese Frage sei eng mit der Frage verknüpft, ob ein Antragsteller oder ein durch Subventionen eines Drittlandes Betroffener gegebenenfalls einen Rechtsanspruch auf die Ergreifung von Maßnahmen, insbesondere der Einführung von Antisubventionszöllen, besitze. Sie sei von grundsätzlicher Bedeutung sowohl im Hinblick auf ihre wirtschafts- und handelspolitischen Weiterungen und auf ihre politischen Implikationen schlechthin wie auch auf ihre Tragweite für den Rechtsschutz innerhalb der Gemeinschaft.

Die Klägerin, die Antragsgegnerin im Verfahren über die Einrede, leugnet die Bedeutung der Frage der Zulässigkeit ihrer Klage nicht; dieses Problem müsse in den allgemeineren Zusammenhang des Rechtsschutzes gegen von Drittländern ausgehende Dumping- oder Subventionspraktiken gestellt werden, und bei seiner Lösung müsse die Rechtslage in den anderen Vertragsstaaten des GATT berücksichtigt werden.

A — Zur Klągebęfugnis der Klägerin

Die Kommission macht geltend, die Klägerin FEDIOL sei keine juristische Person nach dem Recht eines der Mitgliedstaaten, sondern ein nicht rechtsfähiger Zusammenschluß mit Sitz in Belgien. Bei einer restriktiven Auslegung des Artikels 173 Absatz 2 EWG-Vertrag besitze sie kein Klagerecht, und es fehle ihr die Aktivlegitimation.

Berücksichtige man jedoch die verfahrensmäßigen Befugnisse, die die Verordnung Nr. 3017/79 Vereinigungen ohne Rechtspersönlichkeit einräume, die im Namen eines Wirtschaftszweigs der Gemeinschaft handelten, so sei ės nicht konsequent, einer derartigen Vereinigung ein Klagerecht zu verweigern; der Begriff juristische Person im Sinne des Artikels 173 Absatz 2 EWG-Vertrag sei daher in einem weiten Sinne zu verstehen.

Die Klägerin, die Antragsgegnerin im Verfahren über die Einrede, ist der Meinung, nach der allgemein anerkannten Realitätstheorie komme grundsätzlich allen denjenigen Zusammenschlüssen Rechts- und Parteifähigkeit zu, die vom Gesetz anerkannt und mit bestimmten Befugnissen ausgestattet seien, insbesondere den Zusammenschlüssen, die einen kollektiven Willen ausdrücken könnten, um rechtlich anerkannte und schutzwürdige Interessen wahrzunehmen.

Auf jeden Fall sei nach Artikel 5 Absatz 1 der Verordnung Nr. 3017/79 jede Vereinigung ohne Rechtspersönlichkeit berechtigt, einen Antrag auf Einleitung eines Verfahrens zu stellen, die im Namen eines Wirtschaftszweigs der Gemeinschaft handele; daraus ergebe sich, daß eine derartige Vereinigung notwendigerweise nach Artikel 173 Absatz 2 EWG-Vertrag parteifähig sei.

B — Zur Frage, ob die angegriffene Mitteilung eine Handlung der Kommission ist

Die Kommission räumt ein, daß die angefochtene Mitteilung (welches immer auch deren rechtliche Bedeutung sei), der Kommission als Organ zuzurechnen sei, auch wenn sie nur von einem Beamten unterzeichnet sei; es handele sich sehr wohl um eine im Namen der Kommission abgegebene Mitteilung, wie sie in Artikel 5 Absatz 5 der Verordnung Nr. 3017/79 vorgesehen sei.

Die Klägerin ist der Auffassung, das Schreiben vom 25. Mai 1982 enthalte in der Tat eine Entscheidung der Kommission über den Antrag auf Einleitung eines Verfahrens.

C — Zur Frage, ob es sich bei der angefochtenen Mitteilung um eine Entscheidung im Sinne von Artikel 173 Absatz 2 EWG-Vertrag handelt

Die Kommission ist der Auffassung, für eine Entscheidung im Sinne des Artikels 173 Absatz 2 EWG-Vertrag genüge es nicht, daß eine Mitteilung irgendwelche Rechtswirkungen hervorrufe; es sei erforderlich, daß sie verbindliche Rechtswirkungen erzeuge, also einen Eingriff in die Rechtsstellung des Klägers bewirke; eine einfache Beeinträchtigung seiner Interessen genüge nicht.

Es gehe also darum, ob die der Klägerin unter dem Datum vom 25. Mai 1982 zugegangene Mitteilung solche besonderen Rechtswirkungen habe erzeugen können. Dies sei weder nach der äußeren Form dieser Handlung zu beurteilen noch nach ihrem vordergründigen Inhalt, sondern nach ihrem Sinn und Zweck im Rahmen des Antisubventionsverfahrens und unter Berücksichtigung der Stellung des Antragstellers im gesamten Verfahren.

a) Was den Gegenstand der Mitteilung angehe, sei festzustellen, daß die Kommission die FEDIOL unter Bezugnahme auf Artikel 5 Absatz 5 der Verordnung Nr. 3017/79 am 25. Mai 1982 davon unterrichtet habe, daß ihr Antrag auf Einleitung eines erneuten Antisubventionsverfahrens gegen Brasilien nicht genügend Beweismittel enthalte, um die Einleitung einer Untersuchung zu rechtfertigen. Zur Begründung habe sie sich dabei im wesentlichen auf das dem Schreiben vom 5. Februar 1982 als Anlage beiliegende Arbeitsdokument bezogen; es habe also eine substantielle Unterrichtung vorgelegen.

Die Mitteilung gehe über eine Unterrichtung nach Artikel 5 Absatz 5 nicht hinaus; sie enthalte keine Entscheidung, denn eine solche sei in dieser Vorschrift nicht vorgesehen und von ihr nicht gedeckt. Es treffe nicht zu, daß die Bezugnahme auf diesen Artikel den wirklichen Charakter der Mitteilung nur kaschiere und ihre Rechtsgrundlage in den Artikeln 5 Absatz 2, 7 Absatz 1 und 9 der Verordnung Nr. 3017/79 oder in den Grundsätzen der Rechtssicherheit und der Rechtsklarheit zu finden sei.

Es sei richtig, daß die Verordnung sich über die Ablehnung eines Antrags auf Einleitung eines Verfahrens ausschweige. Der Verordnungsgeber habe aber bewußt darauf verzichtet, den Abschluß des Vorverfahrens derartig formell zu regeln; aus dem Recht, einen Antrag im Sinne des Artikels 5 Absätze 1 und 2 zu stellen, ergebe sich kein Anspruch auf eine formelle, mit Rechtsmitteln angreifbare Entscheidung. Der Umstand, daß ein offizielles Untersuchungsverfahren eingeleitet werden könne, bedeute jedenfalls nicht, daß das vorausgehende Vorverfahren durch eine Entscheidung abgeschlossen werden müsse. Die allgemeinen Rechtsgrundsätze verlangten keineswegs eine derartige Entscheidung; allenfalls könnten sie dazu führen, die Gemeinschaftsorgane zu verpflichten, einen derartigen formalisierten Abschluß des Verfahrens allgemein vorzusehen oder im konkreten Fall vorzunehmen. Darauf sei eine Nichtigkeitsklage nach Artikel 173, wie die im vorliegenden Fall erhobene, nicht gerichtet; im übrigen liege eine Klage nach Artikel 175 nicht vor.

b) Im Hinblick auf die Rechtsnatur der Unterrichtung nach Artikel 5 Absatz 5 der Verordnung Nr. 3017/79 sei festzuhalten, daß

die an die Klägerin gerichtete Mitteilung vom 25. Mai 1982 die in Artikel 5 Absatz 5 vorgesehene Unterrichtung dargestellt und keine darüber hinausgehenden anderen Entscheidungen enthalten habe;

diese Unterrichtung zwar eine Willenserklärung der Kommission dahin gehend enthalte, zum jetzigen Zeitpunkt kein offizielles Verfahren nach Artikel 7 einzuleiten, jedoch keine angreifbare Entscheidung im Sinne von Artikel 173 Absatz 2 EWG-Vertrag gewesen sei.

Die Rechtsprechung des Gerichtshofes auf dem Gebiet des Wettbewerbs liefere im vorliegenden Zusammenhang kaum brauchbare Anhaltspunkte; nur die Ausführungen in dem Urteil vom 18. Oktober 1979 (GEMA, Rechtssache 125/78; Slg. S. 3173) könnten weitgehend herangezogen werden. Die Nichtweiterverfolgung des Antrags in einem Antidumpingverfahren sei nicht zwangsläufig endgültiger als bei einem Verstoß gegen Wettbewerbsvorschriften; außerdem gebe es keine Gründe für die Auffassung, daß die Rechtsstellung eines Antragstellers im Rahmen der

Verordnung Nr. 3017/79 notwendigerweise stärker sein müsse als die eines Beschwerdeführers im Rahmen der Kartellverordnungen.

Aus mehreren Vorschriften der Verordnung Nr. 3017/79 (Artikel 5 Absatz 4, Artikel 5 Absatz 6, Artikel 6 Absatz 1, Artikel 7 Absatz 1 Buchstabe a, Artikel 11) ergebe sich zwar nicht ausdrücklich, jedoch eindeutig, daß die Kommission — wie es im übrigen auch Artikel 2 des GATT-Subventionskodexes vorsehe — in einem Antisubventionsverfahren tätig werden könne, ohne daß zuvor bei ihr ein Antrag gestellt worden sei.

Gewiß komme in der Unterrichtung nach Artikel 5 Absatz 5 der Wille der Kommission zum Ausdruck, zum gegenwärtigen Zeitpunkt und unter den gegebenen Umständen kein offizielles Verfahren nach Artikel 7 einzuleiten: diese Verfahrenseinstellung sei jedoch nicht endgültig: Die Kommission könne die Prüfung der mit dem Antrag vorgebrachten Beweismittel jederzeit wiederaufnehmen, wenn sie dies für angebracht halte.

In diesem Stadium könne es noch kein eigentliches formelles Verfahren geben; es gebe allenfalls eine Vorabprüfung oder ein Vorverfahren, und wenn die Untersuchung nach Abschluß der in Artikel 6 vorgesehenen Konsultationen nicht fortgeführt werde, könne von einer Verfahrenseinstellung nicht die Rede sein.

Unbestreitbar würden die Interessen des Antragstellers durch die Willenserklärung der Kommission, zum gegenwärtigen Zeitpunkt kein offizielles Verfahren einzuleiten, berührt; die entscheidende Frage sei aber nur, ob diese Interessenbeeinträchtigung als ein Eingriff in die Rechtsstellung des Antragstellers angesehen werden könne, mit der Folge, daß ihm ein einklagbares Recht auf Eröffnung des offiziellen Untersuchungsverfahrens zuzuerkennen sei, sofern geeignete Beweismittel im Sinne des Artikels 5 Absatz 2 vorgetragen worden seien.

c) Was die Rechtsstellung des Antragstellers im Rahmen der Antisubventionsregelung angehe, stelle sich im wesentlichen die Frage, ob das Gemeinschaftsrecht ihm einen Anspruch auf Erlaß von Schutzmaßnahmen einräume. Dies sei nicht der Fall.

Nach Artikel 3 Absatz 1 der Verordnung Nr. 3017/79 könne ein Ausgleichszoll erhoben werden, um eine Subvention auszugleichen; es bleibe also im Ermessen des Organs, ob es derartige Maßnahmen ergreife oder nicht.

Artikel 7 Absatz 9 der Verordnung bestimme, daß ein Verfahren dadurch abgeschlossen werde, daß es eingestellt werde oder daß endgültige Maßnahmen ergriffen würden. Das vollständige Fehlen einer Regelung der Frage, ob, wann und unter welchen Voraussetzungen endgültige Maßnahmen ergriffen werden müßten, sei ein Indiz dafür, daß der Verordnungsgeber dem zuständigen Organ freie Hand in dieser Frage habe einräumen wollen.

Es gebe kein automatisches Vorgehen beim Erlaß von endgültigen Maßnahmen, wenn eine Schädigung vorliege, die auf Dumpingpraktiken oder auf Subventionen zurückzuführen sei. Endgültige Maßnahmen würden nur erlassen, wenn die Interessen der Gemeinschaft ein gemeinschaftliches Eingreifen [erfordern] (Artikel 12 Absatz 1 der Verordnung); die zuständigen Organe verfügten also über ein außerordentlich weites politisches Ermessen, die Interessen der Gemeinschaft wahrzunehmen und gegenläufige Interessen gegeneinander abzuwägen. Im vorliegenden Fall handele es sich nicht nur um ein Abwägen von Verbraucher- und Erzeugerinteressen, sondern um weit komplexere Interessenkonflikte und vor allem um die Berücksichtigung der handelspolitischen Interessen gegenüber dem betreffenden Drittland. Die Gemeinschaftsorgane müßten bei der Frage, ob endgültige Maßnahmen ergriffen werden sollten, über ein unbeschränktes, gerichtlich nicht nachprüfbares Ermessen verfügen. Der Begriff wenn es die Interessen der Gemeinschaft erfordern sei zu unbestimmt, als daß innerhalb dieses Begriffs nachprüfbare rechtliche Kriterien herausgearbeitet werden könnten.

Dem Antragsteller die Möglichkeit zuzuerkennen, eine ablehnende Entscheidung der Organe, gegen ein Ausfuhrland weitere Schritte zu unternehmen, vor dem Gerichtshof anzufechten, könnte das auf dem Verhandlungsweg erzielte Ergebnis möglicherweise wieder in Frage stellen.

Endgültige Maßnahmen im Bereiche der Verordnung Nr. 3017/79 seien ihrer Rechtsnatur nach handelspolitische Schutzmaßnahmen, auch wenn sie dem Schutz der heimischen Erzeugung dienten und daher auch im Interesse der einzelnen lägen. Es müsse dem Gesetzgeber überlassen bleiben, ob er im Hinblick auf diese Individualinteressen den Betroffenen ein irgendwie geartetes Klagerecht gegen Entscheidungen der politischen Instanzen in diesem Bereich eröffnen wolle; im Bereich der Verordnung Nr. 3017/79 sei dies nicht der Fall.

Mit der Gewährung eines Antragsrechts habe der Gesetzgeber den betreffenden Wirtschaftskreisen keineswegs ein Klagerecht, sondern lediglich — wie im Bereich der klassischen handelspolitischen Schutzmaßnahmen — eine formelle Möglichkeit geben wollen, ihre Auffassung den Gemeinschaftsbehörden zur Kenntnis zu bringen.

Aus der Existenz einer solchen Klage in anderen Rechtsordnungen lasse sich kein Argument herleiten. Das GATT und insbesondere sein Subventions-Kodex lasse die Frage völlig offen, in welcher Weise diesen völkerrechtlichen Verhaltensvorschriften im innerstaatlichen Bereich zum Durchbruch verholfen werden solle.

Wenn ein Antragsteller keinen Anspruch darauf habe, daß die Gemeinschaft Schutzmaßnahmen gegen einen Drittstaat ergreife, dann könne er auch keinen Rechtsanspruch auf die Einleitung eines offiziellen Untersuchungsverfahrens besitzen.

Die Anerkennung eines solchen rein verfahrensrechtlichen Anspruchs biete dem Kläger in rechtlicher Hinsicht keinen Vorteil außer der Chance, die Kommission mit zusätzlichem Beweismaterial zu konfrontieren, das sie eventuell dazu veranlassen könnte, ihre Einstellung zu ändern; die Existenz dieser Chance reiche jedoch nicht aus, um die Rechtsstellung des Antragstellers zu verändern.

Im übrigen sei die wahrscheinliche Folge der Anerkennung eines solchen Rechts die, daß auch das nachfolgende Verhalten der zuständigen Behörde einer zumindest beschränkten justiziellen Kontrolle unterworfen werde: Der Anspruch auf Einleitung eines Verfahrens sei damit, daß der Kommission und dem Rat bei ihren Entscheidungen ein völlig freies Ermessen eingeräumt werde, kaum vereinbar; zumindest würde er die Kontrolle voraussetzen, ob gegebenenfalls ein Ermessensfehler vorliege, und eine erhebliche Beschränkung des Ermessens der Gemeinschaftsorgane mit sich bringen.

Die Eröffnung eines offiziellen Verfahrens stelle bereits eine Maßnahme dar, die nicht ohne Auswirkungen auf den Handel und auf die Beziehungen mit dem betreffenden Drittstaat sei; es müsse daher in den Händen des für die Handelspolitik verantwortlichen politischen Organs liegen, ob es ein mit solchen Konsequenzen verbundenes Verfahren eröffnen wolle. Dies gelte wiederum in besonderem Maße für den Bereich der Antisubventionsmaßnahmen.

Die Auffassung, daß die Kommission als das in der vorbereitenden Phase politisch verantwortliche Organ von der Einleitung und Durchführung einer offiziellen Untersuchung absehen könne, wenn dies nicht im Interesse der Gemeinschaft liege, und daß sie hierbei ein gerichtlich nicht kontrollierbares Ermessen ausübe, stehe im Einklang mit den Artikeln 5 und 7 der Verordnung Nr. 3017/79, auch wenn in Artikel 5 Absatz 5 jede ausdrückliche Bezugnahme auf die Berücksichtigung der Interessen der Gemeinschaft fehle. Über die Voraussetzungen der Zulässigkeit hinaus verlangten Artikel 5 Absatz 5 und Artikel 7 Absatz 1, daß der Antrag Beweismittel enthalte, die ausreichten, um die Einleitung einer Untersuchung zu rechtfertigen; die Kommission müsse daher prüfen, ob die gesamten Umstände des Falles, nicht nur die Tatbestände Dumping, Subvention und Schaden, sondern auch alle anderen maßgeblichen Umstände und insbesondere die allgemeinen Interessen der Gemeinschaft die Einleitung der Untersuchung rechtfertigten. Sie müsse vor allem die Möglichkeit haben, die Einleitung des Verfahrens abzulehnen, wenn sie schon in diesem Stadium der Vorprüfung zur Überzeugung gelange, daß der Erlaß endgültiger Maßnahmen den Interessen der Gemeinschaft nicht dienlich sei.

Die Einschaltung der Mitgliedstaaten in diese Vorabprüfung im Rahmen der auf jeden Fall vorgeschriebenen Konsultationen sei dadurch gerechtfertigt, daß Opportunitätserwägungen erfolgten, wie Artikel 6 Absatz 4 Buchstabe d der Verordnung besonders bestätige.

Der Umstand, daß dem Antragsteller damit keinerlei Rechtsschutz gegenüber der Kommission oder dem Rat im Bereich des Antisubventionsrechts zustehe, könne jedoch an der Feststellung nichts ändern, daß es sich bei den in Frage stehenden Abwehrmaßnahmen ihrer Rechtsnatur nach um ausschließlich handelspolitische Maßnahmen handele, die — wie alle anderen Maßnahmen nach Artikel 113 — primär im gesamtwirtschaftlichen Interesse vorgesehen seien und die Vorrang vor den Individualinteressen hätten. Die Tatsache, daß die Abwehrmaßnahmen dem Schutz der heimischen Industrie dienten, reiche nicht aus, um ihnen eine wesentlich andere Rechtsnatur beizulegen.

Keine Vorschrift des Gemeinschaftsrechts qualifiziere Ausfuhrsubventionen eines Drittstaats als rechtswidrig; es handele sich um objektive Tatbestände aus der Sphäre eines Drittlandes, auf die mit durch das GATT zugelassenen Mitteln der Handelspolitik reagiert werden könne. Dabei gebe es einen wesentlichen Unterschied zum Wettbewerbsrecht, in dessen Rahmen wettbewerbsverfälschende Maßnahmen in der Tat als rechtswidrig zu qualifizieren seien; es brauche deshalb nicht zu befremden, wenn im Antidumping- bzw.

Antisubventionsrecht der durch das Drittverhalten Betroffene im Gegensatz zum Wettbewerbsrecht im Ergebnis keinen Rechtsschutz genieße.

Die Hinweise auf das GATT und seinen Subventions-Kodex seien im vorliegenden Fall unerheblich: Die Einführung von Antisubventionszöllen sei keine notwendige und automatische Reaktion gegenüber nicht GATT-konformen Subventionen, und die in Frage stehenden Vorschriften stellten völkerrechtliche Verpflichtungen der Signatarstaaten dar, die nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes im Gemeinschaftsrecht keine unmittelbaren Wirkungen erzeugten.

d) Die einschlägigen Vorschriften der Verordnung Nr. 3017/79 seien im Ergebnis wie folgt auszulegen:

Ein Antrag, der den Erfordernissen des Artikels 5 Absatz 2 genüge, müsse von der Kommission im Rahmen der in Artikel 6 vorgesehenen Konsultationen geprüft werden;

nach dieser Prüfung habe die Kommission die Möglichkeit, entweder das offizielle Verfahren nach Artikel 7 einzuleiten oder das Verfahren unter den gegebenen Umständen nicht weiterzuverfolgen und den Antragsteller hiervon nach Artikel 5 Absatz 5 zu unterrichten;

der Antragsteller habe ein Recht auf eine solche Unterrichtung und könne bei deren Ausbleiben die Untätigkeitsklage nach Artikel 175 Absatz 2 EWG-Vertrag erheben;

der Antragsteller habe jedoch kein Recht, die Kommission zur Eröffnung des offiziellen Verfahrens zu zwingen; eine sich aus Artikel 5 Absatz 5 ergebende Ablehnung könne demnach auch nicht nach Artikel 173 Absatz 2 EWG-Vertrag angefochten werden.

Die Klägerin sieht in der Mitteilung vom 25. Mai 1982 eine endgültige, das Antragsverfahren abschließende Entscheidung im Sinne des Artikels 189 Absatz 3 EWG-Vertrag, mit der die Kommission die Einleitung eines Antisubventionsverfahrens ablehne und die ihre Rechte beeinträchtige; eine derartige Entscheidung könne mit der Anfechtungsklage gemäß Artikel 173 Absatz 2 EWG-Vertrag angefochten werden.

a) Die Mitteilung enthalte die endgültige Entscheidung über den Antrag vom 2. April 1980: In dieser Mitteilung habe die Kommission nach vorläufigen Stellungnahmen ihren Standpunkt unzweideutig und endgültig in einer Form zum Ausdruck gebracht, die die rechtliche Bedeutung der Mitteilung erkennen lasse. Durch diese Entscheidung sei der Antrag der FEDIOL abgelehnt und der erste und wesentliche Abschnitt eines Antisubventionsverfahrens negativ behandelt worden; dabei seien die von der FEDIOL angeführten Gründe und Beweismittel nicht als ausreichend angesehen worden, um die Einleitung eines Verfahrens zu rechtfertigen. Die Zusage der Kommission, die Entwicklung weiterhin aufmerksam zu beobachten, sei ohne Bedeutung.

Der Erklärungsinhalt der angefochtenen Mitteilung sei ganz eindeutig: Die Kommission habe es trotz des in der Beschwerde enthaltenen Antrags ausdrücklich und endgültig abgelehnt, ein Antisubventionsverfahren zu eröffnen; das Vorverfahren sei durch eine Entscheidung tatsächlich abgeschlossen worden; ohne eine derartige Entscheidung hätte die Klägerin eine Untätigkeitsklage gemäß Artikel 175 EWG-Vertrag erhoben.

Die streitige Mitteilung sei keine schlichte Unterrichtung: Ihr angeblicher Unterrichtungscharakter erschöpfe sich darin, daß die Kommission unzutreffenderweise formell auf Artikel 5 Absatz 5 der Verordnung Nr. 3017/79 hingewiesen habe; materiell-rechtlich enthalte die Mitteilung weder nach ihrem Inhalt noch nach ihrer Funktion eine Unterrichtung im Sinne dieser Vorschrift.

b) Aus dem gesamten durch die Artikel 5 bis 7 der Verordnung Nr. 3017/79 geregelten System ergebe sich, daß das Vorverfahren mit einer Entscheidung im Sinne von Artikel 173 Absatz 2 EWG-Vertrag ende.

Dieses Vorverfahren unterscheide sich von dem eigentlichen Untersuchungsverfahren (Artikel 7 bis 9 der Verordnung); es handele sich um zwei selbständige Abschnitte, für die jeweils ganz spezielle Voraussetzungen bestünden.

Die Selbständigkeit des Antragsverfahrens werde nicht dadurch abgeschwächt, daß die Kommission nach dem Antisubventionskodex ohne einen Antrag tätig werden könne: Der Verordnungsgeber habe ein solches Recht der Kommission, von sich aus tätig zu werden; gerade nicht in Artikel 5 der Verordnung Nr. 3017/79 aufgenommen, was die Bedeutung zeige, die er einem Antrag von Seiten des betroffenen Wirtschaftssektors beimesse. Das Antragserfordernis ergebe sich aus der ernsthaften Schutzbedürftigkeit des betroffenen Wirtschaftszweigs der Gemeinschaft; dieser vermöge am besten die Tatsache einer Schädigung sowie die Ursache dieser Schädigung zu erkennen und in den Auswirkungen zu beurteilen.

Ganz anders sei die Lage im Bereich des Wettbewerbs: In diesem sei die Kommission als Hüterin des Wettbewerbs verpflichtet, Zuwiderhandlungen gegen die Artikel 85 oder 86 EWG-Vertrag festzustellen und die Unternehmen zu verpflichten, festgestellte Zuwiderhandlungen abzustellen; im übrigen müsse man in Antidumpingverfahren, um einen Antrag auf Einleitung eines Verfahrens stellen zu können, eine Schädigung anhand sehr konkreter Kriterien darlegen und nicht nur das schlichte Vorliegen eines berechtigten Interesses nachweisen.

Das Vorverfahren sei notwendigerweise durch eine formelle Entscheidung abzuschließen, die entweder die Einleitung oder auf Einstellung des Verfahrens lauten müsse. Die Notwendigkeit eines formellen Abschlusses sei um so mehr geboten, als nicht nur die Antragsvoraussetzungen geregelt, sondern auch die Vorschriften für den Verfahrensablauf festgelegt worden seien.

Es sei unrichtigt, daß der Verordnungsgeber bewußt darauf verzichtet habe, eine Formalisierung für den Abschluß des Vorverfahrens einzuführen: Die Verordnung Nr. 3017/79 nenne ausdrücklich zwei Möglichkeiten, nämlich die Einleitung eines Verfahrens (Artikel 7 Absatz 1) und die Einstellung des Verfahrens (Artikel 5 Absatz 4). Die Auffassung, die Kommission könne die Prüfung der mit dem Antrag vorgebrachten Beweismittel jederzeit wiederaufnehmen, sei unrichtig und mehr theoretisch: Antidumping- und Antisubventionsverfahren setzten einen aktuellen Vortrag bezüglich des Dumping- oder Subventionstatbestands und der Schädigung für einen bestimmten Zeitraum voraus; da die Kommission nicht von sich aus tätig werde, könne sie den Antragsteller allenfalls auffordern, seine Beschwerde zu aktualisieren oder eine neue Beschwerde einzureichen.

In diesem Zusammenhang lasse sich aus dem GEMA-Urteil kein Argument ableiten: In der vorliegenden Rechtssache sei von der Kommission eine Entscheidung erlassen worden, und im übrigen erforderten Antidumpingverfahren im Gegensatz zu Kartellverfahren einen sehr umfassend begründeten Antrag, mit dessen Eingang bei der Kommission der erste Abschnitt des förmlichen Verfahrens beginne.

c) Die Ablehnung des Antrags auf Einleitung eines Antisubventionsverfahrens beeinträchtige die Rechtsstellung der gesamten europäischen Ölmühlenindustrie, in deren Namen der Antrag gestellt worden sei.

Diese Beeinträchtigung liege in erster Linie in der Entziehung des Rechts, in einem Untersuchungsverfahren der Kommission feststellen zu lassen, ob die schlüssig dargelegten und zumindest prima facie bewiesenen Voraussetzungen tatsächlich vorlägen und zu Abwehrmaßnahmen im Sinne der Artikel 10, 11 und 12 der Verordnung Nr. 3017/79 führen müßten. Diese Rechtsverweigerung wiege um so schwerer, als die Kommission ausschließlich dafür zuständig sei, die notwendigen Untersuchungen durchzuführen, und als sie allein die Möglichkeit habe, die erforderlichen Auskünfte

einzuholen und in einer Gesamtschau zu bewerten. Der Antragsteller werde durch eine ungerechtfertigte Ablehnung der Einleitung einer Untersuchung aller Verfahrensgarantien beraubt, die in Artikel 7 der Verordnung vor der Entscheidung der Kommission vorgesehen seien, das Verfahren einzustellen, wenn Schutzmaßnahmen nicht erforderlich erschienen.

Die Weigerung, unter den gegebenen Umständen ein Verfahren einzuleiten, komme a priori einer Verweigerung von Schutzmaßnahmen gleich, ohne daß sich die Kommission selbst von der bestehenden Subvention und den von ihr ausgehenden Auswirkungen aufgrund eigener Untersuchungen eine Vorstellung gemacht habe. Die Einstellung des Vorverfahrens sei daher im Sinne des Artikels 7 Absatz 1 der Verordnung nicht zu rechtfertigen.

Hinter diesem verfahrensrechtlichen Schutz stehe der materiellrechtliche und verfassungsrechtlich abgesicherte Schutz eines Wirtschaftszweiges und der ihm angehörenden Unternehmen gegen schädigende Subventionen.

Staatliche Subventionen müßten zumindest dann als rechtswidrig bezeichnet werden, wenn sie eine Schädigung auslösten. In Analogie zu Artikel 92 EWG-Vertrag und im Hinblick auf den Antisubventionskodex des GATT seien die streitigen Subventionen völkerrechtlich rechtswidrige Maßnahmen, die durch einen Ausgleichszoll abgewehrt werden dürften. Diese Subventionen seien zugleich die Ursache der Schädigung der Ölmühlenindustrie als einem Wirtschaftszweig der Gemeinschaft und seien der Kommission bekannt. Es sei das Ziel der Verordnung Nr. 3017/79, Eingriffe — wie die, denen im vorliegenden Fall die Ölmühlenindustrie in der Gemeinschaft ausgesetzt sei — in die Existenz und in das Recht am eingerichteten Gewerbebetrieb der betroffenen Unternehmen zu unterbinden. Die Weigerung, ein Antisubventionsverfahren einzuleiten, vereitele den Schutz formeller und materieller Rechte.

Die Auffassung der Kommission, bei Schutzmaßnahmen handele es sich der Rechtsnatur nach um ausschließlich handelspolitische Maßnahmen, die primär im gesamtwirtschaftlichen Interesse vorgesehen sind, könne nicht gefolgt werden. Im Mittelpunkt des Antidumping- und des Antisubventionsverfahrens stehe der Wirtschaftszweig der Gemeinschaft (Artikel 4 der Verordnung Nr. 3017/79), zu dem sämtliche Erzeuger gleichartiger Waren in der Gemeinschaft gehörten. Anträge auf Verfahrenseinleitung müßten im Namen eines Wirtschaftszweiges der Gemeinschaft gestellt werden, und die Schädigung werde im Hinblick auf den betroffenen Wirtschaftszweig der Gemeinschaft ermittelt. Die konkrete Verwirklichung des Schutzes gegen schädigende Subventionen im GATT-Kodex und der darauf basierenden Verordnung Nr. 3017/79 hätten ganz bewußt die mit der Handelspolitik und dem gesamtwirtschaftlichen Interesse verbundenen Aspekte sehr stark in den Hintergrund treten lassen; dies werde dadurch bestätigt, daß der betroffenen Industrie ein primäres Antragsrecht eingeräumt worden sei. Der Schutzzweck der Verordnung Nr. 3017/79 verlange daher eine starke Rechtsstellung und formelle Rechte des betroffenen Wirtschaftszweiges im Antragsverfahren.

Die Notwendigkeit, das Antragsverfahren durch eine Entscheidung abzuschließen, die Rechtsstellung der Antragsteller und der Schutzzweck der Verordnung verpflichteten die Kommission zum Erlaß einer Entscheidung. Diese Entscheidung sei im vorliegenden Fall in Form der Mitteilung vom 25. Mai 1982 in abschließender und endgültiger Weise ergangen; gegen diese Entscheidung gebe es, soweit sie die Einleitung eines Untersuchungsverfahrens ablehne, auch einen Rechtsschutz gemäß Artikel 173 Absatz 2 EWG-Vertrag.

Zum Rechtsanspruch des Antragstellers auf Erlaß von Schutzmaßnahmen sei zunächst festzustellen, daß sich das vorliegende Verfahren nicht auf derartige Maßnahmen beziehe; die Frage von Schutzmaßnahmen stelle sich auch immer erst dann, wenn die Kommission das Untersuchungsverfahren eröffnet und eigene Ermittlungen und Feststellungen getroffen habe. Gegenstand der vorliegenden Rechtssache sei aber die Weigerung der Kommission, ein Untersuchungsverfahren einzuleiten.

In jedem Fall nehme die Kommission dadurch, daß sie die Eröffnung eines Untersuchungsverfahrens mit dem Argument verweigere, die Klägerin habe keinen Rechtsanspruch auf Schutzmaßnahmen, eine Entscheidung vorweg, die vor Durchführung eigener Ermittlungen überhaupt noch nicht getroffen werden könne und die letztlich in die Zuständigkeit des Rates falle.

Die Kernvorschrift für die Beendigung des Untersuchungsverfahrens sei Artikel 9 Absatz 1 der Verordnung Nr. 3017/79. Nach dieser Vorschrift werde ein Antisubventionsverfahren nur eingestellt, wenn sich herausstelle, daß keine Schutzmaßnahme erforderlich ist; dies sei aber nur dann der Fall, wenn die Ermittlungen der Kommission zu der Feststellung geführt haben, daß die Voraussetzungen (Subventionen, Schädigung, Kausalität) nicht vorliegen. Dabei könne von einer Ermessensfreiheit nicht die Rede sein.

Die Kommission könne im übrigen die Einstellung eines Untersuchungsverfahrens nur verfügen, wenn im Antidumping -Ausschuß keine Einwendungen erhoben worden seien. Die Auffassung der Kommission greife in die Kompetenz der Mitgliedstaaten und des Rates ein, die erst aufgrund der im Rahmen des Untersuchungsverfahrens getroffenen Feststellungen der Kommission entscheiden könnten, ob Schutzmaßnahmen erforderlich seien.Bei einer Subvention, die einen Schaden verursache, bestehe ein Rechtsanspruch auf Schutzmaßnahmen. Das ein Dumping betreibende Unternehmen oder der die Subvention gewährende Staat hätten nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes das Recht, sich gegen Schutzmaßnahmen in Form eines Antidumpingoder Ausgleichszolls gerichtlich zu wehren; um so mehr müsse ein Wirtschaftszweig der Gemeinschaft, der durch Dumping oder Subventionen geschädigt werde, ein Recht haben, von den zuständigen Gemeinschaftsorganen zu verlangen, daß sie nach Feststellung des Sachverhalts die erforderlichen Schutzmaßnahmen ergriffen. Die Verordnung Nr. 3017/79 diene dem Schutz der betroffenen Industrie; die Kommission könnte den Rechtsanspruch auf zu diesem Schutz erforderliche Abwehrmaßnahmen zunichte machen, wenn sie trotz eines schlüssigen Antrags die Eröffnung des Untersuchungsverfahrens und damit die Feststellung des Sachverhalts verweigere.

Ein gerichtlich nicht kontrollierbares Ermessen bei der Entscheidung über die Einleitung und Durchführung einer Untersuchung könne auch nicht aus dem Begriff Interessen der Gemeinschaft hergeleitet werden.

Anders als in Artikel 12 sei in Artikel 7 der Verordnung, der die Einleitung und die Durchführung eines Antisubventions-verfahrens an klare Voraussetzungen binde, der Begriff Interessen der Gemeinschaft überhaupt nicht erwähnt. Bei ihrer Entscheidung über den Abschluß des Vorverfahrens dürfe die Kommission nur darauf abstellen, ob genügend Beweismittel im Sinne des Artikels 5 Absatz 2 der Verordnung vorlägen; sei dies der Fall, so sei die Einleitung eines Verfahrens nicht nur gerechtfertigt, sondern auch erforderlich.

Der Ablauf der Untersuchung, so wie er in Artikel 7 der Verordnung Nr. 3017/79 vorgesehen sei, zeige, daß der Begriff Interessen der Gemeinschaft erst nach Verfahrenseröffnung und Durchführung des Untersuchungsverfahrens Bedeutung erlange.

Die tatsächliche Bedeutung des Begriffs Interessen der Gemeinschaft sei in Antidumping- und Antisubventionsverfahren gering. Die Entscheidungen der Gemeinschaftsorgane in derartigen Verfahren hätten bis jetzt praktisch nie konkrete Erwägungen zum Gemeinschaftsinteresse enthalten; die Kommission habe sich immer um einen Rechtsvollzug bemüht, also darum, Schutzmaßnahmen zu beschließen, wenn die dafür vorgeschriebenen Voraussetzungen (Subventionen, Schädigung und Kausalität) vorgelegen hätten.

Die Argumente der Kommission in diesem Zusammenhang hätten einen sehr allgemeinen und theoretischen Charakter: Sie nenne keinen konkreten Grund, der unter dem Gesichtspunkt des Gemeinschaftsinteresses einer Eröffnung des Antisubventionsverfahrens gegen Sojaschrotimporte aus Brasilien entgegenstehen könnte. Ihr Ziel sei es nämlich, sich den gerichtlichen Freibrief des unkontrollierten Ermessens bei der Eröffnung eines Antisubventionsverfahrens zu holen.

Der vorliegende Fall zeige, wie gefährlich dies für den Schutz der Klägerin wäre: Die Kommission habe bereits im Jahr 1977 die Zahlung von rechtswidrigen Subventionen durch Brasilien festgestellt, und dieser Staat habe zweimal gegen seine Zusage verstoßen, diese abzuschaffen. Der Klägerin unter diesen Voraussetzungen den Rechtsschutz unter dem Gesichtspunkt des Gemeinschaftsinteresses zu versagen, wäre eine Verhöhnung des rechtsstaatlichen Gebots fairer Verfahrensführung.

Gründe der Außenhandelspolitik dürften sicherlich bei der Entscheidungsfindung im Rahmen des Begriffs Interessen der Gemeinschaft berücksichtigt werden; sie dürften jedoch nicht geltend gemacht werden, um der Aufrechterhaltung guter Beziehungen mit einem Handelspartner vor den Interessen eines geschädigten Wirtschaftszweigs der Gemeinschaft den Vorrang zu geben. Brasilien, das dem Übereinkommen zur Auslegung und Anwendung der Artikel VI, XVI und XXIII des GATT beigetreten sei, kenne die Rechte und Pflichten, die sich aus diesem Abkommen ergäben, und könne es Handelspartnern nicht verübeln, wenn diese Antisubventionsverfahren nach den Regeln des Abkommens durchführten. Aufgrund des Verhaltens Brasiliens kämen die Kommission und der Rat in keine Zwangslage; die Kommission habe im übrigen gegenüber dem gleichen Land in anderen Bereichen eine ganz andere Stellung eingenommen.

Antidumping- und Antisubventionsverfahren stellten nach der Systematik des EWG-Vertrags gewiß handelspolitische Schutzmaßnahmen dar; diese handelspolitischen Schutzmaßnahmen seien jedoch im Rahmen des GATT in Form besonderer Kodizes konkretisiert worden, insbesondere um die Rechte und Obliegenheiten des betroffenen Wirtschaftszweiges zu stärken.

Im Rahmen der Auslegung der Verordnung Nr. 3017/79 sei nach deren fünfter Begründungserwägung die Praxis der anderen Vertragsstaaten des GATT, insbesondere der Vereinigten Staaten, zu berücksichtigen; diese räumten dem betroffenen Wirtschaftszweig aber sehr weitgehende Klagerechte ein.

d) Es entspreche den Erfordernissen eines richtig verstandenen Rechtsschutzes und einer genauen Anwendung der Vorschriften des Antidumping- und Antisubventionsverfahrens, das Schreiben der Kommission vom 25. Mai 1982 als eine anfechtbare Entscheidung anzusehen. Wenn dies nicht der Fall wäre, so hätte es die Kommission in der Hand, ohne rechtliche Bindung und ohne Rechtsschutz intern zu entscheiden, welche Verfahren sie annehme und welche sie ablehne. Ein derartiges Ermessen werde ihr jedoch durch die Artikel 5 bis 7 der Verordnung Nr. 3017/79 nicht eingeräumt.

IV — Mündliche Verhandlung

Die Kommission, vertreten durch Herrn Gilsdorf, dieser teilweise unterstützt von Herrn Hans-Friedrich Beseler, Direktor bei der Generaldirektion Auswärtige Beziehungen, und die FEDIOL, vertreten durch Rechtsanwalt Ehle, haben in der Sitzung vom 15. März 1983 über die Zulässigkeit der Klage mündlich verhandelt und Fragen des Gerichtshofes beantwortet.

Der Generalanwalt hat seine Schlußanträge in der Sitzung vom 31. Mai 1983 vorgetragen.

1 Die Vereinigung der Ölmühlenindustrie der EWG (FEDIOL) hat mit Klageschrift, die am 29. Juli 1982 bei der Kanzlei des Gerichtshofes eingegangen ist, gemäß Artikel 173 Absatz 2 EWG-Vertrag Klage auf Aufhebung einer Mitteilung vom 25. Mai 1982 erhoben, mit der die Kommission die Klägerin nach Artikel 5 Absatz 5 der Verordnung Nr. 3017/79 des Rates vom 20. Dezember 1979 über den Schutz gegen gedumpte oder subventionierte Einfuhren aus nicht zur Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft gehörenden Ländern (ABl. L 339, S. 1) davon unterrichtet hat, daß ein Antisubventionsverfahren hinsichtlich der Einfuhr von Sojaschrot aus Brasilien nicht eingeleitet werde.

2 Die Kommission hat mit am 11. Oktober 1982 eingereichtem Schriftsatz gemäß Artikel 91 der Verfahrensordnung beantragt, vorab über die Zulässigkeit der Klage zu entscheiden.

3 Aus den Akten ergibt sich, daß die FEDIOL am 2. April 1980 bei der Kommission einen Antrag gestellt hat, in dem sie auf die Subventionspraktiken der Föderativen Republik Brasilien bei der Ausfuhr von Sojaschrot hinwies und die Kommission aufforderte, nach der Verordnung Nr. 3017/79 ein Antisubventionsverfahren einzuleiten, von der brasilianischen Regierung Erklärungen zu verlangen und einen vorläufigen Ausgleichszoll einzuführen.

4 In diesem später durch neue Informationen ergänzten Antrag behauptet die FEDIOL, daß Brasilien seine Ausfuhren von Sojaschrot durch das Zusammenspiel verschiedener Maßnahmen subventioniere. Einerseits übe es durch Ausfuhrbeschränkungen einen Druck auf den Inlandspreis von Sojabohnen mit der Folge aus, daß diese vorzugsweise und preisgünstig der inländischen Industrie vorbehalten seien; andererseits gewähre es Vorteile bei der Ausfuhr von Sojaschrot durch Maßnahmen im Rahmen der inländischen Besteuerung durch eine unterschiedliche Ausfuhrbesteuerung von Sojabohnen und Sojaschrot und durch die Gewährung von Kreditvergünstigungen bei der Ausfuhr von Sojaschrot. Insgesamt seien diese Maßnahmen dazu bestimmt, die Entwicklung der Sojamühlenindustrie in Brasilien zu fördern, und verursachten ernsthafte Schwierigkeiten für die europäische Industrie, deren Rentabilität dadurch in Frage gestellt werde.

5 Unstreitig hat die Kommission die von der FEDIOL beanstandeten Praktiken untersucht, Verhandlungen mit der brasilianischen Regierung geführt, dabei gewisse Ergebnisse erzielt und schließlich die Klägerin über alle diese Schritte auf dem laufenden gehalten.

6 Am 30. September 1981 richtete die FEDIOL gemäß Artikel 175 Absatz 2 EWG-Vertrag eine Mahnung an die Kommission und verlangte die unverzügliche Einleitung eines Antisubventionsverfahrens gegen Brasilien. In demselben Schreiben setzte sie die Kommission davon in Kenntnis, daß sie die Sache vor den Gerichtshof bringen werde und sich vorbehalte, die Gemeinschaft für den Ersatz des Schadens in Anspruch zu nehmen, den sie durch die Weigerung, einen Ausgleichszoll einzuführen, erleiden werde.

7 Mit Fernschreiben vom 4. Dezember 1981 unterrichtete die Kommission die Klägerin vom Fortgang der Konsultationen mit der Vertretung Brasiliens auf der Grundlage des Antisubventions-Kodex des GATT und gab gleichzeitig zu erkennen, daß sie im Augenblick nicht die Absicht habe, ein Antisubventionsverfahren einzuleiten.

8 Am 5. Februar 1982 leitete die Kommission der Klägerin ein Arbeitspapier vom 4. Februar 1982 zu, in dem sie zum einen die verschiedenen von der FEDIOL beanstandeten brasilianischen Maßnahmen und zum anderen die Frage der Schädigung der europäischen Industrie untersucht. In diesem Papier stellt die Kommission fest, daß die Mehrzahl der von der Klägerin beanstandeten Maßnahmen in der Zwischenzeit von Brasilien zurückgenommen worden seien und daß aufgrund der verbleibenden Maßnahmen die Subvention nur in einer wirtschaftlich nicht ins Gewicht fallenden Höhe bestehen bleibe. Sie erklärt, unter diesen Voraussetzungen erscheine ihr die Einleitung eines Antisubventionsverfahrens kaum angebracht, und weist darauf hin, daß bei der Gesamtbeurteilung des Falles nicht nur das Interesse der europäischen Industrie, sondern auch das Interesse der Verbraucher zu berücksichtigen sei.

9 Am 5. März 1982 veranstalteten die Dienststellen der Kommission eine Besprechung mit den Vertretern der klagenden Vereinigung. Nach dieser Besprechung richtete die Kommission am 25. Mai 1982 ein von dem zuständigen Direktor der Generaldirektion Auswärtige Beziehungen unterzeichnetes Schreiben an die Klägerin, in dem sie zunächst auf den oben genannten Informationsaustausch verweist und dann folgendes ausführt:

Aus diesem Grund und gemäß Artikel 5 Absatz 5 der Verordnung (EWG) Nr. 3017/79 des Rates teile ich Ihnen mit, daß ein Antisubventionsverfahren hinsichtlich der Einfuhren von Sojaschrot aus Brasilien von der Kommission nicht eingeleitet werden wird.

Ich möchte jedoch hinzufügen, daß die Kommission die Entwicklung der Situation in diesem Bereich weiter aufmerksam verfolgen wird, um so mehr als die Entwicklung der brasilianischen Politik im Kreditbereich in bestimmten Punkten Anlaß zur Sorge geben kann, sowohl was die Zahlungsfristen als auch was die Zinssätze betrifft.

10 Gegen diese Mitteilung hat die FEDIOL eine Nichtigkeitsklage gemäß Artikel 173 Absatz 2 EWG-Vertrag erhoben.

11 In ihrem Schriftsatz im Zwischenstreit über die Zulässigkeit macht die Kommission geltend, ihre Mitteilung vom 25. Mai 1982 stelle eine schlichte Unterrichtung im Sinne des Artikels 5 der Verordnung Nr. 3017/79 dar und enthalte keine Entscheidung mit anderer Tragweite. Die Verordnung erkenne Unternehmen und Verbänden zwar das Recht zu, einen Antrag zu stellen, räume ihnen aber keinen Anspruch auf Einleitung eines Antisubventionsverfahrens ein. Die Kommission unterstreicht den Umfang des Ermessensspielraums, der ihr im Rahmen der Verordnung vorbehalten sei, und hebt hervor, daß die Ausübung dieser Befugnis die wirtschaftlichen und politischen Interessen der Gemeinschaft und der betroffenen Drittländer berühre. Das Ziel der Verordnung bestehe darin, nicht nur die europäische Industrie zu schützen, sondern auch die allgemeinen Interessen der Gemeinschaft in ihrer ganzen Komplexität zu wahren.

12 Aus diesen Gründen ist die Kommission der Auffassung, das Schreiben vom 25. Mai 1982 könne keine nach Artikel 173 Absatz 2 anfechtbare Handlung darstellen; die Klage sei daher unzulässig.

13 Die Klägerin ist der Meinung, die Verordnung Nr. 3017/79 verpflichte die Kommission, gemäß Artikel 7 eine amtliche Untersuchung einzuleiten, wenn ihr in der Vorphase des Verfahrens genügend Beweise für das Vorliegen einer Subventionswirkung und einer Schädigung der europäischen Industrie vorgelegt würden. Sofern diese Tatsachen nachgewiesen seien, verfüge die Kommission hinsichtlich der daraus zu ziehenden Folgerungen nicht mehr über einen Ermessensspielraum.

14 Die Klägerin ist folglich der Auffassung, die Erzeuger in der Gemeinschaft hätten bei einer Subvention und einer sich daraus ergebenden Schädigung das Recht, von den zuständigen Gemeinschaftsorganen zu verlangen, daß diese nach Feststellung des Sachverhalts die erforderlichen Schutzmaßnahmen ergriffen. Im gegenwärtigen Stadium des Verfahrens ist die Klägerin der Meinung, sie könne aufgrund der von ihr vorgelegten Beweise verlangen, daß die Kommission die Phase der förmlichen Untersuchung nach Artikel 7 der Verordnung einleite.

15 Dieser Streit ist im Lichte des gesamten durch die Verordnung Nr. 3017/79 geschaffenen Untersuchungs- und Schutzsystems zu entscheiden. Im Rahmen dieses Systems sind die Rechte der Klägerin zu bestimmen.

16 Nach Artikel 5 Absätze 1 und 3 können Unternehmen oder Unternehmensverbände in der Gemeinschaft, die sich durch subventionierte Einfuhren für geschädigt oder bedroht halten, einen Antrag auf Verfahrenseinleitung an die Kommission oder einen Mitgliedstaat richten; der Mitgliedstaat ist verpflichtet, den Antrag an die Kommission weiterzuleiten. Wird ein solcher Antrag gestellt, so finden Konsultationen zwischen den Regierungen der Mitgliedstaaten nach den in Artikel 6 der Verordnung festgelegten Modalitäten statt.

17 Der Umfang der Prüfung, die die Kommission in diesem Stadium durchzuführen hat, ergibt sich aus Artikel 6 Absatz 4; dieser umschreibt den Gegenstand, auf den sich die jeder Entscheidung vorausgehenden Konsultationen erstrecken, nämlich auf das Vorliegen und die Bedeutung der Auswirkungen der Subvention, das Vorliegen und den Umfang der Schädigung, den ursächlichen Zusammenhang zwischen den durch die Subvention begünstigten Einfuhren und der Schädigung und schließlich die Art der zur Verhütung oder Behebung der Schädigung, die sich aus der Subvention ergeben könnte, erforderlichen Maßnahmen.

18 1st die Kommission nach Abschluß der sich auf diese verschiedenen Gegenstände erstreckenden Konsultationen der Auffassung, daß der Antrag nicht genügend Beweise enthält, um die Einleitung einer Untersuchung zu rechtfertigen, so ist sie verpflichtet, den Antragsteller hiervon zu unterrichten.

19 Ist die Kommission dagegen der Meinung, sie verfüge über genügend Beweise, um die Einleitung eines förmlichen Verfahrens zu rechtfertigen, so hat sie nach Artikel 7 eine Reihe von Maßnahmen zur Information der Öffentlichkeit, unter anderem eine Bekanntmachung im Amtsblatt, vorzunehmen und entweder unmittelbar oder in Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten Nachforschungen anzustellen. Nach den Absätzen 4, 5 und 6 dieses Artikels müssen die Antragsteller — vorbehaltlich bestimmter Ausnahmen — die Möglichkeit erhalten, die der Kommission zur Verfügung gestellten Unterlagen einzusehen. Auf ihren Antrag hat die Kommission sie anzuhören, und sie können auch bei der Kommission beantragen, die Gelegenheit zu erhalten, mit den anderen durch die Untersuchung betroffenen Parteien zusammenzutreffen. Von diesem Stadium an können die Stellen der Gemeinschaft nach Artikel 7 Absatz 7 vorläufige Feststellungen treffen oder beschleunigt vorläufige Maßnahmen ergreifen.

20 Zur Beseitigung oder zur Neutralisierung einer möglichen Subventionswirkung sieht die Verordnung abgestufte Maßnahmen vor, die im Eingehen von Verpflichtungen durch das Ursprungs- oder Ausfuhrland der in Frage stehenden Waren, in der Festsetzung eines vorläufigen Ausgleichszolls oder in der Festlegung eines endgültigen Ausgleichszolls bestehen können.

21 Die Modalitäten für die Verpflichtungen sind in Artikel 10 der Verordnung festgelegt, der auch Maßnahmen für den Fall vorsieht, daß die eingegangenen Verpflichtungen nicht eingehalten werden. Diese Verpflichtungen werden von der Kommission nach Durchführung des Konsultationsverfahrens nach Artikel 6 angenommen.

22 Nach Artikel 11 kann die Kommission auf Antrag eines Mitgliedstaats oder von sich aus einen vorläufigen Ausgleichszoll einführen, wenn sich aus einer ersten Sachaufklärung ergibt, daß eine Subvention sowie ausreichende Beweise für eine dadurch verursachte Schädigung vorliegen und daß die Interessen der Gemeinschaft ein Eingreifen erfordern, um eine Schädigung während des Verfahrens zu verhindern. Für die Einführung dieser Zölle gelten — vorbehaltlich äußerster Dringlichkeit — die Erfordernisse der in Artikel 6 vorgesehenen Konsultation. Nach Artikel 11 Absatz 4 ist die Kommission verpflichtet, den Rat und die Mitgliedstaaten von jeder Entscheidung über vorläufige Zölle unverzüglich zu unterrichten.

23 Ergibt sich aus der endgültigen Feststellung des Sachverhalts, daß eine Subventionierung und eine dadurch verursachte Schädigung vorliegen, und erfordern die Interessen der Gemeinschaft ein gemeinschaftliches Eingreifen, so setzt der Rat nach Artikel 12 mit qualifizierter Mehrheit auf einen nach Konsultationen von der Kommission unterbreiteten Vorschlag einen endgültigen Ausgleichszoll fest.

24 Es ist festzuhalten, daß die Ausgleichszölle nach Artikel 13 Absatz 1, gleich ob sie vorläufig oder endgültig anwendbar sind, durch Verordnungen festgesetzt werden.

25 Sieht man die Vorschriften für die aufeinanderfolgenden Abschnitte des oben beschriebenen Verfahrens im Zusammenhang, so ergibt sich, daß die Verordnung ein berechtigtes Interesse der Erzeuger in der Gemeinschaft an der Einführung von Antisubventionsmaßnahmen anerkennt und daß sie zu deren Gunsten bestimmte genau umschriebene Rechte festlegt, nämlich das Recht, der Kommission alle Informationen zu unterbreiten, die sie für sachdienlich halten, unter bestimmten Vorbehalten von den der Kommission vorliegenden Informationen Kenntnis zu nehmen, auf Antrag angehört zu werden und die Möglichkeit zu erhalten, mit den anderen Parteien desselben Verfahrens zusammenzutreffen, und schließlich das Recht, unterrichtet zu werden, falls die Kommission beschließt, dem Antrag nicht zu entsprechen. Erfolgt eine Einstellung am Ende der Phase der in Artikel 5 geregelten Voruntersuchung, so ist anzunehmen, daß diese Unterrichtung zumindest die Angabe der wesentlichen Schlußfolgerungen der Kommission und eine Zusammenfassung der dafür maßgeblichen Gründe enthalten muß, so wie es Artikel 9 für die Einstellung von förmlichen Untersuchungen bestimmt.

26 Wenn auch die Kommission bei der Ausübung der ihr durch die Verordnung Nr. 3017/79 eingeräumten Befugnisse den Sachverhalt, aus dem sich das Vorliegen von Subventionspraktiken und ein daraus möglicherweise für die Unternehmen der Gemeinschaft folgender Schaden ergibt, in aller Objektivität festzustellen hat, so ändert dies doch nichts daran, daß sie über einen sehr weiten Ermessensspielraum verfügt, wenn es darum geht, nach Maßgabe der Interessen der Gemeinschaft die Maßnahmen zu bestimmen, die gegebenenfalls im Hinblick auf die festgestellte Situation zu treffen sind.

27 Die Frage, ob den Antragstellern ein Klagerecht zusteht, ist im Lichte dieser aus dem System der Verordnung Nr. 3017/9 abgeleiteten Überlegungen zu entscheiden.

28 Zunächst steht fest — und dies wird von der Kommission auch nicht bestritten —, daß den Antragstellern dann ein Klagerecht zuzuerkennen ist, wenn geltend gemacht wird, die Organe der Gemeinschaft hätten die den Antragstellern durch die Verordnung spezifisch eingeräumten Rechte verkannt, nämlich das Recht, einen Antrag zu stellen, den damit verbundenen Anspruch darauf, daß dieser Antrag von der Kommission mit der gebotenen Sorgfalt und nach dem vorgesehenen Verfahren geprüft wird, sowie das Recht auf Auskunfterteilung in den durch die Verordnung festgelegten Grenzen und schließlich — falls die Kommission beschließt, dem Antrag nicht stattzugeben — das Recht auf Unterrichtung, die sich mindestens auf die in Artikel 9 Absatz 2 der Verordnung garantierten Erläuterungen erstreckt.

29 Darüber hinaus ist den Antragstellern nach dem Sinngehalt der Grundsätze, auf denen die Artikel 164 und 173 EWG-Vertrag beruhen, das Recht zuzuerkennen, sowohl hinsichtlich der Beurteilung des Sachverhalts als auch hinsichtlich der Einführung der in der Verordnung vorgesehenen Schutzmaßnahmen eine gerichtliche Kontrolle in Anspruch zu nehmen, die der Natur der auf diesem Gebiet den Organen der Gemeinschaft vorbehaltenen Befugnisse Rechnung trägt.

30 Man kann daher den Antragstellern nicht das Recht verweigern, gerichtlich alles geltend zu machen, was die Prüfung ermöglicht, ob die Kommission die den Antragstellern durch die Verordnung Nr. 3017/79 eingeräumten Verfahrensgarantien beachtet hat, ob sie offensichtliche Fehler bei der Würdigung des Sachverhalts begangen oder es unterlassen hat, wesentliche Gesichtspunkte zu berücksichtigen, aufgrund deren vom Vorliegen einer Subventionswirkung auszugehen wäre, oder ob sie in ihre Begründung ermessensmißbräuchliche Überlegungen hat einfließen lassen. Insoweit ist dem Richter die Ausübung derjenigen Kontrolle übertragen, die ihm gewöhnlich angesichts eines Ermessensspielraums der öffentlichen Gewalt zusteht, ohne daß er dabei allerdings in die Würdigung eingreifen kann, die aufgrund der genannten Verordnung den Gemeinschaftsbehörden vorbehalten ist.

31 Aus dem Vorstehenden ergibt sich, daß die Auffassung der Kommission, jegliche von den in Artikel 5 der Verordnung bezeichneten Antragstellern erhobene Klage sei grundsätzlich unzulässig, zu weit geht. Wie oben dargelegt worden ist, erkennt diese Verordnung den durch Subventionspraktiken von Drittstaaten geschädigten Unternehmen und ihren Verbänden ein berechtigtes Interesse daran zu, daß die Gemeinschaft Schutzmaßnahmen in Gang setzt; ihnen ist somit in den Grenzen der ihnen in der Verordnung eingeräumten Rechtsstellung ein Klagerecht zuzubilligen.

32 Es wird daher Sache der Klägerin sein, im Laufe des weiteren Verfahrens ihre Klagegründe vorzubringen und darzutun, daß sich diese innerhalb des Rahmens des ihr nach der Verordnung Nr. 3017/79 und den allgemeinen Grundsätzen des Vertrages zustehenden Rechtsschutzes halten.

33 Aus diesen Gründen ist die Klage für zulässig zu erklären und die Fortsetzung des Verfahrens anzuordnen.

Kosten

34 Die Kostenentscheidung ist dem Endurteil vorzubehalten.

Aus diesen Gründen

hat

DER GERICHTSHOF

vor der Entscheidung in der Sache für Recht erkannt und entschieden:

1. Die Klage ist zulässig.

2. Die Kostenentscheidung bleibt vorbehalten.