Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 09.06.1983 – C-224/82

Schlußanträge des Generalanwalts Simone Rozès

vom 9. Juni 1983

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

Ihnen liegt ein Vorabentscheidungsersuchen des Verwaltungsgerichts Frankfurt (Erste Kammer) vor, in dem es um die Prüfung der Gültigkeit der Verordnung (EWG) Nr. 2546/80 der Kommission vom 2. Oktober 1980 zur elften Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 1530/78 zur Festlegung der Durchführungsbestimmungen zu der Beihilferegelung für bestimmte Verarbeitungserzeugnisse aus Obst und Gemüse geht.

Ich werde zunächst die Gemeinschaftsregelung, in die die streitige Verordnung eingebettet ist, und dann den Sachverhalt der vorliegenden Rechtssache erörtern, der mit dieser Regelung in engem Zusammenhang steht.

I — Ich betrachte zunächst die Verordnungen des Rates und dann die der Kommission.

A — Die Verordnungen des Rates

1. Die Verordnung (EWG) Nr. 1152/78 vom 30. Mai 1978 ändert die Verordnung (EWG) Nr. 516/77 über die gemeinsame Marktorganisation für Verarbeitungserzeugnisse aus Obst und Gemüse.

a) Ihr Artikel 2 fügt der Verordnung Nr. 516/77 die Artikel 3a und 3b hinzu.

Artikel 3a Absatz 1 der Verordnung Nr. 516/77 führt mit Beginn des Wirtschaftsjahres 1978/79 eine Produktionsbeihilferegelung für bestimmte Erzeugnisse ein, die aus in der Gemeinschaft geerntetem Obst und Gemüse hergestellt werden. Gemäß Absatz 2 dieses Artikels stützt sich die Regelung auf Verträge, die in der Gemeinschaft die Erzeuger und die Verarbeiter binden. Die Verträge sind unmittelbar nach ihrem Abschluß den von den betreffenden Mitgliedstaaten bezeichneten Stellen zu übermitteln, deren Aufgabe es ist, ihre Durchführung zu überprüfen.

Artikel 3b Absatz 1 der Verordnung Nr. 516/77 definiert den Zweck der Beihilfe, deren Betrag so festgesetzt [wird], daß er den Unterschied zwischen den Preisen der Gemeinschaftserzeugnisse und denen der Erzeugnisse der Drittländer ausgleicht. Nach Artikel 3b Absatz 4 ist die Gewährung dieser Beihilfe davon abhängig, daß Verträge gemäß Artikel 3a abgeschlossen worden sind.

Artikel 3c verleiht dem Verwaltungsausschuß für Verarbeitungserzeugnisse aus Obst und Gemüse, der durch die Verordnung Nr. 516/77 zur Durchführung der hiermit geschaffenen Beihilferegelung eingesetzt wurde, bestimmte Befugnisse.

b) Durch Artikel 3 der Verordnung Nr. 1152/78 wird in die Verordnung Nr. 516/77 ein Anhang la eingefügt, der die von dieser Beihilfe erfaßten Erzeugnisse nennt.

2. Dieser Anhang wurde durch die Verordnung (EWG) Nr. 1639/79 geändert, durch die die Beihilferegelung mit Beginn des Wirtschaftsjahres 1980/81 auf in Sirup haltbar gemachte Kirschen ausgedehnt wurde.

B — Die Verordnungen der Kommission

Die Verordnung (EWG) Nr. 1530/78 vom 30. Juni 1978 legt die Durchführungsbestimmungen zu der Beihilferegelung fest.

1. Ihr Artikel 1 setzt die Endtermine für den Abschluß der Verarbeitungsverträge wie auch der Zusatzverträge zu diesen Verträgen fest.

Für das Wirtschaftsjahr 1980/81 durften die Verträge bis zum 10. Juli und die Zusatzverträge bis zum 31. Juli geschlossen werden.

Aufgrund der schlechten Witterungsbedingungen wurden diese Termine jedoch auf den 31. Juli bzw. 15. August verschoben.

Ich möchte schon hier darauf hinweisen, daß dem Termin 31. Juli entscheidende Bedeutung für die Beantwortung der vom Verwaltungsgericht Frankfurt gestellten Frage zukommt.

2. Artikel 2 der Verordnung Nr. 1530/78 legt die Einzelheiten für die Übermittlung der Verträge fest.

a) In seiner ursprünglichen Fassung schreibt er vor, daß eine Ausfertigung jedes Vertrages sowie der etwaigen Zusatzverträge vor dem Zeitpunkt ihres Wirksamwerdens an die von dem Mitgliedstaat, in dem die Grundstoffe erzeugt werden, sowie dem Mitgliedstaat, in dem die Verarbeitung erfolgen soll, bezeichnete Stelle zu übermitteln sind.

Unstreitig ist unter dem Zeitpunkt des Wirksamwerdens der Beginn der Ausführung des Vertrages, d. h. der Zeitpunkt der ersten Lieferung der Rohware, zu verstehen.

b) Artikel 1 der Verordnung (EWG) Nr. 2546/80 vom 2. Oktober 1980 fügte dem Artikel 2 der Verordnung Nr. 1530/78 einen Unterabsatz hinzu, dem zufolge für das Wirtschaftsjahr 1980/81 die für Kirschen abgeschlossenen Verträge auch nach dem Zeitpunkt des Wirksamwerdens spätestens bis zum 31. Juli 1980 übermittelt werden konnten.

Diese Änderung war im wesentlichen durch die Verzögerung der Kirschenernte und den entsprechend späten Abschluß der Verträge begründet. Diese müssen im allgemeinen rasch durchgeführt werden, und es war den Verarbeitungsbetrieben nicht möglich, der zuständigen Stelle eine Ausfertigung der Verträge vor Lieferung der Erzeugnisse zu übermitteln.

Hierzu möchte ich anmerken, daß die Verordnung Nr. 2546/80 auf eine Initiative der Behörden in der Bundesrepublik Deutschland zurückgeht, deren Verarbeiter hauptsächlich, wenn nicht ausschließlich, von der beschriebenen Situation betroffen waren.

Artikel 2 der Verordnung Nr. 2546/80 bestimmte ferner, daß die Verordnung am Tage ihrer Veröffentlichung im Amtsblatt, die am 3. Oktober erfolgte, in Kraft trat und mit Wirkung vom 12. Mai 1980 galt.

Sie hatte somit rückwirkende Kraft.

Zusammengefaßt läßt sich feststellen, daß die Verträge über die Haltbarmachung von Süßkirschen im Wirtschaftsjahr 1980/81 bis zum 31. Juli wirksam abgeschlossen werden konnten (Juli-Verordnung), jedoch spätestens am selben Tage der Interventionsstelle übermittelt werden mußten (Oktober-Verordnung).

II —

a) Die Firma Meiko, die Obstkonserven herstellt, schloß am 21. Juli 1980 Verträge mit Erzeugern von Süßkirschen, die in Sirup haltbar gemacht werden sollten. Ein Zusatzvertrag hierzu wurde am 31. Juli unterzeichnet. Das Geschäft erstreckte sich auf insgesamt 17785 kg Kirschen.

b) Die Rohware wurde der Firma Meiko in der Zeit vom 23. bis 31. Juli geliefert und von ihr sofort verarbeitet, um Qualitätsverluste zu vermeiden.

c) Sie übermittelte die Verträge und den Zusatzvertrag am 7. bzw. 19. August 1980, also nach dem in der Verordnung Nr. 2546/80 vorgeschriebenen Endtermin des 31. Juli, an die zuständige Stelle, das Bundesamt für Ernährung und Forstwirtschaft.

III —

Die Firma Meiko stellte einen Antrag auf Gewährung der Produktionsbeihilfe, der vom Bundesamt für Ernährung und Forstwirtschaft mit Bescheid vom 6. November 1980, bestätigt durch Widerspruchsbescheid vom 17. Dezember 1980, abgelehnt wurde.

Die Firma Meiko erhob daraufhin beim Verwaltungsgericht Frankfurt Klage gegen die Bundesrepublik Deutschland, vertreten durch das Bundesamt für Ernährung und Forstwirtschaft.

Das Verwaltungsgericht hat Zweifel an der Vereinbarkeit des Artikels 1 der Verordnung Nr. 2546/80 mit den Grundsätzen der Verhältnismäßigkeit und der Gleichbehandlung, die in der Rechtsprechung des Gerichtshofes als allgemeine Rechtsgrundsätze des Gemeinschaftsrechts anerkannt worden sind.

Vor einer Entscheidung über den bei ihm anhängigen Rechtsstreit ersucht es daher den Gerichtshof gemäß Artikel 177 EWG-Vertrag um Vorabentscheidung über die Frage, ob die genannte Bestimmung dadurch gegen diese Grundsätze verstößt, daß sie rückwirkend eine Frist zum 31. Juli 1980 bestimmt, bis zu der abgeschlossene Verträge der bezeichneten Stelle zugeleitet worden sein müssen.

Ich wende mich nunmehr diesen beiden Grundsätzen zu.

1. Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit

A — a)Das vorlegende Gericht sieht einen Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit in der Automatik der rückwirkenden Fristsetzung, die eine Anknüpfung der Sanktion der Beihilfeversagung an das Verhalten eines Unternehmens nicht zulasse.Für den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz sind allerdings andere Erwägungen maßgebend. Der Gerichtshof hat nämlich vor kurzem entschieden:Um festzustellen, ob eine Bestimmung des Gemeinschaftsrechts mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit übereinstimmt, muß in erster Linie geprüft werden, ob die zur Erreichung des angestrebten Zwecks eingesetzen Mittel mit der Bedeutung dieses Zwecks zu vereinbaren sind, und in zweiter Linie, ob sie zu dessen Erreichung erforderlich sind.b)Im vorliegenden Fall steht außer Streit, daß Artikel 2 der Verordnung Nr. 1530/78 es den zuständigen Stellen der Mitgliedstaaten ermöglichen soll, die Qualität der Rohware vor ihrer Verarbeitung zu kontrollieren. Nun ändert die Verordnung Nr. 2546/80 diese Vorschrift insoweit, als sie für das Wirtschaftsjahr 1980/81 die Verarbeitung der Kirschen bereits vor Übermittlung der Verträge gestattet. Sie steht somit — wenn auch nur in Form einer vorübergehenden Ausnahmebestimmung — dem angestrebten Zweck entgegen.

Unter diesen Umständen kommt der Frage der Festsetzung des Endtermins für die Übermittlung der Verträge nur zweitrangige Bedeutung zu, da dieser Termin nach dem Beginn der Verarbeitung des Obstes liegt.

B — a)Die Kommission scheint hiervon stillschweigend auszugehen, da theoretisch auch ein späterer Termin als der 31. Juli hätte festgesetzt werden können und sie sich für die Wahl dieses Termins auf die Angaben gestützt hat, die sie von den deutschen Behörden erhalten hatte. Hierzu verweist sie darauf, daß sie völlig von den Angaben abhängig sei, die ihr von den Mitgliedstaaten zugänglich gemacht würden, und daß es ihr unmöglich sei, von sich aus die Lage der Wirtschaftsteilnehmer zu beurteilen und eine angemessene Fristverlängerung zu gewähren. Ferner sei der deutsche Vorschlag von den Vertretern aller Mitgliedstaaten im Verwaltungsausschuß für Verarbeitungserzeugnisse aus Obst und Gemüse gebilligt worden (Sitzung vom 16.9.1980).b)Die Kommission macht geltend, die Wahl des 31. Juli sei in jeder Hinsicht rechtmäßig und könne nicht zur Ungültigkeit der von ihr erlassenen Vorschrift führen.

C — a)Die Kommission führt ferner aus, die in der streitigen Vorschrift liegende zusätzliche Regelung habe keinen Antragsteller belastet oder ihm erworbene Rechte genommen. Vielmehr habe die Oktober-Verordnung die bestehende Regelung so geändert, daß die Verarbeiter Anspruch auf eine Beihilfe erhalten hätten, die ihnen ansonsten versagt geblieben wäre. In der mündlichen Verhandlung ist darauf hingewiesen worden, daß es nicht unbillig sei, von einem Betrieb die unverzügliche Übermittlung einer Vertragsausfertigung an eine Interventionsstelle zu verlangen, wenn ihm eine Beihilfe gewährt werde. In umgekehrter Anwendung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes vertrat die Bevollmächtigte der Kommission die Ansicht, es ginge zu weit, wenn man eine Verordnung wegen einiger Nachzügler für ungültig erklären würde.Diesen Überlegungen ist grundsätzlich zuzustimmen. Dazu möchte ich darauf hinweisen, daß die Rechtsprechung des Gerichtshofes die Annahme eines Verstoßes gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit an strengere Voraussetzungen knüpft, wenn die Nichtbeachtung der Regelung durch die Wirtschaftsteilnehmer zur Ablehnung eines Beihilfeantrags führt als wenn sie eine finanzielle Sanktion zur Folge hat. Damit scheint mir die Vorlagefrage aber noch nicht vollständig beantwortet zu sein.b)Sowohl die Kommission als auch die Bundesregierung vertreten die Ansicht, es habe nur eine beschränkte Ausnahme von der Verordnung Nr. 2546/80 zugelassen werden können.

Die Wahl eines späteren Termins hätte nach Ansicht der Bundesregierung bedeutet, den Grundsatz, daß Verträge vor dem Wirksamwerden der zuständigen Stelle zuzuleiten sind, völlig in Frage [zu] stellen. Sie habe jedoch nur eine Ausnahmeregelung im gebotenen Umfang gewollt. Wie ferner die Kommission ausgeführt hat, handelte es sich um eine Ausnahmeregelung, die auf das Notwendigste beschränkt und daher zeitlich begrenzt werden mußte.

D — Diese Ausführungen vermögen die Wahl des Termins 31. Juli nicht ausreichend zu erklären.

a) Zur Begründung der von ihr beantragten Ausnahmebestimmung zur Verlängerung der Frist hat die Bundesregierung auf verschiedene Tatsachen, wie etwa die verspätete Festsetzung der Regeln über die Höhe der Mindestpreise und der Beihilfen für das Wirtschaftsjahr 1980/81, die Ausdehnung der Beihilferegelung auf die Verarbeitung von Süßkirschen und die sich daraus ergebende mangelnde Erfahrung der betroffenen Wirtschaftsteilnehmer, hingewiesen, denen nicht bewußt gewesen sei, daß die Übermittlung des Vertrages vor dem Wirksamwerden eine Anspruchsvoraussetzung für die Beihilfe dargestellt habe. Nachdem den deutschen Stellen dieses Problem bekannt geworden war, setzten sie sich mit der Kommission in Verbindung, um sich zu vergewissern, ob es sich bei der Regelung des Artikels 2 der Verordnung Nr. 1530/78 um eine materielle Regelung handelte. Als die Kommission dies bejahte, beantragten sie mit Fernschreiben vom 23. Juli die Schaffung einer Ausnahmeregelung, die in Form der Verordnung erging, um deren Gültigkeit es hier geht.

b) Die Bundesregierung befürchtete auch, bei den anderen im Verwaltungsausschuß vertretenen Mitgliedstaaten mit der vorgeschlagenen Ausnahmeregelung, die nach der im Juli erfolgten Verlängerung der Frist für den Abschluß der Verträge die zweite Ausnahme von der Beihilferegelung für die Verarbeitung von Süßkirschen im Lauf des Wirtschaftsjahres war, auf Ablehnung zu stoßen. Da der 31. Juli außerdem als Termin für die Verlängerung der Frist für den Abschluß der Verträge gewählt worden war, hielt sie es für zweckmäßig, auch hier diesen Termin vorzusehen. Außerdem habe dieser Termin den Verarbeitungsbetrieben ausreichend Zeit gelassen, um die Bedeutung der streitigen Vorschrift zu erfassen; die deutschen Behörden hätten nämlich die Firmen mit Bekanntmachung vom 2. Juli auf die wichtigsten einzuhaltenden Beihilfevorschriften hingewiesen und in ständigem Kontakt mit den Berufsverbänden gestanden, die daher in der Lage gewesen seien, ihre Mitglieder auf das Erfordernis der Einhaltung dieser Vorschriften hinzuweisen.

Zudem konnten die deutschen Behörden die Feststellung, daß einige Verarbeitungsbetriebe die in der Verordnung Nr. 2546/80 gesetzte Frist nicht eingehalten hatten, aufgrund der großen Zahl der dem Bundesamt vorgelegten Verträge (1700 bei Sauerkirschen, 432 bei Süßkirschen) und der zu ihrer Prüfung aufgewandten Sorgfalt erst viel später treffen, und zwar noch nicht einmal bei Absendung des Fernschreibens vom 23. Juli, in dem sie der Kommission die Änderung der Verordnung vorschlugen, sondern erst nach der Sitzung des Verwaltungsausschusses am 16. September.

Die Zahl der Verträge, bei denen das Bundesamt schließlich eine Überschreitung der Frist vom 31. Juli feststellte, belief sich auf 38 (23 bei Sauerkirschen, 15 bei Süßkirschen). Diese Zahl ist gegenüberzustellen der Zahl von 2132 Verträgen, für die beim Bundesamt eine Beihilfe beantragt wurde, und der Zahl von lediglich 207 Verträgen, die ihm erst nach Lieferung der Kirschen an die Verarbeitungsbetriebe übermittelt wurden. Von diesen 207 Verträgen wurden dem Bundesamt 169 bis zum 31. Juli übermittelt. Wenn außerdem, wie die Bevollmächtigte der Kommission in der mündlichen Verhandlung erklärt hat, derartige Fristüberschreitungen nur in der Bundesrepublik Deutschland vorgekommen sind, so bin ich, wie die Kommission, der Ansicht, daß es sich um ein Entgegenkommen der Gemeinschaftsbehörden handelte, als sie einwilligten, eine Ausnahmeregelung für eine derart geringe Zahl von Betroffenen zu erlassen, wie sie sich aus den genannten Zahlen ergibt.

E — Alle diese Fakten scheinen mir jedoch noch keine erschöpfende Antwort auf die Frage des Verwaltungsgerichts Frankfurt zu ermöglichen. Zwar bieten sie eine Erklärung dafür, warum die Verordnung Nr. 2546/80 erlassen wurde und warum sie das Datum des 31. Juli festlegt, sie vermögen dies jedoch meiner Ansicht nach nicht hinreichend zu begründen.

Die Kommission hatte die Pflicht, die von der Bundesrepublik Deutschland vorgeschlagene Änderung im Hinblick auf die Kohärenz des darin genannten Termins mit der übrigen, für dieses Gebiet geltenden Regelung zu prüfen. Nun erlaubte es die Verordnung Nr. 1964/80 vom 24. Juli der Industrie, die Verarbeitungsverträge für Kirschen (Knorpelkirschen und andere Süßkirschen; Sauerkirschen) für das Wirtschaftsjahr 1980/81 bis zum 31. Juli 1980 zu schließen. Die Kommission hätte den Widerspruch bemerken müssen, der darin lag, den Abschluß der Verträge bis zum 31. Juli zuzulassen und daneben zu bestimmen, daß sie spätestens am selben Tag der zuständigen Interventionsstelle zu übermitteln waren.

Zum einen hielt die Kommission es möglicherweise für wenig wahrscheinlich, daß Verträge erst am letztmöglichen Tag geschlossen würden, und zum anderen konnte im konkreten Fall der Firma Meiko ein Zeitraum von 15 Tagen zwischen dem Abschluß und der Übermittlung des Vertrags verstreichen. Diese Feststellungen ändern nichts daran, daß die mit dem Termin 31. Juli aufgestellte Bedingung unmöglich zu erfüllen war.

Diese Unmöglichkeit hätte der Kommission um so deutlicher auffallen müssen, als die Stelle, der die Verträge übermittelt werden müssen, sich nicht zwangsläufig im selben Mitgliedstaat befindet, in dem der Verarbeiter ansässig ist. Gemäß Artikel 2 der Verordnung Nr. 1530/78 wird nämlich eine Ausfertigung jedes Vertrages ... von dem Verarbeiter oder seiner rechtsgültig gebildeten Vereinigung bzw. dem rechtsgültig gebildeten Verband ... der von dem Mitgliedstaat, in dem die Grundstoffe erzeugt werden, sowie dem Mitgliedstaat, in dem die Verarbeitung erfolgen soll, bezeichneten Stelle zugeleitet.

Unter diesen Umständen stellte die Festsetzung des 31. Juli als Endtermin für die Übermittlung der Verarbeitungsverträge für Süßkirschen für das Wirtschaftsjahr 1980/81 an die in Artikel 2 der Verordnung Nr. 1530/78 genannten Stellen eine Anforderung dar, die, vielleicht nicht in Anbetracht des mit dieser Bestimmung verfolgten Zwecks (da die Kontrolle der Grundstoffe nicht mehr möglich war, nachdem eine Übermittlung nach dem Beginn der Verarbeitung erlaubt worden war), jedoch zumindest gegenüber dem Wunsch der Kommission, eine beschränkte Ausnahme einzuführen, unverhältnismäßig war. Mit der Festlegung dieses Datums hat die Verordnung Nr. 2546/80 der Kommission vom 2. Oktober 1980 somit gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstoßen, der nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes zu den allgemeinen Rechtsgrundsätzen des Gemeinschaftsrechts gehört.

2. Verstoß gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung

Zur Frage der Gültigkeit der Verordnung Nr. 2546/80 unter dem Aspekt des zweiten vom Verwaltungsgericht Frankfurt angeführten Gemeinschaftsrechtsgrundsatzes, nämlich des Grundsatzes der Gleichbehandlung, werde ich daher nur hilfsweise Stellung nehmen.

Nach Ansicht des Verwaltungsgerichts Frankfurt ist die Festsetzung des Endtermins für die Übermittlung der Verträge auf den 31. Juli durch die streitige Verordnung willkürlich erfolgt und benachteiligt die Firma Meiko ohne sachlichen Grund gegenüber jenen Mitbewerbern, die zufällig ihre Verträge vor dem 31. Juli 1980 hatten übermitteln können, bzw. gegenüber jenen, die, ebenfalls durch Zufall, die Grundstoffe zwar unmittelbar nach Lieferung, jedoch vor der — vor dem 31. Juli 1980 erfolgten — Übermittlung ihrer Verträge verarbeitet hatten.

Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes liegt ein Verstoß gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung oder, wie es auch heißt, gegen das Diskriminierungsverbot vor, wenn vergleichbare Sachverhalte unterschiedlich oder unterschiedliche Sachverhalte gleichbehandelt werden, ohne daß ein sachlicher Grund vorliegt.

Aus meinen Ausführungen zum Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ergibt sich nun aber meines Erachtens, daß für die Festsetzung des Endtermins für die Übermittlung der Verträge auf den 31. Juli 1980 kein sachlicher Grund vorlag.

Folglich verstieß es meiner Ansicht nach gegen den Gleichheitssatz, wenn die Beihilfe für die Verarbeitung von Kirschen denjenigen Unternehmen gewährt wurde, die die nachträglich durch die Verordnung Nr. 2546/80 festgesetzte Frist eingehalten hatten, und denjenigen verweigert wurde, die sie geringfügig überschritten hatten.

Ich schlage daher vor, auf die vom Verwaltungsgericht Frankfurt vorgelegte Frage zu antworten, daß die Verordnung Nr. 2.546/80 der Kommission vom 2. Oktober 1980 insoweit ungültig ist, als sie rückwirkend als Endtermin den 31. Juli 1980 bestimmte, bis zu dem abgeschlossene Verträge der bezeichneten Stelle zugeleitet worden sein mußten, und dadurch gegen die Grundsätze der Verhältnismäßigkeit und der Gleichbehandlung verstößt.