Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 22.09.1983 – C-2/82

Schlußanträge des Generalanwalts

Pieter VerLoren van Themaat

vom 22. September 1983

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

1. Das Ziel der vorgelegten Fragen

In allen schriftlichen und mündlichen Erklärungen, die in den verbundenen Rechtssachen 2, 3 und 4/82 abgegeben worden sind, hat man sich aus verschiedenen Gründen auch Fragen zugewandt, die das vorlegende Gericht überhaupt nicht vorgelegt hat. Sowohl wegen Ihrer Rechtsprechung über die Aufgabenverteilung zwischen dem nationalen Gericht und dem Gerichtshof in Vorabentscheidungsverfahren als auch in der Absicht, das noch schwebende Berufungsverfahren in den Ausgangsstreitigkeiten nicht zu stören, gehe ich über die Ihnen vorgelegten Fragen nur insoweit in meinen Schlußanträgen hinaus, als es zum richtigen Verständnis Ihrer Antwort auf diese Fragen notwendig ist.

Ich beginne deshalb damit, die Ihnen vorgelegten Fragen ins Gedächtnis zu rufen. Sie lauten in allen drei verbundenen Rechtssachen per saldo folgendermaßen:

1. Fällt eine — systematische — gesundheitsbehördliche Kontrolle bei der Einfuhr von Fleisch im Sinne der Ratsrichtlinien 64/432/EWG (ABl. vom 29. 7. 1964, S. 1977), 64/433/EWG (ABl. vom 29. 7. 1964, S. 2012) und 71/118/EWG (ABl. L 55, 1971, S. 23) zur Regelung viehseuchenrechtlicher Fragen beim innergemeinschaftlichen Handelsverkehr mit Rindern und Schweinen, frischem Fleisch und frischem Geflügelfleisch, die sich auf die Entwicklung des ZuStands des Fleisches während der Beförderung aus dem Versandland sowie auf dessen Erhaltungszustand in dem Zeitpunkt erstreckt, indem es in das belgische Hoheitsgebiet gelangt, in den Anwendungsbereich der im Versandland nach diesen Richtlinien durchgeführten gesundheitsbehördlichen Kontrolle?

2. Wenn nein, ist diese Kontrolle mit den Artikeln 30 ff. EWG-Vertrag vereinbar, und kann sie gegebenenfalls durch Artikel 36 EWG-Vertrag gerechtfertigt sein?

Zum Ziel der so formulierten Fragen mache ich folgende Bemerkungen. Dabei werde ich auch die vom Vorlagegericht selbst zu den Fragen gegebene Erläuterung tatsächlicher Art wiedergeben.

a) Die erste Frage bezieht sich eindeutig nur auf den Geltungsbereich der betreffenden Richtlinien, und zwar darauf, ob die sich daraus ergebenden Verpflichtungen des Versandlandes, den Zustand der Ware zu überwachen, allein einen ordnungsgemäßen Zustand der Ware im Versandzeitpunkt oder auch während der Beförderung sowie im Zeitpunkt und am Ort der Ankunft gewährleisten sollen. Ausweislich der Akten bejahen die Klägerinnen der Ausgangsverfahren und die Kommission diese Frage, während die belgische und die französische Regierung sie verneinen. Anders als die belgische Regierung kommt die französische Regierung jedoch aufgrund ihrer Auslegung der Rechtsprechung des Gerichtshofes zu Artikel 36 EWG-Vertrag zum selben Ergebnis wie die Kommission.

b) Zu den Folgen der Antwort auf die erste Frage für die Kontrollbefugnisse des Einfuhrlandes hat das vorlegende Gericht nur für den Fall einer Verneinung der ersten Frage eine Zusatzfrage gestellt. Sollte die erste Frage bejaht werden, geht das vorlegende Gericht offenbar davon aus, daß sich ein Verbot, systematische Kontrollen durchzuführen, aus den Richtlinien ergibt. Aufgrund der Meinungsverschiedenheiten, die sich hinsichtlich des Begriffs systematische Kontrolle in der mündlichen Verhandlung herausgestellt haben, bin ich der Auffassung; daß hier eher von systematischen, nicht auf Stichproben bei einem kleinen Teil der Sendungen beschränkten Kontrollen gesprochen werden kann. Auf die Rechtsfolgen einer Bejahung der ersten Frage braucht auch meiner Ansicht nach nicht ausführlich eingegangen zu werden.

c) Da die belgische Regierung in der mündlichen Verhandlung unwidersprochen vorgetragen hat, daß die systematischen Kontrollen zur maßgeblichen Zeit nicht an der Grenze, sondern im Inland stattfanden, ist die Feststellung erheblich, daß sich die Fragen selbst nicht auf Kontrollen an der Grenze beschränken.

d) Dem ersten Absatz auf Seite 7 des Vorlagebeschlusses ist zu entnehmen, daß das vorlegende Gericht den Gerichtshof ausdrücklich nicht danach fragen wollte, ob die durchgeführten systematischen Kontrollen möglicherweise aufgrund einzelstaatlicher Vorschriften zur Verhütung der Rückstände von Substanzen mit bakteriostatischer, hormonaler oder antihormonaler Wirkung, das heißt im Hinblick auf in diesen Richtlinien nicht geregelte Sachgebiete, gerechtfertigt sein könnten. Aus den bereits genannten Gründen wird in Ihrer Antwort auf die in dieser Hinsicht geltenden gemeinschaftsrechtlichen Grenzen nur insoweit eingegangen we.den müssen, als dies notwendig ist, um Mißverständnissen hinsichtlich der Reichweite Ihrer Antwort vorzubeugen.

e) Auf den Streit über die Zahlung von Untersuchungsgebühren, der den eigentlichen Kern des Ausgangsverfahrens ausmacht, brauchen Sie selbstverständlich in Ihrer Antwort ebenfalls nicht einzugehen, da dazu keine Fragen gestellt sind. Hierzu weise ich nur darauf hin, daß selbst aus einer Verneinung der Ihnen vorgelegten ersten Frage keineswegs automatisch die Zulässigkeit solcher Abgaben folgen würde, wie sich aus Ihrer Rechtsprechung über gesundheitsbehördliche Untersuchungsgebühren ergibt.

f) Am Ende des Vorlagebeschlusses wird der Deutlichkeit halber noch auf folgendes hingewiesen: Bei der Prüfung der Vorlagefrage ist zu berücksichtigen, daß die belgische gesundheitsbehördliche Kontrolle bei der Einfuhr einerseits Maßnahmen umfaßt, die lediglich eine Wiederholung der im Versandstaat nach den Erfordernissen dieser Richtlinie durchgeführten Kontrolle darstellen, und andererseits Maßnahmen, durch die, wie oben angeführt, die Entwicklung des Zustands der betreffenden Waren während der Beförderung aus dem Versandland sowie ihr Erhaltungszustand in dem Augenblick, in dem sie in das belgische Hoheitsgebiet gelangen, überprüft werden sollen. Ich habe bereits bemerkt, daß diese Erläuterung der Fragestellung nach Auffassung der belgischen Regierung insoweit auf einem Mißverständnis beruht, als die Kontrolle nicht zum Zeitpunkt der Einfuhr in das belgische Hoheitsgebiet, sondern erst zum Zeitpunkt der Ankunft bei einer Zollstelle im Inland in der Nähe des Bestimmungsorts stattfindet. Ferner ist bei dieser Erläuterung zu berücksichtigen, daß das Merkmal der Wiederholung der im Ausfuhrland durchgeführten Kontrollen in der Fragestellung selbst nicht genannt wird. Ob der in der Erläuterung genannte Sachverhalt zutreffend ist, können Sie übrigens im Rahmen des Vorabentscheidungsverfahrens natürlich nicht entscheiden.

g) Abschließend weise ich noch darauf hin, daß die vom Vorlagegericht genannte Richtlinie 64/432/EWG im vorliegenden Fall von geringerer Bedeutung ist, da sie die Beförderung von lebendem Vieh betrifft, während die Richtlinie 64/433/EWG nach den Angaben der Kommission in der mündlichen Verhandlung durch die Richtlinie 69/349/EWG (ABl. L 256, 1969, S. 5) geändert wurde.

h) Obwohl es in keinem der Ausgangsverfahren um lebendes Vieh ging, hat das vorlegende Gericht offenbar auch die Richtlinie 64/432/EWG für die vorgelegten Fragen mittelbar für bedeutsam gehalten.

2. Die Antwort auf die vorgelegten Fragen

Bei der Beantwortung der so präzisierten Fragen schicke ich voraus, daß sich aus Ihrer Rechtsprechung ergibt, daß innerhalb der Gemeinschaft, auch soweit keine Harmonisierungsrichtlinien in bezug auf gesundheitsbehördliche Kontrollen in Kraft sind, Artikel 36 EWG-Vertrag systematische nationale Kontrollen im Einfuhrland keineswegs unbeschränkt zuläßt. Neben dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz und den Verpflichtungen, auch dann gleichwertige Kontrollen im Ausfuhrland zu berücksichtigen, sind hier vor allem die Verbote willkürlicher Diskriminierungen und verschleierter Handelsbeschränkungen von Bedeutung. Von verbotener Diskriminierung ist meiner Ansicht nach auch dann die Rede, wenn die Kontrolle des Zustande der Waren am Ende einer inländischen Beförderungsstrecke weniger oft oder am eigentlichen Ort der Vermarktung stattzufinden pflegt, während die Kontrollen von eingeführtem Fleisch gewöhnlich an einem anderen Ort im Inland als dem eigentlichen Bestimmungsort durchgeführt werden und die untersuchten eingeführten Erzeugnisse dann mit allen mit dieser Unterbrechung des Transports verbundenen Risiken für den Zustand des Fleisches neu verladen werden müssen, worauf die Kommission in der mündlichen Verhandlung zu Recht hingewiesen hat. Um dem Mißverständnis entgegenzutreten, daß jede Form einer nationalen Kontrolle mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar ist, soweit die Richtlinien keine einschlägigen Bestimmungen enthalten, scheint es mir wünschenswert, daß Sie in Ihrer Antwort in allgemeiner Form auch auf die dann bestehenden gemeinschaftsrechtlichen Schranken hinweisen. Dies scheint mir um so wünschenswerter, als Harmonisierungsrichtlinien wie die hier in Rede stehenden keineswegs zum Ziel oder zur Folge haben können, die Artikel 30 bis 36 durch andere Beschränkungen der Kontrollfreiheit der Mitgliedstaaten zu ersetzen. Im Gegenteil kann die Folge nur sein, daß die nach Artikel 36 noch möglichen nationalen Kontrollmaßnahmen mit handelsbeschränkender Wirkung weiter gehend eingeschränkt werden (vgl. Ihr Urteil in der Rechtssache 104/75, De Peijper, Slg. 1976, 613).

Bei der vorhin von mir erläuterten ersten Frage des vorlegenden Gerichts bin ich mit der Kommission der Auffassung, daß aus dem Wortlaut, dem System und den Zielsetzungen der drei Richtlinien eindeutig folgt, daß die mit den Kontrollpflichten für das Ausfuhrland beabsichtigten Garantien für den Erhaltungszustand des Fleisches während des Transports für den gesamten Transportweg, mithin auch für das Teilstück zwischen Grenze und Bestimmungsort im Einfuhrland, gelten. Ich verweise insoweit außer auf die detaillierten und ihrer Art nach dauerhaften Garantien in den übrigen Nummern dieses Kapitels insbesondere auf Nummer 50 des Kapitels XIII der Anlage I zu der für den fraglichen Zeitraum einschlägigen Richtlinie 69/349/EWG, durch die die Richtlinie 64/433/EWG vom 26. Juni 1964 zur Regelung gesundheitlicher Fragen beim innergemeinschaftlichen Handelsverkehr mit frischem Fleisch geändert wurde. In der genannten Nummer 50 wird ausdrücklich als Ziel genannt, Garantien für die (gesamte) Beförderung zu geben. Gleiches gilt für Kapitel XI Nummer 36 des Anhangs I der Richtlinie 71/118/EWG vom 15. Februar 1971 zur Regelung gesundheitlicher Fragen beim Handelsverkehr mit frischem Geflügelfleisch und für die Beförderungsgarantien in der Richtlinie 64/432/EWG.

Mit den Klägerinnen der Ausgangsverfahren und der Kommission bin ich im Gegensatz zur belgischen Regierung zudem der Auffassung, daß auch Ihr Urteil Simmenthai (Rechtssache 35/76, Slg. 1976, 1871) und Ihr Urteil vom 12. Juli 1979 in der Rechtssache Kommission/Deutschland (Rechtssache 153/78, Slg. 1979, 2555) im vorliegenden Fall für die Beantwortung der vorgelegten Frage erheblich sind. Ich weise insoweit insbesondere auf die Randnummern 25 bis 29 und 36 bis 38 der Entscheidungsgründe des Urteils Simmenthai hin. Aus der Randnummer 36 folgt, daß die Entscheidungsgründe in bezug auf die grundsätzliche Verlegung der Untersuchung in den Ausfuhrmitgliedstaat und demzufolge die Unzulässigkeit im Einfuhrland durchgeführter systematischer Kontrollen im Sinne von Artikel 36 auch für die Überwachung der Beförderungsgarantien im Ausfuhrland gelten. Daß im vorliegenden Fall nach Auffassung der belgischen Regierung anders als in Randnummer 36 der Entscheidungsgründe dieses Urteils nicht von Untersuchungen an der Grenze, sondern von Untersuchungen im Inland die Rede ist, kann an der Relevanz dieser Randnummer nichts ändern, da Artikel 36 EWG-Vertrag für alle Einfuhrbeschränkungen und nicht nur für Einfuhrbeschränkungen an der Grenze gilt. Gleiches gilt deshalb auch für die Reichweite der genannten Randnummer. In Ihrem Urteil in der Rechtssache 153/78 halte ich vor allem die Randnummer 11 der Entscheidungsgründe für den vorliegenden Fall von Bedeutung, da diese Randnummer bereits deutlich Ihren Standpunkt zum Ausdruck bringt, daß die in der Richtlinie enthaltenen Garantien für den Zustand des Fleisches während der gesamten Beförderung gelten und daß die Frage, ob während der Beförderung eine innergemeinschaftliche Grenze überschritten wird, für die Bedeutung dieser Garantien nicht erheblich ist.

3. Schlußfolgerung

Aufgrund all dieser Überlegungen schlage ich Ihnen vor, die Ihnen vorgelegte erste Frage folgendermaßen zu beantworten:

Die in den Richtlinien 64/432/EWG, 64/433/EWG (in der durch die Richtlinie 69/349/EWG geänderten Fassung) und 71/118/EWG des Rates niedergelegten Kontrollpflichten im Versandmitgliedstaat und die daraus im Zusammenhang mit den Artikeln 30 und 36 EWG-Vertrag folgenden Beschränkungen der Befugnisse, systematische, d. h. nicht auf Stichproben bei einem kleinen Teil der Sendungen beschränkte, gesundheitsbehördliche Kontrollen im Einfuhrland durchzuführen, betreffen auch die Entwicklung des Zustands der Ware während der gesamten Beförderung aus dem Versandland und den Erhaltungszustand im Zeitpunkt der Ankunft (am Bestimmungsort) im belgischen Hoheitsgebiet.

Die zweite Frage, die das vorlegende Gericht Ihnen nur für den Fall einer Verneinung der ersten Frage gestellt hat, braucht bei dieser Antwort nicht erörtert zu werden.