Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 20.10.1983 – C-190/82

Schlußanträge des Generalanwalts Simone Rozès

vom 20. Oktober 1983

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

Ihnen liegt eine Klage des Herrn Adam Blomefield gegen die Kommission der Europäischen Gemeinschaften auf Aufhebung von Entscheidungen über seine Einstufung in die Dienstaltersstufe vor.

I — Der Klage liegt folgender Sachverhalt zugrunde :

Herr Adam Blomefield nahm mit Erfolg an den Prüfungen des allgemeinen Auswahlverfahrens KOM/LA/141 teil, das die Kommission zur Bildung einer Reserve von Hilfsübersetzern (Besoldungsgruppen LA 8 und LA 7 der Sonderlaufbahn Sprachendienst) durchführte.

Nach der Stellenausschreibung sollte das monatliche Anfangsgrundgehalt einer Einstufung in die Besoldungsgruppe LA 8, Dienstaltersstufe 1, entsprechen. Es wurde jedoch hinzugefügt, daß Vorbildung und einschlägige Berufserfahrung des Bewerbers durch Gewährung zusätzlicher Dienstaltersstufen berücksichtigt würden. Ausnahmsweise konnte ein Grundgehalt gewährt werden, das einer Einstufung in die Besoldungsgruppe LA 7, Dienstaltersstufe 3, entspricht.

Nachdem Herr Adam Blomefield auf die Reserveliste gesetzt worden war, wurde er am 23. August 1977 rückwirkend zum 1. August 1977 als Hilfsübersetzer zum Beamten auf Probe ernannt. Er wurde in die Laufbahngruppe LA, Besoldungsgruppe 7, Dienstaltersstufe 1, eingestuft.

Am 26. April 1978 wurde er mit Wirkung vom 1. Mai 1978 zum Beamten auf Lebenszeit ernannt.

Im Gegensatz zu der Entscheidung, mit der er zum Beamten auf Probe ernannt wurde, gab die Entscheidung, mit der er zum Beamten auf Lebenszeit ernannt wurde, weder die Dienstaltersstufe seiner Besoldungsgruppe an, noch enthielt sie die Bezeichnung seines Dienstpostens. Man kann gleichwohl davon ausgehen, daß es sich um eine Hilfsübersetzerstelle handelte.

Infolge der Änderung des Beamtenstatuts der Europäischen Gemeinschaften durch die Verordnung Nr. 912/78 des Rates vom 2. Mai 1978 erstreckt sich die Laufbahn eines Hilfsübersetzers nur noch auf die Besoldungsgruppe LA 8, während die Besoldungsgruppen LA 6 und LA 7 nunmehr für die Laufbahn eines Übersetzers gelten. Der Aufgabenbereich von Herrn Blomefield ist deshalb zur Zeit der eines Übersetzers.

II — Im März 1981 gab der Generaldirektor für Personal und Verwaltung der Kommission dem Personal dieses Organs einen Beschluß der Kommission über die Kriterien für die Einstufung in die Besoldungsgruppe und die Dienstaltersstufe bei der Einstellung bekannt.

Auf die Rechtsnatur dieser Maßnahme komme ich später noch zurück, da von ihrer Qualifikation die Zulässigkeit der vorliegenden Klage abhängig ist.

Ich begnüge mich an dieser Stelle mit dem Hinweis darauf, daß dieser am 6. Juni 1973 gefaßte Beschluß ursprünglich die vielfältigen, verhältnismäßig kurzfristig zu treffenden Auswahl- und sonstigen Entscheidungen erleichtern sollte. Wie die Kommission aber auf eine ihr von Ihnen in der Rechtssache 343/82, Michael, gestellte Frage erläutert, wollte sie sicherstellen, daß diese Regeln die erforderliche Stabilität und Widerspruchsfreiheit aufweisen, um den Bediensteten eine Gleichbehandlung beim Ablauf ihrer Karriere zu gewährleisten.

Die Fassung dieses Beschlusses von 1981 enthält gegenüber dem Wortlaut von 1973 einige Änderungen, um die durch die Verordnung Nr. 912/78 eingeführten Änderungen zu berücksichtigen.

Die Kommission hielt es für angebracht, gleichzeitig mit diesem Beschluß eine Anlage mit einer Zusammenfassung der Spruchpraxis des durch Artikel 6 dieses Beschlusses gegründeten Einstufungsausschusses und der Angabe seiner Zusammensetzung zu veröffentlichen.

Jedem Bediensteten wurde ein Exemplar dieser verschiedenen Unterlagen zugesandt, und seit März 1981 erhält auch jeder erfolgreiche Bewerber eines Auswahlverfahrens diese Unterlagen.

Unter Berufung auf die Vorschriften des vorgenannten Beschlusses stellte Herr Blomefield am 6. Juni 1981 bei der Anstellungsbehörde einen Antrag im Sinne von Artikel 90 Absatz 1 des Statuts, mit dem er die Gewährung der Dienstaltersstufe 3 in der Besoldungsgruppe LA 7 von seinem Dienstantritt am 1. August 1977 an begehrte.

Der Sekretär des in Artikel 6 des Beschlusses genannten Einstufungsausschusses — dessen Existenz dem Personal zur gleichen Zeit wie dessen Spruchpraxis bekanntgegeben worden war — antwortete dem Kläger am 9. Juli 1981 und teilte ihm mit, daß der Ausschuß, nachdem am 17. Juni 1981 ein erster Meinungsaustausch stattgefunden habe, im September oder Oktober 1981 über alle infolge der Veröffentlichung des Beschlusses gestellten Anträge entscheiden werde und daß er persönlich über die ihn betreffende Stellungnahme unterrichtet werden würde.

Am 7. Januar 1982 legte Herr Blomefield eine Beschwerde im Sinne von Artikel 90 gegen die stillschweigende Ablehnung seines Antrags vom 6. Juni 1981 ein.

Am selben Tage erklärte ihm das für Personalangelegenheiten verantwortliche Mitglied der Kommission in Beantwortung dieses Antrags, daß der Ausschuß am 11. November 1981 zu der Auffassung gelangt sei, daß die ihm gewährte Einstufung in LA 7, Dienstaltersstufe 1, den zur Zeit seiner Einstellung geltenden Kriterien entsprochen habe und daß diese Kriterien im übrigen in derselben Weise für die übrigen erfolgreichen Bewerber desselben Auswahlverfahrens gegolten hätten. Das Mitglied der Kommission hatte sich folglich die Schlußfolgerungen der Stellungnahme des Einstufungsausschusses zu eigen gemacht.

Mit der am 28. Juli 1982 eingetragenen Klage beantragt Herr Blomefield

die Aufhebung der ihm am 7. Januar 1982 bekanntgegebenen Entscheidung,

die Aufhebung der stillschweigenden Entscheidung über die Ablehnung seiner Beschwerde und

die Aufhebung der ursprünglichen Einstufungsentscheidung,

und ersucht Sie, für Recht zu erkennen, daß er in die Dienstaltersstufe 3 der Besoldungsgruppe LA 7 einzustufen ist, oder, hilfsweise, die Kommission zu verurteilen, ihm ab einem in Ihrem Urteil zu bestimmenden Zeitpunkt eine Verbesserung hinsichtlich seines Besoldungsdienstalters um zwei Dienstaltersstufen zu gewähren.

III — Die Kommission legt, ohne eine förmliche Einrede zu erheben, dar, daß die Zulässigkeit der Klage ihr zumindest zweifelhaft erscheine.

Diese Frage ist zuerst zu prüfen.

Man könnte behaupten, daß die im März 1981 veröffentlichten Leitlinien, die sich nicht auf Artikel 110 des Statuts beziehen, eine rein innerdienstliche Maßnahme darstellen und keinen Anspruch verleihen, auf den sich die Bediensteten erfolgreich berufen könnten: In diesem Fall hätte der Beschluß dieselbe Tragweite wie die Kriterien, von denen in der bereits genannten Rechtssache Petersen die Rede war, und auf der Linie dieser Rechtsprechung [gehört] die Untersuchung der Rechtsnatur dieser Kriterien, die für die Entscheidung über die Zulässigkeit der Klage erforderlich ist,... aber auch zu deren Begründetheit.

Zwar verlangte Artikel 31 des Statuts nicht notwendigerweise den Erlaß einer allgemeinen Durchführungsbestimmung im Sinne von Artikel 110. Er verbot aber im Hinblick auf eine willkürfreie Durchführung auch nicht den Erlaß einer innerdienstlichen Richtlinie im Sinne Ihres Urteils Louwage, in dem ausgeführt ist, daß zwar eine innerdienstliche Richtlinie nicht als Rechtsnorm qualifiziert werden kann, die die Verwaltung in jedem Fall beachten müßte, daß sie aber eine Verhaltensnorm darstellt, die einen Hinweis auf die zu befolgende Verwaltungspraxis enthält und von der die Verwaltung nicht ohne Abgabe von Gründen abweichen kann, da sie andernfalls den Grundsatz der Gleichbehandlung verletzen würde.

Mir scheint, der Beschluß der Kommission von 1973 hat auf jeden Fall diese Rechtsnatur einer innerdienstlichen Richtlinie von dem Augenblick an gehabt, als er im Jahr 1981 veröffentlicht wurde und als er schon aufgrund der Umstände dieser Veröffentlichung die Unverbindlichkeit verlor, die er vielleicht ursprünglich hatte.

Aufgrund dieser Veröffentlichung können die Beamten die Einstufungsvoraussetzungen in Frage stellen, denen sie bei ihrer Einstellung zugestimmt haben. Sie haben entschieden, daß die Ernennung eines Beamten auf jeden Fall nicht das Ergebnis übereinstimmender Willenserklärungen sein kann; vielmehr liegt ihr eine einseitige Maßnahme der Anstellungsbehörde zugrunde.

In der Rechtssache Williams haben Sie die Maßnahme, die der Rechnungshof im Februar 1980 erließ und die mit dem Beschluß der Kommission in der vorliegenden Rechtssache völlig vergleichbar ist, als eine allgemeine Entscheidung qualifiziert.

Schließlich stellt der Umstand, daß der Einstufungsausschuß über den Antrag des Klägers entschieden hat, eine neue Tatsache dar. Die Stellungnahme dieses Ausschusses, die ihm nicht mitgeteilt wurde, wird im Schreiben vom 7. Januar 1982 genannt, das Gegenstand des ersten Anfechtungsantrags ist. Dieses Schreiben hat keinen rein bestätigenden Charakter, da es sich im wesentlichen auf die Stellungnahme dieses Ausschusses stützt.

Folglich ist die Klage nach meiner Ansicht zulässig.

IV — In der Sache ist zunächst zu untersuchen, ob Herr Blomefield die im Beschluß vom 6. Juni 1973 aufgestellten Voraussetzungen der Berufserfahrung erfüllt.

1. Die Bestimmungen dieses Beschlusses, die eine Ausnahme vom allgemeinen Grundsatz der Einstufung in die Eingangsbesoldungsgruppe der Eingangslaufbahn zulassen, beruhen nicht auf Artikel 32 des Statuts, sonder auf dessen Artikel 31.

Gemäß diesem Artikel hardie Kommission offensichtlich genaue Kriterien festgelegt, die im übrigen bei der Einstufung des Klägers in die Besoldungsgruppe zutreffend angewendet wurden.

Der Kläger stützt seinen Antrag auf Einstufung in die Dienstaltenstufe im wesentlichen auf Artikel 5 Absatz 1 dieses Beschlusses, der folgenden Wortlaut hat:

Ist die Berufserfahrung des Bewerbers von längerer Dauer als die Berufserfahrung, die für die Festsetzung der Besoldungsgruppe bei der Ernennung berücksichtigt wurde, so gewährt die Anstellungsbehörde entsprechend der als Anlage beigefügten Übersicht eine Verbesserung hinsichtlich der Dienstaltersstufe.

Dieser Präsens Indikativ (gewährt) bedeutet nicht, daß die Kommission nicht aus berechtigten Gründen von dieser Regel abweichen durfte oder dürfte. Es stünde jedoch mit einer ordnungsgemäßen Verwaltung im Widerspruch, wenn die Kommission die von ihr selbst aufgestellte Doktrin, die den Bediensteten bekanntzugeben sie für richtig gehalten hat, nicht beachten würde, es sei denn, es läge eine begründete Ausnahme vor.

Es steht ihr frei, davon aus berechtigten Gründen abzuweichen. Fehlen solche Gründe, muß sie sich nach dem Grundsatz der Gleichbehandlung daran halten, der durch die Aufstellung und Veröffentlichung dieser Kriterien gerade sichergestellt werden sollte.

2. Ich prüfe jetzt, ob dieser Grundsatz oder andere berechtigte Gründe der Kommission erlaubten, im Falle des Klägers von der Anwendung dieser Regel abzusehen.

Der Kläger behauptet, er könne eine Berufserfahrung von beinahe sieben Jahren vor seinem Dienstantritt nachweisen, wie sich aus seinem Bewerbungsfragebogen ergebe.

Nach der Übersicht in der Anlage zum Beschluß von 1973 reiche aber eine fünfjährige Erfahrung für einen Anspruch auf eine Verbesserung hinsichtlich der Dienstaltersstufe um 48 Monate (zwei Jahre) aus.

Ohne die Dauer der Erfahrung direkt zu bestreiten, behauptet die Kommission, diese Erfahrung habe nichts mit dem Aufgabenbereich zu tun, der der Stelle entspreche, für die Herr Blomefield eingestellt worden sei.

Dabei stützt sie sich auf Nr. 3 Buchstabe c der Anmerkungen zur Verdeutlichung der Spruchpraxis des Einstufungsausschusses, in der ausgeführt wird, daß bei der Laufbahn LA 7/LA 6 ... die anrechnungsfähige einschlägige Erfahrung, sofern sie A-Niveau entspricht, [hundertprozentig angerechnet wird].

Die von der Kommission vorgenommene Auslegung dieses Textes erscheint mir falsch.

Die Erfahrung, auf die diese Bestimmung abstellt, muß zwar eine Erfahrung auf postuniversitärem Niveau sein; sie muß sich aber nicht auf die dem Bediensteten nach seiner Einstellung übertragenen speziellen Aufgaben beschränken: Es reicht aus, daß sie A-Niveau entspricht. Mit anderen Worten könnte sich ein Übersetzer, der nach seinem Universitätsstudium eine Berufserfahrung z. B. als Volkwirt oder Jurist erworben hat, sicher darauf berufen, um in den Genuß des durch die Spruchpraxis des Einstufungsausschusses erläuterten Artikels 5 zu kommen. Es ist nicht erforderlich, daß diese Erfahrung strikt auf die Übersetzung beschränkt ist, sofern sie A-Niveau entspricht (im Text wird nicht von LA-Niveau gesprochen).

Im übrigen verlangten die Zulassungsvoraussetzungen des Auswahlverfahrens, an dem der Kläger teilgenommen hat, von den Bewerbern weder den Nachweis eines abgeschlossenen.Sprachstudiums noch den einer anrechnungsfähigen Erfahrung, sondern nur eine gewisse einschlägige Erfahrung.

Ein zusätzlicher Beweis für diese Auslegung der Bestimmung ist, daß die Dauer des gesetzlich vorgeschriebenen Wehrdienstes ebenso wie die anrechnungsfähige Berufserfahrung für die mögliche Verbesserung hinsichtlich der Dienstaltersstufe berücksichtigt wird.

Hätte sich der Kläger in einem Auswahlverfahren A 7/A 6 erfolgreich beworben, so hätten ihn ein bachelor of arts-Diplom und eine dreijährige Berufserfahrung für eine Einstufung in die Besoldungsgruppe A 7, Dienstaltersstufe 2, qualifiziert. Nach den Akten hat er aber im Jahr 1968 den Titel eines master of arts (law) des Trinity College, Oxford, erworben und weist eine beinahe siebenjährige Erfahrung nach, die man als die eines Wirtschaftsjuristen bezeichnen kann. Im übrigen weise ich darauf hin, daß der Kläger seit 1980 mit der Generaldirektion Landwirtschaft, genauer, mit den Verwaltungsausschüssen, zusammenarbeitet.

3. Schließlich meint Herr Blomefield, anderen erfolgreichen Bewerbern des Auswahlverfahrens, an dem er teilgenommen hat, sei eine Verbesserung des Besoldungsdienstalters von 48 Monaten gewährt worden.

Die Kommission versichert in ihrer Antwort vom 7. Januar 1982 dagegen, daß seine Einstufung derjenigen entspreche, die anderen erfolgreichen Bewerbern gewährt worden sei. Die Akten geben hierzu keine näheren Auskünfte. Es ist jedoch nicht erforderlich, diesen Punkt zu klären, wenn der Kläger, wie ich meine, auf das von ihm geltend gemachte Dienstalter aufgrund seiner eigenen Verdienste Anspruch hat.

Was den Zeitpunkt angeht, zu dem diese Neueinstufung wirksam werden sollte, ist Herr Blomefield der Auffassung, sie müsse auf den Tag seiner Ernennung zurückwirken; hilfsweise beantragt er, die Kommission zu verurteilen, ihm von einem im Urteil zu bestimmenden Zeitpunkt an eine Verbesserung des Besoldungsdienstalters um zwei Dienstaltersstufen zu gewähren.

Ich bin der Auffassung, daß dieser Zeitpunkt auf den Tag der Einreichung seines Antrags gemäß Artikel 90 Absatz 1 des Statuts gelegt werden muß, wie Sie in der Rechtssache Williams entschieden haben.

Ich beantrage,

die Entscheidung der Kommission vom 7. Januar 1982 aufzuheben;

soweit erforderlich, die stillschweigende Entscheidung über die Ablehnung der Beschwerde des Klägers aufzuheben;

dem Kläger eine Verbesserung des Besoldungsdienstalters um zwei Dienstaltersstufen ab 11. Juni 1981, dem Zeitpunkt der Eintragung seines Antrags, gewähren zu lassen;

die Kommission der Europäischen Gemeinschaften zu verurteilen, die Kosten zu tragen.