Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 17.11.1983 – C-284/82

Schlußanträge des Generalanwalts Gerhard Reischl

vom 17. November 1983

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

Gegenstand des Verfahrens, zu dem ich jetzt Stellung nehme, ist ein Bußgeldbescheid, den die Klägerin gemäß Artikel 9 der Entscheidung Nr. 2794/80 wegen Überschreitung der ihr für das erste und zweite Quartal 1981 zugewiesenen Produktionsquoten erhalten hat.

Welchen Umfang ihre Produktion bei der Erzeugnisgruppe IV im ersten Halbjahr 1981 haben durfte, wurde der Klägerin durch Mitteilung vom 19. Dezember 1980, in der für das erste Quartal 1981 12279 t festgesetzt wurden, und für das zweite Quartal 1981 durch Mitteilung vom 6. April 1981 bekanntgegeben. Später erkannte die Kommission in einem Schreiben vom 24. November 1981 an, die Quote des ersten Quartals 1981 habe weitere 358 t umfaßt, weil bei der Klägerin im vierten Quartal 1980 einer Quote in Höhe von 17047 t nur eine Produktion in Höhe von 16689 t gegenübergestanden hatte. In einem Schreiben vom 1. Februar 1982 wurde offenbar noch einmal die Quote des ersten Quartals 1981 um 1178 t erhöht.

Tatsächlich hat die Klägerin aber mehr produziert, als ihr zugestanden worden war. Auf eine entsprechende Notwendigkeit hat sie zum ersten Mal in einem Schreiben vom 24. April 1981 hingewiesen. Sie habe wegen hoher Schulden im Jahr 1978 einen außergerichtlichen Vergleich abgeschlossen, aufgrund dessen bis zum Ende des Jahres 1981 noch eine Restzahlung an Banken zu erfolgen habe. Weil sich ihre finanzielle Lage weiter verschlechtert habe, sei eine Einhaltung der Produktionsquoten ohne Gefährdung der laufenden Geschäfte und der Restzahlung aus dem Vergleich nicht möglich. Weiterhin hat die Klägerin in einem Schreiben vom 18. Mai 1981 erklärt, beträchtliche Schulden hätten sie im Jahr 1977 zu einer Einschränkung der Produktion und zu einer Verringerung ihres Personalbestands gezwungen und deshalb sei ihr die Fortführung ihrer Geschäfte und die Erfüllung des außergerichtlichen Vergleichs nur mit einem normalen Produktionszyklus möglich.

Hierauf ging die Kommission nicht weiter ein. Sie wies vielmehr die Klägerin in einem Schreiben vom 24. November 1981 auf eine unzulässige Überschreitung ihrer Produktionsquote im ersten Quartal 1981 in Höhe von 4576 t hin. Später, nach der Korrektur der Produktionsquote des ersten Quartals in dem bereits erwähnten Schreiben vom 1. Februar 1982, korrigierte die Kommission ihren Vorwurf dahin, die Klägerin habe ihre Quote nur um 3398 t überschritten. Für das zweite Quartal 1981 wies die Kommission in einem weiteren Schreiben vom 4. Februar 1982 darauf hin, in diesem Zeitraum habe die Klägerin 3467 t zuviel produziert.

Wie von der Kommission angeregt, nahm die Klägerin dazu zum erstenmal in einem Fernschreiben vom 9. Dezember 1981 Stellung, in dem sie allerdings nur erklärte, sie warte immer noch auf eine Entscheidung gemäß Artikel 14 der Entscheidung Nr. 2794/80. In einer weiteren Stellungnahme vom 17. Dezember 1981 wies sie darauf hin, sie habe sich schon im Jahr 1976 in einer Krise befunden und habe im Jahr 1977, weil der frühere Produktionsstandard nicht mehr habe finanziert werden können, ihre Erzeugung um 40 % herabsetzen müssen. Ferner verwies sie auf ihre Schulden bei der Sozialversicherung und die Tatsache, daß sie keine Bankkredite bekomme, und brachte abermals vor, weitere Produktionsbeschränkungen hätten — weil sie eine normale Geschäftsführung, die Erfüllung des Vergleichs und die Zahlung der Verbindlichkeiten gegenüber der Sozialversicherung unmöglich machten — das Ende der Gesellschaft zur Folge. Daraufhin erging — nachdem die Klägerin noch einmal am 19. Februar 1982 und bei einer Anhörung am 26. März 1982 Stellung genommen hatte — am 13. August 1982 eine Entscheidung aufgrund der Sanktionsregelung des Artikels 9 der Entscheidung Nr. 2794/80. In ihr wurde ausgeführt, eine schwierige finanzielle Lage reiche nicht aus zur Rechtfertigung einer Quotenüberschreitung; vielmehr habe ein Unternehmen, solange es an einem positiven Bescheid zu einem Anpassungsantrag fehle, die ihm zugewiesene Quote zu respektieren. Da die Klägerin ihre Quote bei der Erzeugungsgruppe IV im ersten Quartal 1981 um 3398 t und die Quote des zweiten Quartals 1981 um 3467 t überschritten habe, sei — bei Anwendung eines Satzes von 75 ECU pro Tonne Überschreitung — eine Geldbuße von 514875 ECU (=680288891 LIT) fällig. Zu deren Bezahlung innerhalb von zwei Monaten ab Zustellung der Entscheidung wurde die Klägerin in Artikel 2 der Entscheidung aufgefordert.

Gegen diese Entscheidung, die ihr am 26. August 1982 zuging, rief die Klägerin mit einer am 25. Oktober 1982 eingegangenen Klage den Gerichtshof an. Sie beantragt, die Entscheidung vom 13. August 1982 aufzuheben, hilfsweise, die Buße herabzusetzen und ihr jedenfalls Zahlungsaufschub zu gewähren.

Erwähnen muß ich auch noch — dies spielt für die Beurteilung der Klagezulässigkeit eine Rolle —, daß die Klägerin in der Zeit vom 17. März 1982 bis 13. September 1982 ihren Betrieb eingestellt hatte und daß während dieses Zeitraums ihr Personal von der Cassa Integrazione Straordinaria unterstützt wurde. Zu dieser Zeit — nämlich am 17. April 1982 — beantragte die Klägerin auch beim Tribunale in Brescia, sie der Amministrazione controllata zu unterwerfen. Dem Antrag wurde in einem Beschluß des Tribunale vom 23. April 1982 staugegeben, in dem die kontrollierte Verwaltung für zwei Jahre angeordnet und ein Commissario Giudiziale ernannt wurde. Nach Verhandlungen mit den Gewerkschaften hat die Klägerin ihre Produktionstätigkeit offenbar am 13. September 1982 wieder aufgenommen.

I —

Bei der Beurteilung des Falles steht das Problem im Vordergrund, ob die Klage zulässig ist. Daran zweifelt die Kommission im Hinblick auf die für die Klageeinreichung geltenden Fristen.

Ausgehend von der Zustellung des angegriffenen Bescheids, die — wie Poststempel und Unterschrift zeigen — am 26. August 1982 erfolgt ist, und unter Berücksichtigung der gemäß Anlage II zur Verfahrensordnung für italienische Kläger geltenden Entfernungsfrist von 10 Tagen sowie der Tatsache, daß nach Artikel 81 der Verfahrensordnung die Fristen für die Erhebung von Klagen gegen Maßnahmen der Organe am Tage nach der Bekanntgabe an den Betroffenen beginnen, ist die Kommission der Meinung, daß die Klagefrist (ein Monat gemäß Artikel 33 des Montanvertrags) am 6. Oktober 1982 abgelaufen ist und daß daher die Klage am 25. Oktober 1982 verspätet eingegangen ist.

Die Klägerin weist dagegen auf die Tatsache hin, daß ihr Betrieb ab März 1982 geschlossen war und erst am 13. September 1982 wieder eröffnet wurde, wobei sie auf Artikel 39 Absatz 3 der EGKS-Satzung des Gerichtshofes Bezug nimmt, wo es heißt:

Der Ablauf von Fristen hat keinen Rechtsnachteil zur Folge, wenn der Beteiligte dartut, daß ein Zufall oder ein Fall höherer Gewalt vorliegt.

Dazu wurde in der Klage zunächst ausgeführt, die Klägerin sei durch die Betriebsschließung daran gehindert worden, von dem angegriffenen Bescheid Kenntnis zu nehmen, und dies sei erst am 13. September 1982 möglich geworden. Wenn man demgemäß annehme, daß die Klagefrist erst am 14. September 1982 zu laufen begonnen habe, sei sie in Wahrheit erst am 25. Oktober 1982 abgelaufen, weil nämlich der 24. Oktober 1982 ein Sonntag gewesen sei und folglich gemäß Artikel 80 § 2 der Verfahrensordnung außer Betracht zu bleiben habe. Später hat die Klägerin noch weitergehend den Standpunkt eingenommen, sie habe, weil sich während der Betriebsschließung Post von sechs Monaten angesammelt habe, von der Entscheidung der Kommission nicht gleich am 13. September 1982, sondern erst einige Tage später Kenntnis nehmen können. So gerechnet aber sei der Klageeingang am 25. Oktober 1982 in jedem Fall als rechtzeitig innerhalb der nach Maßgabe des Artikels 39 Absatz 3 der Satzung zu verlängernden Frist erfolgt anzusehen.

Meines Erachtens können wir dieser Ansicht der Klägerin nicht folgen.

Feststellen läßt sich zunächst einmal, daß die Meinung nicht gutgeheißen werden kann, die Klagefrist könne als eingehalten gelten, wenn man den Tag der Wiedereröffnung des klägerischen Betriebes deswegen als maßgeblichen Stichtag ansehe, weil es erst an diesem Tag möglich gewesen sei, von dem angegriffenen Bescheid Kenntnis zu nehmen. Dann würde nämlich die Frist am 14. September 1982 zu laufen begonnen haben und wäre nicht am 24. Oktober 1982, sondern am 23. Oktober 1982 abgelaufen gewesen, weshalb nicht hätte angenommen werden können, daß sie um einen Tag verlängert worden sei, weil der 24. Oktober 1982 ein Sonntag gewesen sei. Der Klageeingang am Montag, dem 25. Oktober 1982, wäre also — geht man von dem ursprünglichen Standpunkt der Klägerin aus — keinesfalls rechtzeitig erfolgt.

Die Klagefrist könnte somit nur dann als gewahrt angesehen werden, wenn die Klägerin tatsächlich erst einige Tage nach dem 13. September 1982 von dem angegriffenen Bescheid Kenntnis erhalten hätte und wenn dieser Umstand als Zufall oder höhere Gewalt im Sinne des Artikels 39 Absatz 3 der EGKS-Satzung zu werten wäre. Dies läßt sich nach meiner Überzeugung indes schwerlich vertreten.

Dabei braucht jetzt zur Rechtfertigung dieser Schlußfolgerung nicht der Versuch einer umfassenden Definition dessen unternommen zu werden, was als Zufall oder höhere Gewalt im Sinne der genannten Satzungsbestimmung gelten kann. Ich will nur daran erinnern, daß einmal, im Urteil der verbundenen Rechtssachen 25 und 26/65, als relevanter Zufall im Sinne der genannten Satzungsvorschrift die Tatsache anerkannt worden ist, daß eine Klageschrift erst vier Tage nach ihrer Ankunft in Luxemburg in den Besitz des Gerichtshofes gelangte, und zwar in Abweichung von der Ansicht des Generalanwalts, für den es darauf ankam, ob ein vom Willen des Verpflichteten unabhängiges Ereignis vorlag, das dieser weder vorhersehen noch seine Folgen abwenden konnte. Ich erinnere in diesem Zusammenhang auch an die Rechtsprechung zum Begriff höhere Gewalt im Agrarrecht. Danach ist wichtig, ob alle erforderliche Sorgfalt aufgewandt wurde, ob Umstände außerhalb des Einflusses des Verpflichteten vorlagen und ob ein Ereignis als so ungewöhnlich anzusehen ist, daß sein Eintritt für einen umsichtig und mit der Sorgfalt eines ordentlichen Kaufmanns Handelnden als unwahrscheinlich gelten muß. Es kommt also im wesentlichen auf ungewöhnliche, vom Willen des Verpflichteten unabhängige Schwierigkeiten und darauf an, ob die Folgen derartiger Ereignisse nicht oder nur unter unverhältnismäßigen Opfern vermeidbar sind (so das Urteil der Rechtssache 4/68 und entsprechend auch die Urteile der Rechtssachen 11/70 sowie 25/70, in denen zusätzlich von Ereignissen gesprochen wird, für welche die Verpflichteten keine Verantwortung tragen).

Ich erinnere weiterhin daran, daß nach Rechtsordnungen, für die — dem Artikel 39 der EGKS-Satzung vergleichbar — im Fall der Nichteinhaltung von Fristen Rechtsnachteile bei Vorliegen von Zufall oder höherer Gewalt ausscheiden, wie dies im französischen, italienischen, belgischen und niederländischen Recht der Fall ist, entsprechende Überlegungen eine Rolle spielen und durchweg strenge Kriterien gelten. Namentlich darf das in Bezug genommene Ereignis dem Betreffenden nicht anzulasten sein, und es kommt darauf an, ob er mit der notwendigen Sorgfalt gehandelt hat. Schließlich möchte ich noch erwähnen, daß nach deutschem Recht (§ 60 der Verwaltungsgerichtsordnung) für einen dem Artikel 39 der EGKS-Satzung entsprechenden Fall von Bedeutung ist, ob jemand ohne Verschulden verhindert war, eine gesetzliche Frist einzuhalten, was nach einer Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts (Band 43, S. 332) angenommen wird, wenn alles Zumutbare getan worden ist.

Danach erscheint zumindest die Auffassung vertretbar, daß sicher kein Anlaß besteht, Artikel 39 Absatz 3 der EGKS-Satzung anzuwenden, wenn in bezug auf die Einhaltung einer Frist von Verschulden, Nachlässigkeit und Versäumnissen des Betroffenen gesprochen werden muß. Eben dies läßt sich jedoch nach dem Sachverhalt, auf den sich die Klägerin beruft, beim besten Willen nicht ausschließen. Wenn die Klägerin auf die vorübergehende Stillegung ihres Betriebes im Jahr 1982 verweist und meint, sie habe zu dieser Zeit von hoheitlichen Akten keine Kenntnis zu nehmen brauchen, vielmehr erst nach Wiedereröffnung des Betriebes nach und nach liegengebliebene Post aufarbeiten können, so gehe dies und die Meinung, in einem solchen Fall sei von einer Nachlässigkeit nicht zu sprechen, über jede vernünftige und sachgerechte Handhabung der zweifellos streng anzuwendenden Ausnahmevorschrift des Artikels 39 des EGKS-Statuts weit hinaus. Mit Recht hebt die Kommission dazu hervor, eine Betriebsstillegung unter Rückgriff auf das italienische Gesetz vom 10. Mai 1975 führe nicht zum Ausscheiden des betreffenden Unternehmens aus dem Rechtsleben, vielmehr blieben, weil das Personal nicht entlassen und eine derart handelnde Gesellschaft nicht aufgelöst werde, die bestehende rechtliche Struktur und die Handlungsfähigkeit unangetastet. Verlangen und erwarten kann man also bei einer solchen Sachlage durchaus, daß sich der verantwortliche Geschäftsführer eines solchen Unternehmens um wichtige laufende Angelegenheiten kümmert. Feststellen läßt sich immerhin auch, daß während dieser Zeit ein Antrag auf Anordnung der kontrollierten Verwaltung gestellt, also ein gerichtlicher Akt vorgenommen worden ist, dessen positive Verbescheidung übrigens gleichfalls keinen Einfluß auf die Rechtsfähigkeit der Gesellschaft und die normale Weiterführung der Geschäfte hatte. Außerdem wurden auch schon vor der Wiedereröffnung des Betriebes Verhandlungen mit den Gewerkschaften geführt, also Rechtshandlungen im Interesse der Fortführung und Erhaltung der Gesellschaft vorgenommen.

Da aber nicht nachgewiesen wurde, daß die Geschäftsführung der Klägerin aus anderen zwingenden Gründen verhindert war, von der ihr am 26. August 1982 zugestellten Entscheidung Kenntnis zu nehmen sowie darauf zu reagieren, sehe ich keine andere Möglichkeit als die, den genannten Tag als für den Lauf der Klagefrist maßgebend zu betrachten und somit, eben weil die Kenntnisnahme von dem angegriffenen Akt nach dem 13. September 1982 als nicht vertretbare Nachlässigkeit zu werten ist, die erst am 25. Oktober 1982 beim Gerichtshof eingegangene Klage als verspätet erhoben und daher unzulässig zu bezeichnen.

II —

Angesichts dieser Wertung, deren Stichhaltigkeit nach meiner Überzeugung nicht anzuzweifeln ist, kann ich mich damit begnügen, auf die Frage, ob die Klage begründet wäre, nur noch hilfsweise und ganz summarisch einzugehen.

1. In erster Linie beruft sich die Klägerin darauf, sie habe sich in Schwierigkeiten befunden, die eine Einhaltung der Produktionsquoten ausgeschlossen hätten. Dazu hat sie hingewiesen auf den von ihr im Jahr 1978 abgeschlossenen Vergleich, auf eine frühere Verringerung ihrer Produktion und auf erhebliche Verbindlichkeiten, die gegenüber der Sozialversicherung bestanden. Sie habe sich also in außerordentlichen Schwierigkeiten im Sinne des Artikels 14 der Entscheidung Nr. 2794/80 befunden, und dies hätte die Kommission zu einer entsprechenden Prüfung und zur Anpassung der Produktionsquoten veranlassen müssen. In der Replik hat die Klägerin außerdem geltend gemacht, es habe die Notwendigkeit bestanden, ihre Produktionsquote gemäß Artikel 4 Nummer 5 der Entscheidung Nr. 2794/80 anzupassen, denn sie habe in früheren Jahren ihre Produktion erheblich eingeschränkt, so daß die Referenzproduktion unter der Produktion der entsprechenden Monate des Jahres 1974 gelegen habe. Ferner habe sie die Bedingungen der genannten Vorschrift insoweit erfüllt, als sie 1979 einen Gewinn erzielt habe.

Daraus ergibt sich, daß die Klägerin der Ansicht ist, daß die Quoten, deren Nichtbeachtung ihr-vorgeworfen wird, zu klein gewesen seien und die Kommission zu Unrecht eine Aufstockung unterlassen habe. Mit dem eindeutig so zu verstehenden Vorbringen kann sie jetzt indessen nicht mehr gehört werden. Zwar ist in Artikel 36 des Montanvertrags vorgesehen, daß zur Begründung einer gegen eine Bußgeldentscheidung gerichteten Klage auch geltend gemacht werden kann, die Entscheidung, deren Nichtbeachtung gerügt wird, sei fehlerhaft gewesen. In der Rechtsprechung ist jedoch schon eindeutig geklärt, daß dies nicht in Frage kommt im Verhältnis zu einer früheren individuellen Entscheidung, die das mit einer Buße belegte Unternehmen hätte anfechten können und die nach ungenutztem Ablauf der Klagefrist definitiv geworden ist (vgl. Urteil der Rechtssachen 36/64 und namentlich auch das vor kurzem ergangene Urteil der Rechtssache 265/82).

Im vorliegenden Verfahren hat die Klägerin — wie sich schon bei der Schilderung des Sachverhalts gezeigt hat — auf die bei ihr bestehenden Schwierigkeiten nachdrücklich in Schreiben an die Kommission vom 24. April 1981 und 18. Mai 1981 hingewiesen. Sie hat sich auch auf eine frühere Verringerung ihrer Produktion in dem zuletzt genannten Schreiben und in einem Schreiben vom 17. Dezember 1981 berufen. Ausdrücklich angemahnt hat sie den Erlaß einer Entscheidung nach Artikel 14 der Entscheidung Nr. 2794/80 in einem Schreiben vom 9. Dezember 1981. Daß sie zumindest stillschweigend auch eine Entscheidung nach Artikel 4 Nummer 5 der Entscheidung Nr. 2794/80 begehrt hat, ist nach dem Inhalt der Schreiben vom 18. Mai 1981 und 17. Dezember 1981 völlig zweifelsfrei.

Die Kommission hat darauf nicht ausdrücklich geantwortet und nicht eigens zu den von der Klägerin dargestellten Problemen Stellung genommen, weil sie — wie in der mündlichen Verhandlung erklärt wurde — der Ansicht ist, die Klägerin habe Anpassungsanträge nicht rechtzeitig gestellt und auch nicht substantiiert genug begründet. Wir wissen aber — aus dem ersten Erwägungsgrund der angegriffenen Entscheidung —, daß noch am 1. Februar 1982 eine Anpassung der für das erste Quartal 1981 festgesetzten Quote vorgenommen worden ist. Damit ist auch stillschweigend negativ zu den wiederholten Anträgen der Klägerin Stellung genommen worden, und folglich hätte spätestens zu dieser Zeit Anlaß bestanden, die Frage der korrekten Bemessung der klägerischen Produktionsquoten vor den Gerichtshof zu bringen. Da die Klägerin dies nicht getan hat, kann sie im Bußgeldverfahren mit ihrer Kritik an der Quotenbemessung nicht mehr gehört werden.

Darüber hinaus — dies sage ich freilich nur mit Vorbehalten — kann man auch den Eindruck haben, daß bei der Klägerin die für eine Quotenaufstockung nach der Entscheidung Nr. 2794/80 geltenden Voraussetzungen nicht vorgelegen haben.

Was den Artikel 14 der Entscheidung Nr. 2794/80 angeht, so galten dafür mit Billigung des Gerichtshofes strenge Anwendungskriterien. Außerordentliche Schwierigkeiten mußten gerade durch die Quotenregelung verursacht worden sein; nicht in Betracht kamen also irgendwelche wirtschaftlichen Probleme eines Unternehmens, die auf andere Ursachen zurückgingen. Außerdem konnte an eine Heranziehung dieser Vorschrift — abgesehen von Auslandslieferungen, die von der Klägerin nicht geltend gemacht wurden — grundsätzlich nur gedacht werden, wenn die Auslastung eines Unternehmens um mehr als 10 % unter dem Durchschnitt der Auslastung aller Unternehmen in der Gemeinschaft lag. Demgegenüber muß man bei der Klägerin annehmen, daß sie große wirtschaftliche Probleme längst vor der Einführung des Quotenregimes hatte; außerdem hat sie zu ihrem Auslastungsgrad nichts Präzises vorgetragen.

Was andererseits den Artikel 4 Nummer 5 der Entscheidung Nr. 2794/80 betrifft, so hatte er die Funktion, die Berücksichtigung von Umstrukturierungsmaßnahmen zu ermöglichen. Ob davon bei der Klägerin tatsächlich gesprochen werden kann, muß aber gleichfalls als außerordentlich fraglich bezeichnet werden, hat sie doch selbst in ihrem Schreiben vom 17. Dezember 1981 betont, sie sei aus rein finanziellen Gründen im Jahr 1977, das für die Referenzproduktion von Bedeutung ist, zu Produktionseinschränkungen gezwungen worden.

2. Daneben hat die Klägerin zur Bußgeldentscheidung nur noch vorgebracht, sie würde, wenn sie zur Zahlung der Buße gezwungen würde, ihren Betrieb einstellen und Konkurs anmelden müssen.

Dies ist ein Argument, wie es uns auch schon in anderen Verfahren vorgetragen wurde. Dort wurde alles Notwendige gesagt, um zu zeigen, daß so eine Aufhebung oder Änderung des Bußgeldbescheids nicht zu erreichen ist. Darauf, namentlich auf meine Schlußanträge zu der Rechtssache 234/82, möchte ich micht jetzt ganz einfach beziehen.

Hinzusetzen läßt sich allenfalls, daß die Kommission auch im vorliegenden Verfahren betont hat, sie sei, wenn ihr Schwierigkeiten deutlich gemacht würden, bereit, für die Zahlung der Buße Fristen einzuräumen. Wie dies im einzelnen zu gestalten ist, haben wir aber nicht jetzt zu klären. Dies ist vielmehr in einem besonderen Verwaltungsverfahren oder gegebenenfalls im Rahmen des Vollstreckungsverfahrens zu prüfen, wenn der Gerichtshof zum Zwecke der Gewährung von Vollstreckungsschutz angerufen wird.

III —

Nach alledem schlage ich vor, die von der Firma Busseni eingereichte Klage als unzulässig abzuweisen und demgemäß die Kosten des Verfahrens der Klägerin aufzuerlegen.