Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 14.12.1983 – C-2/83

Schlußanträge des Generalanwalts Gerhard Reischl

VOM 14. DEZEMBER 1983

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

Der Klägerin des heute zu behandelnden Verfahrens hat die Kommission am 10. August 1981 mitgeteilt, wie groß ihre Produktionsquote bei den Erzeugnisgruppen V und VI im dritten Quartal 1981 gemäß der durch die Entscheidung Nr. 1832/81 (ABl. L 184 vom 4. 7. 1981, S. 1) geänderten Entscheidung Nr. 1831/81 (ABl. L 180 vom 1. 7. 1981, S. 1) war und daß von dieser Menge — es handelte sich um 18057 t — im Gemeinsamen Markt 5079 t abgesetzt werden konnten.

Gegen die Festsetzung der genannten Produktionsquote hat die Klägerin nichts einzuwenden, wohl aber hatte sie Einwendungen gegen die Beschränkung ihrer Liefermöglichkeiten im Gemeinsamen Markt. In einem Schreiben vom 28. August 1981 wies sie die Kommission darauf hin, sie habe bis Juni 1980 rund 60 % ihrer Erzeugung für Rechnung Dritter hergestellt und die entsprechende Menge sei — weil sie von dem Auftraggeber auf dem Gemeinsamen Markt abgesetzt worden sei — bei der Ermittlung der Vergleichsmenge der Klägerin gemäß Artikel 8 der Entscheidung Nr. 1831/81 nicht berücksichtigt worden. Das andere Unternehmen, für das die Klägerin die Verarbeitung vorgenommen habe, habe aber im Juli 1980 seine Tätigkeit eingestellt, und die Klägerin habe ihre Erzeugung daher selbst im Gemeinsamen Markt absetzen müssen. Weil diesem Umstand bei der Festsetzung der Lieferquoten nicht Rechnung getragen worden sei, bat die Klägerin nachdrücklich darum, ihr eine höhere Lieferquote zuzumessen.

Dem hat die Kommission stattgegeben, nachdem durch die Entscheidung Nr. 2804/81 vom 23. September 1981 (veröffentlicht im Amtsblatt L 278 vom 1. 10. 1981, S. 1, und in Kraft getreten ebenfalls an diesem Tag) dem Artikel 8 der Entscheidung Nr. 1831/81, in dem die Bestimmung der Vergleichsmengen geregelt ist, die zur Festlegung des Teils der Quoten dienen, die von jedem Unternehmen innerhalb des Gemeinsamen Marktes geliefert werden dürfen, folgender Absatz 2 hinzugefügt worden war:

Die Kommission kann die Vergleichsmengen eines Unternehmens in folgenden Fällen anpassen, wenn dieses nachweist, daß ihm die Festlegung der Vergleichsmengen nach Absatz 1 außerordentliche Schwierigkeiten bereitet:

wenn sich der Anteil der Gesamtlieferungen eines Unternehmens im Vergleich zu seiner Gesamtproduktion infolge der Änderungen seiner Verkaufsstruktur während der Anwendung der Entscheidung Nr. 2794/80/EGKS gegenüber derjenigen der zwölf besten Monate um mehr als 20 % verändert hat oder

wenn ein Unternehmen während der zwölf besten Monate nicht mehr als 5 % seiner Produktionen in Drittländer exportiert hat und der Anteil seiner Lieferungen in den Gemeinsamen Markt gegenüber seiner Gesamtproduktion während der zwölf besten Monate nicht weniger als 90 % beträgt.

Die Kommission stellte in einem Bescheid vom 4. November 1981 fest, die gemäß Artikel 8 Absatz 1 der Entscheidung Nr. 1831/81 ermittelte Vergleichsmenge führe bei der Klägerin zu ernsthaften Schwierigkeiten, weil sie in den zwölf besten Produktionsmonaten keine Exporte in dritte Länder vorgenommen hatte und die Lieferungen innerhalb des Gemeinsamen Marktes nur 30,29 % der Referenzproduktion ausmachten. In Anerkennung der Tatsache, daß die Vergleichsmenge disproportioniert erschien gegenüber den Lieferungen auf dem Gemeinsamen Markt, wie sie sich bei der Klägerin gestalteten, nachdem die Verarbeitung für ein anderes Unternehmen eingestellt worden war, wurde die Vergleichsmenge auf 90 % der Vergleichsproduktion erhöht, und dies ergab dann für die Erzeugnisgruppen V und VI im dritten Quartal 1981 eine Lieferquote in Höhe von 15091 t. Außerdem hat die Kommission ausgesprochen, die Klägerin könne — im Hinblick auf das Datum des Berichtigungsbescheids — die ihr zugestandene Erhöhung auf das vierte Quartal 1981 übertragen, soweit sie nicht im dritten Quartal ausgenützt worden sei.

In Wahrheit hat die Klägerin — das ergaben spätere Kontrollen — ihre Produktionsquote für das dritte Quartal 1981 nicht voll ausgenutzt; sie hat aber von ihrer tatsächlichen Erzeugung (17966 t) 17946 t innerhalb des Gemeinsamen Marktes abgesetzt. Dies gab der Kommission Anlaß, ein Sanktionsverfahren gegen die Klägerin einzuleiten und ihr in einem Brief vom 25. Februar 1982 eine Überschreitung der Lieferquote um 2402 t vorzuhalten; diese Menge ergibt sich unter Berücksichtigung der in Artikel 11 Absatz 2 der Entscheidung Nr. 1831/81 festgelegten Überschreitungsmarge von 3 %.

Dazu nahm die Klägerin in einem Schreiben vom 9. März 1982 Stellung. Sie wies darauf hin, daß die Einhaltung der ursprünglich festgesetzten Lieferquote ihr Unternehmen ruiniert hätte. Sie habe aber, weil die Kommission eine Erhöhung der Lieferquote erst nach Ablauf des dritten Quartals zugestanden habe, während dieses Zeitraums unmöglich bestimmen können, welchen Umfang ihre Lieferungen im Gemeinsamen Markt haben durften, und es sei deshalb — rückblickend — zu einer Überschreitung der Lieferquote gekommen. Im übrigen erklärte die Klägerin ihre Bereitschaft, die Überschreitung dadurch auszugleichen, daß sie ihre Lieferungen im Gemeinsamen Markt in einem anderen Quartal um 2402 t verminderte. Entsprechendes führte sie noch einmal aus bei einer Anhörung vom 11. Juni 1982. Dabei machte sie auch geltend, es sei bei ihr, weil das Unternehmen, für das sie 60 % ihrer Erzeugung verarbeitet hatte, Konkurs gemacht hat, zu einem — große Schwierigkeiten verursachenden — Rückgang der Erzeugung um 70 bis 80 % gekommen, und sie berief sich darauf, die von ihr im dritten Quartal 1981 auf dem Gemeinsamen Markt getätigten Lieferungen hätten jedenfalls nicht das Niveau von Absätzen erreicht, wie sie in normalen Perioden durchgeführt worden seien.

Dies alles konnte die Kommission aber nicht von ihrer Überzeugung abbringen, die Klägerin habe sich einer Verletzung der Quotenregelung schuldig gemacht. Sie erließ deshalb am 27. November 1982 eine Entscheidung gemäß Artikel 12 der Entscheidung Nr. 1831/81. In ihr wurde festgehalten, die Quotenregelung sehe keinen Ausgleich für Überschreitungen in darauffolgenden Quartalen vor, und es sei daher bei der Klägerin von einer Überschreitung der Lieferquoten bei den Erzeugnisgruppen V und VI in Höhe von 2402 t auszugehen. Damit rechtfertige sich — bei Anwendung eines Satzes von 75 ECU pro Tonne Überschreitung — die Festlegung einer Buße in Höhe von 180150 ECU (=241498281 Lire). Zu ihrer Zahlung innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des Bescheides wurde die Klägerin demgemäß aufgefordert, und außerdem wurde ausgesprochen, der Betrag erhöhe sich um 1 % pro Monat des Zahlungsverzugs.

Wegen dieser Entscheidung kam es dann am 6. Január 1983 zur Anrufung des Gerichtshofes mit dem Antrag, den Bußgeldbescheid vom 24. November 1981 aufzuheben, sowie mit dem Hilfsantrag, die Buße angemessen herabzusetzen.

Zu diesem Anliegen nehme ich wie folgt Stellung:

1. In ihren schriftlichen Äußerungen hat die Klägerin — um damit zu beginnen — beanstandet, daß die Mitteilung der für das dritte Quartal 1981 geltenden Lieferquoten erst unter dem Datum des 10. August 1981 erfolgte. Dies hält sie — unter dem Gesichtspunkt der Rückwirkung — für unzulässig. Sie meint, es könne, was erst am 10. August 1981 mitgeteilt wurde, nur von diesem Zeitpunkt an anwendbar sein, und dies namentlich, wenn man sich vergegenwärtige, daß zu dieser Zeit die jährliche Schließung des Betriebes der Klägerin stattgefunden und danach in dem betreffenden Quartal nur noch ein Monat für die Organisation der Produktion und des Absatzes zur Verfügung gestanden habe.

Hierzu bin ich einmal der Ansicht, daß auf dieses Problem jetzt eigentlich gar nicht eingegangen werden kann und auch nicht eingegangen zu werden braucht. Die geäußerte Kritik betrifft ja nicht die im vorliegenden Verfahren angegriffene Bußgeldentscheidung, sondern eine frühere individuelle, an die Klägerin gerichtete Entscheidung. Nach der Rechtsprechung ist aber klar, daß derartige Akte, deren rechtzeitige Anfechtung unterlassen wurde, nicht aufgrund von Artikel 36 des Montanvertrags in ein Bußgeldverfahren einbezogen werden können (vgl. zuletzt das Urteil der Rechtssache 265/82). Vor allem ist die von der Klägerin vorgetragene Kritik jetzt auch unerheblich, denn das klägerische Verhalten wurde offensichtlich nicht an der Mitteilung über die Lieferquoten vom 10. August 1981 gemessen, sondern an dem späteren Korrekturbescheid vom 4. November 1981, dem zufolge der Klägerin eine wesentlich höhere Lieferquote zustand.

Zum anderen läßt sich wohl auch — dies sei der Vollständigkeit halber gesagt — festhalten, daß die Kritik der Klägerin gar nicht begründet erscheint. Wie die Kommission schon in einem anderen Verfahren (Rechtssache 348/82) mit Recht betont hat, war für die betroffenen Unternehmen mit der Veröffentlichung der Entscheidungen Nrn. 1831/81 und 1832/81 Anfang Juli 1981 durchaus feststellbar, welche Beschränkungen für ihre Aktivitäten, auch für den Absatz im Gemeinsamen Markt (vgl. Artikel 8 der Entscheidung Nr. 1831/81), in Betracht kommen würden. Sie konnten also durch die entsprechende Präzisierung in der späteren individuellen Mitteilung gar nicht überrascht werden, und deshalb ist es sicher unrichtig, im Hinblick auf sie und das Datum ihres Erlasses von einer unzulässigen Rückwirkung zu sprechen.

2. Die Klägerin hat weiterhin geltend gemacht, die ursprünglich mitgeteilte Beschränkung der Lieferungen auf 5079 t sei als rechtswidrig anzusehen gewesen, weil sie die Klägerin, die danach entweder gezwungen gewesen wäre, ihre Erzeugung, soweit deren Absatz nicht gestattet worden sei, zu reduzieren, oder — was Finanzmittel absorbiert hätte, die für den Einkauf benötigt wurden — gleichsam auf Halde zu produzieren, in beträchtliche Schwierigkeiten gebracht hätte. Richtigerweise hätte die Lieferquote nach dem Umfang der gestatteten Produktion bemessen werden müssen; jedenfalls sei es nicht angängig, die Lieferungen zu beschränken auf das, was während eines Referenzzeitraums tatsächlich abgesetzt worden sei, wenn erkennbar sei, daß zu der genannten Zeit 60 bis 70 % der Erzeugung für Rechnung eines anderen Unternehmens hergestellt worden seien und eine solche Verarbeitung — wegen Betriebseinstellung des Auftraggebers — ab Juli 1980 nicht mehr in Betracht gekommen sei.

Hierzu ist zu sagen, daß diese Bewertung rückblickend, nach Erlaß der Entscheidung Nr. 2804/81, im Kern sicher zutrifft. Ebenso sicher ist aber auch, daß die Klägerin während des dritten Quartals 1981 nicht einfach von der Rechtswidrigkeit der Quotenmitteilung vom 10. August 1981 ausgehen und sich darüber bei der Gestaltung ihres Absatzes hinwegsetzen konnte. Sie hätte sie vielmehr — unter Berufung auf die Unzulänglichkeit der Entscheidung Nr. 1831/81 — beim Gerichtshof anfechten müssen und hätte davon grundsätzlich nur abgehen dürfen nach Feststellung ihrer Rechtswidrigkeit, oder nachdem ihr im Wege einer einstweiligen Anordnung ein solches Vorgehen gestattet worden wäre.

3. Was die spätere Aufstockung ihrer Lieferquote durch Bescheid vom 4. November 1981 angeht, so hat die Klägerin im schriftlichen Verfahren vor allem darauf hingewiesen, daß dies erst nach Ablauf des dritten Quartals 1981 erfolgt sei. Sie habe also während des dritten Quartals nicht wissen können, wie ihre Lieferquote korrekt bemessen sei, und es sei deshalb sicher entschuldbar, daß sie zu dieser Zeit von der ihr gestatteten Produktion mehr auf den Gemeinsamen Markt gebracht habe, als die Kommission schließlich zugelassen habe. Sie hat dazu in der mündlichen Verhandlung noch vorgebracht, die Tatsache, daß sie gutgläubig angenommen habe, sie könne anstelle der Firma, für die sie früher verarbeitet habe, direkt im Gemeinsamen Markt absetzen, könne aus einem Schreiben gefolgert werden, das diese Firma unter dem Datum des 13. August 1981 an sie gerichtet habe. Außerdem hat sie in der mündlichen Verhandlung zu dem Berichtigungsbescheid vom 4. November 1981 auch ausgeführt, es fehle nicht nur an einer Begründung dafür, daß die Aufstockung auf 90 % der Vergleichsmenge begrenzt werde; es sei darüber hinaus auch anzunehmen, daß eine solche Begrenzung unangemessen und folglich ihre Rechtsgrundlage ungerecht zu nennen sei.

Nach meiner Überzeugung kann dieses Vorbringen dem Hauptklageantrag gleichfalls nicht zum Erfolg verhelfen.

Ganz offensichtlich wurde der Bescheid vom 4. November 1981 von der Klägerin nicht rechtzeitig angefochten, und sein Inhalt kann demnach — ich erinnere an die bekannte Rechtsprechung zu Artikel 36 des Montanvertrags — in dem sich auf den Bußgeldbescheid beziehenden Verfahren nicht mehr Gegenstand gerichtlicher Kontrolle sein. Hinzusetzen ließe sich dem aber auch, daß die Klägerin keinerlei Begründung für ihre These gegeben hat, die von der Kommission praktizierte Begrenzung der Aufstockung der Lieferquoten nach Artikel 8 Absatz 2 der Entscheidung Nr. 1831/81 sei unrechtmäßig, und daß insofern gewichtige Gründe von Amts wegen nicht zu erkennen sind.

Wenn die Klägerin weiter unterstreicht, sie habe bis zum Ablauf des dritten Quartals 1981 nicht wissen können, wieviel von ihrer Produktion sie auf den Gemeinsamen Markt liefern dürfe, so bleibt doch — geht man davon aus, daß sie sich an den ursprünglichen diesbezüglichen Bescheid wegen offensichtlicher Unangemessenheit sowie deswegen nicht zu halten hatte, weil die Kommission auf die klägerische Beschwerde vom 28. August 1981 nicht sogleich negativ reagierte — die Erkenntnis, daß die Klägerin in Wahrheit praktisch ihre gesamte zulässige Erzeugung — genau gesagt: 99,4 % davon — im Gemeinsamen Markt abgesetzt hat. Für mich ist nicht zu sehen, wie ein solches Verhalten statt einer gewissen vorsichtigen Zurückhaltung, bei der die Klägerin sicher noch nicht in ernste Schwierigkeiten geraten wäre, angesichts des der Klägerin bekannten Systems der Quotenregelung mit seiner Begrenzung der Absatzmöglichkeiten im Gemeisamen Markt als entschuldbar gelten könnte. Ganz sicher kann sich die Klägerin — was ihre angebliche Gutgläubigkeit angeht — nicht auf das erwähnte Schreiben ihres früheren Auftraggebers vom 13. August 1981 berufen, das sie dem Gerichtshof in der mündlichen Verhandlung vorgelegt hat. in ihm heißt es nämlich — nach Erwähnung der Tatsache, daß die von der Klägerin für Rechnug der genannten Firma hergestellten Erzeugnisse in der Bundesrepublik Deutschland abgesetzt worden seien — ganz allgemein, es müßten nunmehr entsprechende Quoten der Klägerin von der Kommission zugewiesen werden. Dies aber konnte — von einem der Kommission übrigens gemäß Artikel 11 der Entscheidung Nr. 1831/81 vorher zu meldenden Quotenverkauf ist nicht die Rede — natürlich, solange nicht geklärt war, wer die Aktivitäten des in Konkurs geratenen Auftraggebers übernehmen werde, nicht die Annahme begründen, die Kommission werde der Klägerin im Rahmen einer erst noch festzulegenden Regelung Lieferquoten gewähren, die genau ihrer zulässigen Produktion entsprächen.

4. Schließlich meinte die Klägerin noch, in der Haltung der Kommission einen Widerspruch erkennen zu können, der bei der Beurteilung der Bußgeldentscheidung von Bedeutung sei, und dies insofern, als in dem Berichtigungsbescheid vom 4. November 1981 die Überzeugung des nicht ausgenützten Teils der Lieferquote auf das vierte Quartal 1981 gestattet wurde, wogegen sich die Kommission nicht bereit fand, einen Ausgleich für die Überschreitung der Lieferquote im dritten Quartal 1981 in einem späteren Quartal zuzulassen.

Auch in diesem Punkt können wir jedoch der Klägerin schwerlich folgen.

Tatsächlich darf nicht übersehen werden, daß die Kommission eine Übertragung der Aufstockung der Lieferquote auf das vierte Quartal 1981 mit guten Gründen gutgeheißen hat, weil nämlich die Korrektur der Lieferquote erst nach Ablauf des dritten Quartals erfolgt ist und die Kommission davon ausgehen mußte, daß die Klägerin davon noch keinen Gebrauch machen konnte. Andererseits ist wichtig, daß das Quotensystem grundsätzlich auf Quartale angelegt ist (vgl. das Urteil der Rechtssache 179/82) und daß das System nur funktionsfähig bleibt, wenn dieser Grundsatz streng praktiziert wird. Wenn davon in der Rechtssache 179/82 abgewichen und übrigens nur bei der Bemessung des Urafangs der Buße berücksichtigt wurde, daß die Klägerin, für die es schwierig war, ihre Quoten in einem Quartal einzuhalten, später ihre Quote nicht ausgeschöpft hat, so darf doch nicht vergessen werden, daß dafür von Bedeutung war, daß die Klägerin sofort einen derartigen Ausgleich angeboten hat — worauf die Kommission unter Mißachtung der Prinzipien einer guten Verwaltung nicht geantwortet hat — und daß es auch tatsächlich zu einer als freiwillig erfolgt anzusehenden Verminderung der Produktion in dem unmittelbar darauffolgenden Quartal gekommen ist. Im vorliegenden Fall dagegen ist nicht zu erkennen, daß die Klägerin ihre Lieferquote im vierten Quartal 1981 nicht ausgenützt hat oder daß es dazu wenigstens, weil ja die Änderung der für das dritte Quartal 1981 geltenden Lieferquote erst im Laufe des vierten Quartals mitgeteilt worden ist, im ersten Quartal 1982 gekommen wäre. Die Klägerin hat überdies ihr Angebot, einen Ausgleich vorzunehmen, nicht sofort nach Zugang des Berichtigungsbescheids gemacht, sondern erst nach Einleitung eines Sanktionsverfahrens im März 1982. Daß sich die Kommission aber darauf nicht eingelassen hat, kann ihr gewiß nicht vorgehalten werden, und hierin ist sicherlich kein Grund zu sehen, die Bußgeldentscheidung aufzuheben oder zu ändern.

5. Ist demnach festzuhalten, daß keines der von der Klägerin angeführten Argumente geeignet ist, eine Aufhebung der kritisierten Entscheidung zu rechtfertigen, so muß jetzt nocht geprüft werden, was von ihrem auf Herabsetzung der Buße gerichteten Antrag zu halten ist. Daran kann sicherlich gedacht werden, wenn bei einem Unternehmen, das objektiv gegen die Quotenregelung verstoßen hat, nur ein gemindertes Verschulden festzustellen ist oder wenn irgendwelche mildernden Umstände zu erkennen sind.

Im vorliegenden Fall kommt man nicht umhin, anzuerkennen, daß die ursprüngliche Mitteilung der Lieferquote grob ungerecht war, also schwerlich einen verbindlichen Maßstab für das Verhalten der Klägerin bilden konnte, und daß die Klägerin — weil es erst nach Ablauf des fraglichen Quartals zu einer Korrektur der Lieferquote gekommen ist — sicher beträchtliche Schwierigkeiten hatte, ihr Verhalten im dritten Quartal 1981 korrekt zu gestalten. Einzuräumen ist weiter, daß die Kommission ein gewisser Schuldvorwurf trifft, weil sie nämlich nicht schon bei der Ausgestaltung der Entscheidung Nr. 1831/81 eine Klausel wie in der Entscheidung Nr. 2804/81 vorgesehen hat, die es erlaubt hätte, einem Sachverhalt wie dem bei der Klägerin gegebenen Rechnung zu tragen und damit von vornherein die Lieferquoten angemessen festzusetzen, so daß es der Klägerin möglich gewesen wäre, sich ohne weiteres korrekt zu verhalten. Dies berechtigt wohl zu der Schlußfolgerung, eine Herabsetzung der Buße sei angezeigt.

Andererseits sollte aber auch berücksichtigt werden, daß die Klägerin gleich nach der Festlegung des neuen Quotensystems mit seiner ursprünglichen Regelung der Lieferquoten die Kommission auf ihren besonderen Sachverhalt hätte aufmerksam machen können, was wohl eine frühere Korrektur der Regelung zur Folge gehabt hätte. Außerdem sollte auch in Rechnung gestellt werden, daß es die Kommission, obwohl sie nach Artikel 12 Absatz 2 der Entscheidung Nr. 1831/81 bei einer Überschreitung der Lieferquote um fast 20 % (wie sie bei der Klägerin zu erkennen ist) einen höheren Bußsatz hätte anwenden können, bei dem Regelsatz des Artikels 12 Absatz 1 belassen hat. Deshalb sollte eine Verminderung der Buße meines Erachtens in einem bescheidenen Rahmen bleiben.

Zum Hilfsantrag der Klägerin halte ich danach fest, daß er begründet erscheint. Ich schlage aber, was die Änderung des Bußgeldbetrags angeht, keine bestimmte Zahl vor, sondern überlasse ihre Festlegung dem Ermessen des Gerichtshofes.

6. Die Kostenentscheidung dürfte bei dem Prozeßausgang, den ich für richtig halte, keine besonderen Probleme aufwerfen. Es ist davon auszugehen, daß die Klage wenigstens zum Teil erfolgreich ist, und es kann auch vom Vorliegen außergewöhnlicher Umstände im Sinne des Artikels 69 § 3 unserer Verfahrensordnung deswegen gesprochen werden, weil die Kommission die Entscheidung Nr. 1831/81 nicht rechtzeitig so ausgestaltet hat, daß eine korrekte Bemessung der Lieferquoten möglich war. Danach erscheint es angemessen, die der Klägerin durch das Verfahren entstandenen Kosten der Kommission aufzuerlegen.

7. Ich schlage demgemäß vor, der Klage insoweit stattzugeben, als hilfsweise eine Herabsetzung der der Klägerin gegenüber verhängten Buße beantragt wurde, und — nach angemessener Festsetzung der Buße durch den Gerichtshof — auszusprechen, daß die Kommission die Kosten des Verfahrens zu tragen hat.