Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 18.01.1984 – C-8/83

Schlußanträge des Generalanwalts

Pieter VerLoren van Themaat

vom 18. Januar 1984

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

1. Rechtsnatur und Hintergrund des Artikels 60 EGKS-Vertrag

1.1. Zum besseren Verständnis der Rechtssache Bertoli erscheinen mir zunächst einige kurze Bemerkungen über die Rechtsnatur und den Hintergrund des Artikels 60 EGKS-Vertrag angebracht.

Anders als die Artikel 58 und 61 und andere eher interventionistisch orientierte Vorschriften des EGKS-Vertrags gehört Artikel 60 mit den Artikeln 65 und 66 EGKS-Vertrag zu den Bestimmungen, durch die ein wirksamer und lauterer Wettbewerb auf dem Kohlen- und Stahlmarkt gewährleistet werden soll.

Bekanntlich bildete das amerikanische Antitrustrecht für alle drei letztgenannten Artikel eine wichtige Quelle der Inspiration, doch gilt dies in besonderem Maße für das in Artikel 60 niedergelegte Verbot der Diskriminierung auf dem Gebiet der Preise. Wie auch im neuesten großen Kommentar zu diesem Artikel angegeben ist, sind die amerikanische Clayton Act von 1914 und die Robinson-Patman Act von 1936, wie auch ein Textvergleich zeigt, die wichtigsten Quellen der Inspiration für die komplizierte Regelung des Artikels 60 gewesen. In geringerem Maße haben daneben das französische Preisdiskriminierungsverbot von 1953 sowie die in der Bundesrepublik Deutschland geltenden Preisdiskriminierungsverbote für öffentliche Versorgungsbetriebe und marktbeherrschende Unternehmen als Vorbilder gedient. Da Artikel 60 vorwiegend vom amerikanischen Recht inspiriert ist, ist es nicht unwichtig, den Hintergrund dieses Rechts zu kennen. Aus den beiden großen Kommentaren zu diesem Recht, auf das auch der italienische Kommentar zum EGKS-Vertrag verweist, ergibt sich überdeutlich, daß der Zweck des amerikanischen Antitrustrechts darin bestand, kleine Unternehmen dagegen zu schützen, daß monopolistische oder oligopolistische Unternehmen zur Festigung ihrer Machtposition ihre Macht durch Diskriminierungen auf dem Gebiet der Preise mißbrauchen. Sie ist daher auf die Verhinderung wettbewerbsbeschränkender Praktiken oligopolistischer Unternehmen gerichtet.

Daß unter diesen Umständen zwar in den EGKS-Vertrag, nicht aber in den EWG-Vertrag ein Preisdiskriminierungsverbot im Sinne der Robinson-Patman Act aufgenommen wurde, läßt sich im Hinblick auf diesen Hintergrund des Artikels 60 leicht erklären. Im Kohlen- und Stahlsektor hatte der Markt einen vorwiegend oligopolistischen Charakter. In den meisten Wirtschaftsbereichen, die unter den EWG-Vertrag fallen, war dies 1958 nicht der Fall, so daß man es grundsätzlich bei den Preisdiskriminierungsverboten in den Artikeln 85 und 86 und bei dem in Artikel 7 niedergelegten und u. a. von Artikel 60 EGKS-Vertrag inspirierten Verbot der Diskriminierung aufgrund der Staatsangehörigkeit bewenden lassen konnte.

Diesen Bemerkungen ist jedoch hinzuzufügen, daß Artikel 60 EGKS-Vertrag, wie sich aus seinem Absatz 1 zweiter Gedankenstrich und aus den zu ihm ergangenen Durchführungsvorschriften ergibt, auch bezweckt, die Benachteiligung bestimmter Käufer durch Preisdiskriminierungen (insbesondere aufgrund ihrer Nationalität) zu verhindern. In der vierten Begründungserwägung der Entscheidung vom 22. Dezember 1972 über die Änderung der allgemeinen Basisentscheidung Nr. 30/53 (ABl. L 297, 1972, S. 39) wird der Zweck des Artikels 60, auch in eher allgemeiner Hinsicht, hauptsächlich im Schutz der Käufer gesehen.

1.2. Unter Berücksichtigung des auf diese Weise kurz skizzierten Hintergrunds des Artikels 60 können sogleich folgende eher allgemein gehaltene Bemerkungen über die heute von mir zu behandelnde Rechtssache Bertoli gemachtwerden:

Da das Preisdiskriminierungsverbot Teil der Wettbewerbspolitik und stark verwandt mit den übrigen Wettbewerbsvorschriften für Unternehmen ist, ist erstens jede Durchführungsentscheidung grundsätzlich mit derselben Sorgfalt zu begründen, wie sie bei Entscheidungen zur Durchführung der Artikel 85 und 86 EWG-Vertrag üblich ist und dort auch røm Gerichtshof verlangt wird. Tatsächlich haben wir es hier mit einem der kompliziertesten Teile der Wettbewerbsjolitik zu tun. Die beiden genannten amerikanischen Kommentare zu den vergleichbaren amerikanischen Vorschriften umfassen jeweils über 600 Seiten, d. h. mehr als viele Kommentare zum sonstigen amerikanischen oder gemeinschaftlichen Antitrustrecht.

Insbesondere kann man sich zweitens bei der Begründung grundsätzlich nicht mit einer ebenso knappen Begründung begnügen wie sie in den Bußgeldentscheidungen im Zusammenhang mit Zuwiderhandlungen gegen die Quotenregelung für Stahl üblich ist. Der Sachverhalt läßt sich bei diesen Zuwiderhandlungen in der Regel ganz leicht feststellen und würdigen. Für die Geldbußen sehen die betreffenden allgemeinen Entscheidungen überdies kodifizierte feste Bußgeldsätze vor, von denen aufgrund der Vorschriften und nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes nur unter besonderen, von den Unternehmen anzuführenden Umständen abgewichen werden kann (siehe u. a. Urteil des Gerichtshofes vom 16.11.1983 in der Rechtssache 188/82, Thyssen, Randnummern 20 bis 23 der Entscheidungsgründe). Bezüglich des Artikels 60 verfügt die Kommission laut den Akten nur über einen internen festgesetzten Regelsatz. Auf die Bedeutung dieses Umstands werde ich noch zurückkommen.

Drittens ist es vor dem Hintergrund der amerikanischen und deutschen Vorbilder des Artikels 60 durchaus als paradox zu bezeichnen, wenn Artikel 60 nicht gegen Unternehmen mit einer sehr starken Marktposition angewandt wird, um kleinere Unternehmen zu schützen, sondern ohne jeden Unterschied auch gegen kleine und mittlere Unternehmen, die sich durch Preisangleichungen gegen die Konkurrenz größerer Unternehmen zu behaupten suchen. Dem steht jedoch die Tatsache gegenüber, daß Artikel 60 Absatz 1 zweiter Gedankenstrich wie auch Artikel 60 Absatz 2 und die Durchführungsbestimmungen zu Artikel 60 sowie die französische Regelung von 1953, wie bereits bemerkt, grundsätzlich in der Tat alle Unternehmen insoweit gleichbehandeln. Zwar ist im erstgenannten Teil des Artikels 60 zur Verdeutlichung des Zwecks der Vorschrift nur (insbesondere) von ungleichen Bedingungen wegen der Nationalität der Käufer die Rede, auf eine solche Form der Diskriminierung bezieht sich der vorliegende Rechtsstreit nicht. Aber die Durchführungsvorschriften zu Artikel 60 enthalten, wie aufgeführt, auch keine entsprechende Beschränkung des Anwendungsbereichs des Preisdiskriminierungsverbots.

Viertens ergibt sich aus den vorliegenden Akten, daß vor allem die Problematik von Preisangleichungen nach Artikel 60 Absatz 2 Buchstabe b zweiter Gedankenstrich für kleinere Unternehmen große praktische Probleme mit sich bringt. Die amerikanische Rechtspraxis zeigt im übrigen, daß gerade diese Problematik der Preisangleichungen auch in eher allgemeiner Hinsicht zu den kompliziertesten Teilen von Preisdiskriminierungsverboten der hier in Rede stehenden Art gehört.

Es ist daher bemerkenswert zu nennen, daß die angefochtene Entscheidung im vorliegenden Fall auf diese Problematik in keiner Weise eingeht, obwohl die Klägerin sich gerade auf diese Möglichkeit der Preisangleichung berufen hatte.

Als fünfte Bemerkung ist dem jedoch hinzuzufügen, daß der Wortlaut des Artikels 60 es, trotz der darin zum Ausdruck kommenden und durch die Entstehungsgeschichte sowie die maßgebliche Literatur bestätigten Ziele der Förderung eines wirksamen und lauteren Wettbewerbs und der Bekämpfung von Diskriminierungen aufgrund der Nationalität auf einem vorwiegend oligopolistischen Markt, auch ermöglicht, diese Vorschrift als Instrument für Wettbewerbsbeschränkungen einzusetzen. Auch das amerikanische Vorbild, die Robinson-Patman Act, hat anscheinend durch ihre Durchführung in der Praxis außer der beabsichtigten Wettbewerbs wahrenden Wirkung auch Wettbewerbs beschränkende Folgen. Als ich Anfang 1958 im Rahmen der Europäischen Produktivitäts-Agentur der OEEC mit Kartellexperten aus fast allen westeuropäischen Ländern eine einmonatige Studienreise durch die Vereinigten Staaten machte, schienen diese inneren Widersprüche bei der Durchführung der Robinson-Patman Act der umstrittenste und meisterörterte Teil des amerikanischen Antitrustrechts zu sein. Aus den von der Kommission in Beantwortung der Fragen des Gerichtshofes vorgetragenen Daten über die Kontrollen und die Sanktionspolitik geht hervor, daß die Kommission namentlich nach der Verschärfung der Stahlkrise im Jahr 1980 in der Tat dazu überging, Artikel 60 als wirksames Instrument zur Beschränkung des Preiswettbewerbs einzusetzen. Sie begann zu diesem Zweck, der strikten Einhaltung der Pflicht zur Veröffentlichung der Preise eine weitaus größere Bedeutung als zuvor beizumessen. Auf einem vorwiegend oligopolistischen Markt hat eine solche Pflicht zur Veröffentlichung der Preise für sich genommen bereits eine weitgehende Ausschaltung des Preiswettbewerbs zwischen den oligopolistischen Unternehmen zur Folge, worauf auch Zimmermann in seinem Beitrag zu dem angeführten italienischen Kommentar hinweist (S. 784). Wenn dann überdies auch die kleineren Unternehmen streng an diese Veröffentlichungspflicht gebunden und die Vorschriften über Preisangleichungen auch auf diese kleineren Unternehmen gemäß dem Buchstaben und nicht gemäß dem Sinn und Zweck des Artikels 60 angewandt werden, so wird aus Artikel 60 ein wichtiges Instrument zur Durchsetzung der Quotenregelung für Stahl. Vor allem in den von der Kommission von ihrer Sitzung am 2. Juni 1981 an (Anlage 2 zur Antwort der Kommission vom 7.10.1982 auf die Fragen des Gerichtshofes) allmählich erhöhten Bußgeldsätzen kommt diese Änderung der Politik klar zum Ausdruck. Sofern alle Unternehmen über eine solche Änderung der Politik unmißverständlich unterrichtet werden und sofern die Geldbußen gemäß den internen Richtlinien tatsächlich allmählich und nicht sprunghaft erhöht werden, wobei der tatsächlichen Bekanntheit der neuen Politik Rechnung getragen werden muß, würde ich in einer solchen Änderung der Politik trotz des dargelegten anderen Zwecks des Artikels 60 noch keinen Mißbrauch der eingeräumten Befugnis sehen wollen. Vielsagend erscheint mir in diesem Zusammenhang jedoch der Umstand, daß die Kommission, wie bekannt, kürzlich den Rat zu ihrem Vorhaben konsultiert hat, sich künftig des für dieses Ziel der Durchsetzung der Quotenregelung für Stahl noch geeigneteren Mittels der Festsetzung von Mindestpreisen gemäß Artikel 61 EGKS-Vertrag zu bedienen.

2. Die wichtigsten Tatsachen und Klagegründe in der vorliegenden Rechtssache

2.1. Die Klägerin der vorliegenden Rechtssache hat Klage erhoben gegen die Entscheidung der Kommission vom 9. Dezember 1982, durch die gegen sie eine Geldbuße von 94579100 Lire wegen Zuwiderhandlung gegen Artikel 60 EGKS-Vertrag verhängt wurde. Der genannte Bußgeldbetrag entspricht 110% der Beträge, um die die Klägerin zwischen dem 1. Juli und dem 30. September 1981 angeblich ihre Listenpreise unterschritten hat; er steht damit im Einklang mit den Bußgeldsätzen, die die Kommission in ihrer Sitzung vom 6. Dezember 1982 festgesetzt hat (Anlage 3 zur Antwort der Kommission vom 7.10.1983 auf Fragen des Gerichtshofes), weicht aber von den weitaus niedrigeren internen Bußgeldsätzen ab, die laut der Anlage 2 zu dieser Antwort der Kommission zur Zeit der festgestellten Zuwiderhandlungen gegen den Vertrag galten.

2.2. Die Klägerin hat bei der Anhörung vom 21. Juni 1982, die dem Erlaß der Bußgeldentscheidung vorausging, zu ihrer Verteidigung in erster Linie darauf verwiesen, daß sie sich bei ihren Lieferungen den Preisen ihrer Konkurrenten habe angleichen müssen. Laut den Akten hat sie sich dabei jedoch — entgegen Artikel 60 und der Entscheidung Nr. 30/53 vom 2. Mai 1953 in der Fassung der allgemeinen Entscheidung vom 22. Dezember 1972 (ABl. L 297, 1972, S. 39, und ABl. C 23, 1973, S. 30) — nicht nach den Listenpreisen ihrer Konkurrenten, sondern nach deren effektiven Rechnungspreisen ausgerichtet. Der 1972 geänderte Artikel der allgemeinen Entscheidung Nr. 30/53 ließ eine solche Angleichung an die Rechnungspreise eines Konkurrenten in den — in dieser Entscheidung nicht näher präzisierten — Fällen zu, in denen nur eine eingeschränkte Pflicht zur Veröffentlichung der Preise bestand. Die genannten Ausnahmen von der Pflicht zur Veröffentlichung der Preise und die genannten Einschränkungen dieser Pflicht sind in der Bekanntmachung der Kommission über den gegenwärtig geltenden Wortlaut der Entscheidung Nr. 31/53, die im Amtsblatt C 29, 1973, S. 32, veröffentlicht ist, enthalten. Ich verweise insoweit auf die Artikel 5 und vor allem 8 des nunmehrigen Wortlauts der Entscheidung Nr. 31/53. Namentlich die Ausnahme in Artikel 8 Nr. 4 für Erzeugnisse zweiter Wahl und deklassierte Erzeugnisse spielt im vorliegenden Verfahren eine Rolle.

2.3. Die angefochtene Bußgeldentscheidung vom 9. Dezember 1982 (siehe Anlage zur Klageschrift) enthält nur sechs Begründungserwägungen. Ich habe bereits vorhin bemerkt, daß diese Entscheidung somit mehr Ähnlichkeit mit den Bußgeldentscheidungen bei Zuwiderhandlungen gegen die Quotenregelung für Stahl aufweist als mit den Bußgeldentscheidungen bei Zuwiderhandlungen gegen die ihrer Natur nach enger mit Artikel 60 verwandten Artikel 85 und 86 EWG-Vertrag.

In der ersten Begründungserwägung heißt es ohne nähere Darlegung, daß gegen Artikel 60 verstoßende Transaktionen festgestellt worden seien. Die Durchführungsentscheidungen zu Artikel 60 werden nicht erwähnt.

In der zweiten und dritten Begründungserwägung wird die Verantwortlichkeit der Klägerin für diese beanstandeten Vertragsverletzungen festgestellt und zugleich dargelegt, auf welche Weise der Klägerin Gelegenheit zur Verteidigung gegen diese Vorwürfe gegeben worden ist.

In der vierten Begründungserwägung wird unter Bezugnahme auf die Anhänge I und II der Entscheidung festgestellt, für welche Verkäufe von Erzeugnissen erster Wahl bzw. von Erzeugnissen, die keine erste Wahl waren, nicht veröffentlichte Nachlässe gewährt, veröffentlichte Zuschläge nicht oder nicht in voller Höhe sowie Transportkosten überhaupt nicht in Rechnung gestellt worden waren. Außerdem wurden der Umfang der unzulässigen Verkäufe global auf 1625 t sowie die Beträge, um die die Preislisten unterschritten worden seien, auf 85981000 Lire und die Höhe der unzulässigen Verkäufe auf 572231000 Lire beziffert.

In der fünften Begründungserwägung wird ausgeführt, daß die Klägerin ihr Verhalten mit dem Umstand erklärt habe, daß sie wegen der geringen Bedeutung, die ihr auf dem italienischen Markt zukomme, gezwungen gewesen sei, sich dem Gesetz von Angebot und Nachfrage zu unterwerfen und deshalb ihre Preise teilweise denjenigen ihrer Konkurrenten anzugleichen, wobei ihre Preise jedoch über denen ihrer Konkurrenten gelegen hätten. Hierzu heißt es dann in der Entscheidung ohne nähere Erläuterung lediglich, daß diese Erklärungen die genannten Zuwiderhandlungen nicht rechtfertigen können.

In der sechsten Begründungserwägung wird die verhängte Geldbuße in sechs (von mir mit Buchstaben bezeichneten) Punkten wie folgt begründet:

a) Die Klägerin habe daher eine Geldbuße nach Artikel 64 EGKS-Vertrag verwirkt, die maximal das Doppelte des Wertes der unzulässigen Verkäufe betragen könne.

b) Die Geldbuße sei so hoch festzusetzen, daß das Unternehmen von neuen Preisunterschreitungen abgehalten werde.

c) Daher sei eine Geldbuße von 100 % der Preisunterschreitungen gerechtfertigt.

d) Im vorliegenden Fall hätten die Preisunterschreitungen mehr als 10 % der Preise betragen, die hätten berechnet werden müssen.

e) Daher sei es angebracht, den Bußgeldsatz um 10 % zu erhöhen.

f) Eine Geldbuße von 94579100 Lire sei angemessen.

In den Anhängen der Entscheidung sind in aufeinanderfolgenden Spalten folgende Einzelheiten angegeben: Die jeweiligen Rechnungen, die jeweiligen Mengen, die angewandten Preislisten (fast immer die der Konkurrenten Sisma und Piombino), die Rechnungspreise, die Werte der unzulässigen Verkäufe, die Preise nach der eigenen Preisliste der Klägerin, die Rabatte laut Preisliste und die tatsächlich gewährten Rabatte, die berechneten und nicht berechneten Zuschläge, die nicht berechneten Transportkosten und die Höhe der Preisunterschreitungen.

Nicht angegeben sind die Preise der angeblich angewandten Preislisten der Konkurrenten. Laut den von der Kommission im Verfahren vorgebrachten Darlegungen ist dies dadurch zu erklären, daß die Klägerin (wegen Unkenntnis der Preislisten der betreffenden Konkurrenten) ihre Preise in Wirklichkeit nicht diesen Preislisten, sondern den Rechnungen ihrer Konkurrenten angeglichen hat. In der mündlichen Verhandlung hat die Kommission auf Fragen von mir bestätigt, daß sie bei der Berechnung der Preisunterschreitungen nicht die Frage berücksichtigt habe, inwieweit die Firma Bertoli bei ihren Preisangleichungen wirklich weiter gegangen ist, als es bei Angleichungen an die Preislisten ihrer Konkurrenten gerechtfertigt gewesen wäre. Die Kommission hat mit anderen Worten damals bestätigt, daß im vorliegenden Fall der Firma Bertoli keine materielle, sondern ausschließlich eine formelle Zuwiderhandlung gegen die Vorschriften über Preisangleichungen vorgeworfen wird.

2.4. In ihrer Klageschrift beantragt die Firma Bertoli in erster Linie die Aufhebung der Entscheidung und hilfsweise die Herabsetzung der Geldbuße gemäß den Kriterien, die die Kommission selbst für ihre Bußgeldpolitik festgelegt habe und die während des Zeitraums gegolten hätten, auf den sich die Betriebsprüfung bezogen habe.

Die von der Klägerin vorgebrachten Klagegründe kann ich, wobei ich wegen weiterer Einzelheiten auf den Sitzungsbericht verweise, wie folgt zusammenfassen:

Erster Klagegrund: Unzulängliche Begründung der Entscheidung.

Zweiter Klagegrund: Verstoß gegen den EGKS-Vertrag und die dazu ergangenen Durchführungsvorschriften insofern, als die Kommission entgegen Artikel 4 ihrer Entscheidung Nr. 31/53 die dort vorgesehene besondere Veröffentlichung der Preislisten und Verkaufsbedingungen unterlassen habe. Dadurch sei die Klägerin praktisch gezwungen gewesen, ihre Preise nach den Rechnungspreisen der betreffenden Konkurrenten auszurichten. Dritter Klagegrund: Ermessensmißbrauch insofern, als die Kommission, nachdem sie am 4. Juni 1981 für den fraglichen Zeitraum objektive Bußgeldkriterien festgelegt habe, im vorliegenden Fall ganz andere, nach den angeblichen Zuwiderhandlungen festgelegte Bußgeldkriterien angewandt habe.

Ich werde diese Klagegründe nunmehr der Reihenfolge nach erörtern.

3. Zum ersten Klagegrund

Gegen den Vorwurf der mangelhaften Begründung wehrt sich die Kommission mit dem Vorbringen, ihre Prüfer hätten die Unregelmäßigkeiten unmittelbar anhand der Rechnungen festgestellt. Ihre Entscheidung sei auch keineswegs deshalb wegen Verstoßes gegen die Begründungspflicht fehlerhaft, weil sie nicht im einzelnen auf die von der Klägerin bei der Anhörung vorgebrachten Argumente eingehe. Die in der Entscheidung wiedergegebene Argumentation enthalte außerdem den Kern der Argumentation der Klägerin. Der so kurz zusammengefaßten Verteidigung der Kommission (S. 4 und 5 ihrer Klagebeantwortung) geht jedoch der bemerkenswerte Satz voraus: Le moyen n'est pas fondé étant donné qu'en l'espèce la partie adverse a la faculté d'attaquer la mesure, dont la Cour peut, pour sa part, contrôler la légalité.

Aufgrund der Rechtsprechung des Gerichtshofes scheint mir festzustehen, daß der letztgenannte Ausgangspunkt der Kommission nicht akzeptiert werden kann. So heißt es in der Randnummer 18 der Entscheidungsgründe des Urteils des Gerichtshofes vom 28. Oktober 1982 in den verbundenen Rechtssachen 292 und 293/81 (Lion, Loiret & Haentjens, Sig. 1982, 3887) und ebenso in den Rechtssachen 311/81 und 30/82 (Klöckner, vom 11.5.1983, Randnummer 32) zu dem entsprechenden Begründungserfordernis im EWG-Vertrag unter Hinweis auf die frühere Rechtsprechung des Gerichtshofes wie folgt: Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes muß die in Artikel 190 des Vertrages verlangte Begründung der Rechtsnatur des betreffenden Rechtsakts angepaßt sein. Sie muß die Überlegungen der Gemeinschaftsbehörde, die den angefochtenen Rechtsakt erlassen hat, klar und unzweideutig erkennen lassen, so daß die Betroffenen die Gründe für die erlassene Maßnahme erfahren können und der Gerichtshof seine Kontrolle ausüben kann.

In der Branntwein-Sache (Rechtssache 24/62, Slg. 1963, 141) hatte der Gerichtshof bereits zuvor deutlich gemacht, daß das Begründungserfordernis den Parteien die Wahrnehmung ihrer Rechte, dem Gerichtshof die Ausübung seiner Rechtskontrolle und den Mitgliedstaaten sowie deren etwa beteiligten Angehörigen die Unterrichtung darüber ermöglichen [will], in welcher Weise die Kommission den Vertrag angewandt hat. Im gleichen Sinne auch Urteil des Gerichtshofes vom 17. März 1983 in der Rechtssache 294/80 (Control Data), Randnummer 14 der Entscheidungsgründe.

Aus dieser Rechtsprechung ergibt sich eindeutig, daß die Kommission mit einer näheren Begründung ihrer Entscheidung nicht bis zu einem eventuellen Prozeß vor dem Gerichtshof warten darf, sondern daß die Entscheidung selbst ihren Gedankengang so klar und unzweideutig zum Ausdruck bringen muß, daß die Betroffenen sich dagegen in ihrer Klageschrift verteidigen können und daß auch der Gerichtshof — ohne Näheres von der Kommission erfragen zu müssen — ihr zumindest die wichtigsten relevanten Tatsachen entnehmen kann.

Die zuvor von mir wiedergegebene Begründung genügt meines Erachtens diesen Erfordernissen in keiner Weise. Erstens dient das Verbot der Preisdiskriminierung, wie ich bereits ausgeführt habe, laut der Begründung der allgemeinen Entscheidung vom 22. Dezember 1972 in erster Linie dazu, die Käufer gegen eine solche Preisdiskriminierung zu schützen. In der Entscheidung hätte daher zumindest als Begründung für die Schwere der festgestellten Zuwiderhandlungen deutlich gemacht werden müssen, daß diese Zuwiderhandlungen nicht rein formaler Natur waren, sondern auch durch tatsächlich festgestellte Unterbietungen der Listenpreise von Konkurrenten andere Käufer als die Abnehmer der Firma Bertoli benachteiligen konnten.

Sodann wird in der vierten Begründungserwägung in keiner Weise begründet, weshalb die im Anhang II der Entscheidung angegebenen Geschäfte nicht unter die in Artikel 8 Nr. 4 der Entscheidung Nr. 31/53 enthaltene Freistellung vom Verbot des Artikels 6 der Entscheidung Nr. 30/53 fielen.

Drittens kann schwerlich davon ausgegangen werden, daß die nicht näher erläuterte Feststellung in der fünften Begründungserwägung, daß die angeführten Erklärungen der Klägerin die genannten Zuwiderhandlungen nicht rechtfertigen könnten, dem in der Rechtsprechung des Gerichtshofes aufgestellten Erfordernis genügen, daß die Begründung den Parteien die Wahrung ihrer Rechte ermöglichen muß. Ich weise in diesem Zusammenhang darauf hin, daß in Bußgeldentscheidungen wegen Zuwiderhandlungen gegen die Artikel 85 und 86 EWG-Vertrag jedenfalls der Kern der Verteidigung der Betroffenen ausführlich wiedergegeben zu werden pflegt. Sowohl wegen meiner vorhin gemachten Bemerkungen zur vierten Begründungserwägung der Entscheidung als auch wegen der in meinen einleitenden Ausführungen kurz dargestellten Hintergründe des Artikels 60 ist, und zwar nicht nur in bezug auf die Schwere der festgestellten Zuwiderhandlungen, durchaus nicht ohne weiteres ersichtlich, daß und weshalb der in der fünften Begründungserwägung zusammengefaßten Stellungnahme der Firmą Bertoli keinerlei Bedeutung beigemessen werden kann.

Die sechste Begründungserwägung — in ihr wird jedoch nur die Höhe der verhängten Geldbuße begründet, nicht dagegen das Vorliegen der Zuwiderhandlungen als solches — ist für sich gesehen klar genug, um der Klägerin eine Verteidigung zu ermöglichen. Auf diese Verteidigung bezieht sich vor allem der dritte Klagegrund.

Die Anhänge ermöglichen es meines Erachtens dagegen weder der Klägerin noch dem Gerichtshof ohne nähere Angaben der Kommission das Vorliegen von Zuwiderhandlungen gegen die Vorschriften über Preisangleichungen und die tatsächliche Schwere dieser eventuellen Zuwiderhandlungen zu beurteilen. Über die Preislisten der Konkurrenten werden keine Angaben gemacht. Der Gerichtshof mußte die entsprechenden Daten sowie die Angaben über die Preislisten der Firma Bertoli selbst erst von der Kommission erfragen. Auch zahlreiche weitere für die Urteilsbildung erforderliche Daten mußte der Gerichtshof erfragen. Über die Gründe, weshalb Angleichungen an die effektiven Rechnungspreise der angegebenen Konkurrenten nicht zulässig gewesen sein sollen, und über die Teile des Artikels 60 und der Artikel der einschlägigen Entscheidungen, aus denen sich dies ergeben soll, ist nicht nur in der Entscheidung selbst, sondern auch in diesen Anhängen nichts ausgesagt. Die derzeit geltenden Fassungen der allgemeinen Entscheidungen, auf die es für die Feststellung der fraglichen Zuwiderhandlungen ankommt, sind, wie bereits bemerkt, an keiner Stelle der Bußgeldentscheidung oder ihrer Anhänge auch nur in allgemeinen Worten bezeichnet.

Ich halte daher den ersten Klagegrund für stichhaltig und bin der Ansicht, daß die angefochtene Entscheidung bereits aus diesem Grund aufzuheben ist.

4. Zum zweiten Klagegrund

Der zweite Klagegrund ist meines Erachtens insofern nicht stichhaltig, als damit nicht das Vorbringen der Kommission bestritten wird, daß sie es seit vielen Jahren ermögliche, eine Veröffentlichung mit regelmäßigen Ergänzungen zu abonnieren, in der die Preislisten aller betroffenen Unternehmen wiedergegeben seien. Überdies hätten sich die Betroffenen jederzeit mit der Bitte um entsprechende Auskünfte an die zuständigen Stellen der Kommission wenden können. Die Feststellung der Klägerin, daß die Kommission von 1973 bis 1981 gegen Verletzungen von Artikel 60 nicht sehr nachdrücklich und in konkret festgestellten Fällen nicht besonders streng vorgegangen sei, wird meines Erachtens an sich nicht nur durch die entsprechenden Anlagen zur Antwort der Kommission vom 1. August 1983 größtenteils bestätigt, sondern auch (was die damals angewandten Bußgeldsätze betrifft) durch das in meiner Anmerkung 1, S. 1668, angeführte Urteil des Gerichtshofes in der Rechtssache Rumi. Zwischen 1972 und 1977 hat die Kommission anscheinend nicht einmal eine einzige Geldbuße wegen Zuwiderhandlung gegen Artikel 60 verhängt. Was die in derselben Antwort der Kommission vom 1. August erwähnten Presse- und sonstigen Mitteilungen im Jahr 1981 über eine Verschärfung der Überwachungspolitik angeht, so steht an sich nicht fest, daß diese jemals die Firma Bertoli erreicht haben. Seit 1962 hat die Kommission laut ihren eigenen Angaben kein allgemeines Aufklärungsrundschreiben mehr an alle durch Artikel 60 betroffenen Unternehmen versandt.

Dennoch halte ich alles in allem die Entgegnung der Kommission auf den zweiten Klagegrund für hinreichend überzeugend, um dem zweiten Klagegrund keine ausschlaggebende Bedeutung zuzumessen. Ich verweise in diesem Zusammenhang auch noch auf die Randnummer 9 der Entscheidungsgründe des Urteils des Gerichtshofes in der Rechtssache 1252/79 (Lucchini, Sig. 1980, 3763), wenngleich dieses Urteil nicht Artikel 60, sondern Artikel 61 betrifft.

5. Zum dritten Klagegrund

Mit dem dritten Klagegrund rügt die Klägerin einen Ermessensmißbrauch durch Verhängung der Geldbuße im vorliegenden Fall. Die Kommission habe nämlich im vorliegenden Fall zu Unrecht nicht die niedrigeren Bußgeldsätze angewandt, die in ihrem Beschluß vom 4. Juni zur Ermächtigung ihres Vizepräsidenten Davignon enthalten gewesen seien, sondern den Bußgeldsatz, der erst etwa ein Jahr nach Begehung der angeblichen Zuwiderhandlungen festgesetzt worden sei.

Die Kommission macht demgegenüber im wesentlichen geltend, daß der von der Klägerin angeführte Grundsatz nullum crimen, nulla poena sine lege auf eine Verwaltungshandlung, wie sie hier vorliege, keine Anwendung finden könne. Weiter trägt sie vor, die betreffende Delegation von Befugnissen an ein Mitglied der Kommission habe zwar naturgemäß Beschränkungen enthalten, sie habe aber jederzeit widerrufen werden können; zugleich habe die Kommission auch in konkreten außergewöhnlichen Fällen jederzeit davon abweichen können. In ihrer Gegenerwiderung hat sie darüber hinaus geltend gemacht, die Lehre von der Selbstbindung der Verwaltung setze voraus, daß diese Selbstbindung zu jeder Zeit beendet werden könne. In ihrer Klageschrift unterläuft ihr in diesem Zusammenhang auf Seite 10 das bedeutsame Versehen, vorzutragen, daß sie im vorliegenden Fall lediglich Artikel 58 des EGKS-Vertrags angewandt habe. Dieser Fehler ist deshalb bedeutsam, weil kaum deutlicher gemacht werden kann, wie sehr die Kommission ihre Politik bei der Durchführung des Artikels 60 nunmehr tatsächlich auf ihre Politik der Festsetzung von Quoten für Stahl abstimmt, was im übrigen durch die als Anlage 3 zu ihrer Antwort auf Fragen des Gerichtshofes vorgelegten Unterlagen über das schriftliche Verfahren vom 6. Dezember 1982 bestätigt wird.

Nach Durchsicht der auf Ersuchen des Gerichtshofes als Anlagen 2 und 3 zu ihrer Antwort vom 7. Oktober 1983 vorgelegten Unterlagen über ihre Sitzung vom 4. Juni 1981 und über das schriftliche Verfahren vom 6. Dezember 1982 meine ich, daß die erwähnte Entgegnung der Kommission nicht ausreicht, um den dritten Klagegrund zu entkräften.

Für Zuwiderhandlungen gegen Artikel 60 hat der Gerichtshof bereits in den Rechtssachen 8/56 (ALMA, Slg. 1957, 189, 202) und 1/59 (Dalmas, Slg. 1958/59, 431, 444 f.) festgestellt, daß die Höhe der Geldbuße auf die Schwere und die Dauer der betreffenden Zuwiderhandlung abgestimmt sein und in einem angemessenen Verhältnis zu den Folgen des Verstoßes stehen muß. Ich habe ferner bereits erwähnt, daß der Gerichtshof in dem zuvor angeführten Urteil Rumi auch die schon 1977 bewegten Zeiten berücksichtigt hat, die seitdem sicher nicht ruhiger geworden sind, und daß der Gerichtshof in diesen bewegten Zeiten einen mildernden Umstand erblickt hat, der eine Herabsetzung der Geldbuße rechtfertigte.

In seiner neuen Rechtsprechung zu dem in seiner Struktur mit Artikel 64 vergleichbaren Artikel 58 § 4 EGKS-Vertrag (vgl. u. a. das bereits angeführte Thyssen-Urteil) hat der Gerichtshof ebenfalls deutlich gemacht, daß von einer völligen Handlungsfreiheit der Kommission bei der Bemessung der Geldbuße oder aber von einer automatischen Anwendung des in den Quotenregelungen für Stahl kodifizierten normativen Bußgeldsatzes keine Rede sein kann.

Die Frage, ob solche Bußgeldentscheidungen strafrechtlicher oder verwaltungsrechtlicher Natur sind, kann insoweit außer Betracht bleiben. Auch bei Bejahung der verwaltungsrechtlichen Natur ist laut der erwähnten Rechtsprechung des Gerichtshofes gemäß den Grundsätzen der ordnungsgemäßen Verwaltung der Schwere und der Dauer der Zuwiderhandlung sowie besonderen, das Verschulden des Zuwiderhandelnden ausschließenden oder mindernden Umständen Rechnung zu tragen.

Wie sich aus der Entscheidung und den dazu im schriftlichen Verfahren und in der mündlichen Verhandlung vorgebrachten Darlegungen ergibt, mißt die Kommission der Schwere der vorgeworfenen Zuwiderhandlungen jedoch insofern keinerlei Bedeutung bei, als sie rein formale Zuwiderhandlungen gegen Artikel 60 materiellen Zuwiderhandlungen gleichstellt. Die Kommission hat nicht bestritten, daß die Firma Bertoli ihre Preise den effektiven (Rechnungs-)Preisen verschiedener wichtiger Konkurrenten angeglichen hat. Sie hat auch nicht vorgetragen, geschweige denn nachgewiesen, daß die Firma Bertoli mit diesen Preisangleichungen die Listenpreise und Verkaufsbedingungen dieser Konkurrenten unterboten hat und somit nicht nur formal, sondern auch in der Sache Artikel 60 Absatz 2 Buchstabe b EGKS-Vertrag und den Durchführungsvorschriften zu Artikel 60 zuwidergehandelt hat. Allein aufgrund der Tatsache, daß die Klägerin wegen Unkenntnis der Preislisten der Konkurrenten ihre Preise deren tatsächlichen Preisen und nicht deren Listenpreisen angeglichen hat, hat die Kommission die Schwere der Zuwiderhandlungen ohne weiteres durch Gegenüberstellung mit den eigenen Listenpreisen der Klägerin ermittelt. Meines Erachtens steht diese Berechnung der Geldbuße im Widerspruch zur Rechtsprechung des Gerichtshofes wie auch zu dem eindeutigen Zweck des Artikel 60 Absätze 1 und 2 und der Durchführungsvorschriften zur Artikel 60. Aus dem Sinn und Zweck dieser Vorschriften ergibt sich, daß auch die Vorschriften über die Veröffentlichung der Preise letztlich dazu dienen, entwender der Erlangung einer Monopolstellung auf dem Gemeinsamen Markt entgegenzuwirken oder tatsächliche Benachteiligungen bestimmter Käufer durch Preisdiskriminierungen zu verhindern. Somit steht fest, daß bei der Beurteilung der Schwere einer Zuwiderhandlung der Frage, ob die Listenpreise eines Konkurrenten tatsächlich unterschritten worden sind, größeres Gewicht beizumessen ist als der Frage, ob die zur Erreichung der Ziele des Artikels 60 Absatz 1 gemäß Artikel 60 Absatz 2 geltenden formalen Vorschriften eingehalten worden sind. Da die Kommission im vorliegenden Fall diese für die Schwere des beanstandeten Verhaltens ausschlaggebenden Faktoren in keiner Weise beachtet hat, ist ihre Entscheidung, u. a. aufgrund der Rechtsprechung des Gerichtshofes, auch bereits aus diesem Grund aufzuheben.

Im Gegensatz zu den Durchführungsvorschriften zu Artikel 58 EGKS-Vertrag enthalten die Durchführungsvorschriften zu Artikel 60 überdies keinen vorab veröffentlichten Regelbußgeldsatz, von dem nur aufgrund besonderer Umstände abgewichen werden kann. Wegen der Vielfalt der Verpflichtungen und Verbote in Artikel 60 und in den Durchführungsvorschriften zu diesem Artikel und wegen des mehr oder weniger großen Gewichts dieser verschiedenen Verpflichtungen und Verbote wäre ein solcher Regelsatz hier auch ebenso schwer vertretbar wie bei Zuwiderhandlungen gegen die Artikel 65 oder 66 EGKS-Vertrag oder gegen die Artikel 85 oder 86 EWG-Vertrag. Artikel 64 EGKS-Vertrag sieht daher auch (ebenso wie die Durchführungsverordnung Nr. 17 zu den Artikeln 85 und 86 EWG-Vertrag) nur Höchstbeträge für die aufzuerlegenden Geldbußen vor. Innerhalb dieser Grenze für die Bußgeldbemessung sind laut der Rechtsprechung des Gerichtshofes die Schwere und die Dauer einer festgestellten Zuwiderhandlung sowie die allgemeine Wirtschaftslage zu berücksichtigen. Was letztere anbelangt, läßt sich, ohne Widerspruch befürchten zu müssen, sagen, daß diese zur Zeit der zur Last gelegten Zuwiderhandlungen gewiß nicht weniger bewegt war als während des Zeitraums, der dem Gerichtshof in der Rechtssache Rumi Anlaß zur Herabsetzung der Geldbuße gab.

Obwohl für Artikel 60 somit anders als für Artikel 58 kein extern bekanntgemachter Bußgeldsatz bestand, hat die Kommission anscheinend für den in Rede stehenden Zeitraum doch einen sorgfältig abgewogenen normalen Bußgeldsatz für Unterschreitungen der eigenen Listenpreise eines Unternehmens angewandt. Für die Zeit vor dem 30. Juni 1981 betrug dieser normale Bußgeldsatz laut der dem zuständigen Kommissionsmitglied am 4. Juni 1981 erteilten Ermächtigung 7,5 % der Preisunterschreitung. Für Zuwiderhandlungen zwischen dem 1. Juli 1981 und dem 31. August 1981 betrug der Satz 15 % der Unterschreitung und für Zuwiderhandlungen im Zeitraum nach dem 31. August 1981 25%. Um den Besonderheiten des konkreten Falles Rechnung zu tragen, konnten diese Prozentsätze laut der Nummer 3 des Ermächtigungsbeschlusses um 40 % ihres Wertes erhöht oder herabgesetzt werden. Nummer 4 des Ermächtigungsbeschlusses sah ein Informationsverfahren im Interesse der anderen Mitglieder der Kommission vor, woraus man an sich in der Tat implizit die Möglichkeit einer anderen Entscheidung der Kommission in jedem konkreten Fall ableiten konnte. Allerdings hatte auch die Kommission dabei meines Erachtens zur Verhinderung von Willkür die aufgrund sorgfältiger Abwägung festgesetzten Kriterien des Ermächtigungsbeschlusses heranzuziehen.

Zu diesem Ermächtigungsbeschluß möchte ich folgendes bemerken: Erstens ergibt sich daraus, daß die Kommission den Bußgeldsatz bewußt nur allmählich anheben wollte. Auf diese Weise wird der Anschluß zu dem vorangehenden unruhigen Zeitraum hergestellt, bezüglich dessen die Unternehmen auf die Anwendung der Kriterien des Rumi-Urteils vertrauen konnten.

Zweitens ergibt sich aus dem Ermächtigungsbeschluß, daß die Kommission seinerzeit neben Korrekturen der Bußgeldsätze nach oben auch Korrekturen nach unten ausdrücklich ermöglichte. Auf diese Weise wurde zum Ausdruck gebracht, daß das zuständige Kommissionsmitglied gemäß der Rechtsprechung des Gerichtshofes auch die Schwere der festgestellten Zuwiderhandlungen zu berücksichtigen hatte.

Drittens ergibt sich aus den Unterlagen des schriftlichen Verfahrens vom 6. Dezember 1982 (d. h. über ein Jahr nach Feststellung der im vorliegenden Fall behaupteten Zuwiderhandlungen), daß die Kommission es damals zur Herstellung einer gewissen Marktdisziplin für erforderlich erachtete, künftig (dorénavant) die Unter- oder Überschreitungen der Listenpreise mit einem Bußgeldsatz von 100 % zu ahnden. In Analogie zu Artikel 58 wurde außerdem eine Möglichkeit der Erhöhung dieses Satzes um 10 % als angebracht angesehen, wenn die Abweichung von den Listenpreisen 10 % oder mehr beträgt. Ebensowenig wie der Ermächtigungsbeschluß vom 4. Juni 1981 machte der Beschluß vom 6. Dezember 1982 einen Unterschied zwischen Zuwiderhandlungen formaler und solchen materieller Art oder zwischen Zuwiderhandlungen gegen Artikel 60 § 1, Artikel 60 § 2 Buchstabe a und den davon ihrer Art nach verschiedenen Zuwiderhandlungen gegen Artikel 60 § 2 Buchstabe b. Im vorliegenden Fall handelt es sich, wie gesagt, tatsächlich um einen formalen Verstoß gegen Artikel 60 § 2 Buchstabe b zweiter Gedankenstrich erster Absatz, obwohl die Begründung der Entscheidung diesem Umstand keine Beachtung schenkt. Sowohl im Ermächtigungsbeschluß vom 4. Juni 1981 als auch im schriftlichen Verfahren vom 6. Dezember 1982 als auch in der angefochtenen Bußgeldentscheidung wurde die Möglichkeit der Preisangleichung tatsächlich schlichtweg ignoriert.

Selbst wenn die Entscheidung nicht bereits wegen ihrer unzulänglichen Begründung und der Nichtberücksichtigung der Schwere der zur Last gelegten Zuwiderhandlung nichtig wäre, könnte sie meines Erachtens nicht aufrechterhalten werden. In dem Ermächtigungsbeschluß vom 4. Juni 1981 wurde zur Recht der Notwendigkeit Rechnung getragen, die Bußgeldsätze nur allmählich anzuheben. Um eine sprunghafte Veränderung in der auf diese Weise bewußt genau umrissenen Bußgeldpolitik zu vermeiden, hätte sich die Kommission aus Gründen der ordnungsgemäßen Verwaltung zumindest an die damals für die angegebenen Zeiträume festgesetzten Sätze halten müssen. Für den vorliegenden Fall würde dies, selbst wenn alle zur Last gelegten Zuwiderhandlungen feststehen, in jedem Fall bedeuten, daß die Bußgeldsätze von 110% der angeblichen Unterschreitungen der eigenen Listenpreise der Firma Bertoli auf 15 % für die vor dem 31. August 1981 getätigten Geschäfte, und auf 25 % für die danach getätigten Geschäfte mit einem Abzug von 40 % wegen der rein formalen Natur der angeblichen Zuwiderhandlungen herabgesetzt werden müßten.

Da die Entscheidung jedoch, wie ausgeführt, meines Erachtens bereits aus anderen Gründen aufzuheben ist, halte ich es für überflüssig, im einzelnen zu berechnen, auf welchen beträchtlich niedrigeren Betrag die Geldbuße somit in jedem Fall herabzusetzen wäre.

Jedenfalls möchte ich ausdrücklich feststellen, daß ich auch den dritten Klagegrund als stichhaltig ansehe.

6. Zusammenfassung und Antrag

Zusammenfassend bin ich der Ansicht, daß die angefochtene Entscheidung sowohl wegen der zuvor genannten ernsthaften Mängel der Begründung als auch wegen der Nichtberücksichtigung der Rechtsprechung des Gerichtshofes zur Bußgeldpolitik als auch wegen der nachträglichen Abweichung von einer zuvor für den maßgeblichen Zeitraum intern festgelegten Bußgeldpolitik aufzuheben ist.

Ich beantrage daher,

a) die Entscheidung vom 9. Dezember 1982, durch die gegen die Klägerin eine Geldbuße von 94579100 Lire wegen Zuwiderhandlung gegen Artikel 60 EGKS-Vertrag festgesetzt wurde, aufzuheben und

b) der Kommission die Kosten des Rechtsstreits aufzuerlegen.