Europäischer Gerichtshof Urteil vom 28.03.1984 – C-8/83

In der Rechtssache 8/83

Officine Fratelli Bertoli S.p.A., Udine, vertreten durch ihren gesetzlichen Vertreter, Prozeßbevollmächtigter: Rechtsanwalt Franco Pasquali, zugelassen bei der Corte di cassazione, Zustellungsbevollmächtigter: Rechtsanwalt Jean-Claude Wolter, 2, rue Goethe, Luxemburg,

Klägerin,

gegen

Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch das Mitglied ihres Juristischen Dienstes Sergio Fabro als Bevollmächtigten, Zustellungsbevollmächtigter: Oreste Montako, Mitglied des Juristischen Dienstes der Kommission, Jean-Monnet-Gebäude, Luxemburg-Kirchberg,

Beklagte,

wegen Aufhebung oder Änderung der der Klägerin am 15. Dezember 1982 zugestellten Entscheidung der Beklagten vom 9. Dezember 1982, durch die eine Geldbuße wegen Zuwiderhandlung gegen Artikel 60 EGKS-Vertrag verhängt worden ist.

erläßt

DER GERICHTSHOF (Vierte Kammer)

unter Mitwirkung des Kammerpräsidenten T. Koopmans, der Richter K. Bahlmann, P. Pescatore, A. O'Keeffe und G. Bosco,

Generalanwalt: P. VerLoren van Themaat

Kanzler: P. Heim

folgendes

Der Sachverhalt, der Verfahrensablauf sowie die Anträge und das Vorbringen der Parteien lassen sich wie folgt zusammenfassen:

I — Sachverhalt und schriftliches Verfahren

Ende September 1981 führten zwei Prüfer der Kommission aufgrund des Artikels 60 EGKS-Vertrag eine Kontrolle der Verkäufe durch, die das Unternehmen Bertoli, Udine, zwischen dem 1. Juli und dem 30. September 1981 getätigt hatte. Dabei stellten sie fest, daß bei den Erzeugnissen erster Wahl den Abnehmern nicht veröffentlichte Preisnachlässe gewährt sowie die veröffentlichten Preiszuschläge nicht oder nicht in voller Höhe in Rechnung gestellt und auch die Transportkosten nicht berechnet worden waren. Die von den Prüfern festgestellten Preisunterschreitungen beliefen sich auf 38807000 LIT für 915 verkaufte Tonnen, was unzulässigen Verkäufen in Höhe von 324884000 LIT entsprach. Bei den Erzeugnissen, die das Unternehmen als keine erste Wahl bezeichnete, stellten die Prüfer ebenfalls Zuwiderhandlungen der oben beschriebenen Art fest. Die Preisunterschreitungen betrugen 47174000 LIT für 710 verkaufte Tonnen, was unzulässigen Verkäufen in Höhe von 247347000 LIT entsprach.

Demgemäß beschuldigte die Kommission in einem gemäß Artikel 36 EGKS-Vertrag übersandten Schreiben vom 18. März 1982 die Firma Bertoli, beim Verkauf bestimmter Stahlerzeugnisse gegen Artikel 60 EGKS-Vertrag und aufgrund dieser Vorschrift erlassene Entscheidungen verstoßen zu haben. Mit Schreiben vom 6. April 1982 gab die Firma Bertoli eine schriftliche Stellungnahme ab, in der sie geltend machte, sie habe sich in Anbetracht der geringen Bedeutung, die ihr auf dem italienischen Markt zukomme, dem Gesetz von Angebot und Nachfrage unterworfen. Da sie ihre eigene Preisliste nicht habe anwenden können, habe sie eine teilweise Preisangleichung vornehmen müssen, wobei ihre Preise jedoch noch immer höher als die ihrer Konkurrenten für gleichartige Erzeugnisse gewesen seien. Zur Bekräftigung ihres Vorbringens übermittelte sie der Kommission Fotokopien der Rechnungen der betreffenden Konkurrenten.

Bei einer Anhörung, die am 21. Juni 1982 auf Antrag der Klägerin stattfand, bekräftigte diese ihr bisheriges Verteidigungsvorbringen. Sie führte unter anderem aus, wenn sie ihre Listenpreise eingehalten hätte, so hätte sie ihren Geschäftsbetrieb einstellen müssen. Es sei ihr nicht möglich gewesen, die Preisangleichungen bei Abschluß des Vertrages vorzunehmen. Seit dem 1. Oktober 1981 (d. h. nach der Betriebsprüfung) habe sie die Preislisten genauestens eingehalten. Da die Darlegungen der Klägerin ihrer Ansicht nach die begangenen Zuwiderhandlungen nicht rechtfertigten, verhängte die Kommission durch Entscheidung vom 9. Dezember 1982 gegen die Klägerin eine Geldbuße von 94579100 LIT gleich 100 % der Preisunterschreitungen zuzüglich eines Zuschlags von. 10 %, der dem Prozentsatz entspricht, um den die Preisunterschreitungen von den zu berechnenden Preisen abwichen.

Die Klägerin hat die vorliegende Klage am 14. Januar 1983 erhoben.

Das schriftliche Verfahren ist ordnungsgemäß abgelaufen.

Der Gerichtshof hat auf Bericht des Berichterstatters nach Anhörung des Generalanwaltes beschlossen, die mündliche Verhandlung ohne vorherige Beweisaufnahme zu eröffnen. Er hat der Kommission eine Reihe von Fragen gestellt.

Mit Beschluß vom 6. Juli 1983 hat der Gerichtshof aufgrund der Feststellung, daß die Kommission nicht ausdrücklich beantragt hatte, über die Rechtssache in Vollsitzung zu entscheiden, die Rechtssache gemäß Artikel 95 §§ 1 und 2 der Verfahrensordnung an die Vierte Kammer verwiesen.

II — Anträge der Parteien

Die Klägerin beantragt

hinsichtlich der Beweisaufnahme,

der Kommission aufzugeben, eine auszugsweise Kopie vorzulegen, aus der hervorgeht, was sie in ihrer Sitzung vom 4. Juni 1981 bezüglich der Ermächtigung ihres Vizepräsidenten Davignon zur Verhängung von Geldbußen gegen Unternehmen wegen Verstoßes gegen Artikel 60 EGKS-Vertrag beschlossen hat,

in der Sache,

die gegen sie ergangene angefochtene Entscheidung der Kommission vom 9. Dezember 1982 aufzuheben,

hilfsweise,

die gegen sie verhängte Geldbuße durch Anwendung der Kriterien herabzusetzen, die die Kommission für sich selbst festgesetzt hat und die zum Zeitpunkt der Betriebsprüfung galten, und

der Kommission die Kosten aufzuerlegen.

Die Beklagte beantragt,

die Anträge der Klägerin kostenpflichtig abzuweisen.

III — Vorbringen der Parteien

Die Klägerin rügt mit ihrem ersten Klagegrund die Verletzung wesentlicher Formvorschriften; die Begründung der Entscheidung sei insofern unzulänglich, als sie nicht erkennen lasse, auf welche Weise die Kommission die Höhe der Preisunterschreitungen ermittelt und demgemäß die Geldbuße festgesetzt habe. Die Aufzählung der angeblich nicht ordnungsgemäß durchgeführten Geschäfte in den Anhängen der Entscheidung sei keine Darlegung aller Teilrechungen, aufgrund deren die Kommission für jeden einzelnen der untersuchten Verkäufe die Höhe der beanstandeten Preisunterschreitung festgestellt habe. Außerdem sei auf das Verteidigungsvorbringen nicht eingegangen worden.

Mit dem zweiten Klagegrund rügt die Klägerin die Verletzung des EGKS-Vertrages und bei seiner Durchführung anzuwendender Vorschriften. Artikel 4 der allgemeinen Entscheidung Nr. 31/53 der Hohen Behörde über die Veröffentlichung der von den Unternehmen der Stahlindustrie angewandten Preislisten und Verkaufsbedingungen sei zu entnehmen, daß die Hohe Behörde die Veröffentlichung der Preislisten und Verkaufsbedingungen durch ein zu diesem Zweck besonders herausgegebenes Blatt vornehmen werde. Dies erscheine vor allem den kleinen und mittleren Unternehmen, wie die Klägerin eines sei, geboten, weil es ihnen unmöglich sei, sich die Preislisten ihrer Konkurrenten zu beschaffen. Gerade um diesem Sachverhalt und der fehlenden Veröffentlichung gemäß dem genannten Artikel 4 Rechnung zu tragen, habe die Kommission nicht nur in einer lange zurückliegenden Vergangenheit, sondern erst recht in jüngster Zeit — während der Geltung der Mindestpreisregelung — hinsichtlich etwaiger Preisangleichungen eine nachsichtige Haltung eingenommen, indem sie auch allgemeine Bezugnahmen zugelassen habe, sofern es ihr nur möglich gewesen sei zu prüfen, an welche Wettbewerbsbedingungen sich das betreffende Unternehmen habe angleichen wollen. So verhalte es sich auch in ihrem Fall; sie habe sich allerdings bei ihrer Erklärung gegenüber den Betriebsprüfern, daß sie sich an die Preise anderer Hersteller in der Gemeinschaft habe angleichen müssen, um nicht vom Markt verdrängt zu werden, nicht auf einen allgemeinen Hinweis auf die Notwendigkeit der Beachtung des Grundsatzes von Angebot und Nachfrage beschränkt, sondern darüber hinaus Kopien von Rechnungen konkurrierender Unternehmen vorgelegt, wonach niedrigere Preise als von ihr selbst angewandt worden seien. Ohne eine Untersuchung dieses Sachverhalts vorzunehmen oder das Vorliegen von Verkäufen zu den den vorgelegten Rechnungen entsprechenden Bedingungen zu bestreiten, habe die Kommission aber bei der Anhörung lediglich darauf hingewiesen, daß es möglich ist, sich an die Listenpreise eines bestimmten anderen Herstellers anzugleichen, nicht aber an die Preise der Konkurrenz. Außerdem habe die Kommission auch dem Umstand keine Bedeutung beigemessen, daß der Verkauf von Erzeugnissen, die keine erste Wahl seien, nicht zu denselben Bedingungen wie der Verkauf von Erzeugnissen erster Wahl erfolgen könne, da es sich um nicht vorhersehbare Gelegenheitsverkäufe von Erzeugnissen handele, die nicht den ganzen Fertigungsprozeß, sondern nur bestimmte von Fall zu Fall mit den Abnehmern zu ver- einbarende Fertigungsschritte durchliefen und die somit Sonderanfertigungen darstellten. Diese im Vergleich zu dem früher anderen Unternehmen gegenüber gezeigten Verständnis starre Haltung, verstoße zum einen gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes, auf dessen Beachtung die einzelnen sich verlassen können müßten, und stehe zum anderen im Widerspruch zum Grundsatz der Nichtdiskriminierung und der Gleichbehandlung.

Mit dem dritten Klagegrund rügt die Klägerin einen Ermessensmißbrauch. Die Kommission habe, nachdem sie zuvor allgemeine objektive Kriterien für die Bemessung der Geldbuße festgesetzt habe, in ihrer Sitzung vom 4. Juni 1981 ihren Vizepräsidenten Davignon ermächtigt, gegen die Unternehmen der Eisenund Stahlindustrie Geldbußen wegen Verletzung des Artikels 60 EGKS-Vertrag zu verhängen. So sei bestimmt worden, daß der Regelsatz etwa 25 % der Preisunterschreitungen betragen solle, mit der Möglichkeit einer Abweichung nach oben oder unten von höchstens 40 % gemäß den besonderen Umständen des Falles. Die Kommission habe auf diese Weise ihre weiter gehenden Befugnisse aus Artikel 64 EGKS-Vertrag selbst in ordnungsgemäßer Weise begrenzt, dies allerdings mit der Folge, daß sie an die so festgesetzten Kriterien solange gebunden gewesen sei, bis sie sie unter Angabe von Gründen zu ändern beschließen würde; demgemäß sei eine abweichende Haltung in einem Einzelfall als willkürlich anzusehen. Selbst wenn die Kommission später ihre allgemeine Kriterien geändert haben sollte, um mit größerer Strenge gegen Zuwiderhandlungen vorzugehen, müsse sie im Hinblick auf den Grundsatz nullum crimen, nulla poena sine lege unabhängig vom Zeitpunkt der Festsetzung der Sanktion stets die bei Begehung der Zuwiderhandlung, d. h. im vorliegenden Fall die nicht später als bei Ablauf des dritten Quartals 1981 geltenden Kriterien anwenden. Demgemäß sei die Geldbuße auf etwa 25 % herabzusetzen, auch wenn der erste und der zweite Klagegrund nicht durchgreifen sollten (siehe Urteil des Gerichtshofes in den verbundenen Rechtssachen 26 und 86/79).

Die Kommission entgegnet zum ersten Klagegrund, ihre Prüfer seien zu dem Ergebnis gelangt, daß die Unregelmäßigkeiten in den Rechnungen selbst enthalten seien. Bei einer Prüfung der der Entscheidung beigefügten Rechnungen könne man die gewährten Rabatte und deren genaue Höhe erkennen. Die Preisunterschreitung ergebe sich daraus, daß die Klägerin gemäß ihrer Preisliste oder aber in Angleichung an Sisma oder Piombino verkaufe, dann aber einen Nachlaß gewähre, der durch keinerlei Preisliste gerechtfertigt sei; außerdem nehme die Klägerin in einigen Rechnungen gemischte Angleichungen vor, das heißt, daß in ein und derselben Rechnung bei einem Erzeugnis eine Angleichung an die Preisliste Sisma und bei einem anderen Erzeugnis eine Angleichung an die Preisliste Piombino vorkomme. Die Entscheidung sei auch keineswegs deshalb unwirksam, weil die Kommission das Verteidigungsvorbringen der Klägerin nicht Punkt für Punkt widerlegt habe. Erstens handele es sich bei der angefochtenen Entscheidung um eine Verwaltungshandlung, die als solche für ihre Wirksamkeit gewiß keiner ausführlichen und umfassenden Begründung bedürfe, sondern lediglich einer knappen Begründung, die sich auf wesentliche konkrete Gesichtspunkte stütze, wie sie im Wortlaut der Entscheidung genannt seien. Zweitens handele es sich bei der in der Entscheidung wiedergegebenen Argumentation! um das Vorbringen, auf das die Klägerin ihre Verteidigung stütze, so daß die Begründung den wesentlichen Formvorschriften genüge.

Zum zweiten Klagegrund trägt die Kommission vor, die Hohe Behörde habe sich bei der Durchführung dessen, was nach der Entscheidung Nr. 31/53 eine bloße Befugnis, nicht aber eine feste Verpflichtung sei, niemals irgendeine Unterlassung zuschulden kommen lassen; seit Jahren gebe es nämlich eine amtliche Veröffentlichung mit dem Titel Eisenund Stahl: Grundpreise — Grundwerk 1. Januar und Ergänzungen (und mit dem Sigel CB-AE-82-001-7A-C), das monatlich unter der Kontrolle ihrer Generaldirektion Binnenmarkt und gewerbliche Wirtschaft erscheine und in der alle im fraglichen Zeitraum eingetretenen Preisänderungen angegeben seien. Alle — auch kleinere — Unternehmen könnten sich somit mittels eines einfachen Abonnements über das Verhalten ihrer Konkurrenz auf dem laufenden halten. Außerdem stehe es den Unternehmen frei, sich unmittelbar mit ihren Dienststellen in Verbindung zu setzen, die gehalten seien, jederzeit die aus den ihnen zur Verfügung stehenden Preislisten resultierenden Angaben weiterzugeben. Ferner weist die Kommission die Behauptung zurück, sie habe bei Preisangleichungen eine nachsichtige Haltung eingenommen. Zwar sei die Zahl der Kontrollen der Einhaltung des Artikels 60 EGKS-Vertrag durch die Unternehmen zeitweilig verringert worden; dies bedeute jedoch nicht, daß die Kommission eine besondere darauf ausgerichtete Politik verfolgt habe, sondern lediglich, daß nicht genügend Prüfer zur Verfügung gestanden hätten, um alle Aufgaben wahrzunehmen, und daß die vorhandenen Prüfer andere Kontrollen hätten vornehmen müssen. Ihre Dienststellen seien sich stets der Tatsache bewußt gewesen, daß es ohne Kontrolle der Einhaltung des Artikels 60 durch die Unternehmen keine Markttransparenz geben könne, mit allen entsprechenden Folgen. Sie vermöge auch nicht zu erkennen, inwiefern die ihr zugeschriebene Feststellung rechtswidrig gewesen sein solle, daß es verboten sei, sich an die Marktpreise anzugleichen, da nur die Listenpreise rechtmäßig seien; denn gerade durch diesen Grundsatz würden Diskriminierungen der Abnehmer untereinander verhindert. Die Kommission trägt ferner vor, sie habe 1962 in einem Rundschreiben darauf hingewiesen, daß in den Geschäfts- und Buchungsunterlagen genau anzugeben sei, welche Preisliste der Angleichung zugrunde gelegen habe. Werde nicht entsprechend verfahren, so bedeutet dies in Wirklichkeit eine nachträgliche Vornahme einer (nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes, Urteil in der Rechtssache 16/61 vom 12.7.1962, Slg. 1962, 581, rechtswidrigen) Angleichung. Schließlich seien die Vertreter der Klägerin bei der Anhörung vom 21. Juni 1982 ausdrücklich gefragt worden, was sie unter Erzeugnissen, die keine erste Wahl sind, verstünden. Sie hätten geantwortet, es handele sich nicht um Erzeugnisse zweiter Wahl, vielmehr seien bei einzelnen Rechnungen Sonderbedingungen für bestimmte Erzeugnisse angewandt worden. Dadurch sei offenkundig geworden, daß das Unternehmen für bestimmte Erzeugnisse Sonderbedingungen eingeräumt habe, zu deren Veröffentlichung in seiner Preisliste es verpflichtet gewesen wäre; aus eben diesem Grund sei die Zuwiderhandlung geahndet worden.

Zum dritten Klagegrund erklärt die Kommission, der Grundsatz nullum crimen, nulla poena sine lege könne hier keinesfalls Anwendung finden; ihr sei nicht ersichtlich, wie eine Entscheidung der Kommission, durch die eine finanzielle Sanktion verhängt werde, unter das Strafrecht fallen könne, wo man es doch eindeutig mit einer Verwaltungshandlung zu tun habe. Ferner führt die Kommission aus, da die Delegation von Befugnissen an ein Mitglied der Kommission eine Ausnahme vom Grundsatz der Kollegialität der Handlungen der Kommission darstelle, seien die auf diese Weise übertragenen Befugnisse eng begrenzt und in jedem Fall restriktiv auszulegen; die Kommission könne sie jederzeit widerrufen, da sie nur vorübergehender Natur seien, und sie bleibe stets zu Entscheidungen in den Fällen befugt, deren Bedeutung über die eines laufenden Geschäfts der Verwaltung hinausgehe. Da das Kommissionsmitglied Davignon im vorliegenden Fall der Ansicht gewesen sei, daß seine Ermächtigung nicht weit genug gehe, habe er der Kommission im schriftlichen Verfahren vorgeschlagen, gegen die Firma Bertoli und drei weitere Unternehmen eine strengere Sanktion, nämlich eine Geldbuße in Höhe von 100 % der Abweichungen von den Listenpreisen, festzusetzen; nach Annahme dieses Vorschlags habe die Kommission durch Entscheidung vom 9. Dezember 1982 die so erbetenen Sanktionen verhängt. In dieser Entscheidung habe die Kommission lediglich in Ausübung ihres Ermessens Artikel 58 EGKS-Vertrag angewandt. Die Kommission merkt an, daß in derselben Sitzung die Ermächtigung des Kommissionsmitglieds Davignon vom 4. Juni 1981 widerrufen worden sei. Von einer Überschreitung der Befugnisse könne somit im vorliegenden Fall nicht die Rede sein.

Die Klägerin erwidert zum ersten Klagegrund, die angefochtene Entscheidung enthalte in ihren Anhängen keine einzige Rechnung oder auch Preisliste ihres Unternehmens. Insbesondere ergebe sich aus einigen Zahlenangaben eine eindeutige Verschlechterung bei der Berechnung der angeblichen Preisunterschreitungen, d. h. eine Differenz von über 1500000 LIT zu ihren Lasten. Außerdem bestreite sie die Richtigkeit der Begründung der Entscheidung insofern, als danach die Preisunterschreitungen 10 % der zu berechnenden Preise überschreiten; nicht bei allen Geschäften seien die genannten 10 % überschritten worden, so daß diese Strafschärfung um 10 % bei den unterhalb dieser Grenze bleibenden Geschäften nicht gerechtfertigt sei.

Zum zweiten Klagegrund führt die Klägerin aus, sie habe im dritten Quartal 1981 das — an sich rechtmäßige — System der Preisangleichung anwenden müssen; da sie nicht im Besitz von Preislisten ihrer Konkurrenten gewesen sei, habe sie dies in der Weise getan, daß sie aus den Rechnungen der Konkurrenten deren Verkaufsbedingungen abgeleitet habe, wobei sie davon ausgegangen sei, daß die in diesen (der Kommission übermittelten) Rechnungen angegebenen Preise den Preislisten der Unternehmen entsprächen. Dem Gerichtshof seien gewiß alle Änderungen der allgemeinen Entscheidung Nr. 31/53 (deren Artikel 5 es zulasse, bestimmte Verkaufsbedingungen nicht in den Preislisten zu veröffentlichen) sowie die unterschiedliche Dichte und der wechselnde Inhalt der bei den Unternehmen durchgeführten Kontrollen bekannt. In den letzten Jahren habe es die Kommission als zweckmäßig angesehen, die Unternehmen auf die Einhaltung der Mindestpreise und der Produktionsquotenregelung hin zu überprüfen, wovon auch die Rechtsprechung des Gerichtshofes zeuge. Die Klägerin habe diese Kriterien eingehalten, indem sie ihre Quoten nicht überschritten und ihre Preise auch bei Vornahme von Preisangleichungen über denjenigen gehalten habe, die die Konkurrenten, deren Rechnungen sie vorgelegt habe, angewandt hätten. Die Kommission habe es für erforderlich gehalten, die Unternehmen darauf hinzuweisen, daß vom 1. Juli bzw. vom 1. Oktober 1981 an wieder strenge Kontrollen nach Artikel 60 aufgenommen würden. Dies ergebe sich aus dem Protokoll der Anhörung vom 21. Juni 1982.

Zum dritten Klagegrund trägt die Klägerin vor, das Vorgehen der Kommission erweise sich als offensichtlich rechtswidrig, wenn man die fundamentalen Grundsätze des Verwaltungsrechts heranziehe, das sowohl in den Mitgliedstaaten als auch auf Gemeinschaftsebene angewandt werde. In den Rechtssachen 81/72 (Kommission/Rat, Slg. 1973, 575) und 70/74 (Kommission/Rat, Slg. 1975, 795) habe der Gerichtshof den allgemeinen Rechtsgrundsatz anerkannt, daß jede Verwaltung das von ihr selbst geschaffene Recht zu beachten habe, das sie jedenfalls bis zu seiner Aufhebung binde. Auch die Kommission müsse doch einräumen, daß die Verhängung von Geldbußen und Zwangsgeldern in gewisser Weise Ausfluß einer Strafbefugnis sei, so daß der Vertrauensschutz verlange, daß die Verwaltung bei der Ausübung dieser Befugnis ein Mindestmaß an Garantien einhalte, die gewiß nicht hinter den im Strafrecht geltenden Garantien zurückblieben. Im vorliegenden Fall sei dies nicht geschehen. Vom 4. Juni 1981 bis zum 9. Dezember 1982, also fast eineinhalb Jahre lang, habe die Kommission bei Preisunterschreitungen den sogenannten Regelsatz für die Bemessung von Bußgeldern angewandt, der 25 % der Preisunterschreitungen betragen habe, mit der eng begrenzten Möglichkeit einer Anpassung nach oben oder unten gemäß den Umständen des Falles. Aber schon vor dem Juni 1981 habe, wie sich aus der Rechtsprechung des Gerichtshofes (Urteil Rumi, 1979) ergebe, eine Praxis bestanden, nach der die Geldbußen in dieser Weise abgestuft worden seien. Hieraus sei zu schließen, daß die Kommission diese Praxis gerade deshalb, weil der Gerichtshof die genannten Kriterien zuvor als gültig anerkannt und gebilligt habe, habe bekräftigen wollen, indem sie ihr im Rahmen der Ermächtigung ihres Vizepräsidenten Davignon amtlichen Charaker verliehen habe. Es liege daher auf der Hand, daß eine im dritten Quartal begangene Zuwiderhandlung nicht nach neuen, strengeren Kriterien geahndet werden könne, die nach dem Vorbringen der Kommission am 9. Dezember 1982 ohne jede Rückwirkung eingeführt worden seien. Für den von der Klägerin als unwahrscheinlich angesehenen Fall, daß dem Antrag auf Aufhebung der angefochtenen Entscheidung nicht stattgegeben werden sollte, sei die Entscheidung jedenfalls durch eine beträchtliche Herabsetzung der Geldbuße zu ändern.

Die Klägerin beantragt, folgende Schriftstücke beizuziehen:

das Protokoll der Anhörung vom 21. Juni 1982,

die mehrfach erwähnte Ermächtigung vom 4. Juni 1981,

die Unterlagen über das schriftliche Verfahren, in dem die Verhängung einer strengeren Sanktion gegen die Klägerin beantragt wurde,

den Widerruf der Ermächtigung des Kommissionsmitglieds Davignon und die eventuelle neue Ermächtigung.

In ihrer Gegenerwiderung trägt die Kommission vor, die Klägerin sei zum Zeitpunkt der Übersendung des Schreibens nach Artikel 36 im Besitz einer Liste von Rechnungen mit einer Angabe der jeweiligen Preisunterschreitungen gewesen, an deren Überprüfung sie jedes Interesse gehabt habe, um bei der Anhörung in zweckmäßiger Weise Stellung nehmen zu können. Tatsächlich habe sie den Sachverhalt bei der Anhörung nicht bestritten, sondern dies erst im Rahmen ihrer Erwiderung getan. Die Klägerin bestreite den Sachverhalt jedenfalls zu Unrecht, da die wiedergegebenen Daten sich aus den geprüften Rechnungen ergäben.

Zum zweiten Klagegrund führt die Kommission aus, da die Vorschriften des Vertrages in Krisenzeiten notwendigerweise weitaus strenger beachtet werden müßten als bei normalen Marktverhältnissen und da die Quotenregelung nicht viel Sinn habe, wenn die Vorschriften über die Preise nicht eingehalten würden, sei nicht recht zu erkennen, weshalb ein Unternehmen ihr einen Vorwurf daraus machen können sollte, daß sie die Unternehmen auf die — schon immer bestehende — Verpflichtung zur Einhaltung der EGKS-Regelung über die Preise hingewiesen habe; entgegen dem Vorbringen der Klägerin verletze ihr Verhalten keinesfalls die Rechte der Unternehmen. Zu dem Vorbringen, daß sie es den Unternehmen gestattet habe, bestimmte Verkaufsbedingungen nicht in ihren Preislisten zu veröffentlichen, sei zu bemerken, daß die Unternehmen nach Artikel 5 der Entscheidung der Kommission vom 22. Dezember 1972 über die Änderung der Entscheidung Nr. 31/53 (ABl. L 297 vom 30.12.1972) zwar bestimmte Preise für bestimmte Arten von (übrigens unbedeutenden) Erzeugnissen nicht in ihren Preislisten zu veröffentlichen brauchten, aber dennoch gehalten seien, sie der Kommission bekanntzugeben. Außerdem könne diese stets die Veröffentlichung der Preisliste anordnen.

In der Praxis werde das System der Publizität der Preise stets eingehalten.

Zum dritten Klagegrund erklärt die Kommission, die Lehre von der Selbstbindung der öffentlichen Verwaltung bei der Ermessensausübung setze die Möglichkeit der Beendigung dieser Selbstbindung voraus. Da die Verwaltung unbestrittenermaßen stets ihr Verhalten ändern könne, und zwar immer dann, wenn das öffentliche Interesse es verlange, sei nicht einzusehen, weshalb es im vorliegenden Fall nicht zulässig gewesen sein sollte, daß die Kommission die einem ihrer Mitglieder erteilte Ermächtigung widerrufen habe. Die Verwaltung könne ihre Haltung stets ändern, und zwar einfach deshalb, weil dies Teil ihres Pflicht-Rechts zu verwalten sei. Die von der Klägerin angeführte Rechtsprechung betreffe eine ganz andere Frage (Personalstatut). In den Unterlagen über das schriftliche Verfahren, das zum Erlaß der streitigen Entscheidung geführt habe, heiße es, daß es zur Wiederherstellung einer gewissen Disziplin auf dem Markt einer strengeren Ahndung der Zuwiderhandlungen auf dem Gebiet der Preise bedürfe und daß der Kommission vorgeschlagen werde, die vorgeschlagenen neuen Kriterien anzupassen, die Ermächtigung des Vizepräsidenten Davignon vom 4. Juni 1981 wegen der Änderung der anzuwendenden Kriterien zu widerrufen und ihr in Kürze den Entwurf einer neuen Ermächtigung vorzulegen.

IV — Mündliche Verhandlung

In der Sitzung vom 16. November 1983 haben die Parteien mündlich verhandelt.

Der Generalanwalt hat seine Schlußanträge in der Sitzung vom 18. Januar 1984 vorgetragen.

1 Die Firma Officine Fratelli Bertoli S.p.A. hat mit Klageschrift, die am 14. Januar 1983 bei der Kanzlei des Gerichtshofes eingegangen ist, gemäß Artikel 36 EGKS-Vertrag im Verfahren mit unbeschränkter Ermessensnachprüfung Klage erhoben auf Aufhebung oder Änderung der Entscheidung der Kommission vom 9. Dezember 1982, durch die gegen sie eine Geldbuße wegen Zuwiderhandlung gegen Artikel 60 EGKS-Vertrag verhängt worden ist.

Vorgeschichte der Entscheidung

2 Ende September 1981 führten zwei Prüfer der Kommission aufgrund des Artikels 60 EGKS-Vertrag eine Kontrolle der Verkäufe von Stahlerzeugnissen durch, die das Unternehmen Bertoli zwischen dem 1. Juli und dem 30. September 1981 getätigt hatte.

3 Bei dieser Kontrolle wurde festgestellt, daß sowohl bei den Erzeugnissen erster Wahl als auch bei den Erzeugnissen, die das Unternehmen als keine erste Wahl bezeichnete, nicht veröffentlichte Preisnachlässe gewährt sowie daß die veröffentlichten Preiszuschläge nicht oder nicht in voller Höhe in Rechnung gestellt und auch die Transportkosten nicht berechnet worden waren.

4 Bei den Erzeugnissen erster Wahl beliefen sich die von den Prüfern festgestellten Preisunterschreitungen auf 38807000 LIT, was als unzulässig angesehenen Verkäufen in Höhe von 324884000 LIT entsprach. Bei den anderen Erzeugnissen betrugen diese Preisunterschreitungen 47174000 LIT für 710 t, was als unzulässig angesehenen Verkäufen in Höhe von 247347000 LIT entsprach.

5 Mit Schreiben vom 18. März 1982 warf die Kommission der Firma Bertoli unter Hinweis auf die bei der genannten Kontrolle gemachten Feststellungen vor, gegen Artikel 60 EGKS-Vertrag und aufgrund dieser Vorschrift erlassene Entscheidungen verstoßen zu haben, und forderte sie zugleich auf, gemäß Artikel 36 EGKS-Vertrag Stellung zu nehmen.

6 Mit Schreiben vom 6. April 1982 machte die Firma Bertoli geltend, sie sei wegen der geringen Bedeutung, die ihr auf dem italienischen Markt zukomme, gezwungen gewesen, sich dem Gesetz von Angebot und Nachfrage zu unterwerfen, und habe, da sie ihre eigene Preisliste nicht habe anwenden können, ihre Preise teilweise denjenigen ihrer Konkurrenten angleichen müssen, wobei ihre Preise jedoch noch immer höher als die von ihren Konkurrenten tatsächlich angewandten Preise gewesen seien. Zur Bekräftigung ihres Vorbringens übermittelte sie der Kommission Fotokopien der Rechnungen ihrer Konkurrenten.

7 Bei der Anhörung vom 21. Juni 1982 bestritt die Klägerin nicht den ihr zur Last gelegten Sachverhalt. Gemäß ihrem bisherigen Verteidigungsvorbringen führte sie aus, daß sie bei strikter Anwendung der Preislisten ihren Geschäftsbetrieb hätte einstellen müssen. Im übrigen wies sie darauf hin, daß sie seit dem 1. Oktober 1981 die genannten Preislisten genauestens eingehalten habe.

8 Da die Darlegungen der Klägerin ihrer Ansicht nach die begangenen Zuwiderhandlungen nicht ungeschehen machten, verhängte die Kommission durch Entscheidung vom 9. Dezember 1982 gegen die Klägerin eine Geldbuße von 94579100 LIT gleich 100 % der Preisunterschreitungen zuzüglich eines Zuschlags von 10 % wegen Abweichung von den zu berechnenden Preisen um 10 %.

9 Die Klägerin stützt ihre Klage auf folgende Klagegründe : Die Entscheidung sei rechtswidrig wegen Verletzung wesentlicher Formvorschriften, Verstoßes gegen den Vertrag und bei seiner Durchführung zu beachtende Grundsätze, insbesondere gegen die Grundsätze des Vertrauensschutzes und der Gleichbehandlung sowie wegen Ermessensmißbrauchs.

Zum ersten Klagegrund

10 Nach Ansicht der Klägerin ist die Entscheidung rechtswidrig, weil sie unzulänglich begründet ist. Sie lasse nicht erkennen, in welcher Weise die Kommission die Höhe der Preisunterschreitungen ermittelt und demgemäß die Geldbuße festgesetzt habe. Die Aufzählung der angeblich nicht ordnungsgemäßen Geschäfte in den Anhängen der Entscheidung ermögliche es nicht, die Teilrechnungen nachzuvollziehen, aufgrund deren die Kommission für jeden einzelnen Verkauf die Höhe der Preisunterschreitung festgestellt habe.

11 Nach Ansicht der Kommission kann dieser Klagegrund nicht durchgreifen. Bei einer Prüfung der der Entscheidung beigefügten Rechnungen könne man die gewährten Rabatte und deren genaue Höhe erkennen. Die verschiedenen von ihr durchgeführten Rechnungen ergäben sich ohne weiteres aus der Lektüre der Anhänge. Zur Rechtfertigung der streitigen Maßnahme bedürfe es keiner weiteren Angaben.

12 Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes hat die Pflicht zur Begründung von Einzelfallentscheidungen den Zweck, dem Gerichtshof die Überprüfung der Entscheidung auf ihre Rechtmäßigkeit hin zu ermöglichen und den Betroffenen so ausreichend zu unterrichten, daß er erkennen kann, ob die Entscheidung begründet oder eventuell mit einem Mangel behaftet ist, der ihre Anfechtung wegen Rechtswidrigkeit ermöglicht.

13 Es ist daran zu erinnern, daß der Gerichtshof in seinem Urteil vom 11. Januar 1973 in der Rechtssache 13/72 (Niederlande, Slg. 1973, 27) festgestellt hat, daß der Umfang der Begründungspflicht von der Art des Rechtsakts und den Umständen abhängt, unter denen er erlassen wurde.

14 In diesem Zusammenhang ist festzustellen, daß die angefochtene Entscheidung aufgrund einer Kontrolle im Unternehmen der Klägerin selbst, bei der die Leiter des Unternehmens laut dem Schreiben der Klägerin vom 6. April 1982 einen Meinungsaustauch mit den Prüfern der Kommission gehabt haben, und zum Abschluß eines Verwaltungsverfahrens erlassen worden ist, das durch die Übersendung eines Schreibens der Kommission vom 18. März 1982 eingeleitet worden war, durch das die Klägerin unter Vorlage der Rechnungen für jedes einzelne Geschäft genau über die ihr vorgeworfenen Zuwiderhandlungen unterrichtet worden war.

15 Gemäß Artikel 36 EGKS-Vertrag zur Stellungnahme zu den genannten Zuwiderhandlungen aufgefordert, hat die Klägerin in dem erwähnten Schreiben vom 6. April 1982 und bei der Anhörung vom 21. Juni 1982 weder die tatsächliche Begehung noch die Rechtsgrundlage der ihr vorgeworfenen Rechtsverstöße in Abrede gestellt, sondern lediglich geltend gemacht, sie sei gezwungen gewesen, sich dem Gesetz von Angebot und Nachfrage zu unterwerfen und daher, um die Schließung ihres Unternehmens zu vermeiden, von einer genauen Anwendung ihrer eigenen Preisliste oder der Preisliste irgendeines Konkurrenten abzusehen; sie habe deshalb ihre Preise den von einigen ihrer Konkurrenten tatsächlich in Rechnung gestellten Preisen angeglichen.

16 In ihrem Schreiben vom 21. Juli 1982 hat sie dann zwar eingeräumt, daß Grundlage für eine Preisangleichung nur Preislisten, nicht aber Geschäfte sein können, zugleich aber zu ihrer Verteidigung darauf hingewiesen, daß sie Schwierigkeiten gehabt habe, den Inhalt dieser Preislisten rechtzeitig in Erfahrung zu bringen.

17 Angesichts des Zusammenhangs, in dem die streitige Entscheidung erlassen wurde, und im Hinblick darauf, daß in den Anhängen der Entscheidung selbst die Höhe der gewährten Rabatte sowie der nicht oder nicht in voller Höhe in Rechnung gestellten Preiszuschläge und Transportkosten für jedes einzelne Geschäft angegeben sind, war die Klägerin entgegen ihrem Vorbringen ausreichend über die die Entscheidung tragenden Tatsachenfeststellungen unterrichtet, so daß sie die sachliche Richtigkeit der Entscheidung im Hinblick auf eine eventuelle Anfechtung wegen Rechtswidrigkeit überprüfen konnte.

18 Dieser Klagegrund ist somit zurückzuweisen.

Zum zweiten Klagegrund

19 Die Klägerin trägt vor, das Verhalten der Kommission im Laufe der letzten Jahre sei durch zyklisches Abwechseln zwischen Vorschriften und Kontrolle einerseits und Duldung und Nachsichtigkeit andererseits gekennzeichnet gewesen. Durch die Verhärtung ihrer Haltung habe die Kommission gegen die Grundsätze des Vertrauensschutzes und der Gleichbehandlung verstoßen. Insbesondere wirft die Klägerin der Kommission vor, ihre Politik bei der Kontrolle der von den Unternehmen vorgenommenen Preisangleichungen in der Weise geändert zu haben, daß sie von einem System der Duldung zu einem System der strengen Kontrolle übergegangen sei.

20 Die Kommission bestreitet, jemals bei Preisangleichungen eine nachsichtige Haltung eingenommen zu haben. Die zeitweilige Verringerung der Zahl der Kontrollen der Einhaltung des Artikels 60 EGKS-Vertrag durch die Unternehmen sei auf Personalmangel und den Umstand zurückzuführen, daß dringende Kontrollen durchzuführen gewesen seien, zeuge aber keineswegs von einem besonderen politischen Willen der Kommission, sich bei Preisangleichungen großzügig zu verhalten. Da im übrigen die Vorschriften des Vertrages in Krisenzeiten weitaus strenger beachtet werden müßten als bei normalen Marktverhältnissen, sei das Vorgehen der Kommission, die Unternehmen darauf hinzuweisen, daß die Wirtschaftskrise sie nicht von der Verpflichtung zur Einhaltung des Artikels 60 EGKS-Vertrag entbinde, und dann zu kontrollieren, ob ihr Hinweis beachtet worden sei, ein durchaus konsequentes Verhalten, das die Rechte der Stahlunternehmen nicht verletze.

21 Selbst wenn die Kommission möglicherweise zeitweilig im Zusammenhang mit Preisangleichungen eine gewisse Großzügigkeit an den Tag gelegt haben sollte, kann eine nachsichtige Haltung der Verwaltung, wie der Gerichtshof in seinem Urteil vom 11. Dezember 1980 in der Rechtssache 1252/79 (Lucchini, Sig. 1980, 3753) festgestellt hat, eine Zuwiderhandlung nicht rechtmäßig machen.

22 Im übrigen ergibt sich aus den Akten, daß die Hersteller und Händler im Jahr 1981 wiederholt ausdrücklich zur Einhaltung der Preisvorschriften ermahnt wurden. Die Klägerin konnte deshalb mit einer Verstärkung und Ausdehnung der Kontrollen der Kommission zur Überprüfung der Einhaltung der von den Unternehmen veröffentlichten Preise rechnen.

23 Dieser Klagegrund ist somit ebenfalls zurückzuweisen.

Zum dritten Klagegrund

24 Von der Ansicht ausgehend, daß der Ermessensfehlgebrauch auch den Befugnismißbrauch und die Befugnisüberschreitung einschließe, die darin liege, daß die Verwaltung von ihr zustehenden Befugnissen in willkürlicher Weise Gebrauch gemacht habe, weist die Klägerin darauf hin, daß die Kommission durch Beschluß vom 4. Juni 1981 ihren Vizepräsidenten ermächtigt habe, Geldbußen wegen Verstoßes gegen Artikel 60 EGKS-Vertrag zu verhängen, wobei der Regelsatz etwa 25 % der Preisunterschreitungen habe betragen sollen, mit der Möglichkeit einer Abweichung nach oben oder unten von höchstens 40 % des Wertes der Preisunterschreitungen gemäß den besonderen Umständen des Falles. Da die Kommission auf diese Weise ihre weiter gehenden Befugnisse aus Artikel 64 EGKS-Vertrag begrenzt habe, sei sie an die von ihr festgesetzten Kriterien bis zum Erlaß eines Änderungsbeschlusses gebunden gewesen. Die Nichtbeachtung dieser Kriterien in der angefochtenen Entscheidung sei daher willkürlich anzusehen. Im übrigen hätte die Kommission, auch wenn sie ihre allgemeinen Kriterien habe ändern können, um mit größerer Strenge gegen Zuwiderhandlungen vorzugehen, gemäß dem Grundsatz nullum crimen, nulla poena sine lege unabhängig vom Zeitpunkt der Festsetzung der Sanktion die bei Begehung der Zuwiderhandlung geltenden Kriterien anwenden müssen. Aufgrund dieser Erwägungen sei eine Herabsetzung der gegen sie verhängten Geldbuße auf etwa 25 % gerechtfertigt.

25 Die Kommission entgegnet, der von der Klägerin angeführte strafrechtliche Grundsatz gelte nicht für ihre gegen die Klägerin ergangene Bußgeldentscheidung, da diese eine Verwaltungshandlung darstelle, die als solche nicht den Vorschriften und Grundsätzen des Strafrechts unterliege. Ferner führt die Kommission aus, die Delegation von Befugnissen an ein Mitglied der Kommission stelle eine Ausnahme vom Grundsatz der Kollegialität dar. Die Kommission bleibe stets zu Entscheidungen in den Fällen befugt, deren Bedeutung über die eines laufenden Geschäfts der Verwaltung hinausgehe. Demgemäß sei im vorliegenden Fall verfahren worden. Sie habe in ihrer Entscheidung lediglich Artikel 64 EGKS-Vertrag angewandt, wobei sie ohne irgendeine Überschreitung ihrer Befugnisse ihr Ermessen ausgeübt habe.

26 Das Vorbringen der Klägerin ist zurückzuweisen. Es ist insofern lediglich darauf hinzuweisen, daß die Kommission nach Artikel 64 EGKS-Vertrag gegen Unternehmen, die den Bestimmungen des Kapitels V des EGKS-Vertrags zuwiderhandeln, Geldbußen bis zur Höhe des doppelten Wertes der unzulässigen Verkäufe festsetzen kann und daß im Wortlaut des Beschlusses der Kommission vom 4. Juni 1981, durch den das für die gewerbliche Wirtschaft zuständige Kommissionsmitglied ermächtigt wurde, unter bestimmten Voraussetzungen und in bestimmten Grenzen bei Verstößen gegen Artikel 60 EGKS-Vertrag Geldbußen zu verhängen, nichts darauf hindeutet, daß die Kommission etwa auf ihre Befugnisse aus Artikel 64 EGKS-Vertrag verzichtet hätte.

27 Aus den vorstehenden Erwägungen ergibt sich, ohne daß die Frage geprüft zu werden braucht, ob der Grundsatz nulla poena sine lege für Verwaltungssaktionen gilt, daß die Höhe der im vorliegenden Fall gegen die Klägerin festgesetzten Geldbuße die in Artikel 64 EGKS-Vertrag vorgesehene Grenze nicht überschreitet.

28 Dieser Klagegrund ist daher ebenfalls zurückzuweisen.

Zur Höhe der Geldbuße

29 Zwar kann die Klägerin mit ihrer Begründung für ihren Antrag auf Herabsetzung der gegen sie verhängten Geldbuße aus den oben dargelegten Gründen keinen Erfolg haben; jedoch rechtfertigen bestimmte besondere Umstände des vorliegenden Falles eine solche Herabsetzung aus Gründen der Billigkeit. Trotz zahlreicher Kontrollen der Kommission wurde gegen die Klägerin im Laufe der letzten 30 Jahre niemals eine Geldbuße wegen Zuwiderhandlungen gegen die Vorschriften über die Preise, die Umlagen oder auch die Quoten verhängt. Hinzu kommt die Unbestimmtheit der Mitteilungen der Kommission: Diese hat die betroffenen Unternehmen zwar davon unterrichtet, daß die gemäß Artikel 60 EGKS-Vertrag vorzunehmenden Kontrollen der Einhaltung der Preise und Verkaufsbedingungen verstärkt und ausgedehnt würden, sie aber nicht darauf hingewiesen, daß sie, wozu sie an sich befugt war, die festgestellten Zuwiderhandlungen strenger zu ahnden beabsichtige. Der Gerichtshof ist daher der Ansicht, daß die Geldbuße um 75 % herabzusetzen ist.

Kosten

30 Nach Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei zur Tragung der Kosten zu verurteilen.

Nach Artikel 69 § 3 Absatz 1 der Verfahrensordnung kann der Gerichtshof jedoch die Kosten ganz oder teilweise gegeneinander aufheben, wenn jede Partei teils obsiegt, teils unterliegt. Da dies der Fall ist, werden die Kosten gegeneinander aufgehoben.

Aus diesen Gründen

hat

DER GERICHTSHOF (Vierte Kammer)

für Recht erkannt und entschieden:

1. Die gegen die Klägerin verhängte Geldbuße wird auf 23644775 LIT festgesetzt.

2. Im übrigen wird die Klage abgewiesen.

3. Jede Partei trägt ihre eigenen Kosten.