Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 07.02.1984 – C-314/82

Schlussanträge des Generalanwalts

G. Federico Mancini

vom 7. Februar 1984

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

1. Der vorliegende Rechtsstreit betrifft die Vereinbarkeit der belgischen Vorschriften über die gesundheitsbehördlichen Untersuchungen von aus anderen Mitgliedstaaten eingeführtem Geflügelfleisch mit dem Gemeinschaftsrecht. Sie haben zu entscheiden, ob diese Vorschriften, die die Einfuhr der genannten Erzeugnisse von einer gesundheitsbehördlichen Untersuchung abhängig machen und deren Kosten dem Importeur auferlegen, mit den Artikeln 9 und 12 EWG-Vertrag vereinbar sind, die Zölle und Abgaben gleicher Wirkung verbieten.

Ich werde kurz die belgische Regelung beschreiben, die Ihnen im übrigen bereits bekannt ist, da sie Gegenstand zweier jüngerer Verfahren war (Urteil vom 7.4.1981 in der Rechtssache 132/80, N.V. United Foods und PVBA Aug. Van der Abeele/Belgien, Slg. 1981, 995, und Urteil vom 6.10.1983 in den verbundenen Rechtssachen 2 bis 4/82, S.A. Delhaize Frères Le Lion und andere/Belgien, Sig. 1983, 2973). Das Gesetz vom 15. April 1965 regelt die Untersuchung von und den Handel mit Fisch, Geflügel, Kaninchen und Wild (Belgisch Staatsblad vom 22.5.1965, S. 6173); unter anderem ermächtigt es den König, die Einfuhr, den Verkauf und den Vertrieb sowie die Schlachtung von Geflügel zum Schutze der Hygiene und der Gesundheit zu kontrollieren. Die Durchführungsbestimmungen über die gesundheitsbehördliche Untersuchung von und den Handel mit Geflügelfleisch finden sich im Koninklijk Besluit vom 21. September 1970 (Belgisch Staatsblad vom 30.10.1970, S. 10994).

Nach dieser Verordnung unterliegt in Belgien geschlachtetes Geflügel einer gesundheitsbehördlichen Untersuchung vor und nach der Schlachtung, während die Regelung für eingeführtes Fleisch danach unterscheidet, ob dieses einerseits frisch, andererseits getrocknet, gesalzen oder geräuchert ist. Die Einfuhr des letzteren ist nur gegen Vorlage des Zeugnisses eines Tierarztes zulässig, der in dem Land amtlich anerkannt ist, in dem das Fleisch geschlachtet oder behandelt worden ist. Frisches Fleisch hingegen unterliegt einer Untersuchung bei der Einfuhr. Diese bezieht sich auf den Zustand, in dem dieses Fleisch befördert wurde und bei der Einfuhr gestellt wird, auf seinen Erhaltungszustand und darauf, ob es den Voraussetzungen der Bestimmungen über die gesundheitsbehördliche Untersuchung entspricht.

Nach Artikel 6 des Gesetzes vom 15. April 1965 können weiter den Importeuren oder Eigentümern der Tiere Gebühren auferlegt werden, die die Kosten der gesundheitsbehördlichen Untersuchung des einheimischen oder eingeführten Fleisches decken sollen. Für eingeführtes Geflügel wurden diese Gebühren mit dem genannten Koninklijk Besluit vom 21. September 1970 (später geändert durch Koninklijk Besluit vom 20.3.1978, Belgisch Staatsblad vom 26.7.1978, S. 8518) festgesetzt, für in Belgien geschlachtetes Fleisch mit Koninklijk Besluit vom 28. August 1981 (Belgisch Staatsblad vom 1.9.1981, S. 10851). Aus dieser Regelung ergibt sich folgendes:

a) Die Gebühr für die gesundheitsbehördliche Untersuchung eingeführten Fleisches ist auf 80 Franken je Doppelzentner festgesetzt und vom Importeur an die Zollbehörden zu entrichten.

b) Die entsprechende Gebühr für einheimisches Geflügel bemißt sich nach der Zahl der tierärztlichen Besuche und der Zahl der Tiere und wird vom Eigentümer an den Tierarzt entrichtet.

2. Mit Schreiben vom 27. März 1981 leitete die Kommission gegen die belgische Regierung das Verfahren nach Artikel 169 ein, wobei sie geltend machte, die Gebühr auf eingeführtes Fleisch sei eine Abgabe mit gleicher Wirkung wie Zölle und falle deshalb unter das Verbot der Artikel 9 ff. Die Regierung antwortete am 10. Juni 1981. Sie trug vor, die Untersuchungsgebühr stehe nicht mit der Einfuhr der Erzeugnisse in Zusammenhang, sondern mit der Untersuchung, die gemäß der Richtlinie 71/118 des Rates vom 15. Februar 1971 zur Regelung gesundheitlicher Fragen beim Handelsverkehr mit frischem Geflügelfleisch (ABl. L 55, S. 23) durchgeführt werde. Gleichwohl stehe fest, daß die von den Importeuren entrichtete Gebühr derjenigen entspreche, die von den Eigentümern in Belgien geschlachteten Geflügels erhoben werde; daher lasse sich sagen, daß sie eine Benachteiligung der einheimischen Erzeugung verhindere.

Das überzeugte die Kommission nicht. Sie erließ daher am 10. Februar 1982 eine mit Gründen versehene Stellungnahme, in der sie ihre ursprüngliche Ansicht aufrechterhielt, und erhob einige Monate später, am 9. Dezember 1982, Klage. Sie beantragt, festzustellen, daß das Königreich Belgien gegen seine Verpflichtungen aus den Artikeln 9 und 12 EWG-Vertrag verstoßen hat, indem es bei der Einfuhr von Geflügelfleisch Untersuchungsgebühren erhoben hat.

3. Sie haben somit zu entscheiden, ob eine nationale Vorschrift, die dem Importeur die Kosten für die Untersuchung von Erzeugnissen aus anderen Mitgliedstaaten auferlegt, mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar ist. In Frage steht daher nicht das belgische System der gesundheitsbehördlichen Untersuchungen, sondern nur — ich wiederhole — die Zulässigkeit der bei den Importeuren erhobenen Gebühr.

Ich habe gesagt, daß die belgische Regelung vom Gerichtshof bereits in zwei Vorabentscheidungssachen untersucht worden ist. Es ist deshalb angebracht, Ihre damaligen Entscheidungen ins Gedächtnis zu rufen.

In der Rechtssache 132/80 hatten Sie die Regelung über die gesundheitsbehördlichen Untersuchungen bei der Einfuhr von Fischen und die Erhebung der entsprechenden Gebühren im Lichte der Artikel 9 ff., 30 ff., 36 und 95 EWG-Vertrag zu beurteilen. Sie bekräftigen zunächst den im Urteil vom 8. November 1979 in der Rechtssache 251/78 (Denkavit, Slg. 1979, 3369) aufgestellten Grundsatz, eine doppelte Kontrolle im Ausfuhr- und im Einfuhrland sei nicht nach Artikel 36 gerechtfertigt. Sie gingen dann auf den damaligen Fall ein und führten aus, wenn die Tiere bereits im Versandland Gegenstand einer gesundheitsbehördlichen Kontrolle gewesen seien, die nach Rechtsvorschriften des Bestimmungslandes selbst durchgeführt worden sei, müsse die Kontrolle bei der Einfuhr auf jeden Fall auf Maßnahmen beschränkt werden, die dazu bestimmt seien, den Risiken des Transports oder etwaiger Manipulationen nach der bei der Absendung durchgeführten Kontrolle zu begegnen (Randnummer 29 der Entscheidungsgründe).

In den verbundenen Rechtssachen 2 bis 4/82 hatte Sie hingegen zu entscheiden, ob die in Belgien durchgeführten Kontrollen des Fleisches nach dem Transport gerechtfertigt seien. Sie betrachteten sie als ungerechtfertigte Wiederholung, da die Bestimmungen der Richtlinie 71/118 über die im Ausfuhrland durchgeführten Kontrollen auch den Erhaltungszustand des Fleisches während der gesamten Wegstrecke erfaßten (Randnummer 17 der Entscheidungsgründe).

4. Die beklagte Regierung stützt ihre Ansicht, die Untersuchungsgebühren auf aus anderen Mitgliedstaaten eingeführtes Geflügel widersprächen nicht dem Gemeinschaftsrecht, auf vier Argumente. Diese Gebühr (1) stelle eine inländische Abgabe dar, auf die daher Artikel 95 anwendbar sei, (2) unterliege nicht dem Verbot des Artikels 9, da sie Gegenleistung für einen dem einzelnen Importeur erwiesenen Dienst sei, (3) betreffe vom Gemeinschaftsrecht, insbesondere der Richtlinie 71/118, vorgeschriebene Kontrollen, (4) betreffe Kontrollen, die in dieser Richtlinie nicht vorgesehen und für die deshalb die Mitgliedstaaten zuständig seien, nämlich solche hinsichtlich des Gehalts des Fleisches an bestimmten schädlichen Stoffen.

Zur Unterstützung des ersten Arguments, die Abgabe sei eine inländische, führt Belgien aus,

a) die Gebühren für die Untersuchung von eingeführtem und einheimischem Geflügel beruhten auf demselben Gesetz,

b) die gesundheitsbehördlichen Untersuchungen von einheimischem und eingeführtem Geflügel seien gleichartig,

c) die von den Importeuren und den Eigentümern der Tiere erhobenen Abgaben seien buchmäßig gleichwertig,

d) allenfalls feststellbare Unterschiede in ihrer Höhe ergäben sich aus einer Randerscheinung: Die Gebühr auf belgisches Geflügel beziehe sich nämlich pauschal auf alle Untersuchungsstufen.

Diese Auffassung wurde geschickt vorgetragen, überzeugt mich jedoch nicht. Nach Ihrer ständigen Rechtsprechung fällt eine Gebühr nur dann nicht unter das Verbot des Artikels 9 und ist nach Artikel 95 gerechtfertigt, wenn sie Teil einer allgemeinen inländischen Gebührenregelung ist, die einheimische und eingeführte gleichartige Erzeugnisse ohne Unterschied erfaßt. Insbesondere müssen die Gebühren nach denselben Merkmalen auf der gleichen Produktions- oder Vermarktungsstufe erhoben werden (vgl. Urteile vom 5.2.1976 in der Rechtssache 87/75, Bresciani, Sig. 1976, 129, Randnummer 11 der Entscheidungsgründe; vom 28. Juni 1978 in der Rechtssache 70/77, Simmenthai, Slg. 1978, 1453, Nr. 1 der Entscheidungsformel; vom 31.5.1979 in der Rechtssache 132/78, Denkavit, Slg. 1979, 1923, Randnummer 8 der Entscheidungsgründe; vom 28.1.1981 in der Rechtssache 32/80, Kortmann, Slg. 1981, 251, Randnummer 16 der Entscheidungsgründe). Im Hinblick auf diese Kriterien können die von den Importeuren und von den einheimischen Erzeugern erhobenen Abgaben nicht derselben Kategorie zugerechnet werden. Aber prüfen wir Punkt für Punkt das belgische Vorbringen.

Zw a). Beide Abgaben, so wird vorgebracht, beruhten auf dem Gesetz vom 15. April 1965. Das stimmt, reicht aber, wie Sie selbst bereits entschieden haben, nicht aus. Im Urteil in der Rechtssache 132/80 ist zu lesen, daß die Untersuchungsgebühr Teil eines Systems von Vorschriften sein mag, die auf dieselbe gesetzliche Grundlage gestützt sind; jedoch reiche es für die Beurteilung der Vereinbarkeit mit dem Gemeinschaftsrecht nicht aus, auf dieses rein formale Kriterium abzustellen. Bei der Beurteilung dieser Frage müßten der Inhalt und die Wirkungen der fraglichen Regelungen betracht werden.

Zu b). Die Behauptung, die beiden Arten von Untersuchungen seien gleichartig, entspricht nicht den Tatsachen. Ich habe bereits bemerkt, daß Abgaben nur dann Teil eines einzigen Gesamtsystems sind, wenn sie auf der gleichen Produktionsstufe erhoben werden. Das ist bei unseren Gebühren nicht der Fall. Auf eine Frage des Gerichtshofes hat Belgien ausgeführt, die Untersuchungen einheimischen Geflügels fänden in vier verschiedenen Zeitpunkten statt; systematisch bei der Schlachtung, stichprobenweise bei der Zerlegung, der Verarbeitung und dem Vertrieb. Die Untersuchungen an eingeführtem Geflügel werden hingegen entweder an der Grenze oder in dem dem Bestimmungsort der Ware am nächsten gelegenen Zollager durchgeführt.

Zw c). Die beiden Gebühren entsprächen sich buchmäßig. Insbesondere würden bei der bei den Importeuren erhobenen Gebühr, wenn auch nur pauschal, die Gebühren berücksichtigt, die sie im Ausfuhrland entrichtet hätten; von ihnen würden daher nur 60 % der Abgaben erhoben, die die einheimischen Erzeuger zu zahlen hätten. Das greift nicht durch. Bekanntermaßen haben die Richtlinien über den innergemeinschaftlichen Handel mit frischem Fleisch die Untersuchungen zum Ausfuhrstaat hin verschoben und sie bei der Schlachtung konzentriert. Demgemäß sind die systematischen Untersuchen vor und nach der Schlachtung die belastendsten, während mögliche weitere Kontrollen, die legitim nur dann sind, wenn sie nur sporadisch durchgeführt werden, billiger sind. Dieses unterschiedliche Gewicht müßte sich in der Berechnung einer bei den Importeuren erhobenen Abgaben genau widerspiegeln. Daß eine solche Gebühr gegenüber der bei den einheimischen Erzeugern erhobenen um 40 % gekürzt wird, beweist daher, daß die von der belgischen Regierung behauptete Gleichwertigkeit zwischen diesen beiden Gebühren nicht besteht.

Zu d). Auch die Behauptung, die bei den einheimischen Erzeugern erhobene Gebühr beziehe sich pauschal auf alle Untersuchungsstufen, so daß allfällige Unterschiede in der Höhe der beiden Abgaben wenig bedeutsam seien, trifft nicht zu. Nach Artikel 1 des genannten Koninklijk Besluit vom 28. August 1981 soll die genannte Gebühr nur die Kosten für die Untersuchung vor und nach der Schlachtung des Geflügels decken. Nur hierfür können nach belgischem Recht Gebühren für eine gesundheitsbehördliche Untersuchung erhoben werden.

Offenkundig liegt deshalb kein einziges allgemeines System vor. Hierfür sprechen auch noch andere Gesichtspunkte. So richtet sich die Gebührenerhebung nach verschiedenen Kriterien: Die Gebühr für eingeführtes Geflügel richtet sich nach seinem Gewicht (80 BFR je angefangenem Doppelzentner), diejenige für einheimisches Geflügel nach der Zahl der tierärztlichen Besuche und des Geflügels. Unterschiedlich ist auch der die Gebührenerhebung begründende Tatbestand: Entgegen der Behauptung der beklagten Regierung im Vorverfahren (oben Nr. 2) ist das nach Artikel 59 des Koninklijk Besluit vom 21. September 1970 die Einfuhr; nach Artikel 1 des Koninklijk Besluit vom 28. August 1981 ist es die Untersuchung vor und nach der Schlachtung. Unterschiedlich sind die Empfänger der Gebühren: Bei eingeführtem Geflügel sind dies die Zollstellen, bei einheimischem Geflügel die Gesundheitsbehörden.

All dies zeigt überdeutlich, daß die streitige Gebühr keine inländische Abgabe ist. Dieses Ergebnis entspricht auch Ihrer ständigen Rechtsprechung. Ich kann sie wie folgt zusammenfassen: Wird auf eingeführte Erzeugnisse an der Grenze eine Gebühr für bestimmte Untersuchungen dieses Erzeugnisses erhoben, so ist es für die Zwecke des Verbots des Artikels 9 EWG-Vertrag unerheblich, daß eine unter einigen Gesichtspunkten ähnliche, aber auf anderen Kriterien beruhende Gebühr auf entsprechende einheimische Erzeugnisse erhoben wird (Urteil vom 14.12.1972 in der Rechtssache 29/72, Marimex, Slg. 1972, 1309; Urteil in der bereits genannten Rechtssache Bresciani; und Urteil vom 15.12.1976 in der Rechtssache 35/76, Simmenthai, Slg. 1976, 1871). Entscheidend ist vor allem der Umstand der Erhebung an der Grenze, der zum einen die von Artikel 9 verbotenen Abgaben gegen die unter Artikel 95 fallenden abgrenzt (vgl. Urteil Simmenthai, Nrn. 3 und 4 der Entscheidungsformel), zum anderen gerade das Ziel der ersteren Bestimmung betrifft (zu vermeiden, daß im Handel zwischen den Mitgliedstaaten der innergemeinschaftliche Warenverkehr wegen des Grenzübertritts finanziellen Belastungen ausgesetzt wird; Urteil Bresciani, Randnummern 8/9 der Entscheidungsgründe).

5. Gehen wir nunmehr zum zweiten Argument über. Danach soll die streitige Gebühr deswegen nicht unter das Verbot des Artikels 9 fallen, weil die Überprüfung eine dem einzelnen Importeur erbrachte Dienstleistung darstelle. Diese Auffassung stützt die beklagte Regierung auf die Urteile vom 1. Juli 1969 in der Rechtssache 24/68, Kommission/Italien, Slg. 1969, 193, Randnummer 11 der Entscheidungsgründe; vom 11. Oktober 1973 in der Rechtssache 39/73, Rewe, Slg. 1973, 1039, Randnummer 4 der Entscheidungsgründe; vom 5. Februar 1976, Bresciani, a. a. O.; vom 25. Januar 1977 in der Rechtssache 46/76, Bauhuis, a.a.O., Randnummern 7/11 der Entscheidungsgründe; und vom 12. Juli 1977 in der Rechtssache 89/76, Kommission/Niederlande, Slg. 1977, 1355.

Diese Urteile werden jedoch zu Unrecht angeführt. Im Urteil Bresciani haben Sie nämlich gerade ausgeführt, daß eine Tätigkeit der staatlichen Verwaltung, die der Durchführung einer im allgemeinen Interesse vorgeschriebenen gesundheitsbehördlichen Kontrolle dient, nicht als eine dem Importeur erbrachte Dienstleistung angesehen werden könne, die die Erhebung einer finanziellen Belastung als Gegenleistung rechtfertigen könnte (Randnummer 10 der Entscheidungsgründe). Im vorliegenden Fall verhält es sich nicht anders: auch hier dient die Überprüfung ausdrücklich (vgl. Gesetz vom 15.4.1965) dem Gesundheitsschutz, der per definitionem kein allgemeines Interesse des Staates darstellt.

6. Die beiden letzten Argumente werden auf die Richtlinie 71/118 gestützt. Belgien weist vor allem daraufhin, Artikel 9 der Richtlinie gebe dem Einfuhrland die Durchführung von Untersuchungen eingeführten Fleisches zu dem Zweck auf, festzustellen, ob dieses untauglich zum Genuß für Menschen sei und ob die Bestimmungen des Ausfuhrlandes beachtet seien. Es verweist dann auf Ihre Rechtsprechung, wonach Abgaben, die als Gegenleistung für eine gemeinschaftsrechtlich vorgesehene Untersuchung erhoben werden, keine Abgaben gleicher Wirkung darstellen (Urteil vom 25.1.1977 in der Rechtssache 46/76, Bauhuis, a. a. O.).

Auch dies trifft jedoch nicht zu. Es ist nicht nur unrichtig, es ist offenkundig falsch, zu behaupten, daß Artikel 9 den Staaten die Durchführung von gesundheitsbehördlichen Untersuchungen an der Grenze aufgebe; er ermächtigt sie nur, zu verbieten, daß Geflügelfleisch, das sich als untauglich zum menschlichen Genuß erweist oder nicht den von der Gemeinschaft erlassenen gesundheitlichen Bestimmungen entspricht, in ihr Hoheitsgebiet verbracht wird (neunte Begründungserwägung).

Weiter ist die Bestimmung im Licht des Systems zu beurteilen, das auf Gemeinschaftsebene von mehreren Harmonisierungsrichtlinien, darunter der Richtlinie 71/118, geschaffen wurde. Wie bereits ausgeführt, soll dieses System die Untersuchungen in den Ausfuhrstaat verlagern und so die systematische Durchführung von Untersuchungen an der Grenze überflüssig machen, dabei aber dem Bestimmungsland die Möglichkeit belassen, die tatsächliche Beachtung der ihm gegebenen Garantien zu überprüfen (vgl. Urteil vom 6.10.1983, Randnummer 11 der Entscheidungsgründe). Sie haben diese Richtlinien dahin gehend ausgelegt, daß die dort vorgesehene Angleichung die Beachtung einheitlicher hygienischer Bedingungen für Lagerhaltung und Transport umfasse. Folglich ist die erneute Untersuchung des Zustandes des Fleisches im Laufe des Transports und seines Erhaltungszustands nicht erforderlich (Urteil Simmenthai, a.a.O.); der Ansicht, der Grenzübertritt erhöhe das Risiko einer hygienischen. Unzuträglichkeit frischen Fleisches, kann nicht gefolgt werden (Urteil vom 12.7.1979 in der Rechtssache 153/78, Kommission/Bundesrepublik Deutschland, Sig. 1979, 2555).

Im übrigen haben Sie dieses Vorbringen zu Artikel 9 im Urteil vom 6. Oktober 1983 bereits ausdrücklich zurückgewiesen. Sie haben dargelegt, daß eine Reihe von Bestimmungen der Richtlinie (Artikel 3 Buchstaben e, f, g und Anhang I, Kapitel VII—XI) Kontrollen vorsehen, die im Ausfuhrland durchgeführt werden und sich auf die Beförderung der Erzeugnisse beziehen. Sie erstrecken sich auch auf den Erhaltungszustand des Fleisches während der gesamten Wegstrecke (Randnummer 17 der Entscheidungsgründe) aus dem Ausfuhrland bis zum Bestimmungsort.

7. Auch das vierte Argument stützt sich auf die Richtlinie 71/118, aber unter einem anderen, um nicht zu sagen entgegengesetzten, Gesichtspunkt. Belgien bemerkt, diese Richtlinie erreiche nur eine Teilharmonisierung. Insbesondere sehe sie keine Kontrollen hinsichtlich Rückständen von Antibiotika und bestimmten bakteriostatischen Stoffen sowie solchen mit hormonaler oder antihormonaler Wirkung vor.

Dieses Vorbringen, das die Rechtmäßigkeit nicht der Gebühr, sondern der Untersuchung betrifft, ist in sich gerechtfertigt. Es schießt jedoch über das Ziel hinaus. Die Durchführung systematischer Untersuchungen bei der Einfuhr rechtfertigt sich nicht allein daraus, daß bestimmte belgische Vorschriften nicht unter den Anwendungsbereich der Richtlinie fallen. Die Zulässigkeit der Untersuchungen ist unter dem Gesichtspunkt des Gesundheitsschutzes zu beurteilen, zu dem sich zu äußern die belgische Regierung Sie nicht ausdrücklich aufgefordert hat. Eine solche Aufforderung hätte freilich auch nichts genützt: Wie sich aus dem Urteil Bresciani ergibt, kann man nicht gleichzeitig eine Untersuchung mit Artikel 36 rechtfertigen, der ein allgemeines Interesse schützt, und ihre Kosten den Importeuren auferlegen.

8. Abschließend schlage ich vor, über die am 10. Dezember 1982 eingereichte Klage der Kommission der Europäischen Gemeinschaften gegen das Königreich Belgien wie folgt zu entscheiden :

Es wird festgestellt, daß das Königreich Belgien dadurch gegen die Artikel 9 und 12 EWG-Vertrag verstoßen hat, daß es Gebühren für gesundheitsbehördliche Untersuchungen aus anderen Mitgliedstaaten eingeführten Geflügelfleisches erhoben hat.

Da das Königreich Belgien unterlegen ist, sind ihm die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.