Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 15.03.1984 – C-15/83

Schlußanträge des Generalanwalts

G. Federico Mancini

vom 15. März 1984

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

1. In diesem Vorabentscheidungsverfahren geht es um die Auslegung der Gemeinschaftsvorschriften, die die Zahlung von Beihilfen an Exporteure von auf der Grundlage von Milchpulver hergestelltem Futter regeln. Sie haben zu entscheiden, ob diese Rechtsvorschriften es gestatten, daß die Beihilfen aufgrund divergierender Verfahren und innerhalb unterschiedlicher Fristen gewährt werden, je nachdem ob es sich um ausgeführte oder innerhalb des Landes vertriebene Erzeugnisse handelt. Für die erstgenannten Erzeugnisse sind nämlich besondere Kontrollen des einführenden Landes vorgesehen, von deren Durchführung die Zahlung der Beihilfen abhängig ist. Entsprechende Feststellungen (und deshalb entsprechende Verzögerungen) gibt es dagegen bei dem auf dem Inlandsmarkt abgesetzten Futter nicht.

Die Firma Denkavit Nederland B.V. mit Sitz in Voorthuizen (Niederlande) exportiert unverpacktes, auf der Grundlage von Milchpulver hergestelltes Futter; dafür werden ihr Gemeinschaftsbeihilfen gewährt, und zwar aufgrund von Artikel 10 der Verordnung Nr. 804/68 des Rates vom 27. Juni 1968 über die gemeinsame Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnise. Bei Lieferungen von Erzeugnissen in loser Form in andere Mitgliedstaaten macht die zuständige niederländische Stelle (Hoofdproduktschap voor Akkerbouwprodukten) die Zahlung der Beihilfe von dem Nachweis abhängig, daß die Lieferung an einen verwendenden landwirtschaftlichen Betrieb bzw. Aufzucht- oder Mastbetrieb erfolgt. Bei der Lieferung nach Belgien besteht dieser Nachweis in der Vorlage des Dokuments Benelux 5 (Artikel 58 der Verordnung Nr. 222/77 des Rates). In allen anderen Fällen wird der Nachweis durch die Vorlage des Kontrollexemplars Τ Nr. 5, d. h. durch ein Formular erbracht, das von dem Betroffenen ausgefüllt wird und das Angaben über die tatsächliche Verwendung der ausgeführten Ware enthält (Artikel 10 der Verordnung Nr. 223/77 der Kommission); dies ist die Voraussetzung für die Gewährung der Beihilfe. Da diese Papiere, um Beweiskraft erlangen zu können, vom Bestimmungsstaat bestätigt werden müssen, wird die Beihilfe in der Regel eine gewisse Zeit nach dem Antrag gezahlt. Bei den Ausfuhren innerhalb der Beneluxländer beläuft sich dieser Zeitraum im Durchschnitt auf einen Monat.

Dies hat zur Folge, daß eine unterschiedliche Behandlung der Beihilfen für ausgeführte Erzeugnisse und der Beihilfen für die innerhalb des Landes verkauften Erzeugnisse insoweit gegeben ist, als die erstgenannten Beihilfen später gezahlt werden als die letztgenannten. Da die Firma Denkavit der Ansicht ist, diese Verzögerung stelle eine Behinderung der Ausfuhren dar, beantragte sie bei der Hoofdproduktschap, ihr die Beihilfen für das für das auf dem belgischen Markt in loser Form abgesetzte Futter in dem der Lieferung nachfolgenden Monat zu zahlen und gleichzeitig einen Rückforderungsyorbehalt für den Fall vorzusehen, daß die Waren nicht bestimmungsgemäß verwendet worden seien. Der Antrag wurde abgelehnt; dagegen erhob die Firma Denkavit am 1. März 1982 vor dem College van Beroep voor het Bedrijfsleven Klage und beantragte, diese Entscheidung aufzuheben und die beklagte Stelle zu verurteilen, ihr die Beihilfen unter Vorbehalt der Rückforderung innerhalb kürzerer Fristen zu zahlen.

Mit Beschluß vom 25. Januar 1983 hat das angerufene Gericht das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof gemäß Artikel 177 EWG-Vertrag die folgende Frage zur Vorabentscheidung vorgelegt.

Sind Artikel 34 EWG-Vertrag und/oder Artikel 40 Absatz 3 EWG-Vertrag und/oder Artikel 43 Absatz 3 Buchstabe b EWG-Vertrag und/oder die Verordnung Nr. 804/68 und/oder der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz oder irgendein anderer dem EWG-Vertrag zugrundeliegender Grundsatz so auszulegen, daß die Bestimmungen des Artikels 6 Absatz 2 in Verbindung mit Artikel 7 der Verordnung Nr. 1725/79 damit unvereinbar sind, soweit sie zur Folge haben, daß die in der Verordnung genannte Beihilfe für Magermilchpulver, das in einem der Mitgliedstaaten zu Mischfutter verarbeitet worden ist und in Tankwagen oder containern geliefert wird, im Falle der Ausfuhr einen Monat später gezahlt wird als bei inländischem Absatz?

2. Lassen Sie mich zunächst die für uns maßgeblichen Bestimmungen der Verordnung Nr. 1725/79 vom 26. Juli 1979 über die Durchführungsbestimmungen zur Gewährung von Beihilfen für zu Mischfutter verarbeitete Magermilch und für zur Kälberfütterung bestimmtes Magermilchpulver untersuchen.

Nach Artikel 4 Absatz 2 wird das Mischfutter im Sinne der Verordnung in Säcke mit einem Höchstgewicht von 50 kg verpackt, auf denen sich folgende Angaben befinden:

a) ein Hinweis darauf, daß es sich um Mischfutter handelt,

b) eine Aufschrift, durch die der beihilfebegünstigte Betrieb identifiziert werden kann,

c) der Herstellungsmonat und das Herstellungsjahr,

d) der Magermilchpulvergehalt des Enderzeugnisses.

Nach Artikel 5 Buchstabe b — dies ist für unseren Fall die Schlüsselvorschrift — finden die vorgenannten Bestimmungen keine Anwendung auf Mischfutter, das ... in Tankwagen oder Containern einem verwendenden landwirtschaftlichen Betrieb bzw. Aufzucht- oder Mastbetrieb [unter der Kontrolle der zuständigen Behörden des einführenden Landes] angeliefert wird. Artikel 6 regelt diese Kontrollen. Artikel 6 Absatz 1 Buchstabe b bestimmt, daß die Anlieferung in Tankwagen oder Containern unter Verwaltungskontrolle erfolgt, um sicherzustellen, daß die Lieferung an einen verwendenden landwirtschaftlichen Betrieb stattfindet. Nach Artikel 6 Absatz 2 wird die Beihilfe erst gezahlt, wenn der beihilfebegünstigte Betrieb der zuständigen Stelle die Beweisstücke darüber vorlegt, daß die Lieferung unter Erfüllung der Bedingungen [der vorerwähnten Bestimmung] erfolgt ist.

Wenn die Waren innerhalb der Gemeinschaft ausgeführt werden, ist — wie bereits gesagt — der Nachweis der vorschriftsmäßigen Anlieferung durch die Vorlage eines Kontrollexemplars T Nr. 5 zu erbringen (Artikel 10 der vorerwähnten Verordnung Nr. 223/77). In Belgien, Luxemburg und den Niederlanden, die auf die Papiere des gemeinschaftlichen Versandverfahrens die Abkommen anwenden können, die sie untereinander geschlossen haben, um die Formalitäten an den jeweiligen Grenzen zu vereinfachen oder zu beseitigen (Artikel 58 der Verordnung Nr. 222/77 des Rates vom 13. 12. 1976), darf jedoch ein anderes Kontrollexemplar verwendet werden. Es ist nun gerade die für die Weiterleitung dieses Kontrollexemplars Benelux 5 erforderliche Zeit, an der sich der vorliegende Rechtsstreit entzündet hat.

3. Dabei geht es im Kern um die Artikel 6 und 7 der Verordnung Nr. 1725/79 der Kommission. Wie wir gesehen haben, sehen diese Vorschriften besondere vorherige Kontrollen des einführenden Staates im Hinblick auf die tatsächliche Bestimmung des unverpackten Futters vor. Es ist unstreitig, daß wegen dieser Kontrollen die Zahlung der Beihilfen an die ausführenden Unternehmen später erfolgt als die entsprechende Zahlung zugunsten der auf dem Inlandsmarkt abgesetzten Erzeugnisse. Ebenso ist sicher, daß bei den Ausfuhren aus den Niederlanden nach Belgien die Verzögerung etwa einen Monat beträgt. Es läßt sich auch nicht bestreiten, daß dadurch die Beihilfen für die eingeführten Erzeugnisse weniger günstig sind als die für die im Inland verkauften Erzeugnisse.

Nach Auffassung der Firma Denkavit ist all dies rechtswidrig. Durch die genannten Regelungen habe die Kommission vor allem die Verordnung Nr. 804/68 des Rates verletzt, aufgrund deren sie ermächtigt worden sei, Durchführungsbestimmungen zu erlassen. Sodann habe sie gegen verschiedene Vorschriften des EWG-Vertrags verstoßen:

a) Artikel 34, der es (auch den Gemeinschaftsorganen) verbiete, Maßnahmen mit gleicher Wirkung wie mengenmäßige Ausfuhrbeschränkungen zu erlassen;

b) Artikel 40 Absatz 3 Unterabsatz 2, wonach die gemeinsame Marktorganisation jede Diskriminierung zwischen den Erzeugern der Gemeinschaft auszuschließen habe;

c) Artikel 43 Absatz 3 Buchstabe b, wonach diese gemeinsame Organisation für den Handelsverkehr innerhalb dei Gemeinschaft Bedingungen sicherstellen müsse, die denen eines Binnenmarkts entsprächen.

Die Kommission — so weiter die Klägerin — habe schließlich den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz verletzt, da die Verzögerung der Beihilfezahlungen für ausgeführte Erzeugnisse nicht erforderlich sei, um die Ziele zu erreichen, die mit den in der Verordnung Nr. 1725/79 vorgesehenen Kontrollen verfolgt würden.

Lassen Sie mich diese Klagegründe näher untersuchen. Nach Artikel 10 der Grundverordnung Nr. 804/68 legt der Rat die Regeln über die Gewährung der Beihilfen für Magermilch und Magermilchpulver fest (Absatz 2), während es der Kommission obliegt, nach Anhörung des Verwaltungsausschusses für Milch und Milcherzeugnisse die Durchführungsbestimmungen zu erlassen (Absatz 3). Mit der Verordnung Nr. 986/68 vom 15. Juli 1968 legte der Rat die Grundregeln fest. Die Kommission ihrerseits erließ die in ihre Zuständigkeit fallenden Bestimmungen mit der genannten Verordnung Nr. 1725/79 (die die Verordnung Nr. 990/72 vom 15. 5. 1972 ersetzt hat).

Nun stehen nach Ansicht der Firma Denkavit die dadurch eingeführten Kontrollen (Artikel 6 und 7) nicht mit der Verordnung Nr. 804/68 im Einklang. In diesen Rechtsvorschriften manifestiere sich zwar ein Interesse der Gemeinschaft daran, daß die Magermilch und das Magermilchpulver, die zur Fütterung bestimmt seien, auch tatsächlich zu diesem Zweck verwendet würden, sowie daran, daß die Beihilfe nur bei dem entsprechenden Nachweis gezahlt werde; doch ließen diese Rechtsvorschriften mit Sicherheit nicht zu, daß dieses Interesse durch den Erlaß von Vorschriften gewahrt werde, die mit dem EWG-Vertrag oder allgemeinen Rechtsgrundsätzen nicht vereinbar seien. Hier liege zunächst ein Verstoß gegen Artikel 34 EWG-Vertrag und Artikel 22 Absatz 1 zweiter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 804/68 vor, der, indem er den Inhalt der Hauptvorschrift bestätige, im Hinblick auf die gemeinsame Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse mengenmäßige Beschränkungen oder Maßnahmen gleicher Wirkung verbiete. Die Artikel 6 und 7 behinderten nämlich den innergemeinschaftlichen Handel und erhöhten die Kosten der ausgeführten Waren gegenüber den Kosten der auf dem Inlandsmarkt abgesetzten Erzeugnisse. Sie seien also Maßnahmen gleicher Wirkung.

Diese Auffassung ist aber nicht stichhaltig. Ich weise vor allem darauf hin, daß Artikel 6 der Verordnung Nr. 1725/79 alle Futtermittel in loser Fom einer vorherigen Kontrolle unterwirft, unabhängig davon, ob sie ausgeführt oder innerhalb des Landes vertrieben werden. Anders gesagt, die Kommission hat es in beiden Fällen für unerläßlich gehalten, festzustellen, daß die Anlieferungen an einen verwendenden Betrieb erfolgen, und die Zahlung der Beihilfe von der Vorlage beweiskräftiger Dokumente abhängig zu machen. Zwischen diesen beiden Situationen besteht somit nur ein Unterschied; dieser kommt in Artikel 7 zum Ausdruck, der die Anlieferung des Futters in einem anderen Mitgliedstaat als dem verkaufenden Mitgliedstaat regelt. Wie wir wissen, handelt es sich um die Art des zur Erlangung der Beihilfe vorzulegenden Dokuments, nämlich um das Kontrollexemplar Τ Nr. 5 oder — im Handel zwischen den Niederlanden und Belgien — um das Kontrollexemplar Benelux 5.

Es ist gerade die Weiterleitung dieses Kontrollexemplars, die, da sie die Beteiligung der Behörden des einführenden Landes erfordert, Verzögerungen bei der Zahlung der Beihilfen verursacht. Diese Verzögerungen sind aber gerechtfertigt. Es ist nämlich zu berücksichtigen, daß es aus objektiven Gründen nicht möglich ist, den Vertrieb innerhalb des Landes und die innergemeinschaftliche Ausfuhr gleichzubehandeln. Wie der Vertreter der Kommission in der mündlichen Verhandlung ausgeführt hat, ist bei den Ausfuhren in loser Form das Betrugsrisiko wesentlich höher. Daher seien die Kontrollen schwieriger; wegen dieser Schwierigkeit, abgesehen von der Bedeutung der Beihilfen, die für das auf der Grundlage von Milchpulver hergestellte Futter gewährt würden, habe das Organ diese Kontrollen als Präventivmaßnahme ausgestaltet.

Der Gerichtshof hat sich im übrigen bereits mit dem Kontrollexemplar Τ Nr. 5 im Hinblick auf Beihilfen für Magermilchpulver befaßt und seine wesentliche Feststellungsfunktion in dem Urteil vom 7. Februar 1979 (Rechtssache 18/76, Bundesrepublik Deutschland/Kommission, Slg. 1979, 343) anerkannt. Um festzustellen, ob die Waren in den ausführenden Ländern kontrolliert worden sind, ist — so haben Sie gesagt — die ... Gemeinschaftsregelung ... so abgefaßt, daß sie den nationalen Behörden nicht die Möglichkeit läßt, andere Nachweise ... zu akzeptieren als den förmlichen Nachweis, der aus einem ordnungsgemäß ausgefüllten und gestempelten Kontrollexemplar des Versandpapiers besteht. Dabei handelt es sich zwar um eine besonders strenge Regelung, doch hat diese — so haben Sie hinzugefügt — einen präzisen Zweck, nämlich jede Möglichkeit [auszuschließen], daß eine Doppelzahlung erfolgt [(für den inländischen Vertrieb und für die Ausfuhr)] oder die Ware wieder in den normalen Marktkreislauf gelangt (Randnummer 20 der Entscheidungsgründe).

4. Ich komme nun zur angeblichen Verletzung der Artikel 40 Absatz 3 Unterabsatz 2 und 43 Absatz 3 Buchstabe b EWG-Vertrag. Bekanntlich hat aufgrund der ersten Vorschrift die gemeinsame Marktorganisation jede Diskriminierung zwischen Erzeugern ... innerhalb der Gemeinschaft auszuschließen. Nach Ansicht der Firma Denkavit werden durch die streitigen Maßnahmen die Erzeuger, die Futter auf dem Inlandsmarkt absetzen, und die ausführenden Erzeuger ungleich behandelt; daher seien diese Maßnahmen rechtswidrig. Ich glaube aber nicht, daß hier von einer Diskriminierung die Rede sein kann. Sie wird — dies sei noch einmal gesagt — dadurch ausgeschlossen, daß die Ausfuhr höhere Betrugsrisiken mit sich bringt und schwierigere Kontrollen erfordert als der inländische Vertrieb. Da sich beide Situationen unterscheiden, sind auch unterschiedliche Regelungen gerechtfertigt, um so mehr, als die Regelungsunterschiede strikt den in der Wirklichkeit bestehenden Unterschieden entsprechen.

Zur Bekräftigung dieser Ansicht erinnere ich an das kürzlich ergangene Urteil vom 23. Februar 1983 (Rechtssache 8/82, Wagner, Slg. 1983, 371). Dort hatten Sie zu entscheiden, ob die Vergütung von Lagerkosten für Zucker zu gewähren ist, wenn sich die Ware auf dem Transport zwischen Lagern in zwei verschiedenen Mitgliedstaaten befindet. Sie haben entschieden, daß diese Kosten im Gegensatz zu den Kosten für Waren, die sich auf dem Transport zwischen Lagern in ein und demselben Mitgliedstaat befinden, nicht zu vergüten sind und diese unterschiedliche Behandlung wegen objektiv gerechtfertigter Kontrollerfordernisse für zulässig erachtet (Rändnummer 19 der Entscheidungsgrüride). Mit anderen Worten, die Gründe, die mit dem Funktionieren einer gemeinsamen Marktorganisation zusammenhängen, können sich, sofern sie als solche überprüfbar sind und an objektive Umstände anknüpfen, gegenüber dem Grundsatz des Artikels 40 Absatz 3 durchsetzen, wonach der inländische und der innergemeinschaftliche Handel gleichzubehandeln sind.

Diese Überlegungen gelten auch für Artikel 43 Absatz 3 Buchstabe b, wonach die gemeinsame Marktorganisation für den Handelsverkehr innerhalb der Gemeinschaft Bedingungen sicherstellt, die denen eines Binnenmarkts entsprechen. Die Firma Denkavit meint, die streitigen Maßnahmen verletzten diese Vorschrift, da sie den Ausfuhrhandel ungünstiger behandelten. In Wirklichkeit ist aber diese unterschiedliche Behandlung durch die objektive Divergenz der Situationen und durch die besonderen Kontrollerfordernisse im Zusammenhang mit dem innergemeinschaftlichen Handel gerechtfertigt.

5. Der letzte Klagegrund der Firma Denkavit betrifft den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. Die Kontrollen der Verwendung der ausgeführten Futtermittel — so die Klägerin — dienten zwar der Verwirklichung eines übergeordneten Gemeinschaftsinteresses, so daß sie, abstrakt gesehen, mit dem System im Einklang stünden und deshalb rechtmäßig seien. Die in Rede stehenden Artikel seien aber so abgefaßt worden, daß sie über das zulässige Maß hinausgingen. Um ein schutzwürdiges Ziel zu erreichen, ließen sie nämlich ein anderes, nicht weniger wichtiges Gemeinschaftsinteresse außer acht, nämlich die Gleichbehandlung des nationalen und des zwischenstaatlichen Handels. Das gleiche Ergebnis wäre ohne die beschriebene Benachteiligung erreicht worden, wenn die Kommission weniger strenge Kontrollen vorgeschrieben hätte.

Auch hier bin ich anderer Meinung. Der Gerichtshof hat zwar mehrfach festgestellt, daß sich die durch die Gemeinschaftsvorschriften geschaffenen Belastungen in dem erforderlichen Maße darauf beschränken müssen, die Zielsetzung dieser Vorschriften zu verwirklichen und ihren Adressaten nur das geringstmögliche Opfer aufzuerlegen. Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz schließt es aber nicht aus — er erfordert es sogar —, daß in der betreffenden Situation alle Erfordernisse des Systems gewürdigt und miteinander in Einklang gebracht werden. In unserem Fall ist es nun für das Funktionieren der gemeinsamen Marktorganisation von entscheidender Bedeutung, daß die ausgeführten Futtermittel strengeren Kontrollen unterzogen werden als die innerhalb des Landes verkauften Erzeugnisse. Das den Wirtschaftsteilnehmern auferlegte Opfer ist also nicht unverhältnismäßig.

Eine abschließende Bemerkung. Ich bin bei meinen Ausführungen von der Prämisse ausgegangen, daß der längere Zeitraum bei der Zahlung der Beihilfen an die Exporteure lediglich auf die Kontrollen zurückzuführen ist; er hängt nämlich von deren präventivem Charakter und der erforderlichen Zusammenarbeit der Behörden der verschiedenen Länder ab. In der mündlichen Verhandlung hat sich aber herausgestellt, daß den genannten Verzögerungen auch Unterlassungen der nationalen Verwaltungen zugrunde liegen. Wenn dem so ist, kann das Problem nicht auf der Ebene der Auslegung der Artikel 6 und 7 gelöst werden; vielmehr sind eine bessere Zusammenarbeit zwischen den Staaten oder sogar rechtliche Maßnahmen notwendig.

6. Aufgrund dieser Überlegungen schlage ich dem Gerichtshof vor, die vom College van Beroep voor het Bedrijfsleven mit Beschluß vom 25. Januar 1983 in dem vor diesem Gericht anhängigen Rechtsstreit Firma Denkavit Nederland B.V. gegen Hoofdproduktschap voor Akkerbouwprodukten vorgelegte Vorabentscheidungsfrage wie folgt zu beantworten:

Die Artikel 6 und 7 der Verordnung Nr. 1725/79 der Kommission vom 26. Juli 1979 über die Durchführungsbestimmungen zur Gewährung von Beihilfen für zu Mischfutter verarbeitete Magermilch und für zur Kälberfütterung bestimmtes Magermilchpulver sind dahin auszulegen, daß das in diesen Artikeln vorgesehene System der vorbeugenden Kontrollen bei der Anlieferung von Mischfutter in Tankwagen oder Containern, das dadurch gekennzeichnet ist, daß die Auszahlung der Beihilfen in den Fällen später erfolgt, in denen die Erzeugnisse nicht innerhalb des Landes verkauft werden, aus objektiven Gründen gerechtfertigt ist. Damit liegt kein Verstoß gegen die Artikel 34, 40 Absatz 3 und 43 Absatz 3 Buchstabe b EWG-Vertrag sowie gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz und die Verordnung Nr. 804/68 des Rates vor.