Europäischer Gerichtshof Urteil vom 17.05.1984 – C-15/83

In der Rechtssache 15/83

betreffend das dem Gerichtshof nach Artikel 177 EWG-Vertrag vom College van Beroep voor het Bedrijfsleven in dem vor diesem Gericht anhangigen Rechtsstreit

DENKAVIT NEDERLAND B.V.

gegen

HOOFDPRODUKTSCHAP VOOR AKKERBOUWPRODUKTEN

vorgelegte Ersuchen um Vorabentscheidung über die Gültigkeit der Artikel 6 Absatz 2 und 7 der Verordnung (EWG) Nr. 1725/79 der Kommission vom 26. Juh 1979 über die Durchführungsbestimmungen zur Gewährung von Beihilfen für zu Mischfutter verarbeitete Magermilch und für zur Kälberfütterung bestimmtes Magermilchpulver (ABl. L 199, S. 1)

erläßt

DER GERICHTSHOF (Zweite Kammer)

unter Mitwirkung des Kammerpräsidenten K. Bahlmann, der Richter P. Pescatore und O. Due,

Generalanwalt: G. F. Mancini

Kanzler: J. A. Pompe, Hilfskanzler

folgendes

Der Sachverhalt, der Verfahrensablauf und die nach Artikel 20 des Protokolls über die Satzung des Gerichtshofes der EWG eingereichten Erklärungen lassen sich wie folgt zusammenfassen:

I — Rechtlicher Rahmen des Rechtsstreits und Sachverhalt

1. Rechtlicher Rahmen

Im Ausgangsverfahren ist die Gewährung von Beihilfen für die Anlieferung von auf der Grundlage von Magermilchpulver hergestelltem Mischfutter in loser Form für die Ausfuhr streitig. Die Durchführungsbestimmungen für diese Beihilfen sind in der Verordnung Nr. 1725/79 der Kommission vom 26. Juli 1979 festgelegt. Artikel 4 Absatz 2 dieser Verordnung bestimmt:

Unbeschadet der Vorschriften des Artikels 5 und der Richtlinie 79/373/EWG des Rates vom 2. April 1979 über den Verkehr mit Mischfuttermitteln wird das Mischfutter im Sinne der vorliegenden Verordnung in Säcke mit einem Höchstgewicht von 50 Kilogramm verpackt. Auf den Säcken ist in gut leserlichen Buchstaben aufgedruckt:

a) ein Hinweis darauf, daß es sich um Mischfutter handelt,

b) eine Aufschrift, durch die der beihilfebegünstigte Betrieb identifiziert werden kann. Für diese Aufschrift kann eine Kennziffer benutzt werden, die alsdann den Anfangsbuchstaben des Ursprungslandes enthält,

c) der Herstellungsmonat und das Herstellungsjahr,

d) der Magermilchpulvergehalt des Enderzeugnisses.

Die Bestimmungen des Artikels 4 Absatz 2 finden jedoch nach Artikel 5 dieser Verordnung keine Anwendung:

a) ...

b) auf Mischfutter, das unter den Voraussetzungen der Artikel 6 und 7 in Tankwagen oder Containern einem verwendenden landwirtschaftlichen Betrieb bzw. Aufzucht-oder Mastbetrieb angeliefert wird.

Artikel 6 der genannten Verordnung hat folgenden Wortlaut :

(1) Wenn die Anlieferung des Mischfutters in Tankwagen oder Containern erfolgt, finden folgende Vorschriften Anwendung:

a) Dem beihilfebegünstigten Betrieb wird auf Antrag von der zuständigen Stelle des Mitgliedstaats, auf dessen Gebiet er seinen Sitz hat, gestattet, den Transport auf diese Weise durchzuführen.

b) Die Anlieferung erfolgt unter Verwaltungskontrolle, die insbesondere sicherstellt, daß die Lieferung an einen verwendenden landwirtschaftlichen Betrieb bzw. Aufzucht-oder Mastbetrieb erfolgt.

(2) In diesem Fall wird die Beihilfe erst gezahlt, wenn der beihilfebegünstigte Betrieb der zuständigen Stelle die Beweisstücke darüber vorlegt, daß die Lieferung unter Erfüllung der Bedingungen des Absatzes 1 Buchstabe b) erfolgt ist.

Artikel 7 Absatz 1 der genannten Verordnung lautet:

Findet die in Artikel 5 Buchstabe b) genannte Anlieferung in Tankwagen oder Containern in einem anderen Mitgliedstaat als dem verkaufenden Mitgliedstaat statt, so kann die Anlieferung unter den Voraussetzungen des Artikels 6 Absatz 1 Buchstabe b) nur durch das Kontrollexemplar gemäß Artikel 10 der Verordnung (EWG) Nr. 223/77 nachgewiesen werden.

Artikel 7 Absatz 3 bestimmt:

Der Empfängermitgliedstaat prüft nach, ob der Empfänger den Voraussetzungen des Artikels 6 Absatz 1 Buchstabe b) entspricht.

Unbeschadet der Fälle, in denen die Beweisstücke für den Zeitraum vorliegen, für den die Beihilfe beantragt wird, setzt die Zahlung der Beihilfe nach Artikel 9 Absatz 2 voraus,

a) daß der Begünstigte der zuständigen Stelle glaubhaft nachweist, daß er in dem Monat, für den er die Beihilfe beantragt, die entsprechende Magermilch-bzw. Magermilchpulvermenge denaturiert oder zu Mischfutter verarbeitet hat

und

b) daß die in Artikel 10 Absatz 3 genannten Analyse-und Kontrollbogen, die aufgrund der im Vormonat gemäß Artikel 10 Absatz 1 und 2 Buchstaben a), b) und c) durchgeführten Kontrollen erteilt worden sind, keinen Anlaß zu Beanstandungen geben.

Falls die Analyse-und Kontrollbogen gemäß dem vorgenannten Buchstaben b ergeben, daß der Antragsteller im betreffenden Vormonat Vorschriften der vorliegenden Verordnung nicht eingehalten hat, wird die Beihilfezahlung für den Monat, für den die Beihilfe beantragt ist, bis zum Erhalt der für die in diesem Monat durchgeführten Kontrollen ausgestellten Analyse-und Kontrollbogen ausgesetzt und wird die für den Monat zu Unrecht gezahlte Beihilfe innerhalb von vier Wochen wieder zurückgefordert (Artikel 9 Absatz 3).

Artikel 10 der Verordnung bestimmt, daß die Mitgliedstaaten bestimmte Kontrollmaßnahmen treffen, um die Einhaltung der Bestimmungen dieser Verordnung zu gewährleisten; dies gilt insbesondere hinsichtlich der Verwendung der Magermilch und des Magermilchpulvers für die Herstellung von Mischfutter im Sinne des Artikels 4 Absatz 1.

Was die Vorlage des Kontrollexemplars angeht, das Artikel 7 Absatz 1 der Verordnung bei Anlieferung in einem anderen Mitgliedstaat als dem des Verkäufers verlangt, bestimmt Artikel 10 der Verordnung Nr. 223/77 der Kommission vom 22. Dezember 1976 über Durchführungsbestimmungen und Vereinfachungsmaßnahmen des gemeinschaftlichen Versandverfahrens (ABl. L 38, S. 20):

Hängt die Anwendung einer gemeinschaftlichen Maßnahme auf dem Gebiet der Wareneinfuhr oder Warenausfuhr oder des Warenverkehrs innerhalb der Gemeinschaft von dem Nachweis ab, daß die betreffenden Waren der in der Maßnahme vorgesehenen oder vorgeschriebenen Verwendung oder Bestimmung zugeführt worden sind, so ist der Nachweis durch die Vorlage eines Kontrollexemplars T Nr. 5 zu erbringen.

Im übrigen ist das vorgeschriebene Verfahren in Artikel 12 dieser Verordnung geregelt.

Die Verordnung Nr. 222/77 des Rates vom 13. Dezember 1976 über das gemeinschaftliche Versandverfahren (ABl. L 38, S. 1) bestimmt in Artikel 58:

Abweichend von dieser Verordnung können Belgien, Luxemburg und die Niederlande auf die im Rahmen des gemeinschaftlichen Versandverfahrens verwendeten Papiere die Abkommen anwenden, welche sie untereinander geschlossen haben oder schließen, um die Grenzformalitäten an der belgischluxemburgischen und belgisch-niederländischen Grenze zu vereinfachen oder zu beseitigen.

2. Sachverhalt und schriftliches Verfahren

Die Klägerin des Ausgangsverfahrens stellt in den Niederlanden Milchaustauschfuttermittel auf der Grundlage von Magermilchpulver her. Dafür hat sie Anspruch auf eine Gemeinschaftsbeihilfe, die ihr aufgrund von Artikel 10 der Verordnung Nr. 804/68 des Rates vom 27. Juni 1968 über die gemeinsame Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse (ABl. L 148, S. 13) gewährt wird. Die Klägerin setzt ihre Erzeugnisse verpackt oder unverpackt (lose) sowohl innerhalb der Niederlande wie im Ausland ab. Die Ausfuhren in loser Form beschränken sich gegenwärtig auf Belgien.

Die Voraussetzungen der Zahlung der Beihilfe durch die zuständige niederländische Stelle, die Hoofdproduktschap voor Akkerbouwprodukten, bestimmen sich danach, ob das unverpackte Futter an einen Abnehmer in den Niederlanden oder in einem anderen Mitgliedstaat geliefert wird :

a) Auf Anlieferungen in loser Form innerhalb der Niederlande wendet die Hoofdproduktschap die niederländischen Bestimmungen an, nämlich die Beschikking denaturatie-en verwerkingssteun magere-melkpoeder von 1980 (Verordnung über die Beihilfe für die Denaturierung und Verarbeitung von Magermilchpulver). Danach hat der herstellende Betrieb in dem monatlich vorzulegenden Verwendungsnachweis alle Lieferungen in loser Form im einzelnen anzugeben. Unmittelbar nach Erhalt dieser Beweisstücke zahlt die Hoofdproduktschap die Beihilfe aus, das heißt zur selben Zeit, zu der sie den Antrag für den betreffenden Monat erhält.

b) Für Anlieferungen in loser Form in einem anderen Mitgliedstaat verlangt die Hoofdproduktschap entsprechend Artikel 7 der Verordnung Nr. 1725/79, daß der Nachweis durch Vorlage des in Artikel 10 der Verordnung Nr. 223/77 genannten Kontrollexemplars Τ Nr. 5 erbracht wird. Anstelle dieses Dokuments genügt ihr für Lieferungen nach Belgien das in Artikel 58 der Verordnung Nr. 222/77 genannte Benelux-5-Versandpapier. Weil diese Papiere mit einem Vermerk des Bestimmungsstaats versehen werden müssen, wird die Beihilfe tatsächlich überlicherweise erst einen Monat nach der Antragstellung gezahlt.

Diese unterschiedlichen Verfahren haben zur Folge, daß die Beihilfe für die Anlieferungen in loser Form nach Belgien durchschnittlich einen Monat später gezahlt wird als für Lieferungen in loser Form innerhalb des Landes und für Lieferungen in verpackter Form während derselben Zeit. Durch diese Verzögerung bei der Auszahlung der Beihilfe erleidet die Klägerin einen erheblichen Zinsverlust.

Die Firma Denkavit ist der Auffassung, dies stelle ein nicht nur überflüssiges, sondern auch rechtswidriges Hemmnis für die Ausfuhr dar; sie beantragte daher mit Schreiben vom 18. Dezember 1981 bei der Hoofdproduktschap, ihr die Beihilfe für in loser Form nach Belgien gelieferte Erzeugnisse im Laufe des auf die Lieferung folgenden Monats zu zahlen, erforderlichenfalls unter Vorbehalt der Rückforderung. Die Beklagte des Ausgangsverfahrens lehnte den Antrag mit Schreiben vom 3. Februar 1982 ab. Dagegen erhob die Klägerin des Ausgangsverfahrens Klage vor dem College van Beroep voor het Bedrijfsleven.

In diesem Verfahren beantragte die Klägerin des Ausgangsverfahrens die Aufhebung des angegriffenen Bescheids; ferner beantragte sie zu erkennen, daß ihr die Beklagte des Ausgangsverfahrens die Beihilfe unmittelbar nach dem monatlichen Eingang des Antrags und der damit verbundenen Vorlage der vorgeschriebenen Verwendungsnachweise und Übersichten zu zahlen habe, falls erforderlich auch unter dem Vorbehalt, daß die gezahlte Beihilfe von der Klägerin zurückgefordert werde, wenn die Umstände dazu Anlaß geben sollten. Ihrer Ansicht nach hatten die Beneluxländer nach Artikel 58 der Verordnung Nr. 222/77 die Möglichkeit und sogar die Pflicht, auf Lieferungen nach Belgien nicht Artikel 7 der Verordnung Nr. 1725/79, sondern in diesen Fällen allein Artikel 6 der genannten Verordnung anzuwenden. Ferner machte sie geltend, Artikel 6 Absatz 2 und Artikel 7 der Verordnung Nr. 1725/79 seien nicht verbindlich, da sie als Maßnahmen mit gleicher Wirkung wie mengenmäßige Ausfuhrbeschränkungen, die im Widerspruch zu Artikel 34 EWG-Vertrag stünden, und als eine Ungleichbehandlung bei den Ausfuhren anzusehen seien. Auch verstießen sie gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz.

Die Beklagte beantragte vor dem vorlegenden Gericht Klageabweisung. Sie trug vor, die Bestimmungen der Artikel 6 und 7 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1725/79 in Verbindung mit Artikel 58 der Verordnung Nr. 222/77 verlangten zwingend, daß bei der Ausfuhr in loser Form nach Belgien die Beihilfe erst nach Eingang eines Kontrollexemplars des Bene-lux-5-Versandpapiers gezahlt werden könne.

Mit Beschluß vom 25. Januar 1983 hat das College van Beroep voor het Bedrijfsleven das Verfahren ausgesetzt und beschlossen, dem Gerichtshof folgende Frage zur Vorabentscheidung vorzulegen:

Sind Artikel 34 EWG-Vertrag und/oder Artikel 40 Absatz 3 EWG-Vertrag und/oder Artikel 43 Absatz 3 Buchstabe b EWG-Vertrag und/oder die Verordnung (EWG) Nr. 804/68 und/oder der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz oder irgendein anderer dem EWG-Vertrag zugrunde liegender Grundsatz so auszulegen, daß die Bestimmungen des Artikels 6 Absatz 2 in Verbindung mit Artikel 7 der Verordnung (EWG) Nr. 1725/79 damit unvereinbar sind, soweit sie zur Folge haben, daß die in dieser Verordnung genannte Beihilfe für Magermilchpulver, das in einem der Mitgliedstaaten zu Mischfutter verarbeitet worden ist und in Tankwagen oder Containern geliefert wird, im Falle der Ausfuhr einen Monat später gezahlt wird als bei inländischem Absatz?

Der Vorlagebeschluß ist am 26. Januar 1983 in das Register der Kanzlei des Gerichtshofes eingetragen worden.

Das vorlegende Gericht stellt in den Entscheidungsgründen seines Beschlusses fest, es halte angesichts des restriktiven Charakters der Ausnahmebestimmungen des Artikels 58 der Verordnung Nr. 222/77 und des allgemeinen Aufbaus des Artikels 7 der Verordnung Nr. 1725/79 die erste Rüge der Klägerin für unerheblich. Die zweite Rüge stelle jedoch ein ernstes Problem dar, und die Antwort auf diese Rüge sei nach seiner Ansicht für die Lösung des Rechtsstreits notwendig.

Nach Artikel 20 des Protokolls über die Satzung des Gerichtshofes der EWG haben die Klägerin des Ausgangsverfahrens, vertreten durch Rechtsanwalt E. Grabandt, Den Haag, und die Beklagte des Ausgangsverfahrens, vertreten durch Herrn R. J. M. ten Berge als Bevollmächtigten, schriftliche Erklärungen eingereicht.

Der Gerichtshof hat auf Bericht des Berichterstatters nach Anhörung des Generalanwalts beschlossen, die mündliche Verhandlung ohne vorherige Beweisaufnahme zu eröffnen, und die Kommission aufgefordert, an der Sitzung teilzunehmen.

Der Gerichtshof hat die Kommission gebeten, in der Sitzung die besonderen Gründe darzulegen, aus denen die Verordnung Nr. 1725/79 der Kommission eine unterschiedliche Behandlung von Lieferungen in loser Form für die Ausfuhr und von Lieferungen für den nationalen Markt vorsieht, sowie die Gründe für die strengeren Kontrollverfahren bei der Ausfuhr anzugeben.

Mit Beschluß vom 23. November 1983 hat der Gerichtshof die Rechtssache an die Zweite Kammer verwiesen.

II — Schriftliche Erklärungen

Die Klägerin des Ausgangsverfahrens führt zunächst aus, ihr Vorbringen müsse im Lichte zweier grundlegender Schlußfolgerungen hinsichtlich des Ziels der Gemeinschaftsbeihilfen, die dem zu Futterzwecken verwendeten Magermilchpulver im Rahmen der gemeinsamen Marktorganisation für Milch zugute kämen, gewürdigt werden. Erstens seien die Beihilfen eine notwendige Voraussetzung für die Möglichkeit der Verarbeitung von Magermilchpulver zu Viehfutter, da die Industrie wegen der Beihilfen das Ausgangsprodukt rentabel verwenden könne. Zweitens seien die Beihilfen im allgemeinen Interesse eingeführt worden, um die Überschüsse an Magermilchpulver absetzen zu können und um die öffentliche Lagerhaltung dieses Erzeugnisses zu vermeiden oder einzuschränken.

Hinsichtlich der gesamten in der Verordnung Nr. 1725/79 getroffenen Regelung räumt die Klägerin des Ausgangsverfahrens ein, daß sie auf den Umstand zurückzuführen sei, daß die Höhe der Beihilfen ein erhebliches Betrugsrisiko mit sich bringe. Dies sei der Grund, weshalb Herstellung und Verkauf der in Rede stehenden Erzeugnisse strengen Voraussetzungen sowie umfassenden Verpflichtungen unterworfen seien und eine ganze Reihe von Kontrollmaßnahmen mit äußerst strengen Sanktionen vorgesehen seien. Trotzdem beruhe das ganze System auf einer in wirtschaftlichen Notwendigkeiten begründeten möglichst schnellen Auszahlung der Beihilfe am Ende des Monats, auf den sich die Beihilfe beziehe. Die Beihilfe werde üblicherweise gezahlt, bevor die Ergebnisse der Kontrolle für den betreffenden Zeitraum vorlägen. Die Feststellung, daß die Bestimmungen der Verordnung während des in Rede stehenden Zeitraums eingehalten worden seien, sei mithin keine Vorbedingung für die Auszahlung der Beihilfe. Hingegen unterliege der Begünstigte einer strengen Rückzahlungsverpflichtung, wenn sich aufgrund der vorgesehenen Kontrollen herausstelle, daß gegen die Verordnung verstoßen worden sei.

Andererseits gingen die Sonderbestimmungen für Exportlieferungen in loser Form weiter als die allgemeinen Bestimmungen für die oben genannten verpackten Erzeugnisse. Dies gelte insbesondere für die Bestimmung, wonach die in Rede stehenden Erzeugnisse unmittelbar vom Hersteller an den Empfänger geliefert werden müßten, ohne daß die Lieferung durch einen Zwischenhändler erfolgen dürfe, und der Nachweis ausschließlich durch die Vorlage eines Kontrollexemplars Τ Nr. 5 zu erbringen sei. Das habe zur Folge, daß die Beihilfe für Exportlieferungen in loser Form im allgemeinen mit einer Verzögerung von einem Monat gezahlt werde, was im Vergleich zum Absatz innerhalb des Landes und zum Absatz der verpackten Erzeugnisse stark abschreckend auf die Ausfuhr in loser Form wirke und zu einem Zinsverlust führe, der sich im Jahr 1981 auf 1,40 HFL pro 100 kg und im Jahr 1982 auf 1,05 HFL pro 100 kg belaufen habe. Der Zinsverlust treffe also insbesondere die Ausfuhr von Erzeugnissen in loser Form, da diese Erzeugnisse im Bestimmungsland mit den entsprechenden nationalen Erzeugnissen konkurrieren müßten, die wegen der Anwendung der geltenden innerstaatlichen Regelung von einem solchen Zinsverlust nicht betroffen seien. Diese abweichende Behandlung der Ausfuhren in loser Form sei eine Diskriminierung, die gegen die höherrangigen Regeln des Gemeinschaftsrechts verstoße und deshalb rechtswidrig sei.

Deshalb macht die Klägerin des Ausgangsverfahrens erstens geltend, der Exporteur könne die umstrittene Diskriminierung nicht vermeiden; zweitens sei sie unter Berücksichtigung des in der Verordnung Nr. 1725/79 vorgesehenen Kontollsystems überflüssig. Gegen die Art der Kontrolle als solche wendet sich die Klägerin nicht, sie ist aber der Auffassung, es sei kein Grund vorhanden, bei Ausfuhren in loser Form die nachfolgende Kontrolle durch eine vorherige Kontrolle zu ersetzen. Die Wirksamkeit einer späteren Kontrolle könne nicht in Zweifel gezogen werden, da die gewährte Beihilfe sofort zurückverlangt werden müsse, wenn aufgrund der Unterlagen festgestellt werde, daß die Bestimmungen der Verordnung nicht eingehalten worden seien.

Schließlich legt die Klägerin die Gründe dar, weshalb Artikel 6 Absatz 2 und Artikel 7 der Verordnung Nr. 1725/79 ungültig seien. Erstens seien sie als Maßnahmen mit gleicher Wirkung wie mengenmäßige Ausfuhrbeschränkungen anzusehen und verstießen deshalb gegen Artikel 34 EWG-Vertrag, der nicht nur die Mitgliedstaaten, sondern auch die Gemeinschaftsorgane binde. Eine Ausnahme nach Artikel 36 sei nicht zu rechtfertigen, da die in Rede stehende Diskriminierung ausschließlich wirtschaftlicher Natur und nicht notwendig sei, um das mit dem fraglichen Kontrollsystem beabsichtigte Ziel zu erreichen. ¡Ferner dürften Überlegungen im Zusammenhang mit der Betrugsbekämpfung nicht den freien Handelsverkehr zwischen den Mitgliedstaaten beeinträchtigen; Artikel 36 EWG-Vertrag könne insoweit nicht geltend gemacht werden.

Darüber hinaus seien die umstrittenen Bestimmungen insoweit mit Artikel 2 Absatz 3 Buchstabe h der Richtlinie 70/50 der Kommission vom 22. Dezember 1969 (ABl. L 13, 1970, S. 29), mit Artikel 22 Absatz 1 der Verordnung Nr. 804/68 und mit den Grundprinzipien der gemeinsamen Marktorganisationen, nämlich mit Artikel 40 Absatz 3 und Artikel 43 Absatz 3 Buchstabe b EWG-Vertrag, unvereinbar, als sie die Auszahlung der Beihilfe für Magermilchpulver, das lose exportiert werde, verzögerten. Schließlich beruft sich die Klägerin des Ausgangsverfahrens auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, da die Verzögerung bei der Auszahlung der Beihilfe keine notwendige Voraussetzung für die Wirksamkeit der durch die Verordnung Nr. 1725/79 vorgeschriebenen Kontrollmaßnahmen sei.

Die Beklagte des Ausgangsverfahrens trägt vor, es sei Aufgabe der Kommission, Durchführungsmaßnahmen für die Gewährung von Beihilfen für die in Rede stehenden Erzeugnisse zu erlassen. Nach den Begründungserwägungen (vor allem nach der sechsten Begründungserwägung) der Verordnung Nr. 1725/79 habe die Kommission es für ratsam gehalten, den Transport dieser Erzeugnisse besonderen Kontrollmaßnahmen zu unterwerfen und spezielle Voraussetzungen für die Auszahlung der Beihilfe aufzustellen. Daraus schließt sie, die Kommission habe im Rahmen ihrer formellen und materiellen Befugnisse und in einer Weise gehandelt, die weder gegen den EWG-Vertrag noch gegen die Verordnung Nr. 804/68 noch gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz oder irgendeinen anderen Grundsatz verstoße, der dem Vertrag zugrunde liege. Jedenfalls sei sie verpflichtet, die umstrittenen Bestimmungen so lange anzuwenden, bis sie von dem zuständigen Gericht für ungültig erklärt worden seien.

Außerdem ist sie der Auffassung, es liege keine ungerechtfertigte Diskriminierung, sondern eine begründete unterschiedliche Behandlung vor, da bei der Gewährung einer Beihilfe für den internationalen Warentransport das Betrugsrisiko größer sei als beim Absatz im Inland. Deshalb könne man keineswegs von einer Verletzung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes sprechen. Es bestehe für den Gerichtshof kein Grund, die in Rede stehenden Bestimmungen für nichtig zu erklären. Aus diesen Gründen schlägt die Beklagte des Ausgangsverfahrens dem Gerichtshof vor, die Vorab entscheidungsfrage zu verneinen.

III — Mündliche Verhandlung

In der Sitzung vom 26. Januar 1984 haben die Klägerin des Ausgangsverfahrens, vertreten durch Rechtsanwalt E. Grabandt, und die Kommission, vertreten durch R. C. Fischer als Bevollmächtigten, mündliche Ausführungen gemacht.

Auf die vom Gerichtshof schriftlich vor der Sitzung gestellte Frage führt die Kommission aus, daß nach der Verordnung Nr. 1725/79 die Lieferungen in loser Form für die Ausfuhr und die Lieferungen für den nationalen Markt grundsätzlich nicht unterschiedlich behandelt würden. Beide unterlägen einer Verwaltungskontrolle, die sicherstelle, daß die Lieferungen an einen verwendeten landwirtschaftlichen Betrieb bzw. Aufzuchtoder Mastbetrieb erfolgten. In beiden Fällen dürfe die Beihilfe erst dann gezahlt werden, wenn das Unternehmen nachweise, daß die vorerwähnte Voraussetzung erfüllt sei. Dieser Nachweis werde durch die Vorlage einer Bescheinigung erbracht, die von den zuständigen nationalen Behörden desjenigen Mitgliedstaats ausgestellt werde, für den die Lieferungen bestimmt seien.

Der einzige Unterschied liege darin, daß die Verordnung bei Lieferungen innerhalb des Landes es den Mitgliedstaaten überlasse, die Art der geforderten Bescheinigung zu bestimmen, während bei Ausfuhren in andere Mitgliedstaaten der Nachweis stets durch die Vorlage des in Artikel 10 der Verordnung Nr. 223/77 genannten Kontrollexemplars Τ Nr. 5, bzw. bei Lieferungen zwischen den Beneluxstaaten durch das Kontrollexemplar Benelux 5 erbracht werde.

Außerdem seien die Mitgliedstaaten verpflichtet, die Durchführungsbestimmungen für das vorgesehene Kontrollverfahren zu erlassen und sicherzustellen, daß bei der Übermittlung des Kontrollexemplars Τ Nr. 5 keine Verzögerungen aufträten.

Zwar seien die Mitgliedstaaten nicht verpflichtet, das Kontrollexemplar Ţ Nr. 5 zu verwenden, sofern die Waren ihr Hoheitsgebiet nicht verließen, bevor der Nachweis der vorgesehenen oder vorgeschriebenen Verwendung oder Bestimmung erbracht sei, doch hindere sie nichts daran, das Kontrollexemplar Τ Nr. 5 auch für die innerstaatlichen Lieferungen zu benutzen.

Schließlich könne sich ein Mitgliedstaat bei der Zahlung der Beihilfe nicht mit Aufstellungen ohne einen Nachweis über die Verwendung der Lieferungen zufriedengeben. Die Kommission stellt daher fest, daß die Anforderungen des Gemeinschaftsrechts und die niederländische Praxis nicht übereinstimmten; daraus erkläre sich teilweise die zeitliche Verzögerung bei der Zahlung der Beihilfe. Jedenfalls könne man nicht die Ansicht vertreten, die Ausfuhren in loser Form müßten derselben Regelung unterliegen wie die Lieferungen in loser Form innerhalb eines Mitgliedstaats, wenn diese letzteren nicht entsprechend der Verordnung Nr. 1725/79 behandelt würden.

Der Generalanwalt hat seine Schlußanträge in der Sitzung vom 15. März 1984 vorgetragen.

1 Das College van Beroep voor het Bedrijfsleven hat mit Beschluß vom 25. Januar 1983, beim Gerichtshof eingegangen am 26. Januar 1983, gemäß Artikel 177 EWG-Vertrag eine Frage nach der Auslegung der Artikel 34, 40 Absatz 3 und 43 Absatz 3 Buchstabe b EWG-Vertrag, des Artikels 22 der Verordnung Nr. 804/68 des Rates vom 27. Juni 1968 über die gemeinsame Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse (ABl. L 148, S. 13) sowie des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes zur Vorabentscheidung vorgelegt; das vorlegende Gericht fragt, ob diese Rechtsvorschriften dahin auszulegen seien, daß Artikel 6 Absatz 2 und Artikel 7 der Verordnung Nr. 1725/79 der Kommission vom 26. Juli 1979 über die Durchführungsbestimmungen zur Gewährung von Beihilfen für zu Mischfutter verarbeitete Milch und für zur Kälberfütterung bestimmtes Magermilchpulver (ABl. L 199, S. 1) mit ihnen unvereinbar seien.

2 Diese Frage ist im Rahmen eines Rechtsstreits der Firma Denkavit Nederland BV. gegen die Hoofdproduktschap voor Akkerbouwprodukten aufgeworfen worden, in dem die Klägerin beantragt, ihr die Beihilfe für Mischfutterheferungen in loser Form von den Niederlanden nach Belgien unmittelbar nach dem monatlichen Eingang das Antrags und der damit verbundenen Vorlage der vorgeschriebenen Verwendungsnachweise und Übersichten zu zahlen, eventuell unter dem Vorbehalt der Rückforderung.

3 In diesem Prozeß machte die Klägerin des Ausgangsverfahrens unter anderem geltend, Artikel 6 Absatz 2 und Artikel 7 der Verordnung Nr. 1725/79 enthielten im Hinblick auf die Verwendung des in loser Form gelieferten Futters im Falle der Ausfuhr eine strengere Beweislastregelung als im Falle der Lieferung innerhalb des Landes; dies habe zur Folge, daß die Beihilfezahlung für die Ausfuhr etwa einen Monat später erfolge als die Beihilfezahlung für Lieferungen auf den Binnenmarkt des Mitgliedstaats.

4 Die Klägerin des Ausgangsverfahrens vertrat daher die Auffassung, die betreffenden Bestimmungen stellten Maßnahmen mit gleicher Wirkung wie mengenmäßige Ausfuhrbeschränkungen dar und verstießen gegen Artikel 34 EWG-Vertrag und gegen die Verordnung Nr. 804/68; auch diskriminierten sie den Erzeuger unter Verstoß gegen Artikel 40 Absatz 3 und Artikel 43 Absatz 3 Buchstabe b EWG-Vertrag und verletzten den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz.

5 Die Beklagte des Ausgangsverfahrens wies diesen Standpunkt zurück und meinte, sie sei an die streitigen Bestimmungen gebunden.

6 Angesichts dieser Sach-und Rechtslage hat das College van Beroep voor het Bedrijfsleven die folgende Frage zur Vorabentscheidung vorgelegt:

Sind Artikel 34 EWG-Vertrag und/oder Artikel 40 Absatz 3 EWG-Vertrag und/oder Artikel 43 Absatz 3 Buchstabe b EWG-Vertrag und/oder die Verordnung (EWG) Nr. 804/68 und/oder der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz oder irgendein anderer dem EWG-Vertrag zugrunde liegender Grundsatz so auszulegen, daß die Bestimmungen des Artikels 6 Absatz 2 in Verbindung mit Artikel 7 der Verordnung (EWG) Nr. 1725/79 damit unvereinbar sind, soweit sie zur Folge haben, daß die in der Verordnung genannte Beihilfe tur Magermilchpulver, das in einem der Mitgliedstaaten zu Mischfutter verarbeitet worden ist und in Tankwagen oder Containern geliefert wird, im Falle der Ausfuhr einen Monat später gezahlt wird als bei inländischem Absatz?

7 Zwar bezieht sich diese Frage formal auf die Auslegung von Bestimmungen des EWG-Vertrags und der Verordnung Nr. 804/68, in Wirklichkeit bezieht sie sich aber auf die Gültigkeit von Artikel 6 Absatz 2 und Artikel 7 der Verordnung Nr. 1725/79.

Zum Vorliegen einer unterschiedlichen Behandlung

8 Vor der eigentlichen rechtlichen Prüfung ist zu bestimmen, inwieweit das in loser Form ausgeführte Mischfutter tatsächlich einer anderen Regelung unterliegt als das Mischfutter, das in loser Form im Inland vertrieben wird.

9 Artikel 6 Absatz 1 Buchstabe b der Verordnung Nr. 1725/79 sieht eine Verwaltungskontrolle für alle Anlieferungen von Mischfutter in loser Form vor, um sicherzustellen, daß die Lieferungen an einen verwendenden landwirtschaftlichen Betrieb bzw. Aufzucht-oder Mastbetrieb erfolgen, ohne dató dabei zwischen der Ausfuhr und der Lieferung innerhalb des Landes unterschieden wird; außerdem wird nach Artikel 16 Absatz 2 in beiden Fällen die Beihilfe erst gezahlt, wenn der beihilfebegünstigte Betrieb der zuständigen nationalen Stelle Beweisstücke darüber vorlegt, daß die Lieferung unter Erfüllung der Bedingungen des Absatzes 1 Buchstabe b erfolgt ist.

10 Daraus ergibt sich, daß sich die beiden beschriebenen Situationen nur in einem Punkt unterscheiden, nämlich im Hinblick auf die Art des zur Erlangung der Beihilfe vorzulegenden Dokuments:

Was die Anlieferungen in loser Form in einem anderen Mitgliedstaat als dem verkaufenden Mitgliedstaat betrifft, so kann gemäß Artikel 7 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1725/79 die Anlieferung unter den Voraussetzungen des Artikels 6 Absatz 1 Buchstabe b nur durch das Kontrollexemplar gemäß Artikel 10 der Verordnung Nr. 223/77 der Kommission vom 22. Dezember 1976 (ABl. L 38, S. 20) nachgewiesen werden, das heißt durch das Dokument T Nr. 5, mit Ausnahme der Ausfuhren innerhalb der Beneluxländer, wo dieser Nachweis gemäß Artikel 58 der Verordnung Nr. 222/77 des Rates vom 13. Dezember 1976 (ABl. L 38, S. 1) durch das Benelux-Versandpapier 5 geführt werden kann.

Was die Anlieferungen in loser Form innerhalb des verkaufenden Mitgliedstaats angeht, so kann gemäß Artikel 14 der Verordnung Nr. 223/77 jeder Mitgliedstaat abweichend von den besonderen Bestimmungen der Verordnung Nr. 1725/79 vorsehen, daß der Nachweis nach einem einzelstaatlichen Verfahren erbracht wird.

11 Es ist jedoch hervorzuheben, daß, wenn ein Mitgliedstaat ein einzelstaathches Verfahren anwendet, er gleichwohl gehalten ist, dabei so vorzugehen, daß der Zielsetzung des Artikels 6 der Verordnung Nr. 1725/79 in gleichwertiger Weise Rechnung getragen wird.

12 Da die Kontrollerfordernisse für die Ausfuhren in loser Form und für die Lieferungen in loser Form innerhalb des Landes im wesentlichen dieselben sind, ist eine etwaige Verzögerung der Beihilfezahlung bei den Ausfuhren lediglich auf die andersartigen Umstände der Ausfuhr zurückzuführen, nämlich darauf, daß das Dokument T Nr. 5 im innergemeinschaftlichen Handel länger unterwegs ist als das nationale Dokument innerhalb eines Mitgliedstaats.

Zur Verletzung von Artikel 34 EWG-Vertrag und von Artikel 22 der Verordnung Nr. 804/68

13 Mit der von dem vorlegenden Gericht gestellten Frage soll zunächst geklärt werden, ob die streitigen Vorschriften Maßnahmen mit gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige Ausfuhrbeschränkung im Sinne von Artikel 34 EWG-Vertrag darstellen.

14 Nach Artikel 34 sind mengenmäßige Ausfuhrbeschränkungen sowie alle Maßnahmen gleicher Wirkung ... zwischen den Mitgliedstaaten verboten.

15 Das Verbot von mengenmäßigen Beschränkungen sowie von Maßnahmen gleicher Wirkung gilt, wie der Gerichtshof wiederholt festgestellt hat, nicht nur für nationale Maßnahmen, sondern auch für Maßnahmen der Gemeinschaftsorgane (Urteil vom 20. 4. 1978 in den verbundenen Rechtssachen 80 und 81/77, Slg. 1978, 927).

16 Nach der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofes bezieht sich Artikel 34 auf Maßnahmen, die spezifische Beschränkungen der Ausfuhrströme bezwecken oder bewirken und damit unterschiedliche Bedingungen für den Binnenhandel innerhalb eines Mitgliedstaats und seinen Außenhandel schaffen, so daß die nationale Produktion oder der Binnenmarkt des betroffenen Staates zum Nachteil der Produktion oder des Handels anderer Mitglied-Staaten einen besonderen Vorteil erlangt (vgl. z.B. das Urteil vom 8. 11. 1979 in der Rechtssache 15/79, Groenveld, Slg. 1979, 3409, Randnummer 7 der Entscheidungsgründe).

17 Dies ist bei einer Gemeinschaftsregelung wie der vorliegenden nicht der Fall, die, wenn nicht identische, so doch zumindest gleichwertige Bedingungen der Verhaltungskontrolle sowohl für die Ausfuhr von Mischfutter in loser Form als auch für dessen Vertrieb innerhalb des Landes vorsieht.

18 Diese Beurteilung ändert sich nicht dadurch, daß die Beihilfe für das in loser Form ausgeführte Mischfutter unter Umständen später gezahlt wird als die Beihilfe für die Lieferungen innerhalb des Landes. Ein solcher Unterschied wäre nämlich nur die Folge der besonderen Situation des innergemeinschaftlichen Handels; denn die Weiterleitung der Dokumente durch die verschiedenen zuständigen Stellen der Mitgliedstaaten nimmt notwendigerweise mehr Zeit in Anspruch als die Weiterleitung dieser Dokumente innerhalb eines Mitgliedstaats, so daß keine unterschiedliche Behandlung im Sinne von Artikel 34 vorliegt.

19 Wie die Kommission zu Recht ausgeführt hat, können im Vorabentscheidungsverfahren des Artikels 177 EWG-Vertrag etwaige Diskriminierungen nicht berücksichtigt werden, die sich daraus ergeben, daß die nationalen Behörden die einschlägigen Bestimmungen nicht richtig angewandt haben.

20 Diese Überlegungen gelten auch für das Verbot von Maßnahmen gleicher Wirkung gemäß Artikel 22 Absatz 1 der Verordnung Nr. 804/68, der den Artikel 34 auf den Bereich der gemeinsamen Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse anwendet.

Zur Verletzung der Artikel 40 und 43 EWG-Vertrag

21 Was die angebliche Verletzung von Artikel 40 Absatz 3 EWG-Vertrag angeht, so bestimmt diese Vorschrift, daß die gemeinsame Organisation der Agrarmärkte jede Diskriminierung zwischen Erzeugern oder Verbrauchern innerhalb der Gemeinschaft auszuschließen [hat].

22 Da die unterschiedlichen Modalitäten der Beihilfezahlung einem objektiven Unterschied zwischen der Situation der Ausfuhr und der Situation des Vertriebs innerhalb eines Mitgliedstaats entsprechen, stellen sie keine Diskriminierung im Sinne des vorgenannten Artikels dar; dieser verlangt, daß vergleichbare Sachverhalte nicht unterschiedlich behandelt werden, es sei denn, eine Differenzierung wäre objektiv gerechtfertigt (Urteile vom 15. 7 1982 in der Rechtssache 245/81, Edeka, Sig. 1982, 2745, Randnummer 11 der Entscheidungsgründe, vom 13. 6. 1978 in der Rechtssache 139/77, Denkavit, Slg. 1978, 1317, und vom 15. 9. 1982 in der Rechtssache 106/81, Kind, Slg! 1982, 2885, Randnummer 22 der Entscheidungsgründe).

23 Dies gilt auch für die angebliche Verletzung von Artikel 43 Absatz 3 Buchstabe b, wonach die gemeinsame Marktorganisation für den Handelsverkehr innerhalb der Gemeinschaft Bedingungen sicherstellt, die denen eines Binnenmarkts entsprechen.

Zur Verletzung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes

24 Der letzte Teil der Frage des College van Beroep voor het Bedrijfsleven bezieht sich auf die Verletzung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes.

25 Dieser Grundsatz verlangt nach der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofes, daß die Rechtsakte der Gemeinschaftsorgane nicht die Grenzen dessen überschreiten, was für die Erreichung des verfolgten Ziels angemessen und erforderlich ist (Urteile vom 20. 2. 1979 in der Rechtssache 122/78, Buitoni, Slg. 1979, 677, Randnummer 16 der Entscheidungsgründe, und vom 23. 2. 1983 in der Rechtssache 66/82, Fromançais, Slg. 1983, 395, Randnummer 8 der Entscheidungsgründe).

26 In diesem Zusammenhang trägt die Klägerin des Ausgangsverfahrens vor, die streitigen Bestimmungen erlegten dem Exporteur eine Belastung auf, die uber das hinausgehe, was zur Erreichung des Kontrollzwecks erforderlich sei. Es genüge, daß der Nachweis, daß die Lieferung unter den geforderten Voraussetzungen erfolgt sei, im Falle der Ausfuhr nach den gleichen Modalitäten erbracht werde, wie sie in Artikel 6 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1725/79 für die Lieferungen innerhalb des Erzeugerlandes vorgesehen seien, ohne daß das Dokument T Nr. 5 gebraucht werde.

27 Zunächst ist zu bemerken, daß nach der vierten Begründungserwägung der Verordnung Nr. 222/77 durch das gemeinschaftliche Versandverfahren und die Verwendung einheiticher Kontrolldokumente die Beförderung innerhalb der Gemeinschaft erleichtert wird; vor allem werden die Förmlichkeiten bei der Überschreitung der Binnengrenzen vereinfacht.

28 Sodann ist festzustellen, daß die betreffende Regelung sowohl für die Ausfuhren in loser Form als auch für die Lieferungen in loser Form innerhalb des Landes eine vorherige Verwaltungskontrolle und damit die Rücksendung des Kontrollexemplars an die zuständigen Behörden des Erzeugerlandes, bevor die Beihilfe gezahlt wird, vorschreibt; dieses Kontrollexemplar kann entweder das Dokument T Nr. 5 bzw. Benelux 5 oder ein gemäß Artikel 14 der Verordnung Nr. 223/77 im Rahmen des einzelstaatlichen Verfahrens gefordertes Dokument sein.

29 Da das Ziel dieser Regelung darin besteht, die Möglichkeit auszuschließen, daß eine Beihilfe zweimal gezahlt wird oder daß die Ware in den normalen Marktkreislauf zurückkehrt, und damit betrügerischen Handlungen vorzubeugen, ist die strikte Einhaltung der Nachweisformalitäten sowohl für die Ausfuhren als auch für die Lieferungen innerhalb des Landes geboten.

30 In der mündlichen Verhandlung hat die Kommission zu Recht darauf hingewiesen, daß die Anwendung einer anderen Methode zur Kontrolle der Einhaltung der Bedingungen des Artikels 6 Absatz 1 Buchstabe b der Verordnung Nr. 1725/79, und zwar einer nachträglichen Kontrolle mit der Folge, daß die zuvor gewährte Beihilfe gegebenenfalls zurückverlangt werden muß, insbesondere zu einem unverhältnismäßigen Verwaltungsaufwand für die Mitgliedstaaten, die diese Kontrolle vorzunehmen haben, führen würde.

31 Es ist festzustellen, daß der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit nicht durch eine Regelung verletzt wird, die eine vorherige Verwaltungskontrolle der Voraussetzungen für eine Beihilfezahlung vorsieht, wenn es sich um besonders hohe Beträge handelt und eine spezielle Betrugsgefahr gegeben ist.

32 Daraus ergibt sich, daß die streitigen Bestimmungen, auch wenn sie eine gewisse Verzögerung der Beihilfezahlung bei der Ausfuhr gegenüber der Beihilfezahlung bei der Lieferung innerhalb des Landes mit sich bringen, in Anbetracht der besonderen Gegebenheiten des innergemeinschaftlichen Versandverfahrens nicht den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz verletzen.

33 Dem vorlegenden Gericht ist also zu antworten, daß die Prüfung der vorgelegten Frage nichts ergeben hat, was die Gültigkeit der Artikel 6 Absatz 2 und 7 der Verordnung Nr. 1725/79 beeinträchtigen könnte.

Kosten

34 Die Auslagen der Kommission der Europäischen Gemeinschaften, die Erklärungen beim Gerichtshof eingereicht hat, sind nicht erstattungsfähig. Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren ein Zwischenstreit in dem vor dem vorlegenden Gericht anhängigen Rechtsstreit. Die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts.

Aus diesen Gründen

hat

DER GERICHTSHOF (Zweite Kammer)

auf die ihm vom College van Beroep voor het Bedrijfsleven mit Beschluß vom 25. Januar 1983 vorgelegte Frage für Recht erkannt:

Die Prüfung der vom College van Beroep voor het Bedrijfsleven vorgelegten Frage hat nichts ergehen, was die Gültigkeit der Artikel 6 Absatz 2 und 7 der Verordnung Nr. 1725/79 beeinträchtigen könnte.