Europäischer Gerichtshof Urteil vom 28.03.1984 – C-47/83

In den verbundenen Rechtssachen 47 und 48/83

betreffend die dem Gerichtshof gemäß Artikel 177 EWG-Vertrag vom College van Beroep voor het Bedrijfsleven in den vor diesem Gericht gegen eine Ordnungsmaßnahme eingeleiteten Berufungsverfahren der

Pluimveeslachterij Midden-Nederland B.V., Harderwijk (Rechtssache 47/83),

und

Pluimveeslachterij C. Van Miert B.V., Breukelen (Rechtssache 48/83),

vorgelegten Ersuchen um Vorabentscheidung über die Auslegung des Artikels 2 der Verordnung Nr. 2777/75 des Rates vom 29. Oktober 1975 über die gemeinsame Marktorganisation für Geflügelfleisch

erläßt

DER GERICHTSHOF (Vierte Kammer)

unter Mitwirkung des Kammerpräsidenten T. Koopmans, der Richter K. Bahlmann, P. Pescatore, A. O'Keeffe und G. Bosco,

Generalanwalt: S. Rozès

Kanzler: H. A. Rühi, Hauptverwaltungsrat

folgendes

Der Sachverhalt, der Verfahrensablauf und die Erklärungen nach Artikel 20 des Protokolls über die Satzung des Gerichtshofes der EWG lassen sich wie folgt zusammenfassen:

I — Sachverhalt und schriftliches Verfahren

Die gemeinsame Marktorganisation für Geflügelfleisch ist Gegenstand der Verordnung Nr. 2777/75 des Rates vom 29. Oktober 1975 (ABl. L 282, S. 77), die die Verordnung Nr. 123/67 des Rates vom 13. Juni 1967 (ABl. 117, S. 2301) ersetzt hat.

Artikel 2 der Verordnung Nr. 2777/75 bestimmt:

(1) Um ein eigenes Tätigwerden der beteiligten Berufsstände und -zweige zu fördern, das eine Anpassung des Angebots an die Markterfordernisse erleichtern kann, mit Ausnahme der Initiativen betreffend den Abzug aus dem Markt, können für die in Artikel 1 Absatz 1 genannten Erzeugnisse folgende gemeinschaftliche Maßnahmen getroffen werden:

Maßnahmen zur Förderung einer besseren Organisation ihrer Erzeugung, Verarbeitung und Vermarktung,

Maßnahmen zur Verbesserung ihrer Qualität,

Maßnahmen, die die Aufstellung von kurz- oder langfristigen Vorausschätzungen aufgrund der Kenntnis der eingesetzten Produktionsmittel ermöglichen sollen,

Maßnahmen zur leichteren Feststellung der Marktpreisentwicklung.

Die Grundregeln für diese Maßnahmen werden nach dem Verfahren des Artikels 43 Absatz 2 des Vertrages erlassen.

(2) Vermarktungsnormen

werden für eines oder mehrere der in Artikel 1 Absatz 1 Buchstabe b) genannten Erzeugnisse erlassen,

können für die in Artikel 1 Absatz 1 Buchstaben a), c), d), e) und f) genannten Erzeugnisse erlassen werden.

Diese Normen können insbesondere die Einteilung nach Güte- und Gewichtsklassen, die Verpackung, die Einlagerung, die Beförderung, die Aufmachung und die Kennzeichnung betreffen.

Die Normen, ihr Anwendungsbereich sowie die Grundregeln für ihre Anwendung werden vom Rat auf Vorschlag der Kommission mit qualifizierter Mehrheit festgelegt.

Bis jetzt wurde nur eine einzige Gemeinschaftsmaßnahme zur Durchführung des Artikels 2 der Verordnung Nr. 2777/75 erlassen: die Verordnung Nr. 2967/76 des Rates vom 23. November 1976 zur Festlegung gemeinsamer Normen für den Wassergehalt von gefrorenen und tiefgefrorenen Hähnen, Hühnern und Hähnchen (ABl. L 339, S. 1).

Für die hier maßgebliche Zeit galt in den Niederlanden die von der Bedrijfschap voor de Pluimveehandel en -industrie (Verband für Geflügelhandel und -industrie) erlassene und von den zuständigen Regierungsstellen genehmigte Verordening Kwaliteitseisen (Verordnung über Qualitätsanforderungen) vom 24. Februar 1966. Diese Verordnung wurde am 23. Dezember 1982 durch die Verordening Kwaliteitseisen en Etikettering (Verordnung über Qualitätsanforderungen und Etikettierung) vom 20. Januar 1982 ersetzt.

Die Verordnung von 1966 enthält detaillierte Vorschriften über die Einteilung, Aufmachung, Verpackung und den Transport von Schlachtgeflügel. Bei Zuwiderhandlung kann das Tuchtgerecht voor de Pluimveehandel en -industrie (berufsständisches Gericht für den Geflügelhandel und die Geflügelindustrie) in Anwendung der Verordening Tuchtrechtspraak (Verordnung über das berufsständische Gerichtswesen) der Bedrijfschap voor de Pluimveehandel en -industrie gegen die betroffenen Unternehmen Ordnungsmaßnahmen verhängen. Gegen die Entscheidungen des Tuchtgerecht kann beim College van Beroep voor het Bedrijfsleven Berufung eingelegt werden.

Das Tuchtgerecht verhängte am 12. Januar 1982 gegen die in Harderwijk ansässige niederländische Geflügelschlachterei Firma Pluimveeslachterij Midden-Nederland B.V. zwei Bußgelder als Ordnungsmaßnahmen wegen Verstoßes gegen Artikel 7 der Verordening Kwaliteitseisen, der den Unternehmer verpflichtet, dafür zu sorgen, daß das Schlachtgeflügel, das unverpackt oder in einer geschlossenen Kunststoffverpakkung oder in Verpackungseinheiten mit oder ohne Deckel verpackt ist, sowie die Verpackung selbst der Verordnung oder den aufgrund der Verordnung erlassenen Vorschriften entsprechen.

Das Tuchtgerecht verhängte am 2. März 1982 aus denselben Gründen ein Bußgeld gegen die in Breukelen ansässige niederländische Geflügelschlachterei Firma Pluimveeslachterij C. Van Miert B.V.

Die beiden Firmen legten am 18. März und 6. April 1982 beim College van Beroep voor het Bedrijfsleven Berufung wegen der vom Tuchtgerecht gegen sie verhängten Sanktionen ein.

Da das College van Beroep voor het Bedrijfsleven der Auffassung war, daß für die Entscheidung über die bei ihm anhängigen Berufungen die Beantwortung der Frage erforderlich sei, ob Artikel 2 der Verordnung Nr. 2777/75 die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten für die Aufstellung einzelstaatlicher Qualitätsanforderungen für Schlachtgeflügel unangetastet gelassen hat, hat es mit Beschlüssen vom 22. März 1983 die Entscheidung in beiden Verfahren ausgesetzt, bis der Gerichtshof im Wege der Vorabentscheidung gemäß Artikel 177 EWG-Vertrag über die nachstehende Frage entschieden hat:

Ist Artikel 2 der Verordnung Nr. 2777/75 dahin auszulegen, daß damit nicht auf dem Gemeinschaftsrecht beruhende, bei Meidung von Ordnungsmaßnahmen einzuhaltende innerstaatliche. Vorschriften unvereinbar sind, die für Schlachtgeflügel Qualitätsanforderungen aufstellen?

Die Beschlüsse des College van Beroep sind am 25. März 1983 unter den Nrn. 47/83 und 48/83 in das Register der Kanzlei des Gerichtshofes eingetragen worden.

Nach Artikel 20 des Protokolls über die Satzung des Gerichtshofes der EWG haben die Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch das Mitglied ihres Juristischen Dienstes Jean-François Verstrynge, am 2. Juni 1983 und die Bedrijfschap voor de Pluimveehandel en -industrie, vertreten durch ihren Sekretär H. H. J. Smit, am 27. Juni 1983 schriftliche Erklärungen abgegeben.

Der Gerichtshof hat auf Bericht des Berichterstatters nach Anhörung des Generalanwalts beschlossen, die mündliche Verhandlung ohne vorherige Beweisaufnahme zu eröffnen. Er hat jedoch die Kommission und die Bedrijfschap voor de Pluimveehandel en -industrie aufgefordert, eine Reihe von Fragen schriftlich zu beantworten. Diesem Verlangen sind die Beteiligten innerhalb der festgesetzten Fristen nachgekommen.

Mit zwei Beschlüssen vom 19. Oktober 1983 hat der Gerichtshof gemäß Artikel 95 §§ 1 und 2 seiner Verfahrensordnung die Rechtssachen 47/83 und 48/83 an die Vierte Kammer verwiesen.

Mit Beschluß vom 16. November 1983 hat der Gerichtshof (Vierte Kammer) gemäß Artikel 43 der Verfahrensordnung die Rechtssachen 47/83 und 48/83 zu gemeinsamer Verhandlung und Entscheidung verbunden.

II — Beim Gerichtshof eingereichte schriftliche Erklärungen

Die Bedrijfschap voor de Pluimveehandel en -industrie trägt im Rahmen eines allgemeinen Überblicks über die gesamte einschlägige niederländische Regelung vor, die Verordening Kwaliteitseisen von 1966 habe für Unternehmen gegolten, die unter anderem auf dem Geflügelsektor als Kommissionäre oder Zwischenhändler Handel trieben oder tätig seien oder die unter anderem Geflügel industriell verarbeiteten. Diese Verordnung sei zwischenzeitlich durch die Verordening Kwaliteitseisen en Etikettering ersetzt worden, die annähernd dieselbe Struktur aufweise und die für die betreffenden Erzeugnisse die Richtlinie 79/112 des Rates vom 18. Dezember 1978 zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Etikettierung und Aufmachung von für den Endverbraucher bestimmten Lebensmitteln sowie die Werbung hierfür (ABl. L 33, 1979, S. 1) durchführe.

Der Einzelhandel unterliege der Verordening Kwaliteitseisen pluimvee en geslacht gevogelte sowie bestimmten von der Produktschap voor Pluimvee en Eieren am 27. Mai 1959 erlassenen Konservierungsvorschriften.

Die Produktschap voor Pluimvee en Eieren habe unter anderem für Schlachtgeflügel bestimmte Qualitätsanforderungen mit der Verordening Kwaliteitseisen en aanduidingsvoorschriften geslacht pluimvee, wild en geslachte konijnen (Verordnung über die Qualitätsanforderungen und Auszeichnungsvorschriften für Geflügel, Wild und Schlachtkaninchen) vom 25. August 1982 aufgestellt. Diese Verordnung habe ebenfalls die Richtlinie der EWG über die Etikettierung durchgeführt; auf der Einzelhandelsebene sei sie das Gegenstück zu der neuen Bedrijfschapsverordening, auf die sie Bezug nehme.

Die zur Durchführung der Richtlinie 71/118 des Rates vom 15. Februar 1971 zur Regelung gesundheitlicher Fragen beim Handelsverkehr mit frischem Geflügelfleisch (ABl. L 55, S. 23) vom Ministerium für Landwirtschaft und Fischerei erlassenen veterinärmedizinischen Vorschriften sowie bestimmte allgemeine Bestimmungen des Algemeen Besluit (Warenwet) vom 11. Juli 1949 über Hygieneerfordernisse seien ebenfalls in Betracht zu ziehen.

Was speziell die dem Gerichtshof vorgelegte Vorabentscheidungsfrage angehe, sei im Hinblick auf die Ziele der Verordnung Nr. 2777/75 auf deren dritte Begründungserwägung hinzuweisen, nach der es auf dem Sektor Geflügelfleisch erforderlich sei, daß Maßnahmen getroffen werden könnten, die die Anpassung des Angebots an die Markterfordernisse erleichtern sollten, um die Märkte zu stabilisieren und der landwirtschaftlichen Bevölkerung eine angemessene Lebenshaltung zu gewährleisten.

Die Marktorganisation schaffe dazu eine einheitliche Handelsregelung an den Außengrenzen der Gemeinschaft, die ein System von Abschöpfungen und Erstattungen umfasse.

Auf der Ebene des innergemeinschaftlichen Handels seien staatlich gewährte Beihilfen, Zölle oder Abgaben gleicher Wirkung, mengenmäßige Beschränkungen oder Maßnahmen gleicher Wirkung sowie jede Interventionsregelung gleich welcher Art untersagt. Die Verordnung sehe in Artikel 2 auch vor, daß gemeinsame Vermarktungsnormen erlassen würden.

Die Gemeinschaft sei deshalb unstreitig für diese Materie zuständig. Die Verordnung enthalte jedoch keine Fristen für ihre Durchführung.

Zur Frage der Zuständigkeit der Mitgliedstaaten sei im Hinblick auf die Ausgangsverfahren hervorzuheben, daß es im vorliegenden Fall eher um die Aufrechterhaltung einer bestehenden nationalen Regelung als um die Einführung neuer Vorschriften gehe. Der Verordening Kwaliteitseisen stamme aus dem Jahr 1966 und sei damit älter als jede Marktorganisation auf Gemeinschaftsebene. Die Maßnahmen nach Artikel 2 der Verordnung Nr. 2777/75 sollten im Hinblick auf die Erreichung des Ziels des Artikels 39 EWG-Vertrag eine Anpassung des Angebots an die Markterfordernisse erleichtern. Der Rat habe bis zum heutigen Tag lediglich eine Durchführungsmaßnahme zu Artikel 2 erlassen, nämlich die Verordnung Nr. 2967/76; verschiedene Vorschläge der Kommission seien ergebnislos geblieben. Die Marktorganisation für Geflügelfleisch setze sich die Förderung des Absatzes mit Hilfe einer Qualitätspolitik zum Ziele. Aber der Rat habe dieser Politik bis auf eine Ausnahme keine Gestalt gegeben, obwohl er selbst nach dem Wortlaut des Artikels 2 Absatz 2 der Verordnung Nr. 2777/75 gemeinsame Vermarktungsnormen als erforderlich ansehe.

Da Gemeinschaftsvorschriften fehlten, blieben die Mitgliedstaaten befugt, selbst Qualitätsnormen für die Vermarktung von Geflügelfleisch zu erlassen oder beizubehalten. Die Anerkennung der grundsätzlichen Zuständigkeit der Gemeinschaft sei nicht ausreichend. Die Mitgliedstaaten blieben zuständig, wenn die Gemeinschaft es versäumt habe, ihre Befugnisse tatsächlich auszuüben.

Aus der Rechtsprechung des Gerichtshofes ergebe sich nicht, daß eine gemeinsame Marktorganisation in jedem Fall eine ausschließliche Regelungsbefugnis zugunsten der Gemeinschaft begründe, eher wohl, daß die Mitgliedstaaten sich jeder Maßnahme enthalten müßten, die von der Marktorganisation abweichen oder sie verletzen könne.

Eine erste Folgerung aus dieser Analyse sei, daß eine einzelstaatliche Regelung im Widerspruch zu einer gemeinsamen Marktorganisation stehe, wenn sie einer Vorschrift der gemeinsamen Marktorganisation zuwiderlaufe, die die Materie bereits ausreichend geregelt habe.

Zweitens folge daraus, daß ein Widerspruch zu der gemeinsamen Marktorganisation bestehe, wenn die einzelstaatliche Regelung ein Instrument einsetze, von dessen Anwendung der Gemeinschaftsverordnungsgeber auf der Grundlage einer bestimmten Wirtschaftspolitik bewußt abgesehen habe.

Das bloße Vorhandensein einer gemeinsamen Marktorganisation für Geflügel hindere die Mitgliedstaaten nicht daran, Maßnahmen auf einem Gebiet zu ergreifen, auf dem noch keine Gemeinschaftsvorschriften erlassen worden seien. Das Fehlen von Gemeinschaftsvorschriften für Qualitätsnormen beruhe nicht auf einer ausdrücklichen wirtschaftspolitischen Entscheidung, da Kommission und Rat die Notwendigkeit des Erlasses von Qualitätsnormen bestätigt hätten.

Zur Frage, ob die nationale Regelung eine Störung bedeute oder ob ihr Funktionieren die Vorschriften des freien Warenverkehrs beeinflusse, auf denen die gemeinsame Marktorganisation beruhe, oder ob sie mit anderen Worten im Vergleich zu den angestrebten Zielen unverhältnismäßige Beschränkungen enthalte, sei darauf hinzuweisen, daß die in Rede stehenden nationalen Maßnahmen ein doppeltes Ziel verfolgten: die Lauterkeit des Handels durch Schaffung gleicher Wettbewerbsbedingungen sicherzustellen und den Verbraucher dadurch zu schützen, daß ihm eine gewisse Klarheit bei der Aufmachung der Ware geboten und ein Mindestmaß an Qualitäts- und Bearbeitungserfordernissen garantiert würden. Diese Maßnahmen seien erlassen worden, um mit Hilfe der gebotenen Qualitätsgarantien eine günstige Wirkung auf den Absatz zu erzielen. Die Verordnung gelte für Erzeugnisse, die gemäß der Richtlinie 71/118 zum menschlichen Verzehr zugelassen seien, ohne ihnen zusätzliche Beschränkungen aufzuerlegen.

Was den Inhalt der umstrittenen einzelstaatlichen Maßnahmen angehe, so handele es sich um Vorschriften über den Bearbeitungszustand des Schlachtgeflügels, die eigentliche Bearbeitung, die Einteilung in Güteklassen sowie über Gewicht, Verpackung und Beförderung.

Artikel 8 begünstige die Markttransparenz, indem er die Einteilung und Bezeichnung des Geflügels nach der Art seiner Bearbeitung vorschreibe.

Artikel 9 Absatz 7 verbiete die Injektion von Wasser und sei unter dem Gesichtspunkt der Lauterkeit des Handels und im Interesse der Verbraucher erforderlich.

Die durch Artikel 10 eingeführte Einteilung in Güteklassen begünstige ebenfalls die Lauterkeit des Handels und stelle für den Verbraucher eine Qualitätsgarantie dar. Diese Einteilung entspreche dem in Artikel 2 Absatz 1 der Verordnung Nr. 2777/75 zum Ausdruck gebrachten Ziel der gemeinsamen Marktorganisation.

Die in Artikel 11 vorgesehenen Gewichtstoleranzen beruhten auf den internationalen Handelsusancen.

Die in Artikel 14 für Einzelverpackungen festgelegten Etikettierungsnormen seien im Hinblick auf den Verbraucherschutz, im Interesse des Handels und zur Erleichterung der Überwachung aufgestellt worden. In der Zeit, um die es in den Ausgangsverfahren gehe, habe der Einzelhandel keine vergleichbaren Vorschriften gekannt. Die umstrittenen Maßnahmen seien im Verbraucherinteresse erlassen worden, da der Erzeuger bzw. Großhändler verbrauchsfertige Erzeugnisse liefere.

Die zum Schutz der Volksgesundheit in der einzelstaatlichen Regelung vorgesehenen Maßnahmen enthielten gegenüber der Richtlinie 71/118 keine zusätzlichen Beschränkungen.

Da die umstrittenen einzelstaatlichen Vorschriften die Lauterkeit des Handels sowie die Verbraucher schützen sollten, müsse man sie als angemessen ansehen. Zudem näherten sie sich soweit wie möglich den von der Kommission seinerzeit gemachten Vorschlägen an. Die in Rede stehende einzelstaatliche Regelung sei zulässig, da der Rat der ihm in Artikel 2 der Verordnung Nr. 2777/75 gestellten Aufgabe nur sehr unvollkommen nachgekommen sei. Auch störe sie das gute Funktionieren der gemeinsamen Marktorganisation nicht. Deshalb sei die vom College van Beroep gestellte Frage wie folgt zu beantworten:

Solange und soweit die Gemeinschaft ihre Aufgaben und Verpflichtungen aus Artikel 2 Absätze 1 und 2 der Verordnung Nr. 2777/75 über die gemeinsame Marktorganisation für Geflügelfleisch noch nicht vollständig erfüllt hat, sind die Mitgliedstaaten befugt, nationale Qualitätsanforderungen aufzustellen, sofern dadurch das gute Funktionieren der Marktorganisation nicht gestört wird.

Die Kommission macht geltend, die Verordnung Nr. 2777/75 und die Verordnung Nr. 123/67 enthielten im Hinblick auf den jeweiligen Artikel 2 eine identische Begründungserwägung hinsichtlich der Zielsetzungen der gemeinsamen Agrarpolitik, die auf das Erfordernis Bezug nehme, daß auf dem Geflügelfleischsektor Maßnahmen getroffen werden könnten, die die Anpassung des Angebots an die Markterfordernisse erleichtern sollten.

In einem Urteil vom 18. Mai 1977 (Rechtssache 111/76, Van den Hazel, Sig. 1976, 901) zu der Verordnung Nr. 123/67 habe der Gerichtshof die Unvereinbarkeit bestimmter nationaler Maßnahmen mit der Gemeinschaftsregelung festgestellt. Er habe darin die Verpflichtung der Mitgliedstaaten bekräftigt, sich aller Maßnahmen zu enthalten, die von dieser Regelung abweichen oder sie verletzen könnten. Auch habe er die Möglichkeit, auf Initiativen der beteiligten Berufsstände und Branchen zurückzugreifen, unter die ausdrückliche Bedingung gestellt, daß es sich um gemeinschaftliche Maßnahmen handele. Ein getrenntes Vorgehen der Berufsstände oder Branchen der verschiedenen Mitgliedstaaten könne Diskriminierungen zwischen Erzeugern und Verbrauchern sowie Verzerrungen im Handelsverkehr zwischen den Mitgliedstaaten verursachen.

Allein die Existenz des Artikels 2 in der Verordnung Nr. 2777/75, sein Wortlaut und die Tatsache, daß er aus der Verordnung Nr. 123/67 übernommen worden sei, sowie die erste Begründungserwägung der Verordnung Nr. 2967/76, die die Ziele der in diesem Artikel 2 vorgesehenen Vermarktungsnormen nenne und die Sondermaßnahmen rechtfertige, die durch sie bis zum Erlaß einer umfassenderen Gemeinschaftsregelung eingeführt worden seien, wiesen darauf hin, daß der Gemeinschaftsverordnungsgeber mit dieser Bestimmung dieses Gebiet habe an sich ziehen wollen.

Sollten diese Angaben nicht ausreichen, so sie auf die Überlegungen des Gerichtshofes in seinem Urteil vom 30. Oktober 1974 (Rechtssache 190/73, Van Haaster, Slg. 1974, 1123) zurückzugreifen, aus denen sich für den vorliegenden Fall ergebe, daß beim Fehlen ausdrücklicher Bestimmungen über die Vereinbarkeit der umstrittenen nationalen Regelung mit der durch die Verordnung Nr. 2777/75 geschaffenen Marktorganisation die Antwort auf die vorgelegte Frage im Lichte der vom Vertrag selbst aufgestellten Grundsätze anhand der Zielsetzungen der Verordnung zu suchen sei.

Im Hinblick darauf sei festzuhalten, daß

die Verordnung Nr. 2777/75 eine Marktorganisation für Geflügelfleisch geschaffen habe, die durch ein System von Qualitätsnormen und Vorschriften für den Handelsverkehr gekennzeichnet sei;

Artikel 11 der Verordnung alle Beschränkungen des freien Warenaustauschs im innergemeinschaftlichen Handel beseitigen sollte;

Artikel 19 die Artikel 92 und 93 EWG-Vertrag auf den Handel mit den fraglichen Erzeugnissen grundsätzlich für anwendbar erkläre;

die Marktorganisation außer den Vorschriften für die Vermarktung der Erzeugnisse auch verschiedene Vorschriften für die Erzeugerstufe enthalte, wozu unter anderem Artikel 2 Absatz 1 gehöre;

den gemeinsamen Qualitätsnormen, die die Anpassung des Angebots an die Markterfordernisse erleichtern sollten, vorrangige Bedeutung zuerkannt werde;

Artikel 2 dazu eine Gesamtheit von Gemeinschaftsmaßnahmen über die Einführung von gemeinsamen Qualitätsnormen und anderen Maßnahmen zur Förderung berufsständischer Initiativen vorsehe, um die Qualität der Erzeugnisse und die Organisation der Erzeugung zu verbessern;

sich die Qualitätsnormen, selbst wenn sie sich nur auf die Vermarktung der Erzeugnisse beziehen sollten, dennoch hemmend auf die Erzeugerstufe auswirkten;

nach der allgemeinen Systematik der Verordnung die Marktorganisation, was den innergemeinschaftlichen Handel angehe, dank der Qualitätsverbesserung der Erzeugnisse auf der Freiheit des Handelsverkehrs unter Bedingungen des lauteren Wettbewerbs beruhe;

ein derartiges System jede nationale Regelung ausschließe, die geeignet sei, den innergemeinschaftlichen Handel unmittelbar oder mittelbar, tatsächlich oder potentiell zu verhindern;

nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes (vor allem nach dem Urteil vom 29. 11. 1978, Rechtssache 83/78, Pigs Marketing Board, Slg. 1978, 2347) die gemeinsame Marktorganisation für Geflügelfleisch ebenfalls auf dem Grundsatz eines offenen Marktes beruhe, zu dem jeder Erzeuger freien Zutritt habe und auf dessen Funktionieren ausschließlich mit dem in dieser Organisation vorgesehenen Instrumentarium Einfluß genommen werde;

nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes (Urteil vom 18. 5. 1977, Van den Hazel) das Fehlen jeder Interventionsmaßnahme in der Verordnung über die Marktorganisation für Geflügelfleisch aufgrund der Erwägung gerechtfertigt sei, daß derartige Maßnahmen auf dem Eier- und Geflügelfleischmarkt nicht wünschenswert seien, da die Anpassung des Produktionsvolumens an die Nachfrage nicht mit Hilfe von Interventionsmechanismen, sondern durch die Marktkräfte zu geschehen habe; nach der Entscheidung des Gerichtshofes sei dieses Fehlen nicht Folge einer Unterlassung oder des Willens, die Zuständigkeit den Mitgliedstaaten zu überlassen, sondern Folge einer wohlerwogenen wirtschaftspolitischen Entscheidung, die sich hinsichtlich der Herstellung der gewünschten Gleichgewichtsverhältnisse im wesentlichen auf die Kräfte des Marktes verlasse;

nach dieser Rechtsprechung der Verordnung auch nationale Vorschriften ausschließe, mit denen Qualitätsnormen eingeführt würden und die nicht auf dem Gemeinschaftsrecht beruhten, da es sich um Maßnahmen handele, die von der Marktorganisation abweichen oder sie beeinträchtigen könnten und die die Gefahr mit sich brächten, die Verwirklichung ihrer Ziele und ihr gutes Funktionieren zu behindern; jeder Eingriff eines Mitgliedstaats in den Marktmechanismus bringe die Gefahr mit sich, das Funktionieren der gemeinsamen Organisation dieses Marktes zu behindern.

Das Vorhandensein einer einzelstaatlichen Regelung über Qualitätsnormen, die nicht auf dem Gemeinschaftsrecht beruhe, gefährde so die Verwirklichung des Ziels, auf Gemeinschaftsebene Qualitätsnormen aufzustellen. Sie ziehe überdies eine nach Artikel 40 Absatz 3 EWG-Vertrag verbotene Diskriminierung zwischen Erzeugern und Verbrauchern und Verzerrungen im Handel zwischen Mitgliedstaaten nach sich, da die Unternehmen in den verschiedenen Mitgliedstaaten ihre Erzeugnisse nicht unter gleichen Wettbewerbsbedingungen herstellen und vertreiben könnten.

Diese ungleichen Wettbewerbsbedingungen, die sich nicht in gleicher Weise auf die Preisebene in den verschiedenen Mitgliedstaaten auswirkten, könnten das wirksame Funktionieren des in der Verordnung Nr. 2777/75 vorgesehenen Systems zum Schutze der Preise verhindern. Genau wie die in Artikel 2 Absatz 1 der Verordnung Nr. 123/67 erwähnten Maßnahmen könnten die in Artikel 2 Absatz 2 der Verordnung Nr. 2777/75 vorgesehenen Maßnahmen nur unter der ausdrücklichen Bedingung erlassen werden, daß es sich um Gemeinschaftsmaßnahmen handele.

Die dem Gerichtshof vorgelegte Frage sei wie folgt zu beantworten:

Die Verordnung Nr. 2777/75 und insbesondere ihr Artikel 2 sind unter Berücksichtigung der Grundsätze des EWGVertrags so auszulegen, daß einzelstaatliche Maßnahmen, die nicht auf dem Gemeinschaftsrecht beruhende Vorschriften beibehalten, in denen Qualitätsanforderungen für Geflügelfleisch aufgestellt werden, mit den genannten Vorschriften unvereinbar sind.

III — Antworten auf die Fragen des Gerichtshofes

Die Fragen des Gerichtshofes sind wie folgt beantwortet worden:

a) Die Kommission führt aus, der Gemeinschaftsverordnungsgeber habe anerkannt, daß die in Artikel 2 Absatz 2 der Verordnung Nr. 2777/75 genannten Vermarktungsnormen erforderlich sein könnten, um das Angebot den Markterfordernissen anzupassen; er habe sich aber auch das Recht vorbehalten, deren Inhalt und Anwendungsbereich zu bestimmen. Daß voneinander abweichende nationale Normen nebeneinander bestünden, führe zu Verzerrungen und behindere das gute Funktionieren der gemeinsamen Marktorganisation. Die Verordnung erkenne die Notwendigkeit gemeinsamer Vermarktungsnormen für Schlachtgeflügel an. Der Erlaß entsprechender Normen für andere Erzeugnisse hänge von einem Beschluß des Rates ab. Der Unterschied zwischen der zwingenden Verpflichtung, Vermarktungsnormen für Schlachtgeflügel zu erlassen, und der Kannbestimmung für die sonstigen Erzeugnisse sei vor allem deswegen von begrenzter Bedeutung, weil der Gemeinschaftsverordnungsgeber selbst für die zwingend vorgeschriebenen Normen die Wahl habe, welche Teilbereiche sie regeln sollten.

Artikel 2 Absatz 2 der Verordnung Nr. 2777/75 könne dahin ausgelegt werden, daß der Gemeinschaftsverordnungsgeber sich nicht nur die Befugnis, Vermarktungsnormen für Schlachtgeflügel zu erlassen, vorbehalten habe, sondern auch, über die Notwendigkeit zu entscheiden, für die sonstigen Erzeugnisse Vermarktungsnormen zu erlassen, und diese festzulegen. Das Fehlen von Normen für andere Erzeugnisse als Schlachtgeflügel könne als Weigerung gelten, Gemeinschaftsnormen zu erlassen oder einzelstaatliche Normen zuzulassen.

Lege man diese Vorschrift enger aus, dann habe sich die Gemeinschaft eine ausschließliche Zuständigkeit nur für die für Schlachtgeflügel zwingend vorgeschriebenen Vermarktungsnormen vorbehalten. Hinsichtlich der übrigen Erzeugnisse blieben die Mitgliedstaaten grundsätzlich so lange zuständig, wie die Gemeinschaft ihre eigene Zuständigkeit nicht dadurch wahrgenommen habe, daß sie Normen erlasse oder feststelle, daß keine zu erlassen seien. Die Mitgliedstaaten könnten ihre eigenen früheren Normen, wie die umstrittene Verordnung von 1966, insoweit aufrechterhalten, als sie nicht mit der gemeinsamen Marktorganisation und dem EWG-Vertrag unvereinbar seien. Der Erlaß neuer einzelstaatlicher Normen oder die erhebliche Änderung bestehender Normen sei hingegen kaum mit der ausschließlichen Zuständigkeit der Gemeinschaft vereinbar.

Die Gemeinschaft könne schwerlich weiterhin eine ausschließliche Zuständigkeit beanspruchen, wenn sie diese nicht innerhalb einer angemessenen Frist wahrnehme. Andererseits nehme die Bereitschaft der Mitgliedstaaten ab, bei der Aufstellung der gemeinsamen Vermarktungsnormen zusammenzuarbeiten, wenn man annehme, daß sie in diesem Fall die von der Gemeinschaft nicht in Anspruch genommene Zuständigkeit zurückerhielten. Überdies schaffe die Unterlassung auf Gemeinschaftsebene keinen rechtsfreien Raum, den die Mitgliedstaaten selbst ausfüllen könnten: Selbst die zwingenden Normen, die sicher als notwendig angesehen würden, um die Anpassung des Angebots an die Markterfordernisse besser zu gewährleisten, seien für das gute Funktionieren der Marktorganisation rechtlich nicht unerläßlich.

Jedenfalls müßten nationale Regelungen wie die umstrittene niederländische Verordnung an ihrer Vereinbarkeit mit der in Rede stehenden Marktorganisation und den allgemeinen Regeln des Vertrages unter Berücksichtigung der Verpflichtungen gemessen werden, die sich aus der dem Gemeinschaftsverordnungsgeber übertragenen Aufgabe für die Mitgliedstaaten ergäben.

Die niederländische Verordnung verfolge mit der Festlegung von Qualitätsnormen ein doppeltes Ziel: Die Lauterkeit des Handelsverkehrs solle dadurch gewährleistet werden, daß gleiche Wettbewerbsbedingungen geschaffen würden, und der Verbraucher solle geschützt werden, indem ihm eine gewisse Klarheit in der Aufmachung geboten werde und ihm Mindestnormen hinsichtlich der Qualität und der Herstellung garantiert würden, wobei sich diese Normen auch günstig auf den Absatz des Erzeugnisses auswirkten. Der Schutz der Volksgesundheit gehöre nicht zu den verfolgten Zielen.

Eine Einteilung der vermarkteten Erzeugnisse in Klassen sei mit der Marktorganisation unvereinbar, wenn sie den freien Zugang der Erzeugnisse zum Markt beschränke, ohne daß dies durch den Schutz der Volksgesundheit oder durch sonstige zwingende Erfordernisse des Gemeinwohls gerechtfertigt sei. Hingegen könne eine offene Qualitätsregelung, die eine Einteilung der Erzeugnisse vorsehe, ohne ein Erzeugnis insoweit vom Markt auszuschließen, fakultativer Natur sein und auf aus anderen Mitgliedstaaten eingeführte Erzeugnisse ohne Bedenken angewandt werden.

Die Anwendung einer obligatorischen Regelung auf nationale Erzeugnisse, die die Unternehmen zwinge, ihre Erzeugnisse gemäß den festgelegten Klassen, vor allem mit den vorgeschriebenen Bezeichnungen und sonstigen Angaben, und in einer vorgeschriebenen Verpakking anzubieten, sei mit der Marktorganisation nicht unvereinbar, sofern es sich um eine offene Regelung handele. Werde sie auf aus anderen Mitgliedstaaten eingeführte Erzeugnisse angewandt, stelle eine derartige Regelung eine mit der gemeinsamen Marktorganisation und mit Artikel 30 EWG-Vertrag unvereinbare Maßnahme mit gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige Beschränkung dar.

Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes dürfe ein Mitgliedstaat die aus einem anderen Mitgliedstaat eingeführten und dort rechtmäßig in den Verkehi gebrachten Erzeugnisse, vorbehaltlich zwingender Erfordernisse des öffentlichen Wohls im Hinblick auf den Verbraucherschutz oder die Lauterkeit des Handelsverkehrs, nicht einer derartigen Regelung unterwerfen. In einem solchen Fall könne der Einfuhrmitgliedstaat jedoch die absolut erforderlichen Maßnahmen anwenden, die die geringsten Beschränkungen mit sich brächten.

Bei der Ausübung der ihnen noch verbleibenden Zuständigkeiten müßten die Mitgliedstaaten gewisse Verpflichtungen einhalten: Nach Artikel 5 EWG-Vertrag müßten sie die Gemeinschaft beim Erlaß gemeinschaftlicher Vermarktungsnormen unterstützen und sich aller Maßnahmen enthalten, die diese bei der Erfüllung dieser Aufgabe beeinträchtigen könnten. Sie müßten während der Beratung über die Gemeinschaftsnormen davon Abstand nehmen, neue nationale Normen einzuführen oder ihre gegenwärtigen Normen so erheblich zu ändern, daß die Einführung der Gemeinschaftsnormen gefährdet werden könne, und sie müßten die Diskrepanzen zwischen den verschiedenen nationalen Normen und die sich daraus ergebenden Verzerrungen soweit als möglich verringern. Die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten sei nur noch untergeordneter und vorübergehender Natur.

b) Die Kommission weist darauf hin, daß sie am 15. Juli 1971 dem Rat einen Vorschlag für eine Verordnung über Vermarktungsnormen für Geflügelfleischerzeugnisse vorgelegt habe. Lediglich die Verordnung Nr. 2967/76 über den Wassergehalt sei erlassen worden. Der Vorschlag von 1971 habe im Jahr 1978 zu einem Kompromißtext geführt, der ohne Folgen geblieben sei. Die Kommission habe ihn am 21. Dezember 1982 zurückgezogen.

c) Nach Auffassung der Kommission gilt die niederländische Verordnung von 1966 uneingeschränkt für aus anderen Mitgliedstaaten eingeführte Erzeugnisse und wirkt sich deshalb auf den Handel wie eine mengenmäßige Beschränkung aus, ohne daß diese uneingeschränkte Anwendung durch zwingende Gründe des Allgemeinwohls gerechtfertigt werden könne. Die Anwendung dieser Regelung auf die inländische Produktion sei mit der gemeinsamen Marktorganisation nicht unvereinbar, sofern die vorgesehenen Bestimmungen keine Angebotsform ausschlössen.

Die Anwendung untereinander abweichender nationaler Regelungen auf Einfuhren aus anderen Mitgliedstaaten führe zu Hindernissen im innergemeinschaftlichen Handelsverkehr und zu Wettbewerbsverzerrungen unter den Erzeugern der Gemeinschaft.

d) Nach Auffassung der Bedrijfschap unterscheidet die Verordening Kwaliteitseisen nicht zwischen Geflügel aus den Niederlanden und Geflügel mit Ursprung in anderen Mitgliedstaaten.

Die umstrittene Verordnung gelte allein für die Unternehmen, für die die Bedrijfschap geschaffen worden sei, nämlich für den Großhandel sowie die Schlacht- und Zerlegungsbetriebe, die ihre Erzeugnisse an Wiederverkäufer lieferten. Sie sei nicht auf Geschäfte mit den Unternehmen anwendbar, die ausdrücklich davon ausgenommen worden seien, unabhängig davon, ob es sich um Einfuhrgeschäfte handele.

Aus den Statistiken ergebe sich, daß nur ein kleiner Teil der in den Niederlanden verzehrten Mengen eingeführt werde. Der überwiegende Teil dieser Einfuhren stamme aus den anderen Mitgliedstaaten. Die Einfuhren wiesen eine steigende Tendenz auf. Die in Rede stehende Verordnung sei nicht auf entbeintes Geflügelfleisch, das einen erheblichen Teil der Einfuhren ausmache, anwendbar. Sie gelte auch nicht für die für bestimmte Kategorien von Unternehmen vorgesehenen Einfuhren und erfasse tatsächlich nur einen verhältnismäßig kleinen Teil der Einfuhren, nämlich ganze Junghennen oder Teilstücke davon, die in den Großhandelsverkehr gelangten. Insgesamt sei die praktische Auswirkung der Verordnung auf die Einfuhren sehr gering. Der allgemeine Aufsichtsdienst sei während der letzten Jahre nur zweimal im Hinblick auf Geflügeleinfuhrgeschäfte eingeschritten, und zwar in sehr speziellen Fällen.

IV — Mündliche Verhandlung

In der Sitzung vom 30. November 1983 haben die Bedrijfschap voor de Pluimveehandel en -industrie, vertreten durch Rechtsanwalt E. Grabandt, Den Haag, und die Kommission, vertreten durch ihren Rechtsberater R. C. Fischer, mündliche Ausführungen gemacht und Fragen des Gerichtshofes beantwortet.

Der Generalanwalt hat seine Schlußanträge in der Sitzung vom 1. Februar 1984 vorgetragen.

1 Das College van Beroep voor het Bedrijfsleven hat mit zwei Beschlüssen vom 22. März 1983, beim Gerichtshof eingegangen am 25. März 1983, gemäß Artikel 177 EWG-Vertrag in beiden Fällen dieselbe Frage nach der Auslegung des Artikels 2 der Verordnung Nr. 2777/75 des Rates vom 29. Oktober 1975 über die gemeinsame Marktorganisation für Geflügelfleisch (ABl. L 282, S. 77) zur Vorabentscheidung vorgelegt.

Rechtlicher Rahmen

2 Das College van Beroep hat diese Fragen gestellt, um die Vereinbarkeit der von der Bedrijfschap voor de Pluimveehandel en -industrie mit Billigung der niederländischen Regierung eingeführten Verordening Kwaliteitseisen (Verordnung über Qualitätsanforderungen) mit den erwähnten Bestimmungen beurteilen zu können. Diese Verordnung enthält ausführliche Vorschriften über die Einteilung, Aufmachung, Verpackung und Beförderung von Schlachtgeflügel. Bei Zuwiderhandlung sieht sie Ordnungsmaßnahmen in Form von Geldbußen vor, die das Tuchtgerecht der Bedrijfschap verhängt. Gegen diese Entscheidungen kann vor dem College van Beroep voor het Bedrijfsleven Berufung eingelegt werden.

3 Mit Verordnung Nr. 123/67 vom 13. Juni 1967 (ABl. 1967, S. 2301) schuf der Rat die erste gemeinsame Marktorganisation für Geflügelfleisch. Diese Verordnung wurde mehrfach geändert, und die Materie ist gegenwärtig in der genannten Verordnung Nr. 2777/75 kodifiziert. Diese Verordnung enthält wie ihre Vorgängerin, die Verordnung Nr. 123/67, in Artikel 2 eine Bestimmung, wonach durch spätere Verordnung des Rates Vorschriften u. a. zur Verbesserung der Qualität und zur Festsetzung von Vermarktungsnormen zu erlassen sind.

4 Es ist festzustellen, daß der Rat bis auf eine Verordnung über den Wassergehalt von gefrorenem Geflügelfleisch (Verordnung Nr. 2967/76 vom 23. 11. 1976, ABl. L 339, S. 1), die in diesem Zusammenhang nicht von Bedeutung ist, bis heute die in Artikel 2 angekündigten Normen nicht in Kraft gesetzt hat.

5 Aus den von der Kommission im Laufe des Verfahrens erteilten Auskünften ergibt sich, daß sie dem Rat am 15. Juli 1971 den Vorschlag einer Verordnung über bestimmte Vermarktungsnormen für Geflügelfleischerzeugnisse unterbreitet und aufgrund von Schwierigkeiten, die dieser Vorschlag im Rat hervorrief, diesem im Jahr 1978 einen sogenannten Kompromisstext vorgelegt hatte. Da auch die Prüfung dieses Textes nach mehreren fruchtlosen Bemühungen in den Jahren 1978 und 1979 in eine Sackgasse geriet und der Rat diesen Vorschlag seit dieser Zeit nicht mehr erörterte, zog die Kommission ihn am 21. Dezember 1982 zurück. Die Kommission hat zu verstehen gegeben, daß sie gegenwärtig beabsichtige, dem Rat einen Vorschlag für den Eiermarkt zu unterbreiten, und daß sie die Frage des Geflügelmarkts erst dann wieder aufgreifen werde, wenn das Problem hinsichtlich der Eier gelöst sei.

Sachverhalt und Vorgeschichte des Verfahrens

6 Ausweislich der Akten verhängte das Tuchtgerecht 1982 gegen die beiden Geflügelschlachtereien Midden-Nederland und Van Miert, die Berufungsführerinnen der Ausgangsverfahren, Bußgelder im Anschluß an Kontrollen, die einige Zuwiderhandlungen gegen die Vorschriften der Verordening Kwaliteitseisen ergaben; diese bestanden unter anderem im Inverkehrbringen von Waren, die nicht mehr frisch waren, in der unvollständigen Reinigung der Tierkörper sowie im Vorhandensein von Verunreinigungen, Blutergüssen und gebrochenen Knochen. Gegen diese Entscheidungen haben die Unternehmen beim College van Beroep Berufung eingelegt.

7 Aus den Vorlagebeschlüssen ergibt sich, daß dieses Gericht die Beteiligten aufgefordert hat, zu der Frage Stellung zu nehmen, ob Artikel 2 der Verordnung Nr. 2777/75 die Befugnis, nationale Qualitätsanforderungen für Schlachtgeflügel aufzustellen, unangetastet gelassen hat. Nach Anhörung der Beteiligten hat das College van Beroep dem Gerichtshof in den beiden Verfahren die folgende Frage vorgelegt:

Ist Artikel 2 der Verordnung Nr. 2777/75 so auszulegen, daß damit nicht auf dem Gemeinschaftsrecht beruhende, bei Meidung von Ordnungsmaßnahmen einzuhaltende innerstaatliche Vorschriften unvereinbar sind, die für Schlachtgeflügel Qualitätsanforderungen aufstellen?

8 Die Berufungsführerinnen der Ausgangsverfahren haben vor dem Gerichtshof keine Erklärungen abgegeben. Die Bedrijfschap und die Kommission haben schriftliche und mündliche Erklärungen abgegeben.

Zur Hauptsache

9 Nach Auffassung der Bedrijfschap sind die Mitgliedstaaten weiterhin befugt, im Rahmen der Zielsetzungen der Verordnung ihre eigenen Qualitätsnormen aufzustellen und anzuwenden, solange der Rat von seiner ihm in Artikel 2 der Verordnung Nr. 2777/75 vorbehaltenen Zuständigkeit keinen Gebrauch gemacht habe. Jedenfalls schließe die in der Verordnung bestimmte Zuständigkeit Maßnahmen auf nationaler Ebene nicht aus. Eine einzelstaatliche Regelung könne deshalb nur dann als mit der Marktorganisation unvereinbar angesehen werden, wenn feststehe, daß sie tatsächlich deren ordnungsgemäßes Funktionieren beeinträchtige. Dies sei hier nicht der Fall, da die von der Bedrijfschap eingeführte Regelung kein anderes Ziel habe, als die Lauterkeit des Wettbewerbs zu garantieren und den Verbraucherschutz zu sichern.

10 Ferner trägt die Bedrijfschap vor, die von den Berufungsführerinnen der Ausgangsverfahren beanstandeten Bestimmungen seien bereits im Zeitpunkt der Einführung der gemeinsamen Marktorganisation in Kraft gewesen und entsprächen im wesentlichen den von der Kommission später vorgelegten Vorschlägen. Der Gerichtshof habe in seiner Fischereirechtsprechung, zuletzt in seinem Urteil vom 5. Mai 1981 (Rechtssache 804/79, Kommission/Vereinigtes Königreich, Slg. 1981, 1045), anerkannt, daß die Mitgliedstaaten im Falle der Untätigkeit des Rates nicht nur ihre nationalen Bestimmungen, die der im Gemeinschaftsrecht festgelegten Zielsetzung entsprächen, beibehalten könnten, sondern diese sogar erforderlichenfalls anpassen könnten.

11 Abschließend verweist die Bedrijfschap auf den engen Zusammenhang zwischen den Qualitätsvorschriften und den Bestimmungen über die gesundheitsbehördliche Überwachung. Man dürfe diesen Gesichtspunkt bei der Prüfung der Frage des College van Beroep nicht außer acht lassen.

12 Die Kommission macht in ihren schriftlichen Erklärungen geltend, daß der Gemeinschaftsverordnungsgeber mit Artikel 2 der Verordnung Nr. 2777/75 seinen Willen zum Ausdruck gebracht habe, in bezug auf das von der Marktorganisation geregelte Sachgebiet das Terrain zu besetzen, und daß die Mitgliedstaaten daher keine Gesetzgebungsbefugnisse auf diesem Gebiet mehr hätten. Die Aufrechterhaltung nationaler Qualitätsnormen führe dazu, daß das Funktionieren der Marktorganisation gestört werde und die spätere Einführung gemeinschaftlicher Qualitätsnormen erschwert werde.

13 Auf Befragen des Gerichtshofes hat die Kommission eingeräumt, daß die Gemeinschaft schwerlich weiterhin eine ausschließliche Zuständigkeit auf diesem Gebiet geltend machen könne, wenn sie diese Zuständigkeit nicht in irgendeiner Weise innerhalb einer angemessenen Frist ausübe. Sie hält es deshalb für zulässig, daß die Mitgliedstaaten ihre gegenwärtigen Qualitäts- und Vermarktungsnormen beibehalten könnten, sofern sie den mit der gemeinsamen Marktorganisation verfolgten Zielen entsprächen. Gleichzeitig macht sie jedoch auf die Gefahr aufmerksam, die sich für den freien Verkehr der in Rede stehenden Erzeugnisse daraus ergeben könne, daß die Mitgliedstaaten aufgrund der Untätigkeit des Rates nationale Qualitätsnormen in Kraft setzten, deren Unterschiede Hindernisse für den Handelsverkehr zwischen Mitgliedstaaten errichten könnten. Sie betont daher, daß die Zuständigkeit, die den Mitgliedstaaten auf diesem Gebiet zuerkannt werden könne, nur untergeordneter und vorübergehender Natur sei; jedenfalls seien die Mitgliedstaaten verpflichtet, auf ihren Märkten die Erzeugnisse frei zuzulassen, die im Herkunftsmitgliedstaat rechtmäßig entsprechend den dort geltenden Rechtsvorschriften in den Verkehr gebracht worden seien.

14 Hinsichtlich der niederländischen Regelung räumt die Kommission ein, daß sie keine Bestimmungen enthalte, die als solche gegen die Zielsetzung der gemeinsamen Marktorganisation verstießen. Sie meint jedoch, sie könne wegen ihres detaillierten Charakters den innergemeinschaftlichen Handelsverkehr behindern, wenn sie auf eingeführtes Geflügel angewandt werde.

15 Abschließend vertritt die Kommission die Ansicht, das Problem der gesundheitsbehördlichen Vorschriften sei nicht zu untersuchen, die nicht Gegenstand der Frage des einzelstaatlichen Gerichts seien und die auf Gemeinschaftsebene anderen Bestimmungen als denjenigen, die die gemeinsame Marktorganisation regelten, unterlägen.

16 Bevor auf die vom College van Beroep vorgelegte Frage eingegangen wird, ist festzustellen, daß sich aus den Akten und vor allem aus den Vorlagebeschlüssen ergibt, daß sich das im Rahmen des vorliegenden Verfahrens zu lösende Problem nicht auf die gesundheitsbehördlichen Kontrollmaßnahmen bezieht. Diese Frage ist vom einzelstaatlichen Gericht nicht gestellt worden und konnte deshalb von den Beteiligten auch nicht untersucht werden. Die von der Bedrijfschap dazu vorgebrachten Argumente sind daher von der Erörterung auszunehmen.

17 Im Hinblick auf die Beantwortung der Frage des College van Beroep ist daran zu erinnern, daß die gemeinsame Marktorganisation für Geflügelfleisch, wie sie gegenwärtig in der Verordnung Nr. 2777/75 geregelt ist, auf einer Gesamtheit von Maßnahmen beruht, die, ohne auf Interventionsmaßnahmen, die mit den für andere Agrarmärkte vorgesehenen vergleichbar sind, zurückzugreifen, die Märkte stabilisieren und ein angemessenes Preisniveau gewährleisten sollen. Nach Artikel 2 ist das Angebot durch einen Komplex von Maßnahmen zur Förderung einer besseren Organisation der Erzeugung, Verarbeitung und Vermarktung, zur Verbesserung der Qualität, zur Aufstellung von Marktvorausschätzungen und zur Beobachtung der Preisentwicklung an die Markterfordernisse anzupassen.

18 Dazu sieht Artikel 2 Absatz 1 vor, daß der Rat nach dem Verfahren des Artikels 43 Absatz 2 des Vertrages Maßnahmen ergreifen kann, um die Qualität der unter die Marktorganisation fallenden Erzeugnisse zu verbessern.

19 Nach Absatz 2 dieses Artikels erläßt der Rat auf Vorschlag der Kommission mit qualifizierter Mehrheit Vermarktungsnormen. Es ist vorgesehen, daß diese Normen für die in Artikel 1 Absatz 1 Buchstabe b genannten Erzeugnisse, d. h. für Hausgeflügel, nicht lebend, und für genießbaren Schlachtabfall hiervon, erlassen werden müssen und für die sonstigen zur Marktorganisation gehörenden Erzeugnisse erlassen werden können. Es wird ausgeführt, daß diese Normen insbesondere die Einteilung nach Güte- und Gewichtsklassen, die Verpackung, die Einlagerung, die Beförderung, die Aufmachung und die Kennzeichnung betreffen können.

20 Diese Bestimmungen enthalten eine Unsicherheitsmarge hinsichtlich der Frage, inwieweit der Rat verpflichtet ist, zwingende Normen zu erlassen, und inwieweit die Verordnung ihm dazu nur ein Recht einräumt. Artikel 2 läßt insgesamt jedoch deutlich die Absicht erkennen, nach und nach einheitliche und verbindliche Qualitätsstandards sowie gemeinsame Vermarktungsnormen aufzustellen, da diese für das Funktionieren des Marktes unter normalen Wettbewerbs- und Transparenzverhältnissen tatsächlich unerläßlich sind.

21 In diesem Zusammenhang ist die fast völlige Untätigkeit des Rates festzustellen, der auf einem seit 1967 durch eine gemeinsame Marktorganisation geregelten Gebiet immer noch nicht die für das normale Funktionieren dieser Organisation notwendigen Regeln in Kraft gesetzt hat. Die Kommission selbst hat angesichts der Widerstände, auf die sie im Rat gestoßen ist, offenbar im Augenblick darauf verzichtet, von ihrem Vorschlagsrecht und den sonstigen Handlungsmöglichkeiten, die ihr der Vertrag eröffnet, Gebrauch zu machen.

22 In einer solchen Situation kann die Aufrechterhaltung oder Einführung nationaler Maßnahmen durch einen Mitgliedstaat, die in seinem Hoheitsgebiet die mit der Marktorganisation und insbesondere mit Artikel 2 der Verordnung Nr. 2777/75 verfolgten Ziele verwirklichen sollen, grundsätzlich keinen Bedenken begegnen.

23 Nach dem, was der Gerichtshof in dem genannten Urteil vom 5. Mai 1981 entschieden hat, sind derartige Maßnahmen jedoch nicht als in Ausübung einer eigenen Zuständigkeit der Mitgliedstaaten erlassen anzusehen, sondern als Erfüllung der Pflicht zur Zusammenarbeit, die in einer Situation, die durch die Untätigkeit des Gemeinschaftsgesetzgebers gekennzeichnet ist, Artikel 5 EWG-Vertrag im Hinblick auf die Verwirklichung der Ziele der gemeinsamen Marktorganisation den Mitgliedstaaten auferlegt. Folglich können die von den Mitgliedstaaten erlassenen Maßnahmen nur einstweiligen Charakter haben, und ihre Anwendung muß enden, sobald Gemeinschaftsmaßnahmen erlassen sind.

24 In Anbetracht der von der Kommission mit Recht erwähnten Gefahr, daß die Konsolidierung autonomer und möglicherweise voneinander abweichender einzelstaatlicher Regelungen aufgrund der andauernden Untätigkeit der Gemeinschaftsbehörden zu Handelshindernissen führt, ist es jedoch wichtig, einige Kriterien, die für die Beurteilung derartiger Regelungen gelten, aufzuzeigen.

25 In erster Linie ist daran zu erinnern, daß, wie der Gerichtshof in seinen Urteilen vom 23. Januar 1975 (Rechtssache 51/74, Van der Hulst, Sig. 1975, 79) und vom 18. Mai 1977 (Rechtssache 111/76, Van den Hazel, Sig. 1977, 901) festgestellt hat, die Bestimmungen, die die Mitgliedstaaten in der oben beschriebenen Situation erlassen oder beibehalten, nur dann zulässig sind, wenn sie mit den Grundsätzen der gemeinsamen Marktorganisation vereinbar sind.

26 Es kann festgestellt werden, was auch die Kommission anerkannt hat, daß Maßnahmen, wie sie in der von der Bedrijfschap in bezug auf Qualitäts- und Vermarktungsnormen angewandten Regelung vorgesehen sind, hinsichtlich der Erfordernisse der gemeinsamen Marktorganisation für Geflügelfleisch grundsätzlich zu keiner Beanstandung Anlaß geben können.

27 Zweitens ist hervorzuheben, daß die Anwendung nationaler Qualitäts- und Vermarktungsnormen die freie Einfuhr von Geflügelfleisch, das in anderen Mitgliedstaaten rechtmäßig gemäß den dort geltenden Qualitäts- und Vermarktungsvorschriften erzeugt und in den Verkehr gebracht worden ist, nicht beschränken darf.

28 Schließlich ist darauf hinzuweisen, daß die Untätigkeit des Rates nicht zur Folge haben kann, daß die Kommission von der Verpflichtung entbunden ist, im Rahmen der ihr nach Artikel 155 EWG-Vertrag übertragenen Befugnisse die notwendigen Schritte zu unternehmen, um den freien innergemeinschaftlichen Handelsverkehr mit den unter die Marktorganisation fallenden Erzeugnissen unter Bedingungen, die den Zielen der Marktorganisation entsprechen, zu gewährleisten, wenn der freie Handelsverkehr durch die Unterschiede zwischen den einzelstaatlichen Regelungen behindert werden sollte oder wenn das Fehlen von Maßnahmen, die eine angemessene Qualitätskontrolle sichern sollen, zu wirtschaftlichen Störungen in dem betreffenden Marktsektor führen würde.

29 Unter Berücksichtigung all dieser Erwägungen ist auf die Frage des College van Beroep zu antworten, daß Artikel 2 der Verordnung Nr. 2777/75 dahin auszulegen ist, daß in einer Situation, die durch das Fehlen der in dieser Verordnung vorgesehenen Durchführungsmaßnahmen gekennzeichnet ist, bei Meidung von Ordnungsmaßnahmen einzuhaltende innerstaatliche Vorschriften, die für Schlachtgeflügel Qualitäts- und Vermarktungsnormen aufstellen, mit dieser Bestimmung vereinbar sind, sofern sie mit der Zielsetzung der gemeinsamen Marktorganisation im Einklang stehen und so angewandt werden, daß sie die Einfuhr von Geflügelfleisch, das rechtmäßig gemäß den in den anderen Mitgliedstaaten geltenden Qualitäts- und Vermarktungsnormen erzeugt und in den Verkehr gebracht worden ist, nicht beschränken.

30 Es ist Sache des nationalen Gerichts, anhand der im vorliegenden Urteil herausgearbeiteten Grundsätze die Vereinbarkeit der in der niederländischen Regelung aufgestellten Qualitäts- und Vermarktungsnormen mit den Erfordernissen, die sich aus der gemeinsamen Marktorganisation für Geflügelfleisch ergeben, zu beurteilen.

Kosten

31 Die Auslagen der Kommission der Europäischen Gemeinschaften, die Erklärungen vor dem Gerichtshof abgegeben hat, sind nicht erstattungsfähig. Für die Beteiligten der Ausgangsverfahren ist das Verfahren vor dem Gerichtshof Teil des vor dem nationalen Gericht anhängigen Verfahrens; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts.

Aus diesen Gründen

hat

DER GERICHTSHOF (Vierte Kammer)

auf die ihm vom College van Beroep voor het Bedrijfsleven mit Beschlüssen vom 22. März 1983 vorgelegte Frage für Recht erkannt:

Artikel 2 der Verordnung Ņr. 2777/75 des Rates vom 29. Oktober 1975 über die gemeinsame Marktorganisation für Geflügelfleisch ist dahin auszulegen, daß in einer Situation, die durch das Fehlen der in dieser Verordnung vorgesehenen Durchführungsmaßnahmen gekennzeichnet ist, bei Meidung von Ordnungsmaßnahmen einzuhaltende innerstaatliche Vorschriften, die für Schlachtgeflügel Qualitäts- und Vermarktungsnormen aufstellen, mit dieser Bestimmung vereinbar sind, sofern sie mit der Zielsetzung der gemeinsamen Marktorganisation im Einklang stehen und so angewandt werden, daß sie die Einfuhr von Geflügelfleisch, das rechtmäßig gemäß den in den anderen Mitgliedstaaten geltenden Qualitäts- und Vermarktungsnormen erzeugt und in den Verkehr gebracht worden ist, nicht beschränken.