Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 11.07.1984 – C-188/83

Schlußanträge des Generalanwalts

G. Federico Mancini

VOM 11. JULI 1984

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

1. In der Klage vom 6. September 1983, mit der dieses Verfahren eingeleitet worden ist, geht es um die Zahlung der Auslandszulage, die Herr Witte, Beamter des Europäischen Parlaments, von der Gemeinschaftsverwaltung verlangt.

Es ist voranzuschicken, daß diese Zulage in Artikel 69 Beamtenstatut geregelt ist und 16 % des Gesamtbetrags des Grundgehalts sowie der Haushaltszulage und der Zulage für unterhaltsberechtigte Kinder beträgt. Ihre Zahlung erfolgt unter den Voraussetzungen des Artikels 4 Absatz 1 des Anhangs VII des Statuts. Nach dieser Bestimmung wird die Auslandszulage Beamten gewährt, die einem anderen Mitgliedstaat angehören als dem, in dessen Hoheitsgebiet sich ihr Dienstort befindet, und die während eines sechs Monate vor ihrem Dienstantritt ablaufenden Zeitraums von fünf Jahren in dem europäischen Hoheitsgebiet des genannten Staates weder ihre ständige hauptberufliche Tätigkeit ausgeübt noch ihren ständigen Wohnsitz gehabt haben.

2. Herr Witte, deutscher Staatsbürger, geboren 1950 in Mainz, übersiedelte 1958 mit seiner Familie nach Luxemburg, als sein Vater vom Europäischen Parlament eingestellt wurde. In Luxemburg besuchte er die Elementar- und Sekundarstufe der Europaschule und bestand 1970 die Reifeprüfung; im selben Jahr schloß er die Ehe mit einer luxemburgischen Staatsangehörigen. Sodann zog er mit seiner Frau in die Bundesrepublik nach Münster, wo er von Oktober 1970 bis Dezember 1974 an der dortigen Universität die juristische Fakultät besuchte und die erste juristische Staatsprüfung ablegte. Im März 1975 begründete Herr Witte den ehelichen Wohnsitz in Luxemburg. Im März und April desselben Jahres war er als Praktikant beim Terminologiebüro des Europäischen Parlaments tätig. Nach der Ernennung zum Rechtsreferendar durch den Präsidenten des Oberlandesgerichts Koblenz am 21. April 1975 absolvierte er vom 1. Mai 1975 bis zum 30. September 1977 die Referendarzeit, in der er bei einem Rechtsanwalt in Trier und als Praktikant beim Sekretariat des Europäischen Parlaments in Luxemburg tätig war sowie an einem Ausbildungskurs in Saarburg teilnahm; er schloß die Referendarzeit mit dem Bestehen der zweiten juristischen Staatsprüfung ab. Im Anschluß daran blieb er bis zum 1. März 1979 ohne Beschäftigung; zu diesem Datum wurde er in Luxemburg von der belgischen Firma Burroughs eingestellt.

Nachdem er in einem Auswahlverfahren erfolgreich gewesen war, wurde Herr Witte am 17. Mai 1982 zum Beamten des Europäischen Parlaments ernannt. Aufgrund der von ihm vorgelegten Unterlagen entschied das Parlament, daß er keinen Anspruch auf die Auslandszulage habe, da er während der in Artikel 4 Absatz 1 des Anhangs VII des Statuts genannten Zeit seinen ständigen Wohnsitz in Luxemburg gehabt habe. Am 14. Juli 1982 stellte Herr Witte gemäß Artikel 90 Absatz 1 des Statuts einen Antrag auf Gewährung dieser Zulage. Gegen die stillschweigende Ablehnung der Verwaltung legte er am 11. Februar 1983 eine Beschwerde nach Artikel 90 Absatz 2 des Statuts ein. Diese wurde, da die vorgeschriebene Frist von drei Monaten bereits abgelaufen war, mit Schreiben des Präsidenten des Parlaments vom 6. September 1983 zurückgewiesen.

3. Wie bereits gesagt, hat ein Beamter, der einem anderen Mitgliedstaat angehört als dem, in dem sich sein Dienstort befindet, nach dem Statut nur dann Anspruch auf Zahlung der Zulage, wenn er nachweisen kann, daß während eines vollen Fünfjahreszeitraums (d. h. in unserem Fall zwischen dem 17. November 1976 und dem 17. November 1981) zwei Umstände nicht vorgelegen haben, nämlich weder a) ein ständiger Wohnsitz im Hoheitsgebiet desjenigen Staates, in dem die dienstliche Tätigkeit auszuüben ist, noch b) eine ständige hauptberufliche Tätigkeit in diesem Staat. Ich weise darauf hin, daß keiner dieser beiden Umstände vorliegen darf und nicht, wie der Kläger meint, nur einer von ihnen.

Bevor ich aber auf die Frage eingehe, ob diese Umstände hier nicht vorgelegen haben, halte ich es für nützlich, auf die Praxis der Verwaltung bei der Anwendung von Artikel 4 des Anhangs VII einzugehen.

Dazu hat uns nämlich das Vorbringen des Parlaments keine hinreichend eindeutigen Hinweise geliefert. Soweit ersichtlich ist, beschlossen die Leiter der großen Gemeinschaftsverwaltungen im Juli 1974, die erwähnte Statutsbestimmung großzügig auszulegen; sie bestimmten daher, daß die Zulage demjenigen Beamten zu gewähren sei, der eine Unterbrechung seines Wohnsitzes oder seiner beruflichen Tätigkeit in dem Mitgliedstaat, in dem die dienstliche Tätigkeit auszuüben sei, für einen Zeitraum von sechs aufeinanderfolgenden Monaten nachweisen könne, sofern diese Unterbrechung weder zu Beginn noch am Ende des Fünfjahreszeitraums erfolgt sei. Diese Praxis wurde durch eine Entscheidung der Verwaltungsleiter vom 18. März 1977 geändert. Sie beschlossen nämlich, daß die sechsmonatige Abwesenheit nicht mehr als eine zwingende Voraussetzung für die Gewährung der Zulage, sondern nur als ein Umstand anzusehen sei, den die Verwaltung bei der Feststellung des ständigen Wohnsitzes des Beamten zu berücksichtigen habe.

Die Verwaltungsleiter wurden zu dieser Änderung durch Ihr Urteil vom 17. Februar 1976 in der Rechtssache 42/75 (Delvaux/Kommission, Slg. 1976, 167) veranlaßt. Auch in diesem Rechtsstreit ging es um die Anerkennung des Anspruchs auf die Auslandszulage gemäß Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe b des Anhangs VII des Statuts. Der Gerichtshof, der im Zusammenhang mit dem Bezugszeitraum (in jenem Fall: zehn Jahre) einige Auslandsaufenthalte des Beamten zu bewerten hatte, lehnte es ab, diesem die Leistung zuzuerkennen, und wies die Klage ab, da der Kläger außerhalb des Staates, in dessen Hoheitsgebiet er seine Tätigkeit ausübte, während eines bei seinem Dienstantritt bei den Gemeinschaften ablaufenden Zeitraums von weniger als zehn Jahren wohnte (Randnummer 11 der Entscheidungsgründe). Wenn der Beamte nachweist, daß er mehr als acht Jahre im Ausland gelebt hat, steht fest — und die Gemeinschaftsverwaltungen haben dies zur Kenntnis genommen —, daß der im Statut vorgesehene Zeitraum nicht abbedungen oder verkürzt werden kann.

Es ist angebracht, auf eine spätere Wandlung der Verwaltungspraxis in bezug auf die Auslandszulage im Frühjahr 1981 hinzuweisen. Bis zu diesem Zeitpunkt nahmen die Gemeinschaftsverwaltungen im Hinblick auf die genannte Zulage eine Gleichstellung der Beamten mit ihren Kindern und Ehegatten vor. In der Praxis wurde unterstellt, daß diese Personen während ihrer Anwesenheit in dem Mitgliedstaat, in dem der Elternteil oder der Ehegatte dienstlich tätig waren (und jedenfalls für die Kinder nur bis zum Erreichen des achtzehnten Lebensjahres), nicht über einen Wohnsitz in diesem Staat verfügten. Diese Auslegung ging dem Rechnungshof zu weit (Sonderbericht zur Auslands- und Expatriierungszulage, März 1981); die Verwaltungen trugen seinen Bemerkungen Rechnung. Über die Rechtmäßigkeit dieser Änderung werden Sie demnächst in der Rechtssache 246/83 (De Angelis/Kommission) zu entscheiden haben.

4. Ich komme also zur Prüfung der ersten der beiden vom Statut vorgesehenen Voraussetzungen. Diese verlangt die Feststellung des ständigen Wohnsitzes des Betreffenden, ein nicht nur (zumindest im Italienischen verunglückt klingender, sondern auch technisch unklarer Ausdruck, der deshalb zu Auslegungszweifeln Anlaß geben kann. So entspricht nach Auffassung des Klägers die abitazione dem domicile im französischen Recht und dem ständigen Wohnsitz im deutschen Recht, also demjenigen Ort, an dem eine Person tatsächlich wohnt und und beruflich tätig ist. Demgegenüber versteht das Parlament unter diesem Begriff einen bloß tatsächlichen Zustand oder — besser gesagt — denjenigen Ort, an dem der Betreffende sein Privatleben führt, an dem er aber nicht notwendigerweise seine berufliche Tätigkeit ausübt.

Nach meinem Dafürhalten ist der in Rede stehende Begriff mit dem Begriff der residenza (Wohnung) synonym, wenn man ihn im Lichte der anderen Statutsbestimmungen betrachtet (vgl. Artikel 20 in Verbindung mit Artikel 5 des Anhangs VII, in dem von der Einrichtung des Beamten und seiner Familie die Rede ist). Im übrigen hat sich der Gerichtshof bereits in diese Richtung orientiert. Aus dem allgemeinen Sinn und Zweck von Artikel 4 des Anhangs VII — so haben Sie gesagt — läßt sich der Schluß ziehen, daß diese Norm den Wohnsitz des Beamten vor dem Dienstantritt als fundamentales Kriterium für die Anerkennung des Anspruchs auf die Auslandszulage betrachtet. Die Zulage soll nämlich diejenigen Lasten ausgleichen, die der Eintritt in den Dienst der Gemeinschaften für diejenigen Beamten mit sich bringt, die er zu einem Wohnsitzwechsel nötigt (vgl. die Urteile vom 7.6.1972 in der Rechtssache 20/71, Sabbatini-Bertoni/Parlament, und in der Rechtssache 32/71, Bauduin-Chollet/Kommission, Slg. 1972, 345 und 363, vom 20.2.1975 in der Rechtssache 21/74, Airola/Kommission, und in der Rechtssache 37/74, Van den Broeck/Kommission, Slg. 1975, 221 und 235, vom 16.10.1980 in der Rechtssache 147/79, Hochstrass/Gerichtshof, Slg. 1980, 3005, sowie vom 15.1.1981 in der Rechtssache 1322/79, Vutera/Kommission, Slg. 1971, 127).

Lassen Sie mich also den Begriff des Wohnsitzes vertiefen. Bekanntlich hat sich der Gerichtshof damit in einer Reihe von Urteilen zur sozialen Sicherheit der Wanderarbeitnehmer befaßt und den Wohnsitz als den gewöhnlichen oder ständigen Mittelpunkt der Interessen einer Person definiert. An einem bestimmten Ort wohnt derjenige, der zu diesem Ort berufliche und persönliche Bindungen unterhält; nicht entscheidend ist dagegen die Dauer des Aufenthalts an diesem Ort, es sei denn, sie gestattet es, die genannten Bindungen zu erhellen (vgl. die Urteile vom 12.7.1973 in der Rechtssache 13/73, Angenieux/Hakenberg, Slg. 1973, 935, und vom 17.2.1977 in der Rechtssache 76/76, Di Paolo/Office national de l'emploi, Slg. 1977, 315; vgl. auch die Schlußanträge des Generalanwalts Capotorti in der Rechtssache Di Paolo).

Der Wohnsitz gründet sich daher nicht bloß auf einen materiellen Umstand wie die Festlegung des Aufenthaltsorts; wichtiger ist der Wille, diesem Aufenthalt Beständigkeit zu verleihen. Daraus folgt, daß man an einem Ort wohnen kann, auch wenn man sich dort nur wenige Monate aufhält; umgekehrt braucht ein dauerhafter Aufenthalt nicht zur Begründung eines Wohnsitzes zu führen. Dies geschieht z. B., wenn der Betreffende seinen Aufenthalt wegen Studium, Arbeit, ärztlicher Behandlung oder Erholung verlängert, aber nicht die Absicht hat, diesem Aufenthalt Beständigkeit zu verleihen. Vielmehr können seine zahlreichen Rückreisen an den Ort, wo er zuvor lebte, seine Absicht zeigen, die von ihm dort geknüpften sozialen Bande aufrechtzuerhalten, und damit beweisen, daß er beabsichtigte (und weiterhin beabsichtigt), eben diesen Ort zu seinem Wohnsitz zu machen.

5. Das Problem des ständigen Wohnsitzes von Herrn Witte ist auf der Grundlage dieser einfachen Kriterien zu lösen. Der Beamte meint, er erfülle die Voraussetzungen für einen Wohnsitz in der Bundesrepublik, wenn man die Praxis des Parlaments bei der Anwendung von Artikel 4 Absatz 1 des Anhangs VII zugrunde lege (Wohnsitz während sechs aufeinanderfolgender Monate innerhalb des fünfjährigen Bezugszeitraums in einem anderen Mitgliedstaat als dem, in dem die dienstliche Tätigkeit auszuüben ist). Insbesondere macht er geltend, 39 Monate in der Zeit zwischen dem 17. November 1976 und dem 17. November 1981 in Deutschland verbracht zu haben; dort sei er a) Rechtsreferendar gewesen, habe b) nach der erforderlichen Vorbereitung die zweite juristische Staatsprüfung bestanden und c) eine Beschäftigung gesucht. Was insbesondere die erstgenannte Tätigkeit angeht, erinnert Herr Witte daran, daß der Rechtsreferendar nach dem Recht des deutschen öffentlichen Dienstes einen Wohnsitz in der Bundesrepublik haben müsse.

Dieser Ansicht kann ich aber nicht beipflichten. Zwar hielt sich der Kläger während des Bezugszeitraums in Deutschland auf, um sich auf die zweite juristische Staatsprüfung vorzubereiten, doch hat dieser um neun Monate verlängerte Aufenthalt keinen Einfluß auf den ständigen Wohnsitz von Herrn Witte. Es sieht nämlich nicht so aus, als ob er mit seiner Vorbereitung auf die genannte Prüfung beabsichtigte, im Gebiet der Bundesrepublik den ständigen Mittelpunkt seiner Interessen zu begründen. Dies belegen zumindest drei Umstände:

a) der eheliche Wohnsitz, den er im März 1975 in Luxemburg begründet hatte, hat sich nicht verändert;

b) seine Frau folgte ihm nicht nach Deutschland, wie sie es in den Jahren seines Studiums in Münster getan hatte;

c) während seiner Aufenthalte in Deutschland wohnte er stets in Hotels oder bei Verwandten.

Auch die in Deutschland mit der Suche nach einer Beschäftigung verbrachte Zeit hat keinen Einfluß auf den Wohnsitz von Herrn Witte. Ich erinnere dazu an die Ausführungen des Generalanwalts Warner in der Rechtssache Delvaux: Der Besuch eines Landes mit dem Ziel, sich dort über die... Lebensmöglichkeiten zu unterrichten, steht ... mit einer späteren Wohnsitznahme im Zusammenhang, ... läßt sich aber nicht als Wohnsitznahme wenen (Slg. 1976, 174, 179).

Zu dem Argument, das der Kläger aus dem deutschen Recht des öffentlichen Dienstes herleitet, stelle ich fest, daß auch in Deutschland die Rechtsordnung zwischen Aufenthaltsort und Wohnsitz unterscheidet, und weise auf folgenden Abschnitt der Verfügung hin, mit der der Präsident des Oberlandesgerichts Koblenz Herrn Witte als Rechtsreferendar in den Vorbereitungsdienst einstellte: Ihren Verzicht auf die Gewährung von Umzugskosten, Reisekostenvergütung und Trennungsgeld während der gesamten Dauer der Ausbildung — den Ein-führungs- und Abschlußlehrgang ausgenommen — nehme ich an. Während der Lehrgänge können Sie Kosten nur insoweit geltend machen, als sie von Trier aus entstehen würden. Der Gerichtshof hat Herrn Witte gebeten, den Sinn dieses Abschnitts zu erläutern, ohne jedoch überzeugende Erklärungen erhalten zu haben. Es scheint mir aber auf der Hand zu liegen, daß dieser Abschnitt die Antwort auf einen Antrag von Herrn Witte auf Aufrechterhaltung seines Wohnsitzes in Luxemburg darstellt. Denn nur die Absicht, den Wohnsitz im Großherzogtum beizubehalten, erklärt seinen Verzicht auf einen Umzug nach Deutschland und damit auf die entsprechende Kostenerstattung.

Schließlich erscheint mir das Argument, das sich auf die Praxis bei der Anwendung von Artikel 4 Absatz 1 des Anhangs VII bezieht, ziemlich fragwürdig oder schlechthin nicht schlüssig. Ich bezweifele sehr, vor allem angesichts Ihres Urteils in der Rechtssache Delvaux, daß diese Praxis korrekt war. Aber auch wenn man ihre Rechtmäßigkeit bejaht und unterstellt, daß die Verwaltung auch noch zum Zeitpunkt der Einstellung von Herrn Witte nach dieser Praxis verfuhr, ist es ausgeschlossen, daß er sich darauf berufen kann. Trotz der Verkürzung von fünf Jahren auf sechs Monate verlangte die Praxis nämlich einen Wohnsitz in einem anderen Staat als dem, in dem sich der Dienstort befindet. Nun haben, wie wir gesehen haben, die zahlreichen Aufenthalte von Herrn Witte in Deutschland nicht dazu geführt, daß er dort im juristischen Sinne wohnte.

6. Somit hat der Kläger nicht nachgewiesen, daß er die erste der beiden von Artikel 4 des Anhangs VII aufgestellten Voraussetzungen erfüllt hat. Dies würde mich davon entbinden, auf die Frage einzugehen, ob der Kläger die Voraussetzung in bezug auf den Ort der ständigen hauptberuflichen Tätigkeit erfüllt hat. Aus Gründen der Vollständigkeit will ich mich aber auch zu diesem Problem äußern.

Nach Ansicht von Herrn Witte war die von ihm während des Bezugszeitraums ausgeübte hauptsächliche Tätigkeit die des Rechtsreferendars; demgegenüber sei die Beschäftigung, die er in Luxemburg bei der Firma Burroughs innegehabt habe, als Gelegenheitsbeschäftigung anzusehen, da sie nichts mit seinem juristischen Studium und seiner nachfolgenden Berufsausbildung zu tun gehabt habe. Das Parlament ist anderer Meinung. Die Tätigkeit bei den Zweigstellen der Firma Burroughs sei als eine hauptberufliche zu qualifizieren. Die Tätigkeit des Rechtsreferendars stelle nämlich nur ein vergütetes Praktikum dar, das nach den deutschen Rechtsvorschriften unbedingt erforderlich sei, um die juristische Ausbildung zu vervollständigen und den Zugang zum Notariat, zum Rechtsanwaltsberuf und zum Richteramt zu eröffnen.

Die Auffassung des Klägers ist nicht stichhaltig. Gegen sie lassen sich zwei Überlegungen vorbringen. Zunächst will das Statut mit dem Begriff der ständigen hauptberuflichen Tätigkeit keineswegs das Erfordernis aufstellen, daß die betreffenden Aufgaben dem vom Betreffenden absolvierten Studium entsprechen (ein Extrembeispiel: nichts verbietet es, daß die ständige hauptberufliche Tätigkeit eines diplomierten Physikers die eines Straßenreinigers ist). Zweitens übt der Rechtsreferendar wegen des Charakters der von ihm wahrzunehmenden Tätigkeiten noch keinen Beruf aus, vielmehr bereitet er sich, obwohl er Dienstbezüge erhält, lediglich auf einen Beruf vor.

7. Aus allen vorgenannten Überlegungen schlage ich daher dem Gerichtshof vor, die von Herrn Witte mit Klageschrift vom 6. September 1983 erhobene Klage gegen das Europäische Parlament abzuweisen.

Außerdem sollte angesichts des Charakters des Rechtsstreits jede der Parteien ihre eigenen Kosten tragen.