Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 25.10.1984 – C-129/82

Schlußanträge des Generalanwalts

Pieter VerLoren van Themaat

vom 25. October 1984

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

1. Einleitung

Der Kläger, Herr Charles Lux, beantragt, die Entscheidung des Rechnungshofes vom 20. Januar 1982, durch die er in der Besoldungsgruppe A 5, Dienstaltersstufe 3, zur Beamten ernannt wurde, aufzuheben. Er ist der Meinung, daß er aufgrund der allgemeinen internen Beschlüsse des Rechnungshofes über die Ernennungskriterien vom 21. Februar 1980 und vom 12. Juni 1980 in die Besoldungsgruppe A 4 hätte eingestuft werden müssen.

Die Ernennung des Klägers beruht auf seiner erfolgreichen Teilnahme an dem Auswahlverfahren innerhalb der Organe CC/A/3/80 für eine Planstelle der Laufbahn A 5/4 im Juristischen Dienst des Rechnungshofes. Zunächst war er durch Entscheidung vom 9. September 1980 in der Besoldungsgruppe A 5, Dienstaltersstufe 2, ernannt worden. Dagegen legte er gemäß Artikel 90 Absatz 2 des Beamtenstatuts mit der Begründung Beschwerde ein, seine Ernennung sei zu Unrecht auf Artikel 46 des Statuts und nicht auf den internen allgemeinen Beschluß vom 21. Februar 1980 gestützt worden. Der Präsident des Rechnungshofes teilte dem Kläger in seiner Eigenschaft als Anstellungsbehörde am 18. Dezember 1981 mit, daß er in der Tat aufgrund des internen Beschlusses vom 21. Februar 1980 hätte ernannt werden müssen. Nach einer weiteren Prüfung der Anwendung dieses Beschlusses wurde die Ernennung des Klägers vom 9. September 1980 durch die bereits erwähnte Entscheidung vom 20. Januar 1982 aufgehoben, und er wurde nunmehr unter ausdrücklicher Bezugnahme auf den internen Beschluß vom 21. Februar 1980 in der Besoldungsgruppe A 5, Dienstaltersstufe 3, ernannt. Gegen diese Entscheidung hat der Käger die vorliegende Klage erhoben.

2. Rechtliche Grundlage der Entscheidungen

Für die vorliegende Rechtssache sind Artikel 31 des Statuts bzw. die internen Beschlüsse des Rechnungshofes vom 21. Februar 1980, vom 12. Juni 1980 und in geringerem Maße vom 3. Dezember 1981 von Bedeutung.

Artikel 31 lautet, soweit entscheidungserheblich:

1. Die auf diese Weise ausgewählten Bewerber werden wie folgt zum Beamten ernannt:

Beamte der Laufbahngruppe A oder der Sonderlaufbahn Sprachendienst: in der Eingangsbesoldungsgruppe ihrer Laufbahngruppe oder Sonderlaufbahn;

...

2. Die Anstellungsbehörde kann jedoch innerhalb folgender Grenzen von Absatz 1 abweichen:

...

b) in den anderen Besoldungsgruppen [als den Besoldungsgruppen A 1, A 2, A 3 und LA 3]:

bei einem Drittel der Ernennungen, wenn es sich um frei gewordene Planstellen handelt;

bei der Hälfte der Ernennungen, wenn es sich um neu ge- schaffene Planstellen handelt.

...

Der interne Beschluß über die Ernennungskriterien vom 21. Februar 1980 lautet wie folgt:

Décision relative aux critères de classement et de nomination du personnel

La Cour des comptes des Communautés européennes,

vu le statut des fonctionnaires, notamment les articles 2, 5, paragraphe 3, 29, 30, 31 et 32 ...;

vu la décision de la Cour relative à la politique du personnel en date du 25 avril 1979;

considérant qu'il y a lieu d'établir des critères de classement égaux pour les agents d'une même catégorie ou d'un même cadre;

arrête la présente décision:

Article 1 er

Classement au grade de base de la carrière de base d'une catégorie

En règle générale, l'autorité investie du pouvoir de nomination nomme le candidat lauréat d'un concours au grade de base de la carrière de base de sa catégorie ou de son cadre.

Article 2

Nomination dans un grade autre que le grade de base

Par dérogation à l'article 1 er, l'AIPN peut procéder à la nomination dans un grade autre que le grade de base de la carrière de base de sa catégorie ou de son cadre, à condition que l'intéressé justifie d'une expérience professionnelle minimale de:

pour la catégorie A/LA:

moins de4 ans pour le grade A 7/LA 74 ans pour le grade A 6/LA 66 ans pour le grade A 5/LA 510 ans pour le grade A 4/LA 415 ans pour le grade A 3/LA 3

...

In dem Beschluß vom 12. Juni 1980 heißt es:

...

1. Les critères de classement dans le grade et l'échelon établis par la Cour et exposés dans le document 8/80 Rev. 1 resteront en vigueur jusqu'à ce que les nominations à effectuer à la suite des concours internes aux institutions actuellement en cours auront été prononcées. Dès que ces opérations seront terminées [date à établir par l'AIPN], les critères exposés dans le document 8/80 Rev. 1 seront amendés ou complétés par les dispositions suivantes qui, d'ailleurs, sont d'application dès aujourd'hui aux agents temporaires qui seront sélectionnés ...

2. ...

3. La nomination immédiate en A 4 et en A 6, tant en ce qui concerne les agents permanents que les agents temporaires, ne sera prononcée que dans des circonstances exceptionnelles, à justifier cas par cas, par référence aux fonctions à occuper. Les grades supérieurs [A4 et A 6] des carrières A 5/4 et A 6/7 sont en principe réservés pour des promotions ...

Die in dem letztgenannten Beschluß angekündigte neue Politik, Ernennungen in der höchsten Besoldungsgruppe einer Laufbahn nur in Ausnahmefällen vorzunehmen, wurde später in dem allgemeinen Beschluß vom 3. Dezember 1981 über die Ernennungen festgelegt. Artikel 3 dieses Beschlusses lautet:

1. Par dérogation à l'article 1 er, l'AIPN peut, dans des circonstances exceptionnelles justifiées par référence à l'emploi à pourvoir, procéder à la nomination dans le grade supérieur des carrières de base et des carrières intermédiaires, à condition que l'intéressé justifie d'une expérience professionnelle au sens de l'article 2, paragraphe 2, d'une durée minimale de 10 ans pour les grades A 4 et LA 4.

...

3. Vorbringen der Parteien

Der Kläger beruft sich namentlich auf den internen Beschluß über die Ernennungskriterien vom 21. Februar 1980, auf den die streitige Ernennungsentscheidung vom 20. Januar 1982 ausdrücklich verweist. Aufgrund dieses Beschlusses sind seiner Meinung nach alle Ernennungen in der höchsten Besoldungsgruppe der jeweiligen Laufbahn ausgesprochen worden. Diese allgemeine Politik sei deshalb verfolgt worden, weil der Rechnungshof eine neue Einrichtung gewesen sei, die das erforderliche Führungspersonal habe gewinnen müssen. Nachdem dieses Ziel einmal erreicht gewesen sei, seien die Ernennungen in der höchsten Besoldungsgruppe auf Ausnahmefälle beschränkt worden, wobei auch die zu verrichtende Tätigkeit berücksichtigt worden sei. Diese Änderung der Ernennungspolitik ergebe sich aus dem Beschluß vom 12. Juni 1980, soweit dieser nicht die noch laufenden Auswahlverfahren betreffe, sowie deutlich aus dem Beschluß vom 3. Dezember 1981. Der Kläger behauptet, daß er am 1. August 1980 die für eine Ernennung in der Besoldungsgruppe A4 verlangte zehnjährige Berufserfahrung gehabt habe. Soweit seine Ernennung in dieser Besoldungsgruppe sich nicht unmittelbar aus dem internen Beschluß ergebe, müsse sie aufgrund des Gleichheitssatzes erfolgen.

Der Rechnungshof räumt ein, daß nach dem Beschluß vom 21. Februar 1980 alle oder fast alle Ernennungen in der höchsten Besoldungsgruppe der jeweiligen Laufbahn erfolgt seien. Es seien jedoch zwei Phasen zu unterscheiden. Im ersten Zeitraum bis zum 1. April 1980 sei es darum gegangen, für die neue Einrichtung hochqualifiziertes Führungspersonal zu gewinnen. Dies sei mit Hilfe von internen Auswahlverfahren geschehen. Nachdem dieses Ziel einmal erreicht gewesen sei, seien die Ernennungen in der darauffolgenden Phase ab August 1980 in der Regel — von Ausnahmefällen abgesehen — in der niedrigsten Besoldungsgruppe erfolgt. Die Ernennung des Klägers falle in die zweite Phase des Beschlusses über die Ernennungskriterien, da sie im September 1980 ausgesprochen worden sei. Ferner würde eine Verpflichtung, den Betroffenen aufgrund des internen Beschlusses in der Besoldungsgruppe A 4 zu ernennen, dem Ermessensspielraum widersprechen, über den die Anstellungsbehörde nach Artikel 31 Absatz 2 des Statuts verfüge. Daraus folge, daß es sich um Ausnahmesituationen handeln müsse. Der Beklagte macht geltend, daß der interne Beschluß die Bestimmungen des Statuts nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes nicht außer Kraft setzen können.

4. Beurteilung des Vorbringens

Die Lösung in der vorliegenden Rechtssache liegt meines Erachtens in der Antwort auf die Frage, die der Gerichtshof dem Rechnungshof in der mündlichen Verhandlung gestellt hat. Sie haben gefragt, welcher Gruppe bzw. welcher Phase die Ernennung des Klägers zugerechnet werden müsse. Das ursprüngliche Vorbringen des Beklagten, sie gehöre zur zweiten Phase, kann nach der Antwort, die der Beklagte nach der Sitzung in seinem mit Anlagen versehenen Schriftsatz vom 6. Juni auf die Frage des Gerichtshofes gegeben hat, nicht mehr aufrechterhalten werden. Meines Erachtens ist die Grundlage der in Rede stehenden Ernennung deshalb in dem Beschluß vom 21. Februar 1980 zu sehen. Erstens verweist die angegriffene Ernennungsentscheidung vom 20. Januar 1982 selbst ausdrücklich darauf. Zweitens folgt dies aus dem Beschluß vom 12. Juni 1980, wonach die am 21. Februar 1980 aufgestellten Kriterien in Kraft bleiben, jusqu'à ce que les nominations à effectuer à la suite des concours internes aux institutions actuellement en cours auront été prononcées. Dès que ces opérations seront terminées [date à établir par l'AIPN] les critères exposés ... seront amendés ....

Aus den vorgelegten Schriftstücken ergibt sich, daß verschiedene Phasen des betreffenden Auswahlverfahrens innerhalb der Organe vor dem 12. Juni abgelaufen sind und daß dieses Verfahren somit am 12. Juni 1980 zu den laufenden Verfahren gehörte, für die am 12. Juni ausdrücklich die am 21. Februar 1980 aufgestellten Kriterien für noch anwendbar erklärt wurden. Die Bewerbungen mußten vor dem 5. Mai eingereicht werden. Der endgültige Bericht des Prüfungsausschusses wurde am 10. Juni verfaßt und ging der Anstellungsbehörde am 12. Juni zu. Die Ernennungsentscheidung wurde dann am 9. September 1980 erlassen.

Hieraus geht meines Erachtens ganz klar hervor, daß auch nach dem Beschluß vom 12. Juni die Ernennung des Klägers aufgrund des Auswahlverfahrens innerhalb der Organe CC/A/3/80 gemäß den internen Ernennungskriterien vom 21. Februar 1980 hätte erfolgen müssen.

Es ist unbestritten, daß der Kläger die Voraussetzung einer mindestens zehnjährigen Berufserfahrung erfüllt, so daß er aufgrund des internen Beschlusses in der Besoldungsgruppe A 4 ernannt werden kann. Auch hat der Beklagte nicht geltend gemacht, daß die Grenzen des Artikels 31 Absatz 2 durch die genannten Ernennungskriterien überschritten worden seien.

Abschließend ist die Frage zu beantworten, ob sich der Kläger aufgrund des Artikels 31 des Statuts auf den internen Beschluß vom 21. Februar berufen kann. Der Rechnungshof stellt dieses Recht des Klägers nicht in Frage, vertritt jedoch die Auffassung, daß ihm dies aufgrund der sich aus Artikel 31 ergebenden Ermessensfreiheit der Anstellungsbehörde nichts nützen könne.

Es ist inzwischen feststehende Rechtsprechung des Gerichtshofes, daß eine innerdienstliche Richtlinie eine Verhaltensnorm darstellt, die einen Hinweis auf die zu befolgende Verwaltungspraxis enthält, von der die Verwaltung nicht ohne Angabe von Gründen abweichen kann, da sie andernfalls gegen den Gleichheitssatz verstoßen würde (vgl. in jüngster Zeit das Urteil vom 1. 12. 1983 in der Rechtssache 343/82, Michael). In der einzigen Begründungsenvägung des im vorliegenden Fall anwendbaren internen Beschlusses werden die darin festgelegten Einstufungskriterien auch ausdrücklich mit dem Gleichheitssatz begründet.

Das Vorbringen des Beklagten, er sei von dem internen Beschluß vom 21. Februar abgewichen, da der Fall des Klägers zur zweiten Phase gehöre, hat sich bereits zuvor als nicht stichhaltig erwiesen. Der Beklagte kann sich auch nicht darauf berufen, daß die zweite Phase im April oder August 1980 begonnen habe, denn in dem Beschluß vom 12. Juni wird für die noch laufenden internen Auswahlverfahren innerhalb der Organe ausdrücklich das Gegenteil festgelegt.

Es ist nicht vorgetragen worden, daß die in der ersten Phase befolgte Praxis, alle Ernennungen bei Erfüllung der dafür festgesetzten Kriterien der Berufserfahrung in der höchsten Besoldungsgruppe vorzunehmen, gegen Artikel 31 verstoße. Sie brauchen deshalb meiner Meinung nach dazu nicht Stellung zu nehmen. Die Frage ist die, ob es im Widerspruch zu der genannten Statutsbestimmung stehen würde, wenn der Kläger aufgrund des internen Beschlusses zum Beamten ernannt würde. Der Beklagte hat dies unter Hinweis auf Ihre Entscheidungen in den Rechtssachen 33/67 (Kurrer, Slg. 1968, 189) und 102/75 (Petersen, Slg. 1976, 1777) bejaht. Daraus geht in der Tat hervor, daß die Ernennung in der höchsten Besoldungsgruppe einer Laufbahn die Ausnahme von der allgemeinen Regel sein muß, daß die Beamten der Laufbahngruppe A in der Eingangsbesoldungsgruppe ihrer Laufbahngruppe zu ernennen sind. Aus dem Zusammenhang der beiden Rechtssachen ergibt sich jedoch meines Erachtens, daß der Beklagte sich darauf nicht stützen kann. In der ersten Rechtssache rügte der Kläger, daß in der Stellenausschreibung die unmittelbare Ernennung in der Besoldungsgruppe A 4 und nicht A'5 in Aussicht gestellt worden war. Der Gerichtshof hat entschieden, daß eine solche außergewöhnliche Ernennung durch besondere dienstliche Erfordernisse gerechtfertigt war, um eine offensichtlich unausgewogene Zusammensetzung der betreffenden Dienststelle zu korrigieren.

In der zweiten Rechtssache ging es um einen Kläger, der nach seiner Ernennung von internen Ernennungskriterien Kenntnis erhalten hatte. Der Gerichtshof hat unter anderem entschieden, daß diese Kriterien die Anstellungsbehörde bei ihren Ernennungsentscheidungen nicht einschränkten. In jenem Fall ergab sich aus den genannten Kriterien selbst eindeutig, daß es sich um Ausnahmesituationen handelte.

In der Ihnen jetzt vorliegenden Sache sind die Kriterien in dem internen Beschluß vom 21. Februar 1980 allerdings so formuliert, daß die Ernennungen bei Erfüllung der dort genannten Voraussetzung einer mindestens zehnjährigen Berufserfahrung immer in der Besoldungsgruppe A 4 erfolgen können; von dieser Möglichkeit ist in der Praxis außer im Fall des Klägers auch stets Gebrauch gemacht worden. Daß der Kläger die für die Ernennung in der Besoldungsgruppe A 4 erforderliche Berufserfahrung besaß, ist unbestritten. Die Beschlüsse vom 12. Juni 1980 und vom 3. Dezember 1981 bestätigen, daß die ursprüngliche und im vorliegenden Fall anwendbare weite Praxis aufgrund des internen Beschlusses vom 21. Februar 1980 einen zeitlich begrenzten außergewöhnlichen Charakter hatte, der durch die Notwendigkeit des Aufbaus einer neuen Einrichtung gerechtfertigt war.

Ich komme zu dem Ergebnis, daß die streitige Ernennungsentscheidung vom 20. Januar 1982 aufzuheben ist, da sie der einschlägigen Passage des internen Beschlusses vom 21. Februar 1980 und dem allgemeinen Gleichheitssatz, der diesem Beschluß nach dessen einleitender Begründungserwägung gerade zugrunde lag, widerspricht.