Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 22.11.1984 – C-240/83

Schlußanträge des Generalanwalts

Carl Otto Lenz

vom 22. November 1984

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

A. Auch in dem Verfahren, zu dem ich mich jetzt äußere, steht die aus anderen Verfahren bekannte Richtlinie über die Altölbeseitigung (ABl. 1975 L 194, S. 31 ff.) im Mittelpunkt.

Dazu sind in Frankreich — wie wir ebenfalls schon wissen — ergangen das Dekret Nr. 79/981 vom 21. November 1979 und zwei Durchführungsverordnungen vom gleichen Tag sowie (dies wurde erst im gegenwärtigen Verfahren bedeutsam) eine Verordnung vom 21. Mai 1980 über die Bedingungen für die Ausgestaltung und den Betrieb von Wärmeeinrichtungen, die Altöl verbrennen.

War in Frankreich zunächst gemäß einer Verordnung vom November 1956 das Verbrennen von solchen Ölen verboten, so sind nach der Regelung, die 1979 getroffen wurde, nur die durch ministerielle Verfügung zugelassenen Unternehmen befugt, Altöle zu beseitigen. Dabei steht — gemäß Artikel 7 des erwähnten Dekrets und Artikel 2 der Durchführungsverordnung über die Beseitigung von Altölen — die Wiederaufbereitung im Vordergrund, und es kann Altöl — gemäß der Verordnung aus dem Jahre 1980 — nur in zugelassenen Einrichtungen, die über besondere Vorkehrungen verfügen, verbrannt werden. Nicht gestattetes Verbrennen und nicht zugelassene Beseitigung stellen im übrigen ein Delikt im Sinne von Artikel 24 des Gesetzes vom 15. Juli 1975 über die Abfallbeseitigung dar.

Die Antragsgegnerin des Ausgangsverfahrens ist eine nach dem Gesetz vom 1. Juli 1901 gegründete Vereinigung, die die Interessen der Hersteller, Händler und Benutzer von Öfen und Heizanlagen vertritt, die sowohl Heizöl als auch Altöle verbrennen können. Angesichts der angeführten Regelung kam der Procureur de la République beim Tribunal de Grande Instance Créteil zu der Auffassung, sie stifte zu einem Delikt im Sinne des Gesetzes vom 15. Juli 1975 an. Sie verfolge also einen rechtswidrigen Zweck, sei daher nichtig, und es müsse folglich gemäß Artikel 3 des Gesetzes von 1901 ihre Auflösung verlangt werden.

Mit diesem Begehren machte er ein Verfahren beim Tribunal de grande instance in Créteil anhängig. Die Antragsgegnerin warf im Verfahren — weil das Dekret und die Durchführungsverordnungen aus dem Jahre 1979 zur Umsetzung der eingangs genannten Richtlinie ergangen sind — die Frage auf, ob die Richtlinie eine Rechtsgrundlage abgebe für das Verbot des Verbrennens von Altöl (was nach ihrer Meinung nicht der Fall ist). Außerdem wurden offenbar Zweifel an der Gültigkeit der Richtlinie laut, insofern nämlich als die in ihr vorgesehene Einteilung in Zonen mit dem Grundsatz des freien Warenverkehrs, die Möglichkeit der Bezuschussung von altölsammelnden und/oder beseitigenden Unternehmen mit dem Grundsatz des freien Wettbewerbs und das Erfordernis einer besonderen Zulassung mit dem Grundsatz der Freiheit des Handels nicht vereinbar und auch nicht durch Artikel 36 des EWG-Vertrages gedeckt sein könnten.

Das befaßte Gericht sieht nach alledem Probleme der Auslegung der Richtlinie, zu der die erwähnten französischen Regelungen ergangen sind, namentlich zu der Frage, ob sie eine Rechtsgrundlage für das Verbot des Verbrennens von Altöl abgibt. Es sieht auch Probleme der Gültigkeit der Richtlinie im Hinblick auf die von der Antragsgegnerin erwähnten Elemente und Rechtsgrundsätze, die — sollte die Ansicht der Antragsgegnerin durchgreifen — dazu führen würden, daß es der französischen Regelung an einer Rechtsgrundlage fehlt. Es hat deshalb durch Urteil vom 23. März 1983 das bei ihm anhängige Verfahren ausgesetzt und gemäß Artikel 177 des EWG-Vertrages folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt:

Steht es mit den im Vertrag von Rom niedergelegten Grundsätzen der Handelsfreiheit, des freien Warenverkehrs und des freien Wettbewerbs im Einklang, daß Artikel 5 und 6 der genannten Richtlinie der Verwaltung der Mitgliedstaaten die Befugnis zur Festlegung von Bezirken einräumen, die in einem oder mehreren von der Verwaltung zugelassenen und von ihr mit der Sammlung und der Beseitigung von Abfällen beauftragten Unternehmen zugewiesen werden, und daß Artikel 13 und 14 die Gewährung von Zuschüssen gestatten?

Stellt diese Richtlinie im übrigen eine Rechtsgrundlage für das Verbot der Verbrennung von Altölen dar?

B. Zu ihnen ist — nach allem, was wir gehört haben — diese Stellungnahme angebracht:

1. Zur Gültigkeit der Richtlinie

Hierzu wurde mit Recht betont, nach dem Vorbringen im nationalen Verfahren gehe es nicht darum, ob die Richtlinie insgesamt ungültig sei, vielmehr stelle sich nur das Problem, ob bestimmte Teile von ihr als ungültig anzusehen seien.

Es ist dies einmal ihr Artikel 5, wonach die Mitgliedstaaten ihre Territorien in Bezirke aufteilen und bestimmen können, daß jeweils ein oder mehrere Unternehmen zum Sammeln und/oder Beseitigen befugt sind und dies in der Weise, daß andere Unternehmen von der genannten Tätigkeit ausgeschlossen werden.

Es ist dies weiter ihr Artikel 6, wonach Altölbeseitigung nur durch Unternehmen erfolgen kann, die — nach Prüfung ihrer Anlagen und unter Festlegung von dem Stand der Technik entsprechenden Auflagen — eine Genehmigung erhalten (was bedeutet, daß Unternehmen von dieser Tätigkeit ausgeschlossen sind, deren Anlagen bestimmte Anforderungen nicht erfüllen).

Es sind dies außerdem die Artikel 13 und 14 der Richtlinie, in denen vorgesehen ist, daß Altölsammei- und -beseitigungsunterneh-men, denen gemäß Artikel 5 bestimmte Verpflichtungen übertragen werden, Zuschüsse gewährt werden können und daß die dafür erforderlichen Mittel durch eine Abgabe auf die Erzeugnisse, durch deren Verwendung Altöle entstehen, oder auf Altöle aufgebracht werden können (was an eine Subventionierung aus öffentlichen Mitteln denken läßt).

Diese Vorschriften — auch das ist nach dem Vorbringen im Ausgangsverfahren klar — sind zu untersuchen im Lichte der Vertragsgrundsätze über die Freiheit des Handels, den freien Warenverkehr und den freien Wettbewerb.

a) Was den zuerst genannten Grundsatz angeht, so kann an ihn wohl nur im Hinblick auf die Artikel 5 und 6 der Richtlinie gedacht werden. Dabei schwebt dem Rat — weil das Vorlageurteil keine weitere Präzisierung enthält — die Heranziehung der Vorschriften über den freien Dienstleistungsverkehr vor, während die Kommission an das Grundrecht der freien Berufsausübung denkt. Ich habe den Eindruck, daß vom vorlegenden Gericht eher letzteres gemeint ist; wir sollten in unsere Würdigung aber auch die Erwägung des Rates einbeziehen.

aa) Zu dieser ist wohl ohne Schwierigkeiten zu sagen, daß sich aus dem Grundsatz des freien Dienstleistungsverkehrs schwerlich etwas gegen die Gültigkeit der Richtlinie gewinnen läßt.

Soweit sie vorsieht, daß Beseitigungsunternehmen eine Genehmigung brauchen, ist tatsächlich nicht zu erkennen, wieso davon die Dienstleistungfreiheit berührt sein könnte, jedenfalls wenn — was Sache der die Richtlinie durchführenden Mitgliedstaaten ist — Genehmigungen nur nach technischen Gesichtspunkten und ohne Diskriminierung im Sinne von Artikel 59 EWGV erteilt werden. — Soweit die Richtlinie die Festlegung von Bezirken mit exklusiven Rechten für Sammel- und Beseitigungsunternehmen vorsieht (in Frankreich gibt es offenbar nur exklusive Sammekechte), ist von Bedeutung, daß sich auch ausländische Unternehmen an den entsprechenden Ausschreibungen beteiligen können und daß es wiederum allein Sache des jeweiligen Mitgliedstaates ist, auf eine nichtdiskriminierende Handhabung des Verfahrens zu achten. Außerdem ist in diesem Zusammenhang nicht nur zu bedenken, daß Altöl sammeln im Grunde eine lokale, nicht grenzüberschreitende Tätigkeit darstellt; es ist auch nicht zu übersehen, daß der Artikel 5 (dies wurde in der Rechtsprechung deutlich gemacht) keinen absoluten Gebietsschutz erlaubt, so daß Lieferungen durch Altölbesitzer und Sammler an ausländische Sammelunternehmen möglich sind.

bb) Wenn das vorlegende Gericht zu bedenken gibt, ob die für die Beseitigung von Altöl geltenden Beschränkungen das Grundrecht auf freie Berufsausübung verletzen, muß zunächst einmal anerkannt werden, daß derartige Überlegungen auch im Gemeinschaftsrecht durchaus ihren Platz haben. Ich erinnere dazu an die inzwischen recht ansehnliche, von der Kommission angeführte Rechtsprechung zur Geltung der Grundrechte im Gemeinschaftsrecht und daran, daß als allgemeines Prinzip des Gemeinschaftsrechts auch das Grundrecht der Freiheit des Handels und der Berufsausübung angesehen wird (vergleiche etwa Urteil der Rechtssache 4/73). Sogleich hinzuzusetzen ist aber — auch das wird in der Rechtsprechung deutlich —, daß derartig garantierte Rechte keinen uneingeschränkten Vorrang haben; sie werden vielmehr nur geschützt unter dem Vorbehalt von Einschränkungen, die das öffentliche Interesse gebietet (vergleiche Urteil der Rechtssache 4/73).

Dabei spielen auch die im Rahmen der Gemeinschaft zu verfolgenden Ziele eine Rolle.

So gesehen muß ohne weiteres eingeräumt werden, daß die mit Hilfe der jetzt interessierenden Richtlinie verfolgten Ziele (Umweltschutz und Sicherung der Energieversorgung) eine grundsätzliche Rechtfertigung abgeben für die Einschränkung der Freiheit bei der Beseitigung und Verwertung von Altöl. Ich brauche dazu nur — wenn man sich auf den Umweltschutz beschränkt — zu verweisen auf das, was die Kommission sehr detailliert ausgeführt hat zu den gewaltigen Problemen, die sich ergeben aus dem Anfall beträchtlicher Mengen von Altöl recht heterogener Art und zu den besonderen Gefahren, die zusammenhängen mit dem Alterungsprozeß gebrauchter Öle und der in ihnen enthaltenen Zusatzstoffe. Danach ist klar, daß sich heute niemand abfinden kann mit einem einfachen Ableiten derartiger Stoffe und daß auch — weil so gefährliche Stoffe in die Luft gelangen — einfaches Verbrennen in gewöhnlichen Einrichtungen (selbst bei Vermischen mit Heizöl) nicht gedultet werden kann.

Fragt man sich aber weiter — wozu der in diesem Zusammenhang zu beachtende Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verpflichtet —, ob die in der Richtlinie vorgesehenen Maßnahmen im Hinblick auf das verfolgte Ziel angemessen erscheinen, so sind insofern gleichfalls keine Bedenken zu erkennen. Dies ist sicher insoweit der Fall, als sich die Richtlinie (und das charakterisiert sie) auf die Angabe von Zielen beschränkt und die notwendige Konkretisierung den Mitgliedstaaten überläßt. Dies gilt für Artikel 2, wo vom schadlosen Sammeln und Beseitigen von Altöl gesprochen wird, für Artikel 4 Ziffer 3, nach dem eine Behandlung von Altölen verboten ist, welche eine Luftverunreinigung hervorruft, die über das in den geltenden Vorschriften festgelegte Niveau hinausgeht, und für Artikel 9, der von vermeidbarer Beeinträchtigung der Gewässer, der Luft und des Bodens spricht. Dies gilt auch, soweit in Artikel 6 der Richtlinie das Erfordernis einer Genehmigung für Altölbeseitigungsunternehmen vorgesehen und damit eine präventive Kontrolle der verwendeten Einrichtungen (namentlich im Hinblick auf das in Artikel 4 Ziffer 3 enthaltene Gebot) festgelegt ist. Insofern ist nicht nur von Bedeutung, daß vorherige Kontrollen in Bereichen mit derartigen Gefährdungen in allen Mitgliedsländern üblich sind. Es leuchtet auch ohne weiteres ein, daß auf diese Weise am ehesten Effizienz gewährleistet und die Gefahr irreparabler, hohe Kosten verursachender Schäden vermieden wird.

b) An den Grundsatz des freien Warenverkehrs, der bei der Beurteilung der Gültigkeit der Richtlinie ebenfalls von Bedeutung sein soll, könnte gedacht werden wegen der in Artikel 5 der Richtlinie vorgesehenen Möglichkeit, zur Sicherung des vollständigen Sammeins und Beseitigens von Altöl, Bezirke mit exklusiven Sammel- und Beseitigungsrechten zu schaffen.

Sehr leicht läßt sich aber zeigen, daß auch diese Regelung in Wahrheit das genannte, für den Gemeinsamen Markt wesentliche Prinzip nicht verletzt. Dafür kann nicht nur auf den Umstand hingewiesen werden, daß der Artikel 5 restriktiv ausgestaltet ist (tatsächlich sieht er die erwähnte Maßnahme nur für den Fall vor, daß die Ziele der Artikel 2, 3 und 4 der Richtlinie nicht anders erreicht werden können, was bedeutet, daß eine besondere Situation gegeben sein muß, die weniger einschränkende Maßnahmen ausschließt). Wichtig ist insbesondere auch, daß nach dem Wortlaut der Vorschrift keineswegs an einen absoluten Gebietsschutz gedacht ist, daß sie vielmehr im Lichte der siebten Begründungserwägung zu der Richtlinie ausgelegt werden muß, d.h., so daß der innergemeinschaftliche Warenverkehr nicht gehemmt wird. Deshalb hat auch der Gerichtshof (in der Rechtssache 172/82) zu dieser Vorschrift ausdrücklich festgehalten, damit sei — auch wenn sie die Einräumung von ausschließlichen Rechten zur Sammlung oder Beseitigung gestatte — nicht die Errichtung von Ausfuhrschranken ermöglicht worden, die Richtlinie erlaube es in Wahrheit nicht, daß die Ausfuhr zur Lieferung an in anderen Mitgliedstaaten zugelassene Beseitigungsunternehmen verboten wird (was jetzt — nach den Erkenntnissen des Verfahrens 173/83 — dahin zu ergänzen ist, daß auch Lieferungen an in anderen Mitgliedstaaten rechtmäßig operierende Sammelunternehmen nicht ausgeschlossen werden dürfen).

Damit ist natürlich nichts zu der Frage gesagt — sie ist auch nicht Gegenstand des gegenwärtigen Verfahrens —, ob nicht die zur Durchführung der Richtlinie getroffene französische Regelung für den freien Warenverkehr einschneidendere Wirkungen hat und deshalb nicht als von der Richtlinie gedeckt angesehen werden kann.

c) Schließlich ist im Rahmen der ersten Fragen noch auf den Grundsatz des freien unverfälschten Wettbewerbs einzugehen, der nach Ansicht des vorlegenden Gerichts durch die Einräumung der Möglichkeit tangiert sein könnte, Sammel- und Beseitigungsunternehmen Zuschüsse zu gewähren, die durch Abgaben aufgebracht werden.

Auch unter diesem Gesichtspunkt sind aber in Wahrheit keine Bedenken gegen die Gültigkeit der Richtlinie zu erkennen. Die Kommission hat dazu mit Recht geltend gemacht, das Verbot von aus staatlichen Mitteln gewährten Beihilfen habe nach dem Vertrag keine absolute Geltung, vielmehr sei es nuanciert und lasse — wie die Artikel 92 und 94 zeigten — Abweichungen zu. Wichtig ist weiter, daß es sich bei den Zuschüssen nach den Artikeln 13 und 14 der Richtlinie nicht um reine Subventionen handelt; in Wahrheit sind sie gedacht als Gegenleistung für Verpflichtungen, die bestimmten Unternehmen im öffentlichen Interesse auferlegt werden. Außerdem ist von Bedeutung, daß der Artikel 13 eine deutliche Begrenzung festlegt: Die Zuschüsse dürfen die ungedeckten, tatsächlich festgestellten jährlichen Kosten der Unternehmen unter Berücksichtigung eines angemessenen Gewinns nicht übersteigen. Auch wird hier ausdrücklich davon gesprochen, sie dürften nicht zu nennenswerten Wettbewerbsverzerrungen führen.

Von einer Verletzung wettbewerbsrechtlicher Grundsätze bei der Ausgestaltung der Richtlinie kann also tatsächlich nicht die Rede sein. Dies wurde übrigens auch vom Gerichtshof in der Rechtssache 172/82 stillschweigend anerkannt (nämlich im Zusammenhang mit der Feststellung, Exportverbote könnten nicht als wirtschaftlich notwendig angesehen werden, eben weil die Artikel 13 und 14 der Richtlinie die Gewährung von Zuschüssen zuließen).

d) Insgesamt sind somit keine Gründe erkennbar, die für eine Ungültigkeit der Richtlinie sprechen könnten. Das hat überdies auch die Antragsgegnerin des Ausgangsverfahrens in der mündlichen Verhandlung eingeräumt und damit deutlich gemacht, daß die von ihr geäußerte Kritiksich nicht so sehr gegen die Richtlinie als vielmehr ihre Handhabung in Frankreich richtet, die — wie schon gesagt — jetzt nicht Gegenstand des Verfahrens ist.

2. Zur Auslegung der Richtlinie in bezug auf die Frage, ob sie eine Rechtgrundlage für das Verbot des Verbrennens von Altöl abgibt

Dazu ist vorweg zu bemerken, daß die Frage angesichts der französischen Rechtslage, um deren Beurteilung es geht, enger zu fassen ist. Tatsächlich verhält es sich ja so, daß das französische Recht — gemäß Artikel 7 des Dekrets vom 21. November 1979 — der Wiederverwendung von Altöl vor dem Verbrennen nur einen Vorrang einräumt. Das Verbrennen von Altöl ist also nicht völlig ausgeschlossen, sondern es ist — nach der eingangs erwähnten Verordnung vom Mai 1980 — beschränkt auf bestimmte industrielle Einrichtungen.

Deshalb braucht auch nicht im einzelnen auf die Berechtigung der von der französischen Regierung vorgetragenen These eingegangen zu werden, Artikel 3 der Richtlinie lasse die Wahl zwischen der Wiederverwendung und dem Verbrennen von Altöl und es sei danach — wenn sich ein Mitgliedstaat für ersteres entschieden hat — zulässig, die andere Möglichkeit schlechthin auszuschließen. Es sei aber doch immerhin angedeutet, daß dies kein richtiges Verständnis der Richtlinie ausdrückt; vielmehr muß wohl angenommen werden, daß die beiden in Artikel 3 genannten Möglichkeiten gleichen Rang haben sollen und daß deshalb auch der Standpunkt nicht recht vertretbar erscheint, die Mitgliedstaaten könnten — weil die Richtlinie nichts über die Verwirklichung der beiden Möglichkeiten aussage — die Grenzziehung zwischen Wiederaufbereitung und Verbrennung vollkommen frei vornehmen.

Klar ist nach der Richtlinie zunächst — und damit wende ich mich dem mit der zweiten Frage gestellten Problem zu —, daß sich mit der Altölbeseitigung (zu der nach Artikel 3 auch das Verbrennen gehört) nur befassen kann, wer gemäß Artikel 6 im Besitze einer Genehmigung ist.

Soweit sie fehlt, besteht also zu Recht das Verbot des Verbrennens. In der Richtlinie ist weiterhin mit Deutlichkeit vorgeschrieben, daß Altöle schadlos zu beseitigen sind (Artikel 2), daß zu verbieten ist die Behandlung von Altölen, welche eine Luftverunreinigung hervorruft, die über das in den geltenden Vorschriften festgelegte Niveau hinausgeht (Artikel 4 Ziffer 3 — der so wohl auf nationale Vorschriften Bezug nimmt), daß die Beseitigung in Anlagen zu erfolgen hat, die dem Stand der Technik entsprechen (Artikel 6 Absatz 2), und daß sie so vorzunehmen ist, daß keine vermeidbare Beeinträchtigung der Gewässer, der Luft oder des Bodens eintritt (Artikel 9). Es kann also nur darum gehen, ob davon Regelungen gedeckt sind, wie sie außer in Frankreich auch in der Bundesrepublik Deutschland gelten (Zulassung der Verbrennung ausschließlich in industriellen Anlagen), oder ob nach Sinn und Zweck der Richtlinie zu verlangen ist, daß lediglich Normen festgelegt werden, die die Einhaltung der soeben genannten Gebote sichern sollen, mit der Konsequenz, daß jeder Betrieb, der sie erfüllt, eine Genehmigung erhalten muß.

Nach meinem Dafürhalten kann man — nach allem, was im Verfahren ausgeführt worden ist — schwerlich zögern, hierauf im Sinne der zuerst genannten Möglichkeit zu antworten. Insofern ist wichtig — und daran besteht nach den von der Kommission und der Bundesregierung gemachten, auf Tabellen gestützten Angaben nicht der geringste Zweifel —, daß beim einfachen Verbrennen von Altöl in normalen traditionellen Anlagen (auch wenn sie mit besonderen Brennern ausgestattet sind) eine große Menge gefährlicher Stoffe in die Luft entweicht. Dem kann wegen der sehr unterschiedlichen Zusammensetzung der Altöle nicht begegnet werden mit der Festlegung von Normen und Standards. Außerdem können kleine Anlagen aus Kostengründen nicht mit Einrichtungen zur Abluftreinigung versehen werden, die schädliche Auswirkungen im Sinne der Richtlinie verhindern. Darüber hinaus bleibt auch das Problem der Überwachung, auf die im Interesse einer wirksamen Anwendung der Richtlinie nicht verzichtet werden kann. Sie bei Kleinfeuerungsanlagen (von denen es in der Gemeinschaft offenbar einige hunderttausend gibt) in zuverlässiger Weise durchzuführen, ist aber in der Tat vollkommen illusorisch.

Zu der zweiten Frage kann somit — auch wenn daran gezweifelt werden mag, ob die jetzt interessierende Richtlinie ein vollständiges Verbrennungsverbot zuläßt — nur festgehalten werden, daß sie doch Einschränkungen bei dieser Art der Beseitigung von Altöl deckt, nach denen das Verbrennen von Altöl Großanlagen vorbehalten bleibt, die sicher überwacht werden können und bei denen die Anbringung der notwendigen Schutzanlagen nicht auf wirtschaftliche Hindernisse stößt.

C. Auf die vom Tribunal de grande instance de Créteil gestellten Fragen sollte demnach geantwortet werden, daß keine Gründe erkennbar geworden sind, die zu Zweifeln an der Gültigkeit der Richtlinie berechtigen, und daß die Richtlinie durchaus eine Rechtsgrundlage dafür abgibt, die Beseitigung von Altöl im Wege der Verbrennung einzuschränken.