Rechtsprechung / Europäischer Gerichtshof

Europäischer Gerichtshof Urteil vom 07.02.1985 – C-240/83

ECLI:EU:C:1985:59

In der Rechtssache 240/83

betreffend ein dem Gerichtshof gemäß Artikel 177 EWG-Vertrag vom Tribunal de grande instance Créteil in dem vor diesem anhängigen Verfahren

Procureur de la République

gegen

Association de défense des brûleurs d'huiles usagées (ADBHU)

vorgelegtes Ersuchen um Vorabentscheidung über die Auslegung und die Gültigkeit der Richtlinie 75/439 des Rates vom 16. Juni 1975 über die Altölbeseitigung (ABl. L 194, S. 31)

erläßt

DER GERICHTSHOF

unter Mitwirkung des Präsidenten Mackenzie Stuart, der Kammerpräsidenten G. Bosco und C. Kakouris, der Richter T. Koopmans, U. Everling, Y. Galmot und R. Joliét,

Generalanwalt: C. O. Lenz

Kanzler: H. A. Rühl, Hauptverwaltungsrat

folgendes

URTEIL§

Tatbestand§

Der Sachverhalt, der Verfahrensablauf sowie die vor dem Gerichtshof abgegebenen Erklärungen lassen sich wie folgt zusammenfassen:

1. Sachverhalt und Verfahren

1.1. Die Altölbeseitigung ist Gegenstand der Richtlinie 75/439 des Rates vom 16. Juni 1975 (ABl. L 194, S. 31).

Nach dieser Richtlinie treffen die Mitgliedstaaten die erforderlichen Maßnahmen zur schadlosen Sammlung und Beseitigung von Altölen; vorzugsweise ist deren Wiederverwendung (Aufbereitung und/oder Verbrennung) anzustreben (Artikel 2 bis 4). In Artikel 5 der Richtlinie ist vorgesehen, daß in Fällen, in denen die in den Artikeln 2, 3 und 4 festgelegten Ziele nicht anders erreicht werden können, ... die Mitgliedstaaten die erforderlichen Maßnahmen dafür [treffen], daß ein oder mehrere Unternehmen die ihnen von den Besitzern angebotenen Erzeugnisse gegebenenfalls in dem ihnen von der zuständigen Behörde zugewiesenen Bezirk sammeln und/oder beseitigen.

1.2. Die Französische Republik hat die genannte Richtlinie in das Dekret Nr. 79-981 vom 21. November 1979 über die Regelung der Altölverwertung (JORF vom 23. November 1979, S. 2900), in die Verordnung vom 21. November 1979 über die Voraussetzungen für das Abholen von Altölen zur Durchführung des Delerets Nr. 79-981 vom 21. November 1979 über die Regelung der Altölverwertung (JORF vom 23. November 1979, S. 2901) und in die Verordnung vom 21. November 1979 über die Voraussetzungen für die Beseitigung von Altölen zur Durchführung des Delerets Nr. 79-981 vom 21. November 1979 über die Regelung der Altölverwertung (JORF vom 23. November 1979, S. 2903) umgesetzt.

Die französische Regelung sieht im wesentlichen folgendes vor:

Die Besitzer, bei denen sich aufgrund ihrer gewerblichen Tätigkeit Altöle ansammeln, sind verpflichtet, ihre Altöle den abholberechtigten Unternehmen oder, falls sie den Transport selbst besorgen, den zur Altölbeseitigung zugelassenen Unternehmen zu übergeben oder selbst für die Beseitigung der bei ihnen anfallenden Altöle zu sorgen, wenn sie über eine entsprechende vom Ministerium für Umweltschutz erteilte Genehmigung verfügen (Artikel 3 des Dekrets Nr. 79-981 vom 21. November 1979 über die Regelung der Altölverwertung).

Zur Gewährleistung der vollständigen Abnahme der Altöle wird das gesamte Staatsgebiet in Bezirke (die im allgemeinen den Departements entsprechen) eingeteilt, für die aufgrund einer öffentlichen Ausschreibung und nach der Stellungnahme einer interministeriellen Genehmigungskommission jeweils ein abholberechtigtes Unternehmen vom Minister für Umweltschutz bestimmt wird.

Das abholberechtigte Unternehmen ist für die Sammlung sämtlicher Altöle verantwortlich, die innerhalb des Bezirks anfallen, für den es die Genehmigung erhalten hat.

Es muß die Altöle an Unternehmen weitergeben, die über eine Genehmigung zur Altölbeseitigung verfügen; ausgenommen sind helle Öle, die auch ohne Aufbereitung einer Wiederverwendung zugeführt werden können (Artikel 10 des Anhangs zur Verordnung vom 21. November 1979 über die Regelung der Altölverwertung).

Für die Beseitigung der Altöle bedarf es ebenfalls einer vom Ministerium für Umweltschutz erteilten Genehmigung.

Die zur Altölbeseitigung zugelassenen Unternehmen müssen die Altöle bei Meidung des Genehmigungsverlustes in ihren eigenen Anlagen behandeln.

Die Behandlung von Altölen muß durch Wiederverwertung oder Aufbereitung unter wirtschaftlich zumutbaren Bedingungen oder — sofern das nicht möglich ist — durch die industrielle Verwendung als Brennstoff in zugelassenen Anlagen erfolgen.

1.3. Die am 16. Oktober 1980 in Frankreich gegründete Association de défense des brûleurs d'huiles usagées (Schutzvereinigung der Altölverbrenner; im folgenden: ADBHU) verfolgt nach ihrer Satzung den Zweck, die Interessen der Hersteller, Händler und Benutzer von Öfen und Heizanlagen, die bei ihrem Betrieb sowohl Heizöl als auch Altöle verbrennen, zu vertreten.

Mit dem am 21. September 1981 beim Tribunal de grande instance Créteil gestellten Antrag gegen die durch ihren Vorstand vertretene ADBHU beantragte der Procureur de la République bei diesem Gericht die Auflösung der Vereinigung, da ihr Hauptzweck rechtswidrig sei; er bestehe nämlich darin, zu einem Vergehen gemäß Artikel 24 des Gesetzes Nr. 75-633 vom 15. Juli 1975 über die Beseitigung von Abfällen und die Verwertung von Rohstoffen (JORF vom 16. Juli 1975, S. 7229) insofern anzustiften, als jedes nicht zugelassene Verbrennen oder Beseitigen nach den vorerwähnten französischen Rechtsvorschriften ein solches Vergehen darstelle.

Die ADBHU, die sich auf den Grundsatz der Vereinigungsfreiheit berief, bestritt die Zweckmäßigkeit der französischen Rechtsvorschriften über die Altöle. Soweit aber diese Rechtsvorschriften zur Umsetzung der Richtlinie 75/439 erlassen worden sind, richten sich die von der ADBHU geäußerten Bedenken gegen diese Richtlinie.

Da nach Artikel 3 dieser Richtlinie die Mitgliedstaaten die erforderlichen Maßnahmen dafür träfen, daß die Beseitigung von Altölen soweit wie möglich durch Wiederverwendung (Aufbereitung und/oder Verbrennung zu anderen Zwecken als denen der Vernichtung) erfolge, und Artikel 4 nur das Ableiten in Gewässer oder in den Boden sowie eine allzu umweltschädliche Behandlung verbiete, wirft die ADBHU zunächst die Frage auf, ob die Richtlinie eine Rechtsgrundlage für das Verbot des Verbrennens darstellen könne. Sie bezweifelt außerdem die Gültigkeit der Richtlinie angesichts der Grundsätze der Handelsfreiheit, des freien Warenverkehrs und des freien Wettbewerbs, die durch das in Artikel 6 vorgesehene administrative Zulassungsverfahren, durch die in Artikel 5 ermöglichte Einteilung in Bezirke und durch die in den Artikeln 13 und 14 der Richtlinie 75/439 geregelte Zuschußgewährung eingeschränkt würden.

1.4. Das Tribunal de grande instance Créteil hat dem Antrag der ADBHU auf Vorlage dieser Fragen an den Gerichtshof stattgegeben und mit Urteil vom 23. März 1983 beschlossen, das Verfahren auszusetzen, bis der Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften im Wege der Vorabentscheidung über die Auslegung und die Gültigkeit der Richtlinie 75/439 vom 16. Juni 1975 im Hinblick auf den EWG-Vertrag entschieden und insbesondere folgende Fragen beantwortet hat:

Steht es mit den im EWG-Vertrag niedergelegten Grundsätzen der Handelsfreiheit, des freien Warenverkehrs und des freien Wettbewerbs in Einklang, daß Artikel 5 und 6 der genannten Richtlinie der Verwaltung der Mitgliedstaaten die Befugnis zur Festlegung von Bezirken einräumen, die einem oder mehreren von der Verwaltung zugelassenen und von ihr mit der Sammlung und der Beseitigung von Abfällen beauftragten Unternehmen zugewiesen werden, und daß Artikel 13 und 14 die Gewährung von Zuschüssen gestatten?

Stellt diese Richtlinie im übrigen eine Rechtsgrundlage für das Verbot des Verbrennens von Altölen dar?

1.5. Das Vorlageurteil ist am 24. Oktober 1983 in das Register der Kanzlei des Gerichtshofes eingetragen worden.

Gemäß Artikel 20 des Protokolls über die Satzung des Gerichtshofes der EWG haben schriftliche Erklärungen eingereicht die Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch ihren Rechtsberater Jean Amphoux, der Rat der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch Frau Jill Aussant, Hauptverwaltungsrätin im Juristischen Dienst des Rates, die Regierung der Französischen Republik, vertreten durch Jean-Paul Costes, Generalsekretariat des Interministeriellen Ausschusses für Fragen der europäischen wirtschaftlichen Zusammenarbeit, die Regierung der Bundesrepublik Deutschland, vertreten durch ihre Bevollmächtigten Martin Seidel und Ernst Röder, und die Regierung der Italienischen Republik, vertreten durch Avvocato dello Stato Pier Giorgio Ferri.

Der Gerichtshof hat auf Bericht des Berichterstatters nach Anhörung des Generalanwalts beschlossen, die mündliche Verhandlung ohne vorherige Beweisaufnahme zu eröffnen.

2. Zusammenfassung der beim Gerichtshof eingereichten Erklärungen

2.1. Die Kommission untersucht im ersten Teil ihrer Erklärungen die Bestimmungen der Richtlinie 75/439 und die zur Umsetzung dieser Richtlinie erlassenen französischen Rechtsvorschriften.

Anschließend prüft sie die Gültigkeit der Richtlinie — auf die sich die erste Frage des Tribunal de grande instance Créteil bezieht — im Hinblick auf die Ausübung gewerblicher Tätigkeiten, die Handelsfreiheit, den freien Warenverkehr und die Wettbewerbsregeln.

Die Kommission räumt ein, daß diese Richtlinie durch die Regelung über die Beseitigung von Altölen und insbesondere durch das Verbot ihres Verbrennens das grundlegende Recht der Freiheit von Handel und Industrie bestimmten Beschränkungen unterwerfe; sie meint aber, daß es sich um Beschränkungen handele, die durch die von der Gemeinschaft verfolgten im allgemeinen Interesse liegenden Ziele gerechtfertigt seien.

Unbestreitbar liege der Schutz der Umwelt gegen die Verunreinigungsgefahren im allgemeinen Interesse, ein Ziel, das die Gemeinschaft berechtigterweise verfolgen könne. Ebenso eindeutig seien Rechtsvorschriften über die Beseitigung von Altölen wegen der Gefahren erforderlich geworden, die es für die Umwelt und die menschliche Gesundheit bedeute, wenn diese Öle ohne Vorsichtsmaßnahmen abgeleitet oder unkontrolliert verwendet würden.

Diese Öle seien insbesondere wegen der in ihnen enthaltenen Zusätze und Schwermetalle gefährlich. Außerdem könnten bei der Verbrennung auch bedeutende Mengen von Chlor und Kohlenwasserstoffen in die Atmosphäre entweichen. Die Kommission legt eine ausführliche wissenschaftliche Studie und Tabellen vor, die die Ergebnisse von durch Institute in mehreren Ländern durchgeführten Analysen wiedergeben; daraus ergebe sich eindeutig, daß diese Öle einen bedeutenden Anteil von Schadstoffen enthalten könnten.

Weiter könnten bei der Verschlechterung der Öle während des Gebrauchs polyzyklische aromatische Kohlenwasserstoffe entstehen, von denen einige krebserzeugend seien. Je älter die Öle seien, desto höher sei die Konzentration dieser Stoffe.

Es müßten auch die Wirkungen berücksichtigt werden, die die Verwendung von Altölen als Brennstoff auf die Luftverschmutzung haben könne. Die Verbrennung solcher Öle in herkömmlichen Anlagen könne zu einer beträchtlichen Verunreinigung der unmittelbaren Umgebung dieser Anlagen führen.

Man könne also nicht daran zweifeln, daß Rechtsvorschriften über die Kontrolle der Verwendung von Altölen im Hinblick auf den Umweltschutz im allgemeinen Interesse lägen.

Die Beschränkungen, die die Richtlinie den Betroffenen auferlege, seien nicht übermäßig und stellten angesichts des bestehenden Allgemeininteresses keinen unverhältnismäßigen und unerträglichen Eingriff in deren Rechte dar.

Was insbesondere das Verbrennen von Altölen betreffe, um das es im Ausgangsverfahren gehe, entscheide sich die Richtlinie nicht für die eine oder andere Art der denkbaren Wiederverwendungen — Aufbereitung oder Verbrennung. Was die Richtlinie vorschreibe, sei die Wiederverwendung unter Beachtung der Erfordernisse von Artikel 4 und unter der Kontrolle, die sich aus der Notwendigkeit der vorherigen Genehmigung durch die zuständigen Behörden ergebe. Jedes dieser Erfordernisse sei angesichts der verfolgten Ziele gerechtfertigt.

Zwar gingen die zur Umsetzung der Richtlinie erlassenen französischen Rechtsvorschriften bei den den möglichen Verwendern von Altölen auferlegten Beschränkungen insoweit über die Richtlinie hinaus, als sie nur die industrielle Verwendung der Öle als Brennstoff gestatteten und jedes Verbrennen dieser Öle zum Hausgebrauch ausschlössen.

Gleichwohl könne man nicht sagen, daß die französischen Rechtsvorschriften wegen dieser zusätzlichen Anforderungen den gesetzten Rahmen überschritten. Diese Anforderungen seien nach der Richtlinie 75/439 insoweit gerechtfertigt, als sie der Notwendigkeit entsprächen, eine Luftverunreinigung ..., die über das in den geltenden Vorschriften festgelegte Niveau hinausgeht, (Artikel 4) oder eine vermeidbare Beeinträchtigung der Gewässer, der Luft oder des Bodens (Artikel 9) zu verhindern.

Beschränkungen in bezug auf das Verbrennen von Altölen in Kleinanlagen oder zu Heizzwecken bestünden außerdem auch in der Bundesrepublik Deutschland; ein in Vorbereitung befindlicher Richtlinienvorschlag der Kommission sehe eine vorherige Genehmigung für jede Verbrennungsanlage vor, die diese Öle verwende.

Wenn Artikel 6 der Richtlinie verlange, daß jedes Unternehmen, das Altöle beseitige, im Besitz einer vorherigen Genehmigung sei, so sei dies mit der Handelsfreiheit vereinbar, da es voll und ganz durch die im allgemeinen Interesse liegenden Ziele gerechtfertigt werde und in keiner Weise als zur Erreichung dieser Ziele unverhältnismäßiges Mittel erscheine. Im übrigen mache die Richtlinie die Erteilung der Genehmigung lediglich von technischen Voraussetzungen abhängig (Kontrolle der Anlagen der Betroffenen).

Die Richtlinie sehe auch die Einführung eines Systems der vorbeugenden Kontrolle der Beseitigung von Altölen vor. Eine solche Kontrolle sei nichts Ungewöhnliches. Für gefährliche Tätigkeiten sei im Recht aller Mitgliedstaaten das Verfahren der vorherigen Genehmigung üblich.

Eine solche vorbeugende Kontrolle sei das einzig wirksame und angemessene Mittel, wenn man sich die nicht wiedergutzumachenden Schäden bei einer Realisierung der Risiken und die wirtschaftlichen und sozialen Kosten vor Augen halte, die die Bereitstellung der technischen Mittel zur Verhütung solcher Schäden zur Folge hätte.

Schon bei bloßer Lektüre des französischen Dekrets Nr. 79-981 und der zu seiner Durchführung erlassenen Verordnungen vom selben Tag spreche nichts für die Annahme, daß die in diesen Bestimmungen in Anwendung der Richtlinie geforderten Genehmigungen zu anderen Zwecken als zu denen verlangt würden, die der Umsetzung der Richtlinie 75/439 entsprächen, soweit es um die Erteilung der Genehmigung an die Altöle beseitigenden Unternehmen gehe.

Anschließend prüft die Kommission die Vereinbarkeit von Artikel 5 der Richtlinie 75/439 mit den Bestimmungen des EWG-Vertrages, die den freien Warenverkehr im innergemeinschaftlichen Handel gewährleisten. Artikel 5, der die vollständige Abnahme der Altöle und ihre schadlose Beseitigung sicherstellen wolle, ermächtige die Mitgliedstaaten, die erforderlichen Maßnahmen dafür [zu treffen], daß ein oder mehrere Unternehmen die ihnen von den Besitzern angebotenen Erzeugnisse gegebenenfalls in dem ihnen von der zuständigen Behörde zugewiesenen Bezirk sammeln und/oder beseitigen.

Dazu weist die Kommission darauf hin, daß der Gerichtshof bereits in seinem Urteil vom 10. März 1983 in der Rechtssache 172/82 (Inter-Huiles) die Vereinbarkeit von Artikel 5 der Richtlinie mit den Bestimmungen des EWG-Vertrages über den freien Warenverkehr anerkannt habe.

Im Hinblick auf die zur Umsetzung der Richtlinie erlassenen französischen Rechtsvorschriften habe der Gerichtshof in dem genannten Urteil die Vereinbarkeit der in Frankreich geltenden Bezirkseinteilung mit dem EWG-Vertrag bezweifelt, da sie über die Anforderungen der Richtlinie hinausgehe, indem sie Ausfuhrschranken einführe. Das gleiche gelte mutatis mutandis für den Fall, daß eine nationale Regelung, die ausschließliche Bezirkskonzessionen für die Sammlung und die Beseitigung von Altölen vorsehe, die Einfuhren behindere.

Schließlich sei das Vorbringen zur Vereinbarkeit der Artikel 13 und 14 der Richtlinie, wonach den zugelassenen Abhol- oder Beseitigungsunternehmen Subventionen gewährt würden, mit den Wettbewerbsregeln des EWG-Vertrages nicht stichhaltig.

Diese Bestimmungen gestatteten keineswegs die Gewährung von Subventionen, soweit darunter eine finanzielle Unterstützung ohne Gegenleistung verstanden werde. Es handele sich namentlich um Zuschüsse für Dienstleistungen, die als Ausgleich für die Verpflichtungen gewährt würden, die die Mitgliedstaaten den Abhol- oder Beseitigungsunternehmen gemäß der Richtlinie auferlegten.

Selbst wenn diese Zuschüsse aus öffentlichen Mitteln finanziert werden könnten, die nach Artikel 14 durch eine Abgabe auf die Erzeugnisse, durch deren Verwendung Altöle entstünden, oder auf Altöle aufgebracht werden könnten, so dürften sie auf jeden Fall nur als Preis oder als Gegenleistung für die von den Abhol- oder Beseitigungsunternehmen erbrachten Leistungen verstanden werden.

Außerdem lege Artikel 13 für die Berechnung und die Gewährung dieser Zuschüsse enge Grenzen und Voraussetzungen fest.

Aufgrund dieser Erwägungen schlägt die Kommission vor, die gestellten Fragen wie folgt zu beantworten :

1) Die Prüfung der von dem vorlegenden Gericht gestellten Fragen hat nichts ergeben, was die Gültigkeit der Richtlinie 75/439 des Rates vom 16. Juni 1975 über die Altölbeseitigung in Frage stellen könnte.

2) Die Richtlinie 75/439 ermächtigt die Mitgliedstaaten, das nicht genehmigte Verbrennen von Altölen insoweit zu verbieten, als dieses Verbot den von der Richtlinie festgelegten Zielen entspricht.

2.2. Der Rat beschränkt sich in seinen Ausführungen auf die erste Vorlagefrage, die sich auf die Gültigkeit der Richtlinie 75/439 bezieht.

Er vertritt zunächst die Ansicht, aus der Präambel der Richtlinie ergebe sich, daß die Verwirklichung der in ihr aufgeführten Ziele durch ein System erfolgen solle, das den innergemeinschaftlichen Handel nicht behindere und die Wettbewerbsbedingungen nicht beeinträchtige. Diese Absicht des Gemeinschaftsgesetzgebers habe in den Bestimmungen der Richtlinie ihren Niederschlag gefunden; dazu prüft der Rat insbesondere (i) die in Artikel 5 der Richtlinie geregelte Bezirkseinteilung im Hinblick auf den Grundsatz des freien Warenverkehrs, (ii) die in Artikel 13 der Richtlinie vorgesehene Gewährung von Subventionen im Hinblick auf die Wettbewerbsregeln und (iii) das in Artikel 6 der Richtlinie verankerte System der vorherigen Genehmigung im Hinblick auf die Handelsfreiheit.

Was die Bezirkseinteilung angehe, die das letzte Mittel sei, um das Ziel der schadlosen Sammlung und Beseitigung von Altölen zu erreichen, so behindere sie nicht den freien Verkehr dieser Erzeugnisse innerhalb des Gemeinsamen Marktes, da sie nur die Sammlung in dem Bezirk, nicht aber die Beseitigung vorschreibe, die in dem betreffenden Land oder im Ausland erfolgen könne.

Zu der Gewährung von Subventionen macht der Rat geltend, es handele sich nicht um Subventionen als solche, sondern um Zuschüsse für die erbrachte Dienstleistung. Die Unternehmen, die ihre Dienstleistung tatsächlich erbrächten, erhielten die Zuschüsse nicht nach dem Ermessen der Mitgliedstaaten, sondern nach Kriterien, die in Artikel 13 der Richtlinie aufgestellt seien, wonach die Zuschüsse die ungedeckten, tatsächlich festgestellten jährlichen Kosten der Unternehmen unter Berücksichtigung eines angemessenen Gewinns nicht übersteigen dürften. Damit sollten den betreffenden Unternehmen Verluste erspart und ihnen ein angemessener Gewinn zugestanden werden, wie ihn ein Betrieb normalerweise abwerfe. Der Zusammenhang zwischen der Verpflichtung zur Sammlung und/oder Beseitigung und den dadurch entstehenden Kosten stelle einen Faktor dar, der nennenswerte Wettbewerbsverzerrungen verhindere.

Artikel 13 schütze vor Wettbewerbsverzerrungen, indem er die Voraussetzungen regle, unter denen die Mitgliedstaaten die Zuschüsse gewähren dürften.

Das Erfordernis der Zulassung von Unternehmen sei im Allgemeininteresse wegen der Risiken erforderlich, die das Ableiten, das Lagern oder die Behandlung der Altöle für die Umwelt und das menschliche Leben mit sich brächten; dieses Erfordernis behindere die Dienstleistungsfreiheit nicht, wenn die Genehmigungen ohne Diskriminierung ausländischer Unternehmen erteilt würden.

Der Rat schlägt daher dem Gerichtshof vor, die erste Frage des nationalen Gerichts wie folgt zu beantworten:

a) Die Prüfung, ob die Richtlinie mit den Grundsätzen des EWG-Vertrags übereinstimmt, ist im Hinblick auf ihre in Rede stehenden Bestimmungen, nicht auf das von ihr eingeführte System zur Beseitigung von Altölen vorzunehmen.

b) Die Ziele der Richtlinie, wie sie in der Präambel beschrieben werden, sind mit dem freien Warenverkehr, der Wettbewerbsfreiheit und der Handelsfreiheit (im Sinne des freien Dienstleistungsverkehrs) vereinbar.

c) Die Bestimmungen der Richtlinie entsprechen diesen Zielen und beeinträchtigen keinen der in der Vorlagefrage genannten Grundsätze des EWG-Vertrages.

2.3. Die französische Regierung beschränkt ihre Ausführungen auf die zweite Vorlagefrage, die sich auf die Berechtigung des französischen Verbots des Verbrennens von Altölen im Hinblick auf die Richtlinie 75/439 bezieht, und stellt die Entscheidung über die erste Frage in das Ermessen des Gerichtshofes.

Nach ihrer Ansicht ermöglicht es die Richtlinie den Mitgliedstaaten, bei der Altölbeseitigung zwischen einer kombinierten Lösung von Aufbereitung und Verbrennung der Altöle und einer Lösung zu wählen, die sich für eine der beiden in der Richtlinie vorgesehenen Möglichkeiten entscheide. Im letzten Fall könne der Mitgliedstaat den Rückgriff auf die nicht gewählte Lösung verbieten.

Da im ersten Fall die Richtlinie keine Hinweise für die Aufteilung auf die beiden Systeme gebe, stehe es den Mitgliedstaaten, die sich für eine solche Lösung entschieden hätten, wohl frei, die Abgrenzungen zwischen der Verbrennungs- und der Aufbereitungslösung zu bestimmen, die sie für zweckmäßig hielten.

Deshalb schlägt die französische Regierung dem Gerichtshof vor, Artikel 3 der Richtlinie 75/439 vom 16. Juni 1975 dahin auszulegen, daß er es den Mitgliedstaaten überlasse, zwischen der Aufbereitung und der Verbrennung der Öle zu wählen, daß die Mitgliedstaaten jedoch die beiden Methoden auch frei miteinander kombinieren könnten, was sie dazu veranlassen könne, die eine oder die andere Methode in Bereichen zu verbieten, die sie selbständig bestimmen könnten.

2.4. Die Regierung der Bundesrepublik Deutschland gibt nur zur zweiten Frage Erklärungen ab.

Sie führt aus, Artikel 3 der Richtlinie, der die Arten der Altölbeseitigung regele, gebe den Mitgliedstaaten drei Optionen, die den Lösungen entsprächen, die in diesen Staaten damals angewandt worden seien.

Auf keinen Fall sei Artikel 3 der Richtlinie die Notwendigkeit zu entnehmen, daß die Mitgliedstaaten die Vernichtung der Altöle durch Verbrennen zuließen.

Wie in Frankreich stelle auch in der Bundesrepublik Deutschland die energiepolitisch sinnvolle und umweltpolitisch unbedenkliche Aufarbeitung von Altölen die wichtigste Art der Altölbeseitigung dar. Die Verbrennung in Kleinfeuerungsanlagen sei grundsätzlich verboten. Nach Auffassung der Bundesregierung entspricht dieses Verbot den Anforderungen der Artikel 4 und 6 der Richtlinie.

Nur in Großfeuerungsanlagen könne eine Technik der Abluftreinigung eingesetzt werden, die hinsichtlich des Wirkungsgrades den Erfordernissen der in ihrer Zusammensetzung ständig wechselnden Altöle entspreche. In Kleinfeuerungsanlagen könne eine Emissionsbegrenzung nach dem derzeitigen Stand der Technik wirtschaftlich nicht durchgeführt und durch die Behörden nicht überwacht werden.

Die Bundesregierung gibt einige Emissionswerte bei der Altölverbrennung an, aus denen sich die Umweltschädlichkeit dieser Methode ergebe.

Aus diesen Gründen schlägt die Bundesregierung vor, die zweite Frage dahin gehend zu beantworten, daß das Verbot, Altöle zu verbrennen, im Einklang mit der Richtlinie 75/439 stehe.

2.5. Die italienische Regierung bemerkt zur ersten Frage, das Urteil des Gerichtshofes vom 10. März 1983 in der Rechtssache 172/82 habe das in der Richtlinie festgelegte System, was die Mittel zur Sicherstellung einer zufriedenstellenden Altölbehandlung angehe, sowohl unter dem Gesichtspunkt der Energieverwertung als auch unter dem des Umweltschutzes in seinen Grundzügen für gültig erklärt.

Die eventuelle Unvereinbarkeit dieses Systems mit dem EWG-Vertrag ergebe sich aus der Einführung von Behinderungen der Ausfuhr dieser Erzeugnisse nach anderen Mitgliedstaaten. Die erste Frage müsse also bejaht werden.

Zur zweiten Frage bemerkt die italienische Regierung, nach der Konzeption der Richtlinie sei die Verbrennung als ein nützlicher Weg der Altölbeseitigung zugelassen, wie sich aus Artikel 3 ergebe.

Die in dieser Bestimmung enthaltene Formulierung soweit möglich müsse wohl mit Artikel 2 in Zusammenhang gebracht werden, der als Ziel die Gewährleistung einer schadlosen, d.h. für die Umwelt ungefährlichen Altölbeseitigung vorschreibe.

Die italienische Regierung räumt aber ein, daß die Wiederverwendung von Altölen durch Verbrennung die Reinheit der Luft ganz besonders beeinträchtigen könne.

Es sei auch zu berücksichtigen, daß die Tätigkeit der Personen, die Altöle verbrennen dürften, geregelt und kontrolliert werden müsse.

Die italienische Regierung schlägt daher vor, die zweite Frage wie folgt zu beantworten:

Die Richtlinie 75/439/EWG kann eine Rechtsgrundlage für ein Verbot der Verbrennung von Altölen sein, wenn und soweit dieses Verbot nach den nationalen Rechtsvorschriften eine Maßnahme darstellt, die zur Umsetzung der Artikel 2, 4 und 6 dieser Richtlinie erforderlich ist.

3. Mündliche Verhandlung

Die Association de défense des brûleurs d'huiles usagées, vertreten durch Rechtsanwalt Mauro, die Regierung der Französischen Republik, vertreten durch Herrn Boivineau, die Regierung der Italienischen Republik, vertreten durch Herrn Ferri, die Kommission, vertreten durch Herrn Amphoux, sowie der Rat der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch Frau Aussant, haben in der Sitzung vom 4. Oktober 1984 mündliche Ausführungen gemacht.

Der Generalanwalt hat seine Schlußanträge in der Sitzung vom 22. November 1984 vorgetragen.

Entscheidungsgründe§

1 Das Tribunal de grande instance Créteil hat mit Urteil vom 23. März 1983, beim Gerichtshof eingegangen am 24. Oktober 1983, gemäß Artikel 177 EWG-Vertrag zwei Vorabentscheidungsfragen nach der Auslegung und der Gültigkeit der Richtlinie 75/439 des Rates vom 16. Juni 1975 über die Altölbeseitigung (ABl. L 194, S. 31) vorgelegt, um die Vereinbarkeit des französischen Dekrets Nr. 79-981 vom 21. November 1979 über die Regelung der Altölverwertung QORF vom 23. November 1979, S. 2900) sowie der zu seiner Durchführung ergangenen Verordnungen mit den Gemeinschaftsvorschriften beurteilen zu können, soweit diese Regelung ein Verbot der Verwendung dieser Öle als Brennstoff enthält.

2 Aufgrund dieser französischen Vorschriften beantragte der Procureur de la République beim Tribunal de grande instance Créteil die Auflösung der Association de défense des brûleurs d'huiles usagées (im folgenden: ADBHU) mit der Begründung, Ziel und Zweck der Vereinigung seien rechtswidrig. Die ADBHU wolle nämlich die Interessen der Hersteller, Händler und Benutzer von Öfen und Heizanlagen, die sowohl Heizöl als auch Altöle verwendeten, vertreten; diese Art der Verbrennung sei nach der französischen Regelung verboten.

3 Nach den Artikeln 2 bis 4 der Richtlinie 75/439 treffen die Mitgliedstaaten die erforderlichen Maßnahmen zur schadlosen Sammlung und Beseitigung (in erster Linie Wiederverwendung) der Altöle. Artikel 5 der Richtlinie bestimmt: In Fällen, in denen die in Artikel 2, 3 und 4 festgelegten Ziele nicht anders erreicht werden können, treffen die Mitgliedstaaten die erforderlichen Maßnahmen dafür, daß ein oder mehrere Unternehmen die ihnen von den Besitzern angebotenen Erzeugnisse gegebenenfalls in dem ihnen von der zuständigen Behörde zugewiesenen Bezirk sammeln und/oder beseitigen. Gemäß Artikel 6 Absatz 1 der Richtlinie benötigt jedes Unternehmen, das Altöle beseitigt, eine Genehmigung. Aufgrund der Artikel 13 und 14 kann den Unternehmen, die Altöle sammeln und/oder beseitigen, als Ausgleich für die ihnen gemäß Artikel 5 der Richtlinie auferlegten Verpflichtungen ein Zuschuß gewährt werden, der nach dem Verursacherprinzip aufgebracht wird und die jährlichen tatsächlichen Kosten nicht übersteigen darf.

4 Zur Umsetzung dieser Richtlinie erließ die französische Regierung am 21. November 1979 das Deleret Nr. 79-981 über die Regelung der Altölverwertung sowie die beiden genannten Durchführungsverordnungen vom gleichen Tage. Kraft dieser Vorschriften ist das französische Staatsgebiet in Bezirke eingeteilt; ferner wird ein Zulassungssystem sowohl auf der Stufe der die Altöle abholenden Unternehmen als auch auf der Stufe der mit der Beseitigung dieser Öle betrauten Unternehmen eingeführt. Nach Artikel 3 des Delerets Nr. 79-981 müssen die Besitzer von Altölen diese entweder den gemäß Artikel 4 des Delerets zugelassenen Abholunternehmen übergeben oder diese Öle unmittelbar einem Beseitigungsunternehmen zur Verfügung stellen, das über die in Artikel 8 des Delerets vorgesehene Genehmigung verfügt, oder selbst für die Beseitigung der Öle sorgen, wenn sie über diese Genehmigung verfügen. Artikel 6 des Delerets verpflichtet die Abholunternehmen, die gesammelten Öle den zugelassenen Beseitigungsunternehmen zu überlassen. Nach Artikel 7 kann die Beseitigung von Altölen nur durch Wiederverwertung oder Aufbereitung unter wirtschaftlich zumutbaren Bedingungen oder — sofern das nicht möglich ist — durch die industrielle Verwendung als Brennstoff erfolgen. Artikel 2 Absatz 2 der Durchführungsverordnung über die Voraussetzungen für die Beseitigung von Altölen stellt weiter klar, daß die Beseitigung durch Verbrennen zum Schutz der Umwelt in zugelassenen Anlagen zu erfolgen hat.

5 Da diese Regelung zur Umsetzung der Richtlinie 75/439 erlassen wurde, warf die ADBHU vor dem nationalen Gericht die Frage auf, ob diese Richtlinie eine Rechtsgrundlage für das Verbot des Verbrennens von Altölen darstellen könne. Außerdem äußerte sie Zweifel an der Gültigkeit der Richtlinie in Anbetracht bestimmter Prinzipien des Gemeinschaftsrechts.

6 Das Tribunal de grande instance Créteil hat das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof die folgende Vorabentscheidungsfrage zur Auslegung und Gültigkeit der Richtlinie 75/439/EWG vorgelegt:

Stellt diese Richtlinie im übrigen eine Rechtsgrundlage für das Verbot des Verbrennens von Altölen dar?

Zur Gültigkeit der Richtlinie

7 In der ersten Vorlagefrage wird nach der Gültigkeit der Richtlinie insgesamt gefragt, freilich aus Gründen, die insbesondere die Vorschriften über die Zuweisung ausschließlicher Bezirke an die Unternehmen für die Sammlung von Altölen, die Notwendigkeit einer Zulassung der mit der Beseitigung betrauten Unternehmen sowie die Möglichkeit der Gewährung von Zuschüssen an die Unternehmen, die Altöle sammeln und beseitigen, betreffen.

8 Daher sind die Vorschriften der Richtlinie zu prüfen, die sich auf das Bezirkssystem (Artikel 5), die Zulassung der Beseitigungsunternehmen (Artikel 6) sowie das System der Zuschußgewährung (Artikel 13 und 14) beziehen.

Zu den Artikeln 5 und 6 der Richtlinie

9 Das nationale Gericht wirft die Frage der Vereinbarkeit der streitigen Zulassungsregelung mit den Grundsätzen der Handelsfreiheit, des freien Warenverkehrs und des freien Wettbewerbs auf, ohne dazu nähere Ausführungen zu machen. Die Grundsätze des freien Warenverkehrs und des freien Wettbewerbs sowie die grundrechtliche Handelsfreiheit stellen allgemeine Grundsätze des Gemeinschaftsrechts dar, über deren Einhaltung der Gerichtshof wacht. Die erwähnten Vorschriften der Richtlinie sind also anhand dieser Grundsätze zu prüfen.

10 Zur Vereinbarkeit des Systems der Bezirksgenehmigungen für die Sammlung von Altölen mit dem Grundsatz des freien Warenverkehrs machen die Kommission und der Rat sowie die italienische Regierung geltend, Artikel 5 der Richtlinie gestatte die Festlegung von Bezirken nur ausnahmsweise, insbesondere in den Fällen, in denen kein anderes, weniger restriktives System praktikabel erscheine. Sie weisen außerdem darauf hin, daß die Richtlinie insgesamt dem freien Verkehr von Altölen gemäß dem EWG-Vertrag nicht entgegenstehe.

11 Zwar beschränke ein Zulassungssystem grundsätzlich die Handelsfreiheit, doch — so meinen der Rat und die Kommission — verfolge die in Artikel 6 der Richtlinie geregelte Maßnahme ein im Allgemeininteresse liegendes Ziel; es solle sichergestellt werden, daß die Beseitigung von Altölen in einer Weise erfolge, die keine Umweltschäden hervorrufe.

12 Der Grundsatz der Handelsfreiheit gilt nicht absolut; er ist bestimmten Beschränkungen unterworfen, die durch die von der Gemeinschaft verfolgten, im Allgemeininteresse liegenden Ziele gerechtfertigt sind, sofern das Wesen dieser Rechte nicht beeinträchtigt wird.

13 Es gibt keinen Anhaltspunkt dafür, daß die Richtlinie diese Beschränkungen außer acht gelassen hätte. Sie fällt nämlich in den Rahmen des Umweltschutzes, eines wesentlichen Zieles der Gemeinschaft. Insbesondere ergibt sich aus der dritten und der siebten Begründungserwägung der Richtlinie, daß jede Regelung der Altölbeseitigung das Ziel haben muß, die Umwelt gegen nachteilige Auswirkungen des Ableitens, des Lagerns oder der Behandlung dieser Öle zu schützen. Außerdem trägt die Richtlinie in allen ihren Vorschriften Sorge dafür, daß der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und das Diskriminierungsverbot in den Fällen beachtet werden, in denen bestimmte Beschränkungen notwendig sein sollten. Insbesondere läßt die Richtlinie mit ihrem Artikel 5 die Einführung eines Bezirkssystems in den Fällen zu, in denen die in den Artikeln 2, 3 und 4 festgelegten Ziele nicht anders erreicht werden können.

14 Was den freien Warenverkehr anbetrifft, so sind die Vorschriften der Richtlinie im Lichte ihrer siebten Begründungserwägung auszulegen, der zufolge das System der Behandlung von Altölen den innergemeinschaftlichen Warenverkehr nicht hemmen darf. Wie der Gerichtshof bereits in seinem Urteil vom 10. März 1983 in der Rechtssache 172/82 (Inter-Huiles, Slg. 1983, 555) zu eben diesem Bezirkssystem festgestellt hat, ergibt sich aus einem solchen ausschließlichen Recht nicht notwendig, daß die Regierungen der Mitgliedstaaten zur Errichtung von Ausfuhrschranken ermächtigt sind. Eine solche Abschottung der Märkte ist in der Richtlinie des Rates nicht vorgesehen und widerspräche ihren Zielen.

15 Aus diesen Gründen können die in der Richtlinie vorgesehenen Maßnahmen den innergemeinschaftlichen Handel nicht behindern; soweit sie — insbesondere die Genehmigungen — den freien Handel und den freien Wettbewerb einschränken können, dürfen sie weder diskriminierend sein noch über die unvermeidlichen Beschränkungen hinausgehen, die aus Gründen des Umweltschutzes, eines im Allgemeininteresse liegenden Ziels, gerechtfertigt sind. Unter diesen Umständen verstoßen die Artikel 5 und 6 nicht gegen die vorerwähnten fundamentalen Prinzipien des Gemeinschaftsrechts.

Zu den Artikeln 13 und 14 der Richtlinie

16 Diese Artikel sehen die Möglichkeit vor, daß die Unternehmen, die Altöle sammeln und/oder beseitigen, für die erbrachte Dienstleistung Zuschüsse erhalten.

17 Aus dem Vorlagebeschluß ergibt sich, daß sich hier die Frage der Vereinbarkeit dieser Zuschüsse mit den Erfordernissen des freien Wettbewerbs und insbesondere mit den Artikeln 92 bis 94 EWG-Vertrag stellt, die die Gewährung von Beihilfen durch die Mitgliedstaaten verbieten.

18 Dazu tragen die Kommission und der Rat zu Recht vor, daß es sich im vorliegenden Fall nicht um Beihilfen im Sinne der Artikel 92 ff. EWG-Vertrag, sondern um die Gegenleistung für die von den Abhol- oder Beseitigungsunternehmen erbrachten Leistungen handele.

19 Weiterhin dürfen diese Zuschüsse nach Artikel 13 Absatz 2 der Richtlinie weder zu nennenswerten Wettbewerbsverzerrungen führen noch künstliche Handelsströme schaffen.

20 Die Artikel 13 und 14 der Richtlinie stehen daher zum Grundsatz des freien Wettbewerbs nicht in Widerspruch.

21 Demgemäß ist die erste Vorlagefrage dahin zu beantworten, daß die Prüfung der Artikel 5, 6, 13 und 14 der Richtlinie 75/439 des Rates vom 16. Juni 1975 nichts ergeben hat, was die Gültigkeit dieser Richtlinie in Frage stellen könnte.

Zur Auslegung der Richtlinie

22 Nach dem Vorlagebeschluß und den Akten läßt die französische Regelung das Verbrennen von Altölen nur in industriellen Anlagen zu und verbietet damit jede andere Form des Verbrennens.

23 Mit der zweiten Vorlagefrage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob die Richtlinie 75/439, aufgrund deren die französische Regelung erlassen wurde, das Verbot des Verbrennens von Altölen zulasse.

24 Die deutsche, die französische und die italienische Regierung sowie die Kommission schlagen eine bejahende Antwort vor. Sie machen geltend, das unkontrollierte Verbrennen von Altölen stelle einen wichtigen Faktor der Luftverschmutzung dar, und deshalb stehe ein Verbot des Verbrennens in Anlagen, die keine geeigneten Garantien bieten könnten, mit den Zielen der Richtlinie 75/439 im Einklang. Die italienische Regierung trägt außerdem vor, daß die Beseitigung von Altölen durch Verbrennung durch Personen, die dafür eine Genehmigung erhielten, geregelt und kontrolliert werden müsse.

25 Wie bereits festgestellt, liegt das wesentliche Ziel der Richtlinie in der für die Umwelt schadlosen Beseitigung von Altölen; es handelt sich um eine Zielsetzung, die Artikel 2 den Mitgliedstaaten vorschreibt.

26 Nach Artikel 3 der Richtlinie treffen die Mitgliedstaaten ... die erforderlichen Maßnahmen dafür, daß die Beseitigung von Altölen soweit möglich durch Wiederverwendung (Aufbereitung und/oder Verbrennung zu anderen Zwecken als denen der Vernichtung) erfolgt. Nach Artikel 4 treffen die Mitgliedstaaten ... die erforderlichen Maßnahmen, damit... verboten wird: ... das Lagern ..., Ableiten [oder] die Behandlung von Altölen, welche [nachteilige Auswirkungen für die Gewässer, den Boden und die Luft] hervorruft.

27 Um die Einhaltung dieser Maßnahmen zu gewährleisten, benötigt nach Artikel 6 der Richtlinie jedes Unternehmen, das Altöle beseitigt, eine Genehmigung, die von der zuständigen nationalen Behörde erforderlichenfalls nach Prüfung der Anlagen erteilt wird und die die dem Stand der Technik entsprechenden Auflagen enthält.

28 Neben dieser vorbeugenden Kontrolle sind in den Artikeln 11 und 12 der Richtlinie nachträgliche Kontrollmaßnahmen vorgesehen. Danach haben die Unternehmen Auskünfte über die Beseitigung und die Lagerung von Altölen zu erteilen; außerdem ist eine regelmäßige Kontrolle dieser Unternehmen vorgeschrieben, insbesondere im Hinblick auf die Einhaltung der Genehmigungsbedingungen.

29 Aus diesen Vorschriften ergibt sich, daß die Richtlinie den Mitgliedstaaten vorschreibt, jede Form der Beseitigung von Altölen zu verbieten, die schädliche Auswirkungen auf die Umwelt haben könnte. Zu diesem Zweck verpflichtet die Richtlinie die Mitgliedstaaten, ein wirksames System vorheriger Genehmigungen und nachträglicher Kontrollen zu schaffen.

30 Die zweite Frage ist somit dahin zu beantworten, daß es mit der Richtlinie 75/43.9 vereinbar ist, das Verbrennen von Altölen dann zu verbieten, wenn bestimmte Voraussetzungen hierfür, die in einer Regelung wie der französischen aufgestellt sind, nicht erfüllt sind.

Kosten

31 Die Auslagen der deutschen, der französischen und der italienischen Regierung sowie der Kommission und des Rates der Europäischen Gemeinschaften, die Erklärungen vor dem Gerichtshof abgegeben haben, sind nicht erstattungsfähig. Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren ein Zwischenstreit in dem bei dem nationalen Gericht anhängigen Verfahren; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts.

Aus diesen Gründen

hat

DER GERICHTSHOF

auf die ihm vom Tribunal de grande instance Créteil mit Urteil vom 23. März 1983 vorgelegten Fragen für Recht erkannt:

1) Die Prüfung der Artikel 5, 6, 13 und 14 der Richtlinie 75/439 des Rates vom 16. Juni 1975 hat nichts ergeben, was die Gültigkeit dieser Richtlinie in Frage stellen könnte.

2) Es ist mit der Richtlinie 75/439 vereinbar, das Verbrennen von Altölen dann zu verbieten, wenn bestimmte Voraussetzungen hierfür, die in einer Regelung wie der französischen aufgestellt sind, nicht erfüllt sind.