Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 29.11.1984 – C-273/83

Schlußanträge des Generalanwalts

Carl Otto Lenz

vom 29. November 1984

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

Im Mittelpunkt der vorliegenden Beamtenrechtssache steht die Frage, ob das Dienstalter eines Beamten, der nach erfolgreicher Teilnahme an einem Allgemeinen Auswahlverfahren von der Laufbahngruppe B in die Laufbahngruppe A überwechselt, nach den Regeln des Statuts über die Beförderung oder über die Einstellung zu bestimmen ist.

1. Der Sachverhalt läßt sich wie folgt zusammenfassen:

Der 1945 geborene Kläger, Herr Bernard Michel, ist seit 1975 Beamter der Kommission der Europäischen Gemeinschaften. Er war zunächst Verwaltungsinspektor der Besoldungsgruppe B 4 und wurde 1979 zum Verwaltungshauptinspektor der Besoldungsgruppe B 3 befördert. Neben seiner Tätigkeit absolvierte der Kläger ein Studium am Institut d'Enseignement Supérieur Lucien Cooremans in Brüssel, das er im Jahre 1977 mit dem Zeugnis der Licence en sciences commerciales et consulaires (Staatsprüfung in Handelswissenschaften) und dem Zeugnis eines Agrégé de l'enseignement secondaire supérieur pour les sciences commerciales (Lehrbefähigung für den Unterricht an Höheren Schulen in den Handelswissenschaften) abschloß.

Nach erfolgreicher Teilnahme an dem Allgemeinen Auswahlverfahren COM/A/325 der Kommission aufgrund von Befähigungsnachweisen und Prüfungen zur Bildung einer Einstellungsreserve von Verwaltungsräten der Besoldungsgruppe A 7/6 (ABl. C 233, 1981, S. 21) wurde der Kläger, der zum damaligen Zeitpunkt die vierte Dienstaltersstufe der Besoldungsgruppe B 3 innehatte, durch Entscheidung der Kommission vom 11. Mai 1983 mit Wirkung vom 1. d. Monats zum Verwaltungsrat der Besoldungsgruppe A 7 Dienstaltersstufe 1 ernannt. Die Entscheidung war unter anderem auf die Artikel 1, 2, 29 und 30 des Beamtenstatuts sowie auf den Beschluß der Kommission vom 10. März 1971 über die Kriterien für die Einstufung in die Besoldungsgruppe und die Dienstaltersstufe bei einer Ernennung, die einen Wechsel der Laufbahngruppe mit sich bringt, geändert durch Beschluß vom 7. Januar 1976 (Einstufungskriterien/Wechsel der Laufbahngruppe), gestützt.

Nach diesen Beschlüssen ist jeder Beamter, der in einen Dienstposten einer Laufbahn eingewiesen wird, die zu einer höheren Laufbahngruppe gehört, in die Eingangsbesoldungsgruppe dieser Laufbahn einzustufen. In Anlehnung an den Text von Artikel 46 Absatz 1 des Statuts ist weiterhin bestimmt, daß der betreffende Beamte in dieser Besoldungsgruppe das Dienstalter erhält, das der in der bisherigen Besoldungsgruppe innegehabten Dienstalterszwischenstufe gleichkommt oder unmittelbar über ihr liegt.

Mit form- und fristgerecht eingelegter Verwaltungsbeschwerde wandte sich der Kläger gegen seine nach diesen Kriterien vorgenommene Einstufung in die erste Dienstaltersstufe der Besoldungsgruppe A 7. Er berief sich im wesentlichen darauf, daß ihm nach Teilnahme an einem externen Auswahlverfahren dieselben Rechte und Vorteile wie denjenigen Kandidaten zustehen müßten, die bislang noch nicht Beamte der Gemeinschaft gewesen seien. Jenen sei aber gemäß Artikel 5 des Beschlusses der Kommission über die Kriterien für die Einstufung in die Besoldungsgruppe und die Dienstaltersstufe bei der Einstellung vom Juni 1973 (Einstufungskriterien/Einstellung) bei einer Berufserfahrung von einer bestimmten Dauer eine Verbesserung hinsichtlich der Dienstaltersstufe zu gewähren. Nach dieser Vorschrift sei er, unter Berücksichtigung seiner Berufserfahrung, nach Erhalt des Hochschuldiploms im Jahre 1977 in die vierte Dienstaltersstufe der Besoldungsgruppe A 7 einzustufen.

Diese Beschwerde wurde durch Entscheidung der Kommission vom 20. September 1983 im wesentlichen mit der Begründung verworfen, die Ernennung des Klägers sei als Übergang eines Beamten von einer Laufbahngruppe in eine andere und nicht als eine Neueinstellung zu werten.

Gegen diese ablehnende Entscheidung hat der Kläger am 14. Dezember 1983 Klage erhoben, mit der er im wesentlichen beantragt, die Entscheidung aufzuheben und für Recht zu erkennen, daß er gemäß den Einstufungskriterien der Kommission/Einstellung den gleichen Anspruch auf Verbesserung seiner Dienstaltersstufe habe wie die neueingestellten Bewerber. Der Kläger beantragt weiter, die Kommission zu verurteilen, seine Berufserfahrung ab Erwerb des Hochschulzeugnisses anzuerkennen, hilfsweise die Anstellungsbehörde zu verurteilen, ihn unter Berücksichtigung der vorgenannten Gesichtspunkte neu einzustufen.

2. Zu diesen Anträgen nehme ich wie folgt Stellung:

2.1. Zum Antrag auf Aufhebung der nach den Einstufungskriterien/Wechsel der Laufbahngruppe erfolgten Einstufung in die erste Dienstaltersstufe der Besoldungsgruppe A 7

2.1.1.

Nach Auffassung des Klägers verstößt die gemäß den Einstufungskriterien/Wechsel der Laufbahngruppe vorgenommene Einstufung in die erste Dienstaltersstufe gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung von Beamten der gleichen Laufbahngruppe, wie er in Artikel 5 Absatz 3 des Statuts seinen Ausdruck gefunden habe. Nach diesem Grundsatz müsse die Einstufung aller Teilnehmer an einem Allgemeinen Auswahlverfahren nach den gleichen Kriterien erfolgen. Während aber eine spezielle Berufserfahrung bei den von außerhalb der Gemeinschaft eingestellten Bewerbern gemäß diesen Einstufungskriterien, die sich u. a. auf Artikel 32 des Statuts stützten, zu einer Verbesserung hinsichtlich der Dienstaltersstufe führe, sei dies bei den bereits im Dienste der Gemeinschaft stehenden Beamten nicht der Fall, die nach den Einstufungskriterien/Wechsel der Laufbahngruppe behandelt würden. Da die Einstufungskriterien/Wechsel der Laufbahngruppe die zwingenden Regeln des Beamtenstatuts nicht abbedingen könnten, sei seine Einstufung in die Dienstaltersstufe nach den Einstufungskriterien/Einstellung vorzunehmen.

a) Zu diesem Vorbringen ist zunächst zu bemerken, daß unstreitig die Einstufungskriterien/Einstellung auf den jeweiligen Vorschriften des Statuts über die Einstellung beruhen, während die Einstufungskriterien/Wechsel der Laufbahngruppe den Artikeln des Statuts über die Beförderung, insbesondere Artikel 46, Rechnung tragen. Demnach sind die letzteren Verhaltensnormen nur dann zu Unrecht auf den Fall des Klägers angewandt worden, wenn seine Ernennung zum Verwaltungsrat der Besoldungsgruppe A 7 nicht nach den Regeln der Artikel 45 und 46 des Statuts über die Beförderung, sondern nur nach der Vorschrift des Artikels 32, der in Kapitel Einstellung steht, hätte erfolgen dürfen.

b) Entgegen der Meinung des Klägers kann dabei die Rechtswidrigkeit seines nach den Beförderungsregeln behandelten Übergangs von der Laufbahngruppe B in die Laufbahngruppe A nicht aus dem Umstand hergeleitet werden, daß die Beklagte in der Ausschreibung des Auswahlverfahrens sowie in sonstigen standardisierten, auf den Regelfall des Allgemeinen Auswahlverfahrens zugeschnittenen Schriftstücken, wie er glaubt, den Eindruck erweckt hat, es handele sich um eine Einstellung. Die angefochtene Entscheidung vom 11. Mai 1983 ist weiter auch nicht deshalb fehlerhaft, weil sie unter anderem auf die Artikel 29 und 30 des Statuts gestützt worden ist. Diese Vorschriften enthalten lediglich eine Aussage über das bei der Besetzung von Planstellen einzuhaltende Verfahren, geben aber keine Antwort auf die hier zu behandelnde Frage, nach welchen Regeln die Einstufung in die Dienstaltersstufe, in Fällen wie dem vorliegenden, vorzunehmen ist.

c) Die Antwort hierauf läßt sich statt dessen lediglich durch eine Abgrenzung des Anwendungsbereichs der Artikel 32 und 45 f. des Statuts gewinnen.

Eine solche Abgrenzung hat der Gerichtshof bereits in der Rechtssache Angelidis (Rechtssache 17/83) vorgenommen, in der über die Einstufung in die Dienstaltersstufe eines Beamten zu befinden war, der zunächst Bediensteter auf Zeit der Besoldungsgruppe A 7 gewesen ist und dann zum Beamten der Besoldungsgruppe A 5 ernannt worden war. Wie der Gerichtshof in diesem Urteil klargestellt hat, verfolgen die Regeln über die Beförderung das Ziel, das Vorrükken von Gemeinschaftsbediensteten in ihren Laufbahnen zu regeln, die im Zeitpunkt ihrer Beförderung bereits Beamte der Gemeinschaft sind. Der Zweck von Artikel 32 dagegen bestehe darin, die statutarische Stellung der Bediensteten festzulegen, die zum ersten Mal im Anschluß an ein Einstellungsverfahren in die Beamtenschaft der Gemeinschaft aufgenommen würden.

Wenn diese Entscheidung expressis verbis auch keine Aussage enthält, wie der Fall eines Beamten zu behandeln ist, der nach Teilnahme an einem Allgemeinen Auswahlverfahren in die nächsthöhere Laufbahngruppe überwechselt, kann aus ihr dennoch abgeleitet werden, daß Artikel 32, schon seinem Wortlaut nach, der von eingestellten Beamten spricht, auf den vorliegenden Fall nicht unmittelbar anwendbar ist.

d) Der hier zu beurteilende Wechsel des Klägers von der Besoldungsgruppe B 3 in die Besoldungsgruppe A 7 nach Teilnahme an einem Allgemeinen Auswahlverfahren stellt gleichfalls, wie dem Kläger einzuräumen ist, keine Beförderung im Sinne von Artikel 45 Absatz 1 des Statuts dar. Eine solche bewirkt nämlich, wie es dort heißt, daß der Beamte in die nächsthöhere Besoldungsgruppe seiner Laufbahngruppe übertritt. Ein solcher Fall lag der Rechtssache Moussis (227/83) zugrunde. In dieser Rechtssache habe ich dafür plädiert, daß die Teilnahme eines Beamten an einem Allgemeinen Auswahlverfahren die Kontinuität seiner Laufbahn nicht in dem Sinn unterbrechen kann, daß seine bei der Ersteinstufung bereits berücksichtigte Berufserfahrung nochmals neu bewertet werden kann.

e) Unmittelbar einschlägig für den vorliegenden Fall ist dagegen Artikel 45 Absatz 2, wonach der Übergang eines Beamten von ... einer Laufbahngruppe in ... eine höhere Laufbahngruppe ... nur aufgrund eines Auswahlverfahrens zulässig [ist]. Da diese Vorschrift aber außer dem geforderden Kriterium des Auswahlverfahrens keine Rechtsfolge enthält, kann man in ihr, entweder dem Kläger folgend, eine Verweisungsvorschrift auf die Artikel 29 ff., die u. a. ein Auswahlverfahren vorsehen, einschließlich der Artikel 31 und 32 sehen, oder man kann diese Vorschrift auch, wie die Kommission dies tut, in dem Sinne auslegen, daß sie in Abweichung von Artikel 45 Absatz 1 für die genannten Fälle ein Auswahlverfahren vorschreibt, aber nicht die in Artikel 46 geregelte Einstufung in die Dienstaltersstufe derogieren will.

aa) Die systematische Stellung dieser Vorschrift sowie der Wortlaut der Regeln über die Beförderung scheinen mir allerdings eher für die von der Kommission vertretene Auslegung zu sprechen. So kann nicht übersehen werden, daß die fragliche Vorschrift Bestandteil von Artikel 45 ist, der die Voraussetzung und Wirkung einer Beförderung regelt und dem unmittelbar Artikel 46 folgt, der die Rechtsfolgen eines solchen Vorrükkens enthält. Hätte der Gesetzgeber für die in Artikel 45 Absatz 2 geregelten Fälle diese Rechtsfolgen abbedingen wollen, hätte er dies durch entsprechende Wortwahl zum Ausdruck bringen können und müssen im Interesse der Klarheit des Gesetzes.

Schließlich deutet auch der Wortlaut dieser Artikel in allen verbindlichen Sprachfassungen darauf hin, daß Artikel 46 sowohl auf die Fälle von Artikel 45 Absatz 1 als auch die von Artikel 45 Absatz 2 Anwendung finden soll. Während in Artikel 45 Absatz 1 davon die Rede ist, daß die Beförderung den Übertritt in die nächsthöhere Besoldungsgruppe einer Laufbahngruppe bewirkt, spricht Absatz 2 dieser Vorschrift vom Übergang eines Beamten in eine höhere Laufbahngruppe. Der Wortlaut von Artikel 46 will offensichtlich beide Fälle erfassen, indem dort die Rede ist, daß der in einer höheren Besoldungsgruppe ernannte Beamte das dort näher bezeichnete Dienstalter erhält.

bb) Daß diese sorgfältig abgestimmte Wortwahl nicht auf Zufall oder auf einem Redaktionsversehen beruht, beweist schließlich auch Artikel 15 der Beschäftigungsbedingungen für die sonstigen Bediensteten der Europäischen Gemeinschaften. Nach Absatz 1 dieser Vorschrift richtet sich die Ersteinstufung eines Bediensteten auf Zeit nach Artikel 32 des Statuts.

Wird ein Bediensteter auf Zeit dagegen durch Zusatzvertrag zum Einstellungsvertrag auf einem Dienstposten einer höheren Besoldungsgruppe als der Besoldungsgruppe verwendet, in die er eingestellt worden ist, wird er gemäß Absatz 2 dieser Vorschrift nach Artikel 46 des Statuts eingestuft.

Hätte der Gesetzgeber gewollt, daß die Berufserfahrung eines Bediensteten der Gemeinschaften im Falle seiner Verwendung auf einem höheren Dienstposten neu zu bewerten ist, wäre gerade bei Bediensteten auf Zeit der Hinweis auf die Beförderungsregel des Artikels 46 wegen der Möglichkeit einer Vertragsänderung schlechthin unerklärbar.

Aus dieser Vorschrift folgt meines Erachtens eindeutig, daß der Gesetzgeber im Interesse der Gleichbehandlung aller Bediensteten der Gemeinschaften deren Berufserfahrung grundsätzlich nur einmal beim Eintritt in den Dienst der Gemeinschaften gemäß Artikel 32, der einen Beurteilungsspielraum eröffnet, bewertet wissen will. Die vertraglich vereinbarte Verwendung in einem höherwertigen Dienstposten soll dagegen nach der Berechnungsformel des Artikels 46 des Statuts erfolgen. Diese Erwägung muß aber a fortiori auch für die Höhereinstufung von Beamten gelten, denen das Statut im Unterschied zu den sonstigen Bediensteten der Gemeinschaften eine dienstliche Laufbahn eröffnet, für die gemäß Artikel 5 Absatz 3 des Statuts jeweils grundsätzlich die gleichen Voraussetzungen gelten müssen. Eine mehrfache Bewertung der Berufserfahrung, insbesondere wenn sie zum Teil im Dienst der Gemeinschaften erworben worden ist, im Anschluß an die Teilnahme an einem Allgemeinen Auswahlverfahren, würde der Zielsetzung von Artikel 5 Absatz 3 im allgemeinen nicht gerecht. Folglich ist die nach den Einstufungskriterien/Wechsel der Laufbahngruppe, die im wesentlichen auf den Beförderungsregeln des Statuts beruhen, erfolgte Einstufung des Klägers grundsätzlich nicht zu beanstanden.

Eine andere Beurteilung wäre allenfalls denkbar, wenn eine bestimmte Berufserfahrung, die für eine Art der Tätigkeit (z. B. Sprachendienst) nicht anerkannt werden konnte, für eine andere Art der Tätigkeit (z. B. Verwaltungsdienst) durchaus einschlägig und deshalb anzuerkennen ist. Dafür sind hier jedoch keine Anhaltspunkte erkennbar.

2.1.2.

Bei diesem Ergebnis bleibt aber weiterhin zu prüfen, ob, wie der Kläger meint, die Anwendung dieser Vorschriften wegen Verstoßes gegen das Gleichbehandlungsgebot dann ausgeschlossen ist, wenn sie zu einer Schlechterstellung der Beamten gegenüber den externen Bewerbern führt, die am selben Auswahlverfahren teilgenommen haben und deren Berufserfahrung gemäß Artikel 32 Absatz 2 bzw. den Einstufungskriterien/Einstellung bewertet wird.

Nach Auffassung der Kommission kann aus diesem Grundsatz lediglich abgeleitet werden, daß einerseits alle Teilnehmer an einem Allgemeinen Auswahlverfahren gleichen Prüfungsbedingungen unterworfen werden und andererseits die Teilnehmer bei Vorliegen gleicher Voraussetzungen in die gleiche Besoldungsgruppe bzw. Dienstaltersstufe eingestuft werden. Da sich aber der Status eines Beamten von demjenigen eines externen Bewerbers in erheblichem Maße unterscheide, sei das Gleichbehandlungsgebot bei unterschiedlicher Einstufung nicht verletzt.

a) Zu dieser Argumentation sei grundsätzlich angemerkt, daß die Anwendung der Regeln über die Beförderung auf solche Teilnehmer eines Auswahlverfahrens, die bereits Beamte der Gemeinschaft sind, zu deren Schlechterstellung gegenüber externen Bewerbern, die nach den Einstellungsregeln eingestuft werden, führen kann, aber nicht muß. Genausogut sind Fälle denkbar, bei denen, wenn ich es recht sehe, die Anwendung von Artikel 46 auf Beamte, die bereits in einer hohen Besoldungsgruppe bzw. in einer hohen Dienstaltersstufe sind, dazu führen kann, diesen einen Vorteil zu verschaffen gegenüber externen Bewerbern, die gemäß Artikel 32 Absatz 2 des Statuts höchstens in die dritte Dienstaltersstufe eingestuft werden können.

b) Eine unterschiedliche Behandlung ist aber, wie gerade die unterschiedliche Ausgestaltung der Regeln für die Einstellung und der Vorschriften für die Beförderung zeigt, vom Statut durchaus gewollt. Sie verstößt insbesondere deshalb nicht gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung von Beamten der gleichen Laufbahn, weil sich der Status der Teilnehmer an einem Auswahlverfahren, die bereits Beamte sind, von demjenigen der Bewerber, die zum ersten Mal in den Dienst der Gemeinschaften treten, in mehrfacher Hinsicht unterscheidet.

Bereits Artikel 29 Absatz 1 des Statuts trägt diesem Unterschied Rechnung, indem er vorsieht, daß die Anstellungsbehörde bei der Besetzung von Planstellen vor Eröffnung eines Allgemeinen Auswahlverfahrens zunächst die Möglichkeit einer Beförderung oder Versetzung innerhalb des Organs, die Möglichkeit der Durchführung eines Auswahlverfahrens innerhalb des Organs sowie die Übernahmeanträge von Beamten anderer Organe der Europäischen Gemeinschaften prüfen muß. Bei Bediensteten, die bereits im Dienste der Gemeinschaft stehen, kann gemäß Artikel 1 Absatz lit. g des Anhangs III zum Statut im Unterschied zu den sonstigen Bewerbern das Höchstalter hinausgeschoben werden.

Nicht zuletzt muß, mit Ausnahme der Beamten der Besoldungsgruppe A 1 und A 2, jeder externe Bewerber gemäß Artikel 34 des Statuts vor seiner Ernennung zum Beamten auf Lebenszeit eine Probezeit ableisten. Eine solche Probezeit kann aber, entgegen der Meinung des Klägers, von Beamten, die bereits zum Beamten auf Lebenszeit ernannt sind, nicht verlangt werden.

Diese statutarische Besserstellung der Beamten rechtfertigt es meines Erachtens, daß sie eine durch die Anwendung der Beförderungsregeln bewirkte mögliche Schlechterstellung, die im Extremfall bis zu zwei Dienstaltersstufen betragen kann, grundsätzlich hinnehmen müssen.

c) Die Lage des Klägers unterscheidet sich insofern auch, wie die Kommission zu Recht bemerkt, von derjenigen des Klägers in der Rechtssache Williams (Rechtssache 9/81). In jener Rechtssache ging es im Unterschied zum vorliegenden Fall darum, daß in einer neugeschaffenen Institution der Gemeinschaften Personal zu unterschiedlichen Bedingungen eingestellt worden war. Die von außerhalb der Gemeinschaft eingestellten neuen Beamten wurden aufgrund interner Einstufungsregeln rekrutiert, die in dieser Form bei anderen Gemeinschaftsorganen nicht existierten. Der von einem anderen Gemeinschaftsorgan in seinem Dienstgrad übernommene und später beförderte Kläger wurde gemäß Artikel 46 des Statuts eingestuft. Da demnach die eingestellten Beamten unter verschiedenen Konditionen in den Dienst der Gemeinschaft getreten sind, hat der Gerichtshof für Recht erkannt, daß sich die beklagte Anstellungsbehörde zur Rechtfertigung der Schlechterbehandlung des Klägers zu Unrecht auf Artikel 46 berufen hat, der nur dann mit dem Grundsatz der Gleichbehandlung vereinbar sei, wenn die Laufbahnen von Beginn an einheitlich gestaltet seien. Aus diesem Urteil kann folglich nicht hergeleitet werden, daß Artikel 46 aus Gründen der Gleichbehandlung nicht auf Beamte angewandt werden kann, die aufgrund der Teilnahme an einem Auswahlverfahren in eine Besoldungsgruppe ernannt werden, die einer höheren Laufbahngruppe angehört.

2.2. Zu den Anträgen, die sich auf die Berücksichtigung der Berufserfahrung des Klägers beziehen

Da nach der hier vertretenen Ansicht die gemäß den Einstufungskriterien/Wechsel der Laufbahngruppe erfolgte Einstufung des Klägers in die erste Dienstaltersstufe der Besoldungsgruppe A 7 rechtens ist, braucht auf die übrigen Anträge, die mit der Neubewertung der Berufserfahrung des Klägers zusammenhängen, nur noch hilfsweise und in aller Kürze eingegangen zu werden. Der Kläger beantragt in diesem Zusammenhang für Recht zu erkennen, daß ihm seine Berufserfahrung ab dem Erwerb seines Hochschuldiploms voll anerkannt wird, und stellt hilfsweise Antrag, die Beklagte zu verurteilen, ihn unter Berücksichtigung dieser Rechtsauffassung neu einzustufen.

Wie der Gerichtshof unter anderem in der Rechtssache Blomefield (190/82) unterstrichen hat, ist der Anstellungsbehörde im Rahmen von Artikel 32 Absatz 2 des Statuts ein weites Ermessen hinsichtlich aller Gesichtspunkte zuzuerkennen, die für die Anerkennung einer früheren Erfahrung des eingestellten Beamten sowohl in bezug auf ihre Art und Dauer als auch auf ihren mehr oder weniger engen Zusammenhang, in dem sie mit den Anforderungen der zu besetzenden Stelle stehen kann, von Bedeutung sein können. Nach ständiger Rechtsprechung kann es insoweit, was die Ausübung des Ermessens anbelangt, nicht Aufgabe des Gerichtshofes sein, sich an die Stelle der Anstellungsbehörde zu setzen. Sollte der Gerichtshof, dem Kläger folgend, der Ansicht zuneigen, daß die Festsetzung seiner Dienstaltersstufe unter Berücksichtigung von Artikel 32 des Statuts hätte erfolgen müssen, wäre deshalb die Einstufung unter Abweisung der Klage im übrigen aufzuheben und die zuständige Behörde müßte die Berufserfahrung des Klägers neu bewerten.

3. Abschließend schlage ich aber vor, die Klage als unbegründet abzuweisen und gemäß den Artikeln 69 § 2 und 70 der Verfahrensordnung jede Partei zur Tragung ihrer eigenen Kosten zu verurteilen.