Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 22.01.1985 – C-269/83

Schlußanträge des Generalanwalts

Carl Otto Lenz

vom 22. Januar 1985

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

A.

In Artikel D 18 des französischen Code des Postes et Télécommunications (in der Fassung, die er durch Dekret vom 12. Februar 1965 erhalten hat) ist vorgesehen, daß für Zeitungen und sonstige Periodika, soweit sie unter den Gesichtspunkten Information, Erziehung, Ausbildung und Unterhaltung von allgemeinem Interesse sind, ein besonderer Pressetarif gilt, der niedriger ist als der Tarif für Drucksachen and Mustersendungen.

Der Artikel D 21 dieser Regelung bestimmt weiter, daß auf Zeitungen und Periodika, die ganz oder teilweise im Ausland gedruckt werden, der für normale Durcksachen geltende Tarif angewandt wird. Dies scheidet jedoch aus für französische, in einem Mitgliedsland der Europäischen Gemeinschaften gedruckte Veröffentlichungen. Als französisch gelten Veröffentlichungen, wenn der Direktor der Publikation die französische Staatsangehörigkeit besitzt und in Frankreich wohnhaft ist. Für sie gilt der Vorzugstarif betreffend die in Frankreich gedruckten Publikationen. Außerdem ist in Artikel D 21 noch bestimmt, daß die Postverwaltung den für Zeitungen und Periodika geltenden Vorzugstarif auf ausländische, in Frankreich zur Post gegebene Veröffentlichungen anwenden kann, wenn das betreffende Land auch auf französische Zeitungen und Periodika, die in ihm zur Post gegeben werden, den Tarif anwendet, der nach seinen Bestimmungen en faveur des objets de même catégorie gilt (was nach den Angaben der französischen Regierung nur für Belgien zutrifft).

Bei der Prüfung dieser Regelung, die gleichzeitig mit der Prüfung der in anderen Mitgliedsländern geltenden Regelungen erfolgte, kam die Kommission zu der Auffassung, die genannten Bedingungen für die Anwendung des Vorzugstarifs seien nicht vereinbar mit dem in Artikel 30 des EWG-Vertrages enthaltenen Verbot von Maßnahmen gleicher Wirkung wie mengenmäßige Einfuhrbeschränkungen sowie mit der dazu ergangenen Kommissionsrichtlinie 70/50 vom 22. Dezember 1969, insbesondere deren Artikel 2 Absatz 3 Buchstaben 1 und o, wo es heißt:

Unter die vorgesehenen Maßnahmen (die wegen Unvereinbarkeit mit Artikel 30 des EWG-Vertrages zu beseitigen sind) sind unter anderem diejenigen einzureihen,

...

1) die ganz oder teilweise nur die eingeführten Waren von der Möglichkeit ausschließen, von inländischen Einrichtungen oder Ausrüstungen Gebrauch zu machen, oder die Benützung dieser Einrichtungen oder Ausrüstungen ganz oder teilweise nur den inländischen Waren vorbehalten;

...

o) die die Einfuhr von der Bedingung abhängig machen, daß durch einen oder mehrere Mitgliedstaaten die Gegenseitigkeit verbürgt ist;

...

Dies wurde der französischen Regierung in Schreiben aus den Jahren 1979 und 1980 mitgeteilt.

Die französische Regierung hielt — und hält — die geschilderte Wertung nicht für zutreffend. Sie vertrat vielmehr in einem Schreiben von Juni 1980 zum einen die Ansicht, die zitierten Richtlinienbestimmungen seien auf den französischen Vorzugstarif nicht anwendbar. Zum anderen meinte sie, die von der Kommission gerügte Regelung falle — weil Einfuhr und Absatz ausländischer Publikationen in Frankreich frei seien — nicht unter das Verbot des Artikels 30 des EWG-Vertrages, wie auch fraglich sei, ob diese Vorschrift überhaupt auf Erzeugnisse anzuwenden sei, die Träger politischer, sozialer und kultureller Informationen seien und daher nicht Waren gleichgestellt werden könnten.

Nicht überzeugt von der Richtigkeit dieser Einlassung richtete die Kommission im Juli 1981 die Aufforderung an die französische Regierung, die Regelung des Artikels D 21 des Code des Postes et Télécommunications dahin zu ändern, daß die Veröffentlichungen aller Mitgliedstaaten in den Genuß des Vorzugstarifs kommen könnten.

Da dies nicht befolgt wurde, leitete die Kommission in einem Schreiben vom 19. Juli 1982 ein Verfahren gemäß Artikel 169 des EWG-Vertrages ein und wies dabei zur Untermauerung ihres Standpunktes auch auf Artikel 2 Absatz 2 und Artikel 2 Absatz 3 Buchstabe k der erwähnten Kommissionsrichtlinie hin, wo es heißt:

Diese Richtlinie betrifft insbesondere diejenigen Maßnahmen, die die Einfuhr oder den Absatz der eingeführten Waren auf jeder Handelsstufe einer anderen Bedingung als einer Formalität unterwerfen, welche allein für eingeführte Waren gefordert wird, oder von einer unterschiedlichen Bedingung abhängig machen, die schwieriger zu erfüllen ist als die für inländische Waren geforderte. Sie betrifft gleichfalls die Maßnahmen, die die inländischen Waren begünstigen oder diesen einen anderen Vorzug als eine Beihilfe einräumen, unabhängig davon, ob dieser an Bedingungen geknüpft ist oder nicht.

Unter die vorgenannten Maßnahmen sind unter anderem diejenigen einzureihen,

...

k) die den Erwerb allein von eingeführten Waren durch Privatpersonen behindern oder zum Kauf von nur inländischen Waren anspornen oder diesen einen Vorzug einräumen oder zu einem solchen Erwerb verpflichten;

...

Danach kam es — weil die französische Regierung der in dem Schreiben ausgedrückten Aufforderung, Stellung zu nehmen, nicht entsprochen hat — am 14. März 1983 zum Erlaß einer förmlichen Stellungnahme gemäß Artikel 169 des EWG-Vertrages und — weil die geforderten Maßnahmen nicht in der gesetzten Frist ergingen und auch keine weitere Äußerung dazu erfolgte — am 9. Dezember 1983 zur Anrufung des Gerichtshofes. Dem Antrag der Kommission zufolge soll festgestellt werden, daß die französische Republik gegen ihre Verpflichtungen aus Artikel 30 EWG-Vertrag verstoßen hat, indem sie gemäß Artikel D 21 des Code des Postes et Télécommunications den Vorteil einer ermäßigten Postgebühr allein den französischen Zeitungen und Zeitschriften unter Ausschluß der entsprechenden Veröffentlichungen der anderen Mitgliedstaaten, die in Frankreich bei der Post aufgegeben und dort verbreitet werden, gewährt.

B.

Zu diesem Antrag — den die französische Regierung nicht für begründet hält — sind meines Erachtens folgende Bemerkungen angebracht.

1. Im Gerichtsverfahren wurde von der französischen Regierung nicht mehr — wie im Vorverfahren — die Meinung vertreten, die Erzeugnisse, für die die Tarifregelung gilt, seien, da sie Träger politischer, kultureller und sozialer Informationen seien, nicht als Waren anzusehen und es könnten daher auf sie die Vorschriften über den freien Warenverkehr keine Anwendung finden.

Tatsächlich ist die Wertung — das hat die französische Regierung in der mündlichen Verhandlung ausdrücklich eingeräumt — unhaltbar. Um das zu erkennen, genügt ein Blick auf das Urteil in der Rechtssache 7/68, dem zufolge von den Vorschriften über den freien Warenverkehr alle Erzeugnisse erfaßt werden, die einen Geldwert haben und deshalb Gegenstand von Handelsgeschäften sein können. Daß dies für Zeitungen und andere Periodika zutrifft, ist ohne weiteres einzuräumen.

2. Nach der Rechtsprechung ist — seit dem Urteil in der Rechtssache 8/74 — auch klar, daß für das Verbot des Artikels 30 eine sehr weitreichende Formel gilt. Danach ist als Maßnahme mit gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige Beschränkung jede Handelsregelung der Mitgliedstaaten anzusehen, die geeignet ist, den innergemeinschaftlichen Handel unmittelbar oder mittelbar, tatsächlich oder potentiell zu behindern (Slg. 1974, 852, Randnr. 5). Diese Formel steht jetzt bei der Beurteilung von Einfuhrhemmnissen (die nicht in die Kategorien der Zölle und der Beihilfen gehören) im Mittelpunkt.

Die eingangs erwähnte Kommissionsrichtlinie hat dagegen — da seit dem Ablauf der Übergangszeit der Artikel 30 unmittelbar anwendbar ist — nur die Funktion einer Auslegungshilfe. Sie ist also, wie mit Recht betont wird, für den Gerichtshof ohne zwingende Kraft und enthält namentlich keine erschöpfende Aufzählung aller denkbaren Einfuhrhindernisse, weswegen die Schlußfolgerung verfehlt wäre, Maßnahmen, die nicht unter die Vorschriften der Richtlinie fielen, könnten nicht als Maßnahmen mit gleicher Wirkung wie mengenmäßige Einfuhrbeschränkungen gelten.

Geklärt ist in der Rechtsprechung überdies, daß es für Artikel 30 nicht auf das Ausmaß — etwa die Spürbarkeit — einer Handelsbeeinträchtigung ankommt. So wurde im Urteil der Rechtssachen 177 und 178/82 deutlich hervorgehoben, der Artikel 30 unterscheide nicht nach dem Grad der Beeinträchtigung des Handels, er greife also auch ein, wenn die Behinderung nur gering ist und noch andere Möglichkeiten für einen Vertrieb bestehen.

3. Davon ausgehend ergibt sich unschwer, daß die Kommission der Französischen Republik gegenüber zu Recht den Vorwurf der Vertragsverletzung erhoben hat.

Man muß in der Tat annehmen, daß die eingangs dargestellte Regelung den Vertrieb von in anderen Mitgliedstaaten hergestellten Druckerzeugnissen erschwert, soweit er innerhalb von Frankreich im Abonnementsdienst erfolgt (der Vertrieb über Kioske, für den keine unterschiedlichen Bedingungen gelten, ist wohl nicht berührt). Für solche Druckerzeugnisse ergibt sich nämlich gegenüber den französischen Publikationen eine Verteuerung, die sicherlich — weil sie die Kosten des Transports tragen — die Bezieher trifft. Sie ist auch nach den mitgeteilten Werten keineswegs völlig unbedeutend: nach den Angaben der Kommission machen die Vertriebskosten bei einem Abonnement 35 % des Verkaufspreises in der Provinz und 45 % des Verkaufspreises in Paris aus; von der französischen Regierung wurde uns auf Anfrage mitgeteilt, daß das Vorzugsporto je nach Gewicht zwischen 0,194 FF und 0,853 FF beträgt gegenüber dem normalen Porto, das zwischen 1,70 FF und 6,50 FF schwankt. Dies kann dazu führen — für Artikel 30 reicht nach der zitierten Formel eine solche Denkmöglichkeit aus -, daß auf den Bezug ausländischer Zeitschriften (wo ein Kauf am Kiosk nicht möglich ist) verzichtet wird; vorstellbar ist auch, daß eine Reihe von Lesern sich bei dieser Sachlage für billiger zu beziehende französische Publikationen entscheidet. Denn wenn auch anzuerkennen ist, daß in Ansehung verschiedener Publikationen die Kaufentscheidung weniger durch den Preis als durch Geschmack und bestimmte kulturelle oder politische Präferenzen bestimmt wird, so läßt sich doch keineswegs generell eine Austauschbarkeit zwischen französischen und ausländischen Publikationen ausschließen, etwa dort, wo es um den Bezug spezialisierter Zeitschriften, u. a. wissenschaftlicher Art, geht oder wo die Publikationssprache für den Käufer nicht entscheidend ist und der Kaufpreis an sich keine nennenswerte Abweichung aufweist. Wäre es anders, so wäre tatsächlich — wie die Kommission mit Recht hervorhebt — die dargestellte Differenzierung der Tarife nicht recht verständlich. Außerdem räumt ja auch die französische Regierung ein, es sei mit der Tarifregelung eine indirekte Unterstützung bestimmter Publikationen und die Bindung bestimmter Leser an sie bezweckt.

Gegen diese Beurteilung läßt sich im übrigen auch nicht einwenden, der Preis von Periodika werde nicht durch den Posttarif bestimmt, der französische Markt sei für den Vertrieb ausländischer Publikationen nicht das Hauptabsatzgebiet und der beanstandete Tarif somit nur für einen kleinen Teil der Auflage von Bedeutung. Dies beruht offensichtlich auf einem Mißverständnis des von der Kommission verwendeten Begriffs Einstandspreis, mit dem nicht der Abgabepreis des Herausgebers gemeint ist (bei dem die Transportkosten wahrscheinlich keinen sehr hohen Anteil haben), sondern der vom Käufer beim Bezug über die Post zu entrichtende Preis.

Desgleichen läßt sich gegen die aufgezeigte Wertung nicht einwenden, daß es sich nicht um eine ausschließliche Begünstigung französischer Druckerzeugnisse handele, könnten doch auch ausländische Publikationen in den Genuß des Sondertarifs kommen, wenn sie — bei Erfüllung der erwähnten Kriterien — als französische Publikationen gelten könnten oder wenn im Herkunftsland auch französische Publikationen unter einen Vorzugstarif fallen. Tatsächlich lassen sich die zuerst genannten Voraussetzungen nicht ohne weiteres erfüllen; sie verursachen besondere Kosten und stellen also Erschwernisse dar, wie sie für in Frankreich hergestellte Druckerzeugnisse nicht in gleicher Weise ins Gewicht fallen. Was aber den anderen Punkt angeht, so ist nicht nur von Bedeutung, daß der genannte Umstand nichts an der Tatsache ändert, daß ganz überwiegend französische Zeitschriften in den Genuß des Tarifs kommen; wichtig ist auch — hierin hat die Kommission recht —, daß nach Gemeinschaftsrecht eine Rechtfertigung für die Anwendung einfuhrhemmender Maßnahmen nicht daraus hergeleitet werden kann, daß in anderen Mitgliedstaaten ähnliche Maßnahmen praktiziert werden.

4. Reichen die aufgezeigten Überlegungen an sich aus, um die Begründetheit der Klage darzutun, so kann darüber hinaus noch angemerkt werden, daß die Kommission zu Recht auch auf die verdeutlichenden Bestimmungen ihrer Richtlinie vom 22. Dezember 1969 Bezug genommen hat.

a) Dies gilt für Artikel 2 Absatz 2, der — wie gezeigt — zweierlei Maßnahmen im Auge hat: einmal solche, die nur importierte Erzeugnisse bestimmten Absatzbedingungen unterwerfen oder für Bedingungen vorsehen, die schwieriger zu erfüllen sind als die für inländische Waren geforderten; zum anderen solche Maßnahmen, die inländische Waren begünstigen.

Darunter fällt die jetzt interessierende Regelung — jedenfalls soweit es um den Absatz von Publikationen mit Hilfe der Post geht —, weil insofern für importierte Erzeugnisse schlechtere Bedingungen gelten. Desgleichen kann von einer Begünstigung inländischer Erzeugnisse gesprochen werden. Denn in Wahrheit geht es ja nicht nur — wie die französische Regierung erklärt hat — darum, Zeitschriftenkäufer auf dem französischen Markt zum Bezug über ein Abonnement — anstelle des Kaufs am Kiosk — anzuregen; und es kann der Umstand, daß eventuell auch einige ausländische Publikationen (bei Erfüllung bestimmter Voraussetzungen) in den Genuß des Sondertarifs kommen, nicht über die Erkenntnis hinwegtäuschen, daß dadurch in erster Linie einheimische Erzeugnisse begünstigt werden.

b) Ein gleiches gilt für Artikel 2 Absatz 3 Buchstabe k, in dem von Maßnahmen gesprochen wird, die zum Kauf von nur inländischen Waren anspornen oder diesen einen Vorzug einräumen.

Dies läßt sich sagen, weil der Vorteil recht wohl ins Gewicht fällt, der überwiegend französischen Publikationen zugute kommt, und weil — jedenfalls für bestimmte Publikationen — durchaus eine Substituierbarkeit im Verhältnis zu ausländischen Veröffentlichungen angenommen werden kann.

c) Was schließlich den Artikel 2 Absatz 3 Buchstabe o angeht, in dem die Rede ist von Maßnahmen, die die Einfuhr von der Bedingung abhängig machen, daß durch einen oder mehrere Mitgliedstaaten die Gegenseitigkeit verbürgt ist, so ist zwar richtig, daß er nach seinem Wortlaut auf den vorliegenden Fall nicht genau paßt, weil keine Bedingung zu erkennen ist, die für die Einfahr festgesetzt worden wäre.

Es kann aber durchaus eine analoge Anwendung auf Fälle wie den jetzt interessierenden für vertretbar gehalten oder doch wenigstens angenommen werden, daß die zentrale Aussage der genannten Bestimmung auch Vorschriften wie den Artikel D 21 des französischen Code des Postes et Télécommunications erfaßt.

C.

Abschließend ist somit festzuhalten, daß der Antrag der Kommission begründet und daher auszusprechen ist, daß die Französische Republik gegen ihre Verpflichtungen aus Artikel 30 des EWG-Vertrages verstoßen hat, indem sie gemäß Artikel D 21 des Code des Postes et Télécommunications den Vorteil einer ermäßigten Postgebühr allein den französischen Zeitungen und Zeitschriften gewährt unter Ausschluß der entsprechenden Veröffentlichungen der anderen Mitgliedstaaten, die in Frankreich bei der Post aufgegeben und dort verbreitet werden.

Desgleichen ist antragsgemäß die Französische Republik zur Tragung der Kosten dieses Verfahrens zu verurteilen.