Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 28.02.1985 – C-46/84

Schlußanträge des Generalanwalts

Carl Otto Lenz

vom 28. Februar 1985

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

Auch der dritte Fall, zu dem ich mich heute äußere, betrifft Probleme des Währungsausgleichs im Zusammenhang mit der Verarbeitung von Mais.

A. Diesmal geht es um die Herstellung von Maisgrieß bzw. Brauereigrieß der Tarifstellen 11.02 A V a 1 und 2 durch die Klägerin, den Export dieser Erzeugnisse aus Deutschland nach Dänemark, Großbritannien und Schweden in der Zeit vom 29. Mai bis 21. Juni 1979 sowie in der Zeit zwischen dem 25. November 1980 und dem 15. März 1981; und es geht um den dafür an die Klägerin gezahlten Währungsausgleich, der sich einmal nach der Verordnung Nr. 746/79 richtete (für 1 t Grieß belief er sich auf 67,01 DM), und zum anderen nach der schon aus dem Verfahren 39/84 bekannten Verordnung Nr. 3013/80 (die für 1 t Brauereigrieß 50,36 DM und für 1 t anderen Grieß 56,72 DM vorsah).

Auch hier ist die Klägerin der Meinung, diese Beträge seien im Verhältnis zu dem für importierten Mais geltenden Währungsausgleichsbetrag viel zu niedrig. Man sei von einer unrealistischen Produktionskette und nicht zutreffenden Ausbeutesätzen ausgegangen. Außerdem habe man nicht berücksichtigt, daß Unternehmen in Hartwährungsländern Herstellungs- und Vertriebskosten in ihrer nationalen Währung aufzubringen haben. Die Regelung diskriminiere also deutsche Mühlen im Verhältnis zu ihren französischen Konkurrenten, die bei der Ausfuhr einen zu niedrigen Währungsausgleich zu entrichten hätten. Außerdem vermißt die Klägerin in den die Währungsausgleichsbeträge verändernden Verordnungen eine besondere Regelung für Altkontrakte, wie sie in Anbetracht der Tatsache, daß üblicherweise langfristige Verträge geschlossen werden, angebracht erscheinen müsse.

Da auch sie mit Einsprüchen gegen die Ausgleichsbescheide keinen Erfolg hatte, rief sie ebenfalls das Finanzgericht Hamburg an.

Das Finanzgericht — es handelt sich um den Senat, der auch das Vorabentscheidungsersuchen 39/84an uns gerichtet hat — sieht berechtigte Zweifel an der Gültigkeit nicht nur der Verordnung Nr. 3013/80, sondern auch an der Gültigkeit der Verordnung Nr. 746/79. Es hat deshalb durch Beschluß vom 6. Januar 1984 das Verfahren ausgesetzt und nach Artikel 177 EWG-Vertrag folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt:

1) Sind die Verordnungen (EWG) Nr. 746/79 vom 11. April 1979 und Nr. 3013/80 vom 21. November 1980 der Kommission insoweit ungültig, als sie für Erzeugnisse der Tarifstelle 11.02 A V a 1 bzw. 2 (Grobgrieß und Feingrieß von Mais für die Brauereiindustrie bestimmt und anderer) Währungsausgleich nur in Höhe von 67,01 DM bzw. 56,62 DM bzw. 50,36 DM je Tonne festsetzen?

2) Im Falle der Bejahung zur Frage 1 :

Welche Folgen ergeben sich aus der Ungültigkeit?

B. Dazu nehme ich wie folgt Stellung:

1. Klarzustellen ist zunächst, daß die Rüge, die zu beurteilenden Regelungen enthielten keine besonderen Vorschriften fiir Altkontrakte, vom vorlegenden Gericht nicht aufgegriffen worden ist. Sie kann also bei der Gültigkeitsprüfung außer Betracht bleiben. Ich möchte aber doch andeuten, daß mir das, was die Kommission dazu ausgeführt hat, einleuchtend erscheint und daß deshalb wohl mit Überlegungen, wie sie die Klägerin in diesem Zusammenhang vorgetragen hat, nichts zu gewinnen ist, was zur Feststellung der Ungültigkeit der jetzt interessierenden Verordnungen Anlaß geben könnte.

2. Die Klägerin vermißt bei der Berechnung der Währungsausgleichsbeträge für Verarbeitungserzeugnisse — ich habe es bei der Schilderung des Sachverhaltes schon gesagt — die Berücksichtigung der Verarbeitungskosten, die von ihr in harter Währung aufzubringen seien. Sie meint, richtigerweise hätten diese Kosten, die auf die Käufer abgewälzt werden und ungefähr 10 % der Rohstoffkosten ausmachen, in der Weise in Rechnung gestellt werden müssen, daß der für den Rohstoff geltende Währungsausgleich um 10 bis 15 % erhöht worden wäre. Von dieser Basis aus hätten die für die Verarbeitungserzeugnisse geltenden Beträge errechnet werden müssen.

Dem wird man jedoch nach dem geltenden Recht schwerlich zustimmen können. Zunächst ist die Verordnung Nr. 974/71 des Rates vom 12. Mai 1971 (ABl. L 106, S. 1) heranzuziehen. Dort heißt es im letzten Erwägungsgrund :

Die Ausgleichsbeträge dürfen nicht höher sein als die Beträge, die unbedingt erforderlich sind, um die Inzidenz der Währungsmaßnahmen auf die Preise der Grunderzeugnisse auszugleichen, für die Interventionsmaßnahmen vorgesehen sind; sie sollten nur in den Fällen angewandt werden, in denen diese Inzidenz zu Schwierigkeiten führen würde.

Im Urteil der Rechtssache 4/79 wurde betont, die Ausgleichsbeträge dürften nicht höher sein als die Beträge, die unbedingt erforderlich sind, um die Inzidenz der Wähmngsmaßnahmen auf die Preise der Grunderzeugnisse auszugleichen (Randnr. 18).

Weiter heißt es, bei Verarbeitungserzeugnissen erlaube der Begriff der Inzidenz lediglich die Berücksichtigung der Auswirkungen der Währungsausgleichsbeträge für das Grunderzeugnis auf den Preis der abhängigen Erzeugnisse (Randnr. 21).

Ferner wurde im Urteil 145/79 ausgeführt, bei der Berechnung der Ausgleichsbeträge für Verarbeitungserzeugnisse könne nicht der wirtschaftlichen Lage eines bestimmten Produktionszweiges Rechnung getragen werden. Dabei wurde auch darauf hingewiesen, bei der Abschätzung der Inzidenz der Ausgleichsbeträge für die Grunderzeugnisse auf den Preis der Verarbeitungserzeugnisse dürften nicht Faktoren berücksichtigt werden, die hiermit nichts zu tun haben (Randnr. 24).

Danach ist es sicher nicht gerechtfertigt, auch auf den Umstand Rücksicht zu nehmen, ob Verarbeitungskosten in harter Währung entstehen oder nicht.

3. Soweit es um die Gültigkeit der Verordnung Nr. 746/79 geht, versuchte die Klage rin mit Hilfe von Berechnungen aufzuzeigen, daß insoweit ernsthafte Zweifel angebracht sind. Werde nämlich von der in Deutschland und in den Beneluxländern vorherrschenden Verarbeitungsfolge ausgegangen, so zeige sich, daß für Verarbeitungserzeugnisse — gemessen an dem Währungsausgleich für Mais — ein um 1,17 DM/t zu niedriger Währungsausgleich festgesetzt worden sei.

Abgesehen von der Frage, ob nicht doch die von der Kommission zugrunde gelegte Verarbeitungskette als die korrekte anzuerkennen ist, bei der sich eine solche negative Differenz nicht ergibt, könnte hier die Wertung berechtigt erscheinen, bei einem Betrag, wie ihn die Klägerin errechnete^ handle es sich tatsächlich nur um eine geringfügige Abweichung, die bei der Regelung einer derart komplexen Materie schwerlich beanstandet werden kann.

Darüber hinaus sind für die Beurteilung des klägerischen Standpunktes noch folgende Überlegungen von Bedeutung:

— Es darf nicht vergessen werden, daß die Währungsausgleichsbeträge für Verarbeitungserzeugnisse zur Zeit des Erlasses der jetzt zu beurteilenden Verordnung (April 1979) aufgrund des Interventionspreises für Mais ohne Abzug der Produktionserstattung errechnet wurden (welch letzterer aber nach den im Urteil der Rechtssache 145/79 getroffenen Feststellungen notwendig ist). Wie ihre Vergleichsrechnung nach dieser notwendigen Korrektur (die Währungsausgleichsbeträge verringern sich danach) auszusehen hätte, hat die Klägerin aber nicht aufgezeigt, und sie hat namentlich nicht deutlich gemacht, daß auch danach eine negative Differenz zum Nachteil deutscher Verarbeiter zu erkennen wäre.

— Die Klägerin hat weiter in ihrer Vergleichsrechnung die bei der Bearbeitung anfallenden Maiskeime und die dafür geltenden Währungsausgleichsbeträge nicht berücksichtigt. Daß dies nicht angängig ist, habe ich schon in den Schlußanträgen zu der Rechtssache 39/84 gezeigt. Stellt man aber die Währungsausgleichsbeträge für Keime in Rechnung (und zwar selbst in dem neuerdings von der Kommission angenommenen verringerten Umfang), so dürfte sich wohl kein negativer Differenzbetrag in dem von der Klägerin angeführten Sinn ausmachen lassen.

— Schließlich geht die Klägerin bei ihrer Berechnung von einem verhältnismäßig hohen Anteil an Mehl [der Tarifstelle 23.02 Alb] und einem geringen Anteil an Kleie [der Tarifstelle 23.02 A I a] aus. Stellt man dem gegenüber, was die Kommission zu der deutschen Produktionsfolge ermittelt hat (ich beziehe mich auf ihre Antwort zu den Fragen des Gerichtshofes, die insoweit von der Klägerin nicht in Frage gestellt worden ist), so kann die Rechnung der Klägerin aber nicht als realistisch angesehen werden, denn danach fällt bei deutschen Verarbeitern nur — und zwar in verhältnismäßig großem Umfang — Futtermehl der Tarifstelle 23.02 A I a an.

So gesehen bleibt also nur die Schlußfolgerung, daß nichts dafür spricht, die Verordnung Nr. 746/79 aus den von der Klägerin genannten Gründen für ungültig zu erklären. — Die Tatsache jedoch, daß die Verordnung (nach der erwähnten Rechtsprechung) als ungültig anzusehen ist, weil sie für Verarbeitungserzeugnisse vom Interventionspreis für Mais — ohne Abzug der Produktionserstattung — ausgegangen ist, kann für die Klägerin keine Bedeutung haben, denn so läßt sich — nach entsprechender Korrektur der Währungsausgleichsbeträge — kein Anspruch auf zusätzliche Zahlungen begründen, vielmehr ergibt sich auf diese Weise wohl ein geringerer Währungsausgleichsbetrag für Maisgrieß.

4. Was die Verordnung Nr. 3013/80 angeht, so hat die Klägerin — um ihre Fehlerhaftigkeit aufzuzeigen — zweierlei Berechnungen angestellt. Weil für Verarbeitungserzeugnisse im Verhältnis zu den für Mais geltenden zu geringe Währungsausgleichsbeträge festgesetzt worden seien, ergebe sich bei Annahme der von den französischen Mühlen in der Rechtssache 4/79 geschilderten Verarbeitungsfolge (von der wohl auch der Gerichtshof ausgegangen sei) für die deutschen Mühlen bei Brauereigrieß ein Nachteil in Höhe von 7,40 DM/t und bei anderem Grieß ein Nachteil in Höhe von 1,14 DM/t. Gehe man aber von der Produktionskette von Mühlen in Deutschland und in den Beneluxländern aus (die als in der Gemeinschaft vorherrschend anzusehen sei), so betrage die Differenz zum Nachteil deutscher Mühlen bei Brauereigrieß sogar 12,05 DM/t und bei anderem Grieß 5,79 DM/t.

Die Kommission, die betonte, sie sei bei Erlaß der Verordnung Nr. 3013/80 nicht mehr von der französischen Produktionsfolge ausgegangen, sondern von anderen, im Lichte des Urteils 4/79 gebildeten Werten, hat dazu lediglich eingeräumt, bei Brauereigrieß ergebe sich ein gewisser Nachteil für die deutschen Mühlen (nämlich bei allen Verarbeitungsprodukten zusammen ein um 3,11 DM/t geringerer Währungsausgleich als bei Mais). Für anderen Grieß hat sie dagegen auf eine Berechnung verzichtet, offenbar weil sie der Meinung ist, daß sich hier in Anbetracht des höheren, für Grieß geltenden Währungsausgleichsbetrages ein Nachteil für Verarbeiter in Hartwährungsländern überhaupt nicht ausmachen lasse.

a) Legt man in diesem Zusammenhang zunächst einfach die von der Kommission genannten Fakten zugrunde, so wird danach auch im vorliegenden Fall nichts anderes übrig bleiben, als die Verordnung Nr. 3013/80 für ungültig zu erklären, soweit sie Währungsausgleichsbeträge für Brauereigries festgelegt hat.

Auch wenn wahrscheinlich eine vollständige Entsprechung der Währungsausgleichsbeträge für Verarbeitungserzeugnisse und des für das Grunderzeugnis geltenden Währungsausgleichsbetrages nicht erwartet werden kann, ist eine Abweichung von 4,3 % des für Mais festgesetzten Währungsausgleichbetrages nicht als geringfügig und damit als unerheblich zu bezeichnen. Dies zumal — wie schon in den Schlußanträgen der Rechtssache 39/84auszuführen war —, wenn dem noch ein entsprechender Vorteil der Bearbeiter in Weichwährungsländern hinzuzurechnen ist, die somit insgesamt auf dritten Märkten über einen ganz erheblichen Wettbewerbsvorsprung verfügen.

Wenn die Kommission auch im gegenwärtigen Verfahren versucht hat, mit dem Gedanken eines globalen Ausgleichs zu arbeiten, so kann man dies jetzt ebensowenig aus den angeführten prinzipiellen Erwägungen gelten lassen. Die Kommission arbeitet hier übrigens nicht wie in dem Verfahren 39/84 mit der Verordnung Nr. 1372/83 vom 19. Mai 1981 (ABl. L 138, S. 14), sondern mit dem Hinweis darauf, daß bei der Ausfuhr in dritte Länder, weil hier vom Interventionspreis für Mais die Produktionserstattung nicht abzuziehen ist, für Grieß ein höherer Währungsausgleichsbetrag gilt, weswegen die Summe aller Währungsausgleichsbeträge auf Verarbeitungserzeugnisse den Währungsausgleichsbetrag für Mais um 3,15 DM/t übersteige.

Außerdem ist der Kommission entgegenzuhalten, daß sie keine Entsprechung für Weichwähruhgsländer aufgezeigt hat, und insbesondere, daß von dort tatsächlich Drittlandgeschäfte in einem Umfang getätigt werden, die den beim Währungsausgleich im Gemeinschaftshandel anerkanntermaßen existierenden Vorteil ausgleichen würden.

b) Nach dem, was im Verfahren ausgeführt wurde, ist aber weiterhin zu fragen, ob nicht zusätzliche Kritik an der Bemessung der Währungsausgleichsbeträge für Brauereigrieß zu üben ist (weil nämlich die Benachteiligung deutscher Mühlen eventuell noch größer ist, als von der Kommission eingeräumt wurde) und ob nicht auch die für anderen Grieß festgesetzten Währungsausgleichsbeträge, zu denen die Kommission keine Berechnungen angestellt hat, als — im Vergleich zum Währungsausgleichsbetrag für das Ausgangserzeugnis — zu gering bemessen worden sind.

Nach Ansicht der Klägerin ist dies bekanntlich der Fall, weil — wie sie meint — die Kommission von einer nicht zutreffenden Produktionsfolge ausgegangen sei. Korrekterweise hätte nach ihrer Auffassung berücksichtigt werden müssen, daß es für Maiskeime keinen Markt gebe (weswegen sie von der Klägerin weiterverarbeitet würden), das heißt, es hätten die Währungsausgleichsbeträge für Keime aus der Vergleichsrechnung eliminiert werden müssen. Außerdem hätte die Kommisison auch sonst eine andere Zusammenstellung der Produktionsfolge zugrunde legen müssen; sie hätte also nicht einfach aus den von den Unternehmen in den verschiedenen Mitgliedsländern gelieferten Angaben Mittelwerte ermitteln dürfen, sondern sie hätte eine Gewichtung nach den Vermahlungskapazitäten vornehmen müssen, was zur Folge gehabt hätte, daß — weil hier die größte Vermahlungskapazität liege — die modernen, in Deutschland und Belgien existierenden Verarbeitungsweisen stärker zur Geltung gekommen wären.

Hierzu ist meines Erachtens noch dies anzumerken :

aa) Was die Berücksichtigung der Maiskeime anbelangt, so kann ich grundsätzlich auf das verweisen, was ich in den Schlußanträgen 39/84 ausgeführt habe. Anzuerkennen ist, daß es dafür einen Markt gibt und einen zwischenstaatlichen Handel, auch wenn er — gemessen an der Gesamtproduktion — nur einen bescheidenen Umfang aufweist. Anzuerkennen ist weiterhin, daß der zuletzt genannte Aspekt nicht ausschlaggebend sein kann, denn in diesem Zusammenhang konnte für die Kommission die Überlegung wichtig sein, daß es beim Fehlen von Währungsausgleichsbeträgen für Maiskeime zu einer beträchtlichen Zunahme der Exporte aus den Weichwährungsländern und damit zu einer Marktstörung kommen könnte. In dieser Hinsicht steht der Kommission nach der Rechtsprechung zweifellos ein Ermessensspielraum zu, und es konnte nicht gezeigt werden, daß sie davon einen irrigen Gebrauch gemacht hat.

Soweit die Klägerin des gegenwärtigen Verfahrens aber meint, es müsse unterschieden werden zwischen Keimen, die bei der Grießherstellung anfallen (sie machen ungefähr ein Fünftel der Gesamterzeugung aus), und solchen bei der Stärkeherstellung, die von den Käufern vorgezogen würden, weil sie — im Naßverfahren gewonnen — von besserer Qualität seien, so kann auch dem schwerlich gefolgt werden. In beiden Fällen nämlich handelt es sich um Waren der gleichen Tarifstelle, die offenbar schwer auseinanderzuhalten sind. Außerdem ist zu bedenken, daß sich leicht Mischungen herstellen ließen, die die Umgehung einer differenzierenden Regelung möglich machen könnten.

bb) Soweit die Produktionsfolge bei der Grießherstellung im übrigen zur Debatte steht, haben wir gehört — auch die Klägerin hat dies anerkannt —, daß sie in den verschiedenen Ländern recht unterschiedlich ist (vergleiche dazu die von der Kommission mit der Beantwortung von Fragen des Gerichtshofs vorgelegte Tabelle). Eine angemessene Berücksichtigung im Rahmen des Währungsausgleichs stellte also für die Kommission kein leichtes Problem dar. Deshalb ist anzunehmen, daß hier der in der Rechtsprechung betonte Gedanke der Pauschalierung greift und die Kommission über einen entsprechenden Ermessensspielraum verfügt. Wenn sie sich aber in dieser schwierigen Frage einfach um Mittelwerte bemühte und auf eine Gewichtung nach Kapazitäten verzichtete, so kann darin nicht notwendig ein gravierender Ermessensfehler erblickt werden. Dazu kommt überdies die Feststellung, daß nicht zu erkennen ist, wie eine Gewichtung anhand der von der Kommission zusammengestellten Tabelle (deren Werte — soweit es um Deutschland und Belgien geht — von der Klägerin nicht in Frage gestellt worden sind) für die Annahme der von der Klägerin empfohlenen Produktionsfolge (hoher Mehlanteil und geringer Kleieanteil) sprechen könnte, ist doch der Tabelle für deutsche und belgische Verarbeiter zu entnehmen, daß bei ihnen überhaupt kein Mehl anfällt und von einem sehr hohen Anteil an Futtermehl der Tarifstelle 23.02 Ala auszugehen ist.

cc) Danach bleibt also festzuhalten, daß kein Grund für eine Beanstandung der für anderen Grieß festgelegten Währungsausgleichsbeträge zu erkennen ist und daß — was den Umfang der Benachteiligung von Verarbeitern in Hanwährungsländern bei Brauereigrieß angeht — kein Anlaß besteht, von einem höheren als dem von der Kommission errechneten Wert auszugehen. Die Ungültigkeit der Verordnung Nr. 3013/80 kann somit nur angenommen werden, soweit sie die Festsetzung von Währungsausgleichsbeträgen für Brauereigrieß betrifft.

5. Auch im gegenwärtigen Verfahren schließt sich daran noch die Frage an, welche Folgen sich aus der Ungültigkeit dieser Verordnung ergeben.

Dazu kann ich jetzt einfach auf meine Schlußanträge zu der Rechtssache 39/84 verweisen. Das heißt: Es sollte — in analoger Anwendung des Artikels 174 EWG-Vertrag — ausgesprochen werden, daß die Ungültigkeit nur ab Erlaß des Urteils in dieser Sache anzunehmen ist. Eine Ausnahme davon kann nur insoweit zugelassen werden, als Betroffene rechtzeitig vor Urteilserlaß gegen Zahlungsbescheide, die aufgrund der beanstandeten Verordnung ergangen sind, Rechtsbehelfe eingelegt haben, was für die Klägerin offenbar zutrifft.

C. Nach alledem kann auf die Anfrage des Finanzgerichts Hamburg so geantwortet werden:

1) Das Verfahren hat keine Anhaltspunkte für die Annahme geliefert, die Verordnung Nr. 746/79 sei insoweit ungültig, als für Erzeugnisse der Tarifstellen 11.02 A V a 1 und 2 kein höherer als der in ihr vorgesehene Wahrungsausgleichsbetrag festgelegt worden ist.

2) Die Verordnung Nr. 3013/80 ist insoweit ungültig, als in ihr ein Währungsausgleichsbetrag für Erzeugnisse der Tarifstelle 11.02 A V a 1 festgesetzt worden ist.

3) Die festgestellte Ungültigkeit berechtigt nicht dazu, die aufgrund der genannten Verordnung von den nationalen Behörden durchgeführten Erhebungen oder Zahlungen von Währungsausgleichsbeträgen für die Zeit vor Erlaß des Urteils in der vorliegenden Rechtssache in Frage zu stellen, es sei denn, daß vor Erlaß des Urteils rechtzeitig Rechtsbehelfe gegen Zahlungsbescheide eingelegt worden sind.