Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 27.03.1985 – C-29/84

Schlußanträge des Generalanwalts

Sir Gordon Slynn

vom 27. März 1985

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

Mit der vorliegenden Klage beantragt die Kommission, festzustellen, daß die Bundesrepublik Deutschland zwei Richtlinien nicht nachgekommen ist: a) der Richtlinie 77/452 des Rates vom 27. Juni 1977 über die gegenseitige Anerkennung der Diplome, Prüfungszeugnisse und sonstigen Befähigungsnachweise der Krankenschwester und des Krankenpflegers, die für die allgemeine Pflege verantwortlich sind, und über Maßnahmen zur Erleichterung der tatsächlichen Ausübung des Niederlassungsrechts und des Rechts auf freien Dienstleistungsverkehr (ABl. 1977, L 176, S. 1, im folgenden: Anerkennungsrichtlinie), und b) der Richtlinie 77/453 des Rates vom 27. Juni 1977 zur Koordinierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften für die Tätigkeiten der Krankenschwester und des Krankenpflegers, die für die allgemeine Pflege verantwortlich sind (ABl. 1977, L 176, S. 8, im folgenden: Koordinierungsrichtlinie). Diese Richtlinien wurden der Bundesrepublik Deutschland am 29. Juni 1977 bekanntgegeben. Nach Artikel 19 Absatz 1 der ersteren und Artikel 4 Absatz 1 der letzteren hätten sie spätestens bis zum 29. Juni 1979 durchgeführt werden müssen.

Die Kommission wies die Regierung der Bundesrepublik Deutschland mit Schreiben vom 2. Juli 1980 darauf hin, daß diese noch keine Maßnahmen zur Durchführung der beiden Richtlinien getroffen habe. Der Bundesregierung wurde Gelegenheit zur Äußerung gegeben. Sie äußerte sich mit Schreiben vom 30. Juli 1980; darin teilte sie mit, daß dem Deutschen Bundestag der Entwurf eines Gesetzes vorliege, durch den die Anerkennungsrichtlinie in nationales Recht umgesetzt werden solle. § 6 Absatz 1 des Entwurfes ermächtige die Bundesregierung, Rechtsverordnungen zur Durchführung der Anerkennungsrichtlinie zu erlassen. Das Schreiben geht davon aus und räumt auch ausdrücklich ein, daß Durchführungsbestimmungen in Deutschland erforderlich waren. Gleichwohl wurde behauptet, die beiden Richtlinien würden in der Praxis im wesentlichen bereits angewendet.

Am 25. November 1981 gab die Kommission eine mit Gründen versehene Stellungnahme gemäß Artikel 169 Absatz 1 EWG-Vertrag ab. Sie stellte darin fest, daß die Bundesrepublik Deutschland die Maßnahmen, die erforderlich waren, um die beiden Richtlinien in innerstaatliches Recht umzusetzen, nicht ergriffen habe, und forderte sie auf, dies binnen zwei Monaten zu tun. Am 13. April 1982 teilte die Bundesrepublik der Kommission mit, sie habe kein Gesetz lediglich zur Durchführung der beiden Richtlinien erlassen wollen, sondern beschlossen, diese im Rahmen einer weitreichenden Reform des gesamten Sektors der Krankenpflege umzusetzen; die Verzögerung in der Durchführung der Richtlinien, die auf den Schwierigkeiten bei der parlamentarischen Verabschiedung dieses Gesetzes beruhe, erscheine vertretbar, weil die Richtlinien de facto bereits vollständig angewendet würden. Die Bundesrepublik unterrichtete die Kommission mit Schreiben vom 6. September und 30. November 1983 über den Fortgang des Gesetzgebungsverfahrens; mit der Formulierung beider Schreiben wurde unausgesprochen die Notwendigkeit von Durchführungsbestimmungen eingeräumt.

Schließlich hat die Kommission am 20. Januar 1984 beim Gerichtshof Klage auf Feststellung erhoben, daß die Bundesrepublik Deutschland gegen ihre Verpflichtungen aus dem EWG-Vertrag verstoßen hat, indem sie nicht innerhalb der festgesetzten Frist die Maßnahmen — mit Ausnahme der Mitteilung nach Artikel 17 der Anerkennungsrichtlinie — ergriffen hat, die erforderlich waren, um den beiden Richtlinien nachzukommen. Die Kommission hat ferner beantragt, der Beklagten die Kosten aufzuerlegen.

In ihrer Klagebeantwortung räumt die Bundesrepublik ein, daß sie die Durchführung der beiden Richtlinien bewußt hinausgezögert habe, um diese in das neue Gesetz einzuarbeiten, das die Krankenpflege grundlegend neu ordnen sollte. Sie stützt ihre Verteidigung jedoch nicht darauf, daß der Erlaß der Durchführungsbestimmungen unmittelbar bevorstehe. Sie macht vielmehr geltend, den Anforderungen der Richtlinie sei durch die bereits bestehenden Vorschriften des deutschen Rechts in ihrer praktischen Anwendung Genüge getan; Durchführungsmaßnahmen seien nicht erforderlich.

Die Bundesrepublik stützt dieses Vorbringen hauptsächlich auf zwei Gesichtspunkte: Sie trägt erstens im Hinblick auf die Anerkennungsrichtlinie vor, § 2 des Krankenpflegegesetzes von 1965 erfülle in seiner Auslegung und Anwendung durch die deutschen Behörden die Anforderungen der Richtlinie voll und ganz. Nach § 2 dieses Gesetzes könnten zwei Gruppen von Personen die Erlaubnis zur Ausühung der Krankenpflege erhalten: erstens diejenigen, die entsprechend dem Gesetz die deutsche Ausbildung durchlaufen und die deutsche Prüfung bestanden hätten, und zweitens Deutsche oder heimatlose Ausländer, die eine andere, als gleichwertig anerkannte Ausbildung erworben hätten. In § 2 Absatz 2 heiße es weiter: Anderen Personen kann die Erlaubnis erteilt werden, wenn diese Voraussetzungen vorliegen. Diese knappe Bestimmung werde von den deutschen Behörden so ausgelegt und angewandt, daß die volle Wirksamkeit der Bestimmungen der Richtlinie über die Anerkennung der Diplome gewährleistet sei. Dem Einwand, daß bloße Verwaltungspraktiken, die die Verwaltung naturgemäß beliebig ändern könne, nicht als eine rechtswirksame Erfüllung der Verpflichtung eines Mitgliedstaats, Gemeinschaftsrichtlinien durchzuführen, angesehen werden könnten (wie der Gerichtshof in seinen Urteilen in den Rechtssachen 102/79, Belgien, Slg. 1980, 1473, 1486, 96/81, Niederlande, Slg. 1982, 1791, 1804 f., und 145/82, Italien, Slg. 1983, 711, 718, entschieden hat), hält die Bundesrepublik entgegen, nach deutschem Recht binde diese feststehende Praxis die Behörden und verleihe den einzelnen gerichtlich durchsetzbare Ansprüche.

Die Bundesrepublik führt zweitens im Hinblick auf die Koordinierungsrichtlinie aus, sie habe ein Europäisches Übereinkommen über die theoretische und praktische Ausbildung von Krankenschwestern und Krankenpflegern vom 25. Oktober 1967 unterzeichnet, dessen Bestimmungen denen der Richtlinie entsprächen, und dieses durch Gesetz vom 13. Juni 1972 in innerstaatliches Recht übergeleitet, so daß die Umsetzung der Koordinierungsrichtlinie in innerstaatliches deutsches Recht nicht länger erforderlich sei.

Die Kommission weist in ihrer Erwiderung darauf hin, daß die Bundesrepublik ihre Haltung insofern geändert habe, als sie zunächst eingeräumt habe, daß eine Umsetzung erforderlich sei, und nun geltend mache, eine Umsetzung sei nicht notwendig. Sie führt aus, es seien keine geeigneten Maßnahmen zur Durchführung der Richtlinie getroffen worden. Was die Anerkennungsrichtlinie angehe, enthalte § 2 Absatz 2 des Krankenpflegegesetzes von 1965 keine Bestimmung, die dem speziellen Anliegen der Richtlinie entspreche. Die geforderten besonderen Garantien seien nicht in das deutsche Recht aufgenommen worden, und auch eine eventuelle Selbstbindung der Verwaltung ersetze nicht die förmliche Änderung der gesetzlichen Vorschriften, die von denen der Richtlinie deutlich abwichen. Hinsichtlich der Koordinierungsrichtlinie bestreite die Bundesrepublik nicht, daß ihre Ausbildungs- und Prüfungsordnung vom 2. August 1966 den Anforderungen der Richtlinie nicht voll entspreche. Sie bleibe vielmehr unter mehreren Gesichtspunkten — der Ausbildung in Altenpflege und Alterskrankheiten, der Psychiatrie und der Hauskrankenpflege — hinter den Anforderungen der Richtlinie zurück; auch die Praxis der Krankenpflegeausbildung in Deutschland erfülle nicht die Voraussetzungen der Richtlinie. Das von der Bundesrepublik erwähnte Europäische Übereinkommen von 1967 sei von ihr nur ratifiziert, aber nie in innerstaatliches Recht übergeleitet worden. Es binde den Staat, begründe jedoch keine individuellen Rechte. Deshalb gewährleiste das Zustimmungsgesetz vom 13. Juni 1972 nicht die Durchführung der Richtlinie. Jedenfalls stimmten die Anforderungen des Übereinkommens nicht mit den Vorschriften der Richtlinie überein: Von dem Übereinkommen würden im Gegensatz zur Richtlinie die praktische Ausbildung in der Hauskrankenpflege sowie die Fächer Radiologie, Ernährungslehre und Pharmakologie nicht erfaßt.

Die Bundesrepublik trägt in der Gegenerwiderung vor, sie sei an Zugeständnisse in einem vor Beginn des Rechtsstreits geführten Schriftwechsel nicht gebunden. Sie spricht jedoch im Hinblick auf die Anerkennungsrichtlinie von einer Durchführung auf zwei Ebenen: In der Praxis entspreche die materielle Rechtslage bereits den Voraussetzungen der Richtlinie; ihr müßten lediglich noch formale deklaratorische Ergänzungen, d. h. Rechtsvorschriften, nachfolgen. Die Kommission bestreite nicht, daß die deutsche Verwaltungspraxis der Anerkennungsrichtlinie entspreche. Diese Verwaltungspraxis stelle eine angemessene Durchführung der Richtlinie dar, weil sie den einzelnen rechtlich durchsetzbare Ansprüche verleihe und andere Gemeinschaftsangehörige über diese Rechte von den Informationszentren und -stellen unterrichtet würden, die der Kommission und den anderen Mitgliedstaaten gemäß den Artikeln 15 und 17 der Richtlinie bekanntgegeben worden seien. Im Hinblick auf die Koordinierungsrichtlinie führt die Bundesrepublik aus, eventuelle Unterschiede zwischen dem Europäischen Übereinkommen von 1967 und der Richtlinie hätten für die Rechtsanwendung in der Bundesrepublik keine Bedeutung. Die Bundesregierung habe die Anforderungen dieses Übereinkommens spätestens seit Ende Juni 1979 vollständig erfüllt. Sie bestreitet allerdings nicht das Vorbringen der Kommission, das Zustimmungsgesetz habe keine Überleitung der Bestimmungen des Übereinkommens in innerstaatliches Recht bewirkt. Sie bekräftigt erneut, daß die deutschen Behörden in Zukunft nicht das Recht hätten, von den Bestimmungen des Übereinkommens abzuweichen, da sie sich selbst durch eine feststehende Praxis gebunden hätten.

In der mündlichen Verhandlung hat die Bundesrepublik den Gerichtshof ersucht, zu entscheiden, ob das geltende deutsche Recht der Zielsetzung der beiden Richtlinien tatsächlich entspreche. Sollte er zu dem Ergebnis kommen, daß dieses Ziel in der Praxis erreicht werde, so wäre es übertrieben formalistisch, darauf zu beharren, daß dies durch den Erlaß von Rechtsvorschriften zu geschehen habe anstatt durch die Verwaltungspraxis (oder vielleicht durch die Verwaltungspraxis zusammen mit einer Mischung aus früherem Recht, unmittelbar anwendbarem Gemeinschaftsrecht und ungeschriebenen Rechtsgrundsätzen).

Nach Artikel 189 Absatz 3 EWG-Vertrag ist die Richtlinie für jeden Mitgliedstaat, an den sie gerichtet wird, hinsichtlich des zu erreichenden Ziels verbindlich, überläßt jedoch den innerstaatlichen Stellen die Wahl der Form und der Mittel. Ein Mitgliedstaat ist demnach nicht verpflichtet, Rechtsvorschriften zu erlassen, die dem Inhalt der Richtlinie bis ins Detail oder gar wörtlich entsprechen. Erläßt ein Mitgliedstaat Rechtsvorschriften, so steht es ihm frei, diese so auszugestalten, wie er es für richtig hält, sofern — wie der Gerichtshof in seinem Urteil in der Rechtssache 163/82 {Kommission/Italien, Slg. 1983, 3273, 3286 f., Randnrn. 9 und 10 der ntscheidungsgründe) entschieden hat — das mit der Richtlinie verfolgte Ziel dadurch erreicht wird. Jener Fall betraf allerdings von einem Mitgliedstaat erlassene Rechtsvorschriften, nicht eine Verwaltungspraxis.

Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes stellt jedoch eine bloße Verwaltungspraxis keine ordnungsgemäße Durchführung einer Richtlinie dar (vgl. das Urteil in der Rechtssache 145/82, Kommission/Italien, Slg. 1983, 711, 718: Bloße Verwaltungspraktiken, die die Verwaltung naturgemäß beliebig ändern kann und die nur unzureichend bekannt sind, können nicht als eine rechtswirksame Erfüllung der Verpflichtung angesehen werden ..., die Artikel 189 des Vertrages den Mitgliedstaaten ... auferlegt). Die Bundesregierung sucht der Anwendung dieses Grundsatzes durch den Hinweis darauf zu entgehen, daß die Verwaltungspraktiken, um die es hier gehe, nicht beliebig geändert werden könnten, sondern im Gegenteil die Behörden in der Weise bänden, daß sie den einzelnen rechtlich durchsetzbare Ansprüche verliehen.

Dieser im deutschen Recht als Selbstbindung der Verwaltung bekannte Grundsatz ist in der mündlichen Verhandlung von den Parteien erörtert worden. Einigkeit herrschte darüber, daß er nicht besagt, daß die Verwaltung, nachdem sie einmal (z. B. bei der Auslegung einer Rechtsvorschrift) eine feststehende Praxis eingeführt habe, diese nie wieder ändern könne. Die Bundesregierung hat vielmehr eingeräumt, daß die Verwaltung von ihrer früheren Praxis abweichen kann, wenn sie einen objektiven Grund dafür hat. Die Bundesregierung hat dem Vorbringen der Kommission, durch den Grundsatz der Selbstbindung sei die Verwaltung nur gehindert, in Einzelfällen willkürlich oder diskriminierend zu handeln, nicht dagegen, ihre allgemeine Praxis zu ändern, nicht widersprochen. Da die Bundesrepublik einräumt, daß die Verwaltung, wenn auch nur unter bestimmten Voraussetzungen, trotz ihrer Selbstbindung von ihrer vorherigen Praxis abweichen kann, hat sie nicht überzeugend dargetan, daß die Verwaltungspraxis wegen der Besonderheiten des deutschen Verwaltungsrechts ein geeignetes Mittel zur Durchführung von Richtlinien ist. Selbst wenn die zu einem gegebenen Zeitpunkt befolgte Praxis mit den Zielen der Richtlinie übereinstimmt, bleibt der jeder Verwaltungspraxis innewohnende Mangel, daß sie nämlich irgendwann in der Zukunft ohne Mitwirkung des Gesetzgebers geändert werden kann, bestehen.

Ferner hat die Kommission, von der Bundesrepublik unwidersprochen, vorgetragen, daß die Selbstbindung der Verwaltung nur dann Wirkungen zeitige, wenn der einzelne Bürger einen Rechtsanspruch habe, daß die beiden Richtlinien jedoch eine Reihe von Bestimmungen enthielten, nach denen die Staaten unabhängig von den Ansprüchen einzelner Maßnahmen ergreifen müßten, z. B. bezüglich des Lehrplans für Krankenschwestern und Krankenpfleger. Somit würde sich die deutsche Verwaltungspraxis selbst dann, wenn sie das behauptete Maß an Verfestigung besäße, jedenfalls nur auf einige und nicht auf alle Regelungsgegenstände der Richtlinie erstrecken.

Auch wenn die Änderung von Verwaltungspraktiken nach deutschem Recht gewissen Beschränkungen unterliegt, ist meines Erachtens nicht überzeugend dargetan worden, daß diese Praktiken dadurch ein solches Maß an Rechtsbeständigkeit erlangen, daß sie als ordnungsgemäße Erfüllung der Verpflichtung, die Artikel 189 für die Durchführung von Richtlinien aufstellt, angesehen werden können.

Auf jeden Fall ist bei der Durchführung von Richtlinien noch eine zweite Bedingung zu erfüllen, nämlich die der Bekanntmachung.

Diese ist aus zwei Gründen erforderlich: Erstens soll der Gemeinschaftsbürger in die Lage versetzt werden, seine Rechte zu kennen und einen Text zur Verfügung zu haben, aus dem er diese einfach und kostengünstig entnehmen kann, und zweitens soll eine hinreichende Transparenz geschaffen werden, die es der Kommission ermöglicht, wirksam nachzuprüfen, ob eine Richtlinie durchgeführt worden ist. Diese Bedingung ist im vorliegenden Fall eindeutig nicht erfüllt.

Dies bedeutet, daß die Bundesrepublik sich nicht auf ihre Verwaltungspraxis, worin immer diese bestehen mag, als ein Mittel zur Durchführung der Richtlinie berufen kann.

Aus diesem Grunde ist auf die bestehenden Rechtsvorschriften abzustellen. Es ist eingeräumt worden und im übrigen offensichtlich, daß diese die Anerkennungsrichtlinie nicht angemessen durchführen. Was die Koordinierungsrichtlinie betrifft, wird erstens zugestanden, daß das derzeit geltende Krankenpflegegesetz und die Durchführungsbestimmungen den Anforderungen der Richtlinie nicht genügen; zweitens enthält das Gesetz von 13. Juni 1972 unabhängig davon, ob das Europäische Übereinkommen vom 25. Oktober 1967 von der Richtlinie abweicht, nur eine Ratifizierung dieses Übereinkommens, ohne dieses in die interne Rechtsordnung in der Weise überzuleiten, daß den Bürgern Rechtsansprüche gewährt werden.

Demnach hat die Bundesrepublik ihre Verpflichtung zur Durchführung der beiden Richtlinien auch nicht durch den Erlaß von Rechtsvorschriften erfüllt.

Die Kommission hat somit meines Erachtens einen Anspruch auf die beantragte Feststellung. Die Bundesrepublik Deutschland ist zu verurteilen, die Kosten der Kommission zu tragen.