Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 21.05.1985 – C-67/84

Schlußanträge des Generalanwalts

G. Federico Mancini

vom 21. Mai 1985

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

1. Mit Klageschrift vom 11. März 1984 hat die Klägerin, ein italienisches Unternehmen des Betonstahlsektors, unter Berufung auf ihre außerordentlich schwierige Wirtschafts- und Finanzlage beantragt, eine ihr von der Kommission wegen Überschreitung der Lieferquote für das dritte Quartal 1981 auferlegte Geldbuße aufzuheben oder herabzusetzen, da diese nicht nur unbillig sei, sondern auch ihre Existenz bedrohe.

Die Klägerin unterliegt ebenso wie jeder andere Stahlerzeuger in der Gemeinschaft dem Quotensystem, durch das die Gemeinschaft im Interesse der gesamten europäischen Industrie die Herstellung und Vermarktung der Stahlerzeugnisse überwacht. Die Regeln dieser Marktordnung sind bekannt; die für den streitigen Sachverhalt einschlägigen Bestimmungen finden sich in der allgemeinen Entscheidung Nr. 1831/81/EGKS der Kommission vom 24. Juni 1981 (ABl. L 180, S. 1) mit späteren Änderungen. Kurz zusammengefaßt: Bei einer Konjunkturkrise auf diesem Sektor versucht die Kommission, das Marktgleichgewicht wieder herzustellen, indem sie vierteljährlich die Erzeugungsquoten und den Teil der Produktion festlegt, den jedes Unternehmen innerhalb des Gemeinsamen Marktes liefern darf. Die Erzeugungsquoten werden auf der Grundlage der höchsten Erzeugung des Unternehmens während zwölf aufeinanderfolgender Monate innerhalb eines bestimmten Zeitraums (im vorliegenden Fall nannte die Sideradria für den Dreijahreszeitraum von 1977 bis 1980 die die Erzeugung des Jahres 1979 betreffenden Zahlen) berechnet; der Teil der Produktion, der innerhalb des Gemeinsamen Marktes in diesen sogenannten besten Monaten geliefert wurde, stellt dann die Grundlage für die Festlegung der Lieferquoten dar.

2. In Anwendung der Entscheidung Nr. 1831/81 teilte die Kommission der Klägerin anhand der von dieser angegebenen Zahlen am 10. August 1981 die Quoten für das dritte Quartal 1981 mit; danach durften insgesamt 9798 t erzeugt und davon 4254 t geliefert werden. Bei der Überprüfung der Einhaltung dieser Quoten stellte die Kommission fest, daß die Erzeugung der Klägerin in diesem Quartal die Quoten überschritten und 11989 t betragen hatte, von denen gut 10489 t in der Gemeinschaft vermarktet worden waren.

Auf die Aufforderung der Kommission, zu diesen Zuwiderhandlungen Stellung zu nehmen, antwortete die Klägerin am 8. März 1982 folgendermaßen: a) Was die Überschreitung der Erzeugungsquote betreffe, habe sie irrtümlich falsche Angaben hinsichtlich der Vergleichsproduktion gemacht und deshalb schon mit Schreiben vom 12. Oktober 1981 die Berichtigung dieser Quote beantragt; b) wie sie in diesem Schreiben erklärt habe, sei die Lieferquote aufgrund der zwölf besten Monate, die das Unternehmen der Kommission genannt hatte (nämlich 1979), berechnet worden, wobei letztere jedoch die folgenden Umstände nicht berücksichtigt habe: 1) Im Jahre 1979 habe das Unternehmen ausnahmsweise mehr als 70 % seiner Produktion in Drittländer verkauft; 2) im Zeitraum vom 1. Juli bis zum 31. Dezember 1977 habe sie sich in Abwicklung befunden und demgemäß nichts erzeugt oder geliefert; 3) im Jahre 1978 habe sie nach allmählicher Wiederaufnahme ihrer Tätigkeit nur 14 % ihrer Produktion in Drittländer ausgeführt; 4) ab Mai 1980 habe sie nicht mehr außerhalb der Gemeinschaft geliefert.

Unter diesen Umständen erschien es der Klägerin unlogisch, daß sie aufgrund eines fatalen Zufalls — nämlich des Zusammentreffens der besten Produktionsmonate mit dem Zeitraum der stärksten Ausfuhr in Drittländer — derart bestraft werden solle, daß sie den Betrieb schließen müsse, da die (Liefer)quoten für den Gemeinsamen Markt so niedrig seien. Mit dieser Begründung beantragte sie bei der Kommission nochmals die Berichtigung der ihr zugewiesenen Quoten in der Überzeugung, daß durch eine solche Berichtigung die beiden gegen sie erhobenen Vorwürfe gegenstandslos würden. Diese Argumente brachte sie in einer Unterredung bei der Kommission am 11. Juni 1982 erneut vor; dabei betonte sie die erheblichen Schwierigkeiten, die ihr aus der im Verhältnis zu der Erzeugungsquote geringen Höhe der Lieferquoten entstünden.

Unter Berücksichtigung dieser Umstände erließ die Kommission nach Überprüfung der Änderung der für die Vergleichsproduktion mitgeteilten Zahlen die Entscheidung vom 19. August 1982, mit der rückwirkend die Produktionsquoten des Unternehmens erhöht wurden, wodurch der entsprechende Vorwurf gegenstandslos wurde. Hinsichtlich der Höhe und der Überschreitung der Lieferquote wurde hingegen keine Entscheidung getroffen. Die Kommission führte aus, da die Klägerin zu diesem Punkt keine berichtigenden Angaben gemacht habe, mußte [jedenfalls] diese Zuwiderhandlung geahndet werden. Danach verstrichen indessen fast zwei Jahre, ohne daß Sanktionen verhängt wurden.

Was in diesem Zeitraum geschah, ist schnell gesagt. Vorauszuschicken ist, daß die Kommission wenige Monate nach Inkrafttreten der Entscheidung Nr. 1831/81 feststellte, daß viele Unternehmen bei der Einhaltung des Prozentsatzes, der innerhalb des Gemeinsamen Marktes geliefert werden durfte, ernste Schwierigkeiten hatten. Sie erließ deshalb mit der Entscheidung Nr. 2804/81 vom 23. September 1981 (ABl. L 278, S. 1) neue Bestimmungen, um die Berechnung der Lieferquoten den veränderlichen Vermarktungsinteressen der Unternehmen stärker anzupassen. Dem Artikel 8 der Entscheidung Nr. 1831/81 wurde deshalb der folgende Absatz 2 angefügt: Die Kommission kann die Vergleichsmengen eines Unternehmens ... anpassen, wenn dieses nachweist, daß ihm die Festlegung der Vergleichsmengen nach Absatz 1 außerordentliche Schwierigkeiten bereitet: — wenn sich der Anteil der Gesamtlieferungen eines Unternehmens im Vergleich zu seiner Gesamtproduktion infolge der Änderungen seiner Verkaufsstruktur ... gegenüber derjenigen der zwölf besten Monate um mehr als 20 % verändert hat.

In einem Schreiben an die Klägerin vom 3. Dezember 1982 nahm die Kommission nun an, daß der Tatbestand des neuen Absatz 2 erfüllt sei, da die festgestellte Vergleichsmenge dem Unternehmen, das gezwungen ist, für das... Lager zu produzieren, ernste finanzielle Schwierigkeiten bereite; sie paßte die Lieferquote des Unternehmens für das vierte Quartal 1982 demgemäß an. Die Höhe der für die vorgehenden Quartale festgelegten Quoten wurde hingegen nicht geändert.

Nach dieser von der Klägerin nicht angefochtenen Entscheidung wurden noch Briefe gewechselt; außerdem fanden Gespräche zwischen den Parteien statt. Insbesondere ergibt sich aus dem Protokoll der dem Vertreter der Klägerin am 19. Februar 1983 und am 23. Januar 1984 gewährten Anhörungen, daß die Kommission erklärte, sie gebe den Darlegungen der Klägerin hinsichtlich der Überschreitung der Lieferquote im dritten Quartal 1981 die ihnen zukommende Bedeutung und gewähre ihr im Bewußtsein ihrer schwierigen finanziellen Lage größtmögliche Hilfe; sie erklärte jedoch, wenn der Anteil der gemeinschaftlichen Lieferquoten sich als unzureichend erwiesen [habe], so [sei] dies auf die Angaben [der Klägerin] und... die Tatsache zurückzuführen, daß diese sich auf keine andere Anpassungsklausel berufen könne.

Schließlich teilte die Kommission der Klägerin mit Entscheidung vom 26. Januar 1984 förmlich mit, diese habe gegen die Entscheidung Nr. 1831/81 verstoßen, indem sie die Lieferquote für das dritte Quartal 1981 um 6107 t überschritten habe; im Hinblick auf die Schwere der Zuwiderhandlung (die Lieferungen betrugen mehr als das Doppelte der Quote) belegte sie sie gemäß Artikel 12 Absatz 2 dieser Entscheidung mit einer Geldbuße von 503827 ECU, berechnet auf der Grundlage von 75 ECU pro Tonne Überschreitung zuzüglich 10 %.

3. Mit der vorliegenden Klage beantragt die Klägerin in erster Linie, die Entscheidung der Kommission vom 26. Januar 1984 aufzuheben, hilfsweise, die verhängte Geldbuße herabzusetzen. Die Klägerin stützt ihren ersten Antrag auf drei Rügen: a) die offensichtliche Unbilligkeit und die widersprüchliche Begründung der Entscheidung, b) die Nichtberücksichtigung wesentlicher Umstände; c) die Verletzung des Grundsatzes des Vertrauensschutzes.

Ich halte es nicht für erforderlich, die von der Klägerin zur Begründung der beiden ersten Rügen vorgebrachten Argumente wiederzugeben. Wie die Kommission ausgeführt hat, gehen diese Rügen dahin, die Kriterien in Frage zu stellen, die bei der Berechnung der den Erzeugungs- und Lieferquoten zugrunde gelegten Vergleichsmengen angewandt wurden. Diese Kriterien finden sich jedoch in der Entscheidung Nr. 1831/81, die seit langem unanfechtbar geworden und damit einer direkten Rechtmäßigkeitsüberprüfung entzogen ist. Fügen wir hinzu, daß mit der Anfechtung der Kriterien auch die auf deren Grundlage festgelegten Quoten angefochten werden; da die Klägerin die Entscheidung, in der sie festgelegt wurden, nicht fristgemäß angefochten hat, kann sie sie jetzt natürlich nicht mit einer Klage auf Aufhebung einer Sanktionsentscheidung angreifen. Die Rechtsprechung des Gerichtshofes zu diesem Punkt ist eindeutig: siehe zuletzt das Urteil vom 29. Februar 1984 in der Rechtssache 270/82 (Estel NV/Kommission, Slg. 1984, 1195).

Die beiden ersten Rügen sind somit zurückzuweisen. Mit der dritten Rüge macht die Klägerin geltend, sie sei nicht rechtzeitig, nämlich im dritten Quartal 1982, auf die Quotenüberschreitung aufmerksam gemacht worden. Außerdem habe das Verfahren bis zur Verhängung der Geldbuße fast zwei Jahre gedauert; während der längsten Zeit sei dabei nichts geschehen; dieser Umstand habe bei den Verantwortlichen der Klägerin die Hoffnung auf eine ihr günstige Lösung geweckt. Unter diesen Umständen stelle die Verhängung einer Geldbuße eine Verletzung des Grundsatzes des Vertrauensschutzes dar.

Dieses Argument überzeugt mich nicht. Erstens besteht keine Verpflichtung der Kommission, Unternehmen, die Lieferquoten überschreiten, zu warnen (und es ist auch nicht ersichtlich, wie sie einer solchen Obliegenheit rechtzeitig nachkommen könnte). Zweitens geht der Grundsatz, auf den die Klägerin sich beruft, dahin, berechtigtes Vertrauen zu schützen; um ein solches handelt es sich gewiß nicht, wenn derjenige, der zwingende Vorschriften verletzt hat und sich dessen bewußt ist, den Zeitablauf und das Schweigen der Behörden als Zeichen eines Verzichts auf Sanktionen interpretiert. Da auch diese Rüge nicht begründet ist, ist der Hauptantrag abzuweisen. 4. Betrachten wir nun den Hilfsantrag auf Herabsetzung der verhängten Geldbuße. Die Klägerin stützt ihn auf zwei Argumente. Zunächst macht sie geltend, bei der Vorbereitung ihrer Verteidigung gegen die ursprünglich von der Kommission erhobenen Vorwürfe hätten die Verantwortlichen festgestellt, daß sie einen Fehler gemacht hätten: Im Vergleichsjahr 1979 sei nämlich ein Teil der Erzeugung, von dem sie angenommen hätten, daß er in Drittländer geliefert worden sei, in Italien verkauft worden. Von diesem Irrtum sei die Kommission unverzüglich unterrichtet worden, sie habe ihn jedoch bei der Verhängung der Geldbuße nicht berücksichtigt. Ihre eigene Steuerabrechnung beweise jedoch die Richtigkeit ihrer Darstellung: Aus den entsprechenden Unterlagen, von denen sie einige beispielhaft dem Gerichtshof vorlege, ergebe sich nämlich, daß die im Jahre 1979 verkaufte Ware zum Großteil der Mehrwertsteuer unterworfen worden sei, einer Steuer, die nach italienischem Recht für die außerhalb des Gemeinsamen Marktes getätigten Geschäfte nicht erhoben werde.

Auf die Aufforderung des Gerichtshofes, den erfolgten Irrtum zu erklären und nachzuweisen, daß die fraglichen Lieferungen tatsächlich in Italien erfolgten, konnte die Klägerin jedoch weder ihr eigenes Verhalten rechtfertigen noch die verlangten Beweise liefern. Hingegen konnte die Kommission es auf der Grundlage des italienischen Rechts zweifelhaft erscheinen lassen, ob die von der Klägerin vorgelegten Unterlagen die Lieferung der dem Anschein nach in Italien in Rechnung gestellten Ware außerhalb der Gemeinschaft tatsächlich ausschließen. Deswegen halte ich die von der Klägerin angeführten Umstände nicht für geeignet, eine Herabsetzung der Geldbuße zu rechtfertigen.Das zweite Argument ist anderer Art. In der mündlichen Verhandlung hat die Klägerin darauf hingewiesen, daß die Kommission ihr am 19. Dezember 1984 erneut (wiederum wegen Überschreitung der Lieferquoten) eine Geldbuße von 768404 ECU auferlegt habe. In der Begründung dieser Entscheidung habe die Kommission zwar die Rückfälligkeit der Klägerin und die besondere Schwere der neuen Zuwiderhandlung hervorgehoben, jedoch erklärt, die Geldbuße sei im Hinblick auf deren äußerst schwierige Finanzlage auf 20 ECU pro Tonne Überschreitung der Lieferquote festgesetzt worden. Da nun die finanziellen Bedingungen, die bei einem Rückfall der Grund für die Nachsicht der Kommission gewesen seien, schon zum Zeitpunkt der ersten Zuwiderhandlung (die mit 75 ECU pro Tonne, zuzüglich 10 % bestraft worden sei) vorgelegen hätten, sei nicht einzusehen, warum diese Geldbuße nicht ebenfalls auf der Grundlage von 20 ECU oder, da es sich um die erste Zuwiderhandlung der Klägerin gehandelt habe, sogar aufgrund eines geringeren Satzes berechnet werden sollte.

Dieses Argument scheint überzeugend, ist meines Erachtens jedoch unbegründet. Daß gegen die Klägerin eine zweite Sanktion wegen erneuter Überschreitung der Lieferquote verhängt wurde, kann die Verwerflichkeit des ihr vorgeworfenen Verhaltens bestimmt nicht abschwächen; ich möchte eher sagen, daß dieser Umstand zu den Tatsachen, die der streitigen Entscheidung zugrunde liegen, keinerlei Bezug hat; und nur im Hinblick auf diese Tatsachen kann der Gerichtshof die Angemessenheit der Sanktion überprüfen. Wie auch immer, auch wenn gegen die Klägerin bis zum Jahre 1982 noch nie Sanktionen verhängt worden waren und sie sich in einer finanziellen Krise befand, so a) hat doch die Kommission bei jener Entscheidung diese Umstände berücksichtigt (siehe erste Begründungserwägung, letzter Gedankenstrich), b) erfolgte die Erhöhung der Geldbuße nur wegen der starken Überschreitung der Quote.

Ist hieraus zu schließen, daß auch der Hilfsantrag abzuweisen ist? Nicht unbedingt. Während des vorprozessualen Verfahrens erkannte die Kommission an, daß sich die Höhe der Lieferquote als unzureichend erwiesen hatte, wenn sie dies auch auf die Angaben des Unternehmens und die Tatsache zurückführte, daß dieses sich auf keine andere Anpassungsklausel berufen könne. Nun ist die erste Überlegung nicht zu bestreiten (wie auch ganz allgemein die Widersprüchlichkeit des Verhaltens der Klägerin gegenüber dem Kontrollorgan nicht zu bestreiten ¡st); auch die zweite ist zutreffend, läßt jedoch dem Gerichtshof Raum für eine Billigkeitsentscheidung.

Bei der Abfassung der Entscheidung Nr. 1831/81 sah die Kommission nämlich keine Bestimmung vor, die es ihr (wie die später durch die Entscheidung vom 23. September 1981 eingeführte) bei der Festlegung der Lieferquoten ermöglicht hätte, den schwerwiegenden Problemen abzuhelfen, die den Stahlunternehmen durch das bis dahin angewandte Berechnungssystem entstanden. Andererseits ist der ansonsten äußerst nachlässigen Geschäftsführung der Klägerin doch zugute zu halten, daß sie die Kommission stets rechtzeitig von ihren Schwierigkeiten unterrichtete und ihr alle entsprechenden Zahlen mitteilte. Wir wissen also, daß die Produktion der Klägerin in den drei Jahren von 1977 bis 1980 durch lange Pausen unterbrochen war und der Absatz deshalb nicht systematisch geplant werden konnte; darum war die Wahl des Jahres 1979 als Vergleichsjahr für die Festlegung der Quoten, auch wenn es der neuen Handelspolitik der Klägerin nicht entsprach, tatsächlich die einzig mögliche oder, besser gesagt, die zwingend vorgeschriebene.

Es besteht zwar kein Zweifel daran, daß die Quote aufgrund der der Kommission bekannten Zahlen und mangels weiterer geeigneter Informationen der Klägerin nicht angepaßt werden konnte; hieraus folgt jedoch nicht, daß die Kommission bei der Ahndung der Überschreitungen die von mir beschriebene Situation (die Klägerin hat etwas pathetisch, aber nicht unbegründet von einem fatalen Zufall gesprochen) und die Tatsache, daß sie selbst, zumindest anfänglich, jede Anpassung der Quoten hinsichtlich der sich in Schwierigkeiten befindenden Unternehmen ausgeschlossen hatte (siehe hierzu das Urteil vom 14. Februar 1984 in der Rechtssache 2/83, Alfer/Kommission, Slg. 1984, 799), ausreichend berücksichtigt hat.

Unter diesen Umständen ist meines Erachtens dem Hilfsantrag der Klägerin stattzugeben. Sie rechtfertigen jedoch keine Herabsetzung, die die Schwere der Zuwiderhandlung außer acht läßt oder vernebelt. 80 % der der Klägerin von der Kommission auferlegten Geldbuße erscheinen mir somit ein gerechtes Maß.

5. Ich schlage dem Gerichtshof demgemäß vor, über die von der SpA Sideradria, Industria Metallurgica, mit Sitz in Adria (Rovigo, Italien) am 11. März 1984 eingereichte Klage folgendermaßen zu entscheiden:

a) Der Antrag auf Aufhebung der angefochtenen Entscheidung wird abgewiesen;

b) die verhängte Geldbuße wird auf 80 % ihrer Höhe herabgesetzt.

Hinsichtlich der Kosten schlage ich vor, sie gemäß Artikel 69 § 3 der Verfahrensordnung gegeneinander aufzuheben.