Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 18.06.1985 – C-181/84

Schlußanträge des Generalanwalts

G. Federico Mancini

vom 18. Juni 1985

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

1. Bekanntlich ist im Rahmen der gemeinsamen Agrarmarktorganisationen für Ausfuhren aus der und für Einfuhren in die Gemeinschaft die Vorlage von Lizenzen erforderlich, die von den zuständigen nationalen Stellen erteilt werden, wenn der Wirtschaftsteilnehmer zuvor eine Kaution gestellt hat. Hauptziel dieser Sicherheitsleistung ist es zu Bewirken, daß die Verpflichtung zur Einfuhr oder zur Ausfuhr des Erzeugnisses während der Gültigkeitsdauer der Lizenz tatsächlich erfüllt wird. Außerdem ermöglicht dieses System den Organen der Gemeinschaft, die Bewegungen des Handels mit den Drittländern ständig zu verfolgen, damit sie dessen Entwicklung beurteilen und gegebenenfalls die erforderlich werdenden Maßnahmen ergreifen können.

Dies gilt auch für den Zuckermarkt. Da die Erzeugung dieser Ware aus Gründen, die vor allem klimatischer Natur sind, häufigen Änderungen unterliegt, üben die Organe der Gemeinschaft in diesem Sektor sogar eine besonders intensive Kontrolle aus. Das Hauptziel, das sie verfolgen, besteht darin, eine gleichmäßige Versorgung mit Zucker zu für die Verbraucher annehmbaren Preisen sicherzustellen und gleichzeitig Spekulationen zu verhindern, wenn der Preis auf den verschiedenen Märkten sich erheblich verändert. Im Rahmen dieser Politik wirkt man einem auf dem Gemeinsamen Markt unter Umständen bestehenden Zuckerüberschuß dadurch entgegen, daß man die Ausfuhr des Zuckers in Drittländer durch die Gewährung von Erstattungen fördert, die den Unterschied zwischen dem in der Gemeinschaft geltenden Preis und dem normalerweise niedrigeren Weltmarktpreis ausgleichen.

Die grundlegende Regelung dieser Marktorganisation findet sich in der Verordnung Nr. 1785/81 des Rates vom 30. Juni 1981. Die Verfahrensvorschriften und die Bestimmungen, die die Erstattungen festlegen, sind dagegen in der Verordnung Nr. 1880/83 der Kommission vom 8. Juli 1983 enthalten. Im großen und ganzen stützt sich das System auf regelmäßig wiederkehrende Ausschreibungen durch die Kommission. Eine Beschreibung im einzelnen ist nicht erforderlich. Ich beschränke mich daher auf die Feststellung, daß das Ausschreibungsverfahren im wesentlichen in drei Phasen zerfällt:

a) In der ersten Phase reicht der an der Ausschreibung beteiligte Wirtschaftsteilnehmer bei der zuständigen nationalen Stelle ein Angebot ein. In dem Angebot ist die Zuckermenge, die der Bieter ausführen will, und die Höhe der Erstattung angegeben, die er aufgrund der gegenwärtigen und der zukünftigen Preise auf dem Weltmarkt anzunehmen bereit ist. Nach Artikel 6 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1880/83 hat der Wirtschaftsteilnehmer bei Abgabe des Angebots eine Kaution in Höhe von 9 ECU je 100 kg Zucker, die auszuführen sind, zu stellen, und nach Artikel 5 Absatz 3 Buchstabe c derselben Verordnung hat er zu erklären, daß er, wenn sein Angebot den Zuschlag erhält, innerhalb einer bestimmten Frist die Ausfuhrlizenz beantragen wird.

b) Die zweite Phase beginnt, wenn der Wirtschaftsteilnehmer erfährt, daß sein Angebot den Zuschlag erhalten hat. Von diesem Zeitpunkt an ist er verpflichtet, innerhalb einer Frist von vier Tagen eine Ausfuhrlizenz zu beantragen. Stellt er diesen Antrag nicht rechtzeitig, so wird die gesamte Kaution außer im Fall höherer Gewalt eingezogen. Handelt es sich um mehrere Angebote, so entspricht der Teil der Kaution, der verfällt, den Mengen an Zucker, für die die Verpflichtung, die Lizenz zu beantragen, nicht innerhalb der vorgeschriebenen Frist erfüllt worden ist.

c) Wenn die Lizenz ordnungsgemäß beantragt worden ist, beginnt die dritte Phase des Verfahrens, und die gestellte Kaution dient als Sicherheit dafür, daß die Ausfuhr durchgeführt wird. Die Ausfuhr darf nicht später als fünf Monate nach der Annahme des Angebots erfolgen. Erfolgt sie nicht innerhalb dieser Frist, so wird die Kaution ebenfalls eingezogen, es sei denn, daß der Wirtschaftsteilnehmer auch hier das Vorliegen eines Falles höherer Gewalt nachweist. Außerdem kann der Betrag der Kaution erhöht werden, wenn die Preise auf dem Weltmarkt über bestimmte Werte hinaus schwanken.

2. Am 27. Juli 1983 reichte die E. D. & F. Man (Sugar) Ltd. (im folgenden: Man Sugar), ein bedeutendes britisches Zuckerhandelsunternehmen, per Fernschreiben sieben Ausfuhrangebote beim IBAP (Intervention Board for Agricultural Produce) ein und stellte unmittelbar danach die vorgeschriebene Kaution in Höhe von 9 ECU per 100 kg in Form einer Bankbürgschaft. Am Tag darauf teilte das IBAP der Firma Man Sugar mit, daß fünf Angebote für die Ausfuhr von insgesamt 30000 t Zucker angenommen worden waren. Die Anträge auf Erteilung der entsprechenden Lizenzen mußten also bei dieser Stelle bis um 12.00 Uhr am Dienstag, dem 2. August 1983, eingehen. Sie erhielt sie jedoch an diesem Tag erst nach 15.00 Uhr. Es handelte sich also um eine Verspätung von wenigen Stunden, die, wie die Firma Man Sugar vor dem Gerichtshof erklärt hat, auf ein ungewöhnliches und nicht vorhersehbares Zusammentreffen von Umständen zurückzuführen war. Die Fernschreiben mit den Anträgen waren rechtzeitig von den Angestellten des Unternehmens vorbereitet worden, aber die seit jeher als Fernschreiberin eingesetzte Angestellte erschien aus nachweislich schwerwiegenden familiären Gründen nicht am Arbeitsplatz. Der mit ihrer Vertretung betraute Angestellte, der wenig Erfahrung mit dieser Tätigkeit hatte, war aufgrund einer unerwarteten Arbeitsüberlastung, die gerade in den Stunden eingetreten war, in denen die Fernschreiben hätten abgesetzt werden müssen, in noch größeren Schwierigkeiten; die durch diese Umstände verursachte Unruhe und die drückende Hitze waren verhängnisvoll für den sonst sorgfältigen Angestellten: Er sorgte erst am frühen Nachmittag für die Übermittlung der Fernschreiben.

Am 3. August 1983 teilte das IBAP der Firma Man Sugar mit, daß die Anträge auf Erteilung der Ausfuhrlizenzen verspätet eingegangen seien und daß die Kaution in Höhe von 1670370 UKL. — die dem Gewinn des Unternehmens in einem Zeitraum von fast drei Jahren entsprach! — eingezogen werde. Die Einziehung erfolgte tatsächlich einige Zeit später.

Gegen diese Entscheidung erhob die Firma Man Sugar Klage bei der Queen's Bench Division des High Court of Justice. Sie trug vor, der Verfall der Kaution sei grob unbillig und die Verordnungen, durch die dieses System eingeführt worden sei, stünden im Widerspruch zum Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Der mit dem Rechtsstreit befaßte. Richter Glidewell setzte daraufhin das Verfahren aus, um Ihnen die folgende Frage zur Vorābentscheidung vorzulegen: Ist Artikel 6 Absatz 3 der Verordnung Nr. 1880/83 der Kommission insoweit wegen Verstoßes gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ungültig, als er außer im Fall höherer Gewalt den Verfall der gesamten Kaution in jedem Fall vorschreibt, in dem der Antrag auf Erteilung einer Ausfuhrlizenz aufgrund eines unbeabsichtigten Versäumnisses seitens des Antragstellers bei der zuständigen Interventionsstelle nicht innerhalb der in den Rechtsvorschriften festgelegten Frist eingeht?

Im Laufe des Verfahrens vor dem Gerichtshof haben die Firma Man Sugar, die Regierung des Vereinigten Königreichs und die Kommission der Europäischen Gemeinschaften Erklärungen abgegeben.

3. Die Firma Man Sugar schickt voraus, daß die Umstände, unter denen die Anträge auf Erteilung der Lizenzen verspätet eingegangen sind, keinen Fall höherer Gewalt darstellten, und begründet die Unwirksamkeit der Regelung mit zwei Argumenten.

Das erste steht im Zusammenhang mit der Rechtsnatur der Verpflichtung, die Ausfuhrlizenz zu beantragen. Nach Auffassung der Klägerin handelt es sich dabei um eine Verwaltungsformalität von geringer Bedeutung. Die für ihre Nichterfüllung vorgesehene Sanktion könne daher nicht die gleiche sein wie die — Verfall der gesamten Kaution —, mit der die Verletzung der Verpflichtung, die Ware auszuführen, belegt werde.

Diese Verpflichtung und nur diese stelle nämlich den Grund für das Bestehen des Systems der Ausfuhrlizenzen dar. Dies beweise die Geschichte dieser Regelung. Zu Beginn der Gemeinsamen Agrarpolitik sei der Betrag, der als Sicherheit bei der Stellung des Antrags auf Erteilung einer Lizenz zu hinterlegen gewesen sei, eine Rechnungseinheit per 100 kg Zucker gewesen; nach der Erteilung des Zuschlags sei an die Stelle dieser Sicherheit allerdings unmittelbar eine andere Kaution in Höhe von vier Rechnungseinheiten getreten, deren Ziel darin bestanden habe, sicherzustellen, daß der Zucker innerhalb der Gültigkeitsdauer der Lizenz auch tatsächlich ausgeführt worden sei. Wenn der Preis des Zuckers auf dem Weltmarkt um mehr als eine Einheit in der Woche vor Stellung des Antrags auf Erteilung einer Lizenz oder um mehr als vier Einheiten in dem Zeitraum, in dem die Ausfuhr habe erfolgen müssen, gesunken sei, habe der Ausführer seine eigenen Verluste entweder dadurch beschränken können, daß er in der auf das Angebot folgenden Woche keine Lizenz beantragt habe oder, wenn er bereits die Lizenz beantragt habe, dadurch, daß er von ihr nicht Gebrauch gemacht habe. In beiden Fällen habe sich der Verlust auf die entsprechende Kaution beschränkt.

Durch die Verordnung Nr. 3274/80 (aus der sich die gegenwärtige Verordnung Nr. 1880/83 entwickelt hat) habe die Kommission versucht, dieses Verfahren in zweierlei Weise zu vereinfachen: In dieser Verordnung sei vor allem festgelegt worden, daß die Verpflichtung zur Ausfuhr entstehe, sobald ein Angebot den Zuschlag erhalten habe; dann sei der Betrag der Kaution, die bei Abgabe des Angebots zu stellen sei, auf 9 ECU per 100 kg angehoben worden, vorbehaltlich der Möglichkeit, sie zu erhöhen, wenn der Preis auf dem Weltmarkt während der Gültigkeitsdauer der Lizenz um mehr als 9 ECU sinke. Diese Reformen hätten den Bieter nicht erst bei Annahme seines Angebots in vollem Umfang für die Ausfuhr verantwortlich machen sollen; das Ergebnis, das durch sie erreicht worden sei — so trägt die Firma Man Sugar vor —, sei ohne Zweifel positiv, wenn es zutreffe, daß bis zu dem vorliegenden Fall nicht eine einzige Kaution eingezogen worden sei.

Da nun — so führt das britische Unternehmen weiter aus — die Verpflichtung zur Ausfuhr oder zur Stellung der gesamten Kaution nach der neuen Regelung entstehe, sobald das Angebot angenommen werde, und durch den darauf folgenden Antrag auf Erteilung einer Lizenz keine Änderung erfahre, habe die Bedeutung, die dieser Antrag gegenwärtig habe, stark abgenommen. Die Gründe lägen auf der Hand. Erstens diene der Antrag nicht dazu, die Erfüllung der Verpflichtung zur Ausfuhr sicherzustellen, da die Erfüllung dieser Verpflichtung durch die Hinterlegung der Kaution garantiert werde, die nach dem genannten Artikel 6 bei Erteilung des Zuschlags gestellt werden müsse und erst nach der Ausfuhr freigegeben werde. Der Antrag diene auch nicht dazu, Spekulationen von Seiten der betroffenen Wirtschaftsteilnehmer auszuschließen, da der Zuschlagsempfänger, der die Ware nicht ausführe, die Kaution verliere und unter Umständen einen zusätzlichen Betrag zahlen müsse. Schließlich komme durch die Verpflichtung, eine Ausfuhrlizenz zu beantragen, nichts wesentliches zu den Kenntnissen hinzu, über die die Kommission bei Abgabe des Angebots verfüge. Der Antrag bestätige nämlich den Namen des Ausführers, die Verpflichtung zur Ausfuhr und zur Stellung einer Kaution, er enthalte aber keine einzige Angabe, die gegenüber den bereits in dem Angebot enthaltenen neu sei: Der Antragsteller gebe zwar an, ob er wünsche, daß die Währungsausgleichsbeträge nach dem Datum des Antrags auf Erteilung der Lizenz festgesetzt würden (in diesem Fall müsse das Ausfuhrland angegeben werden) oder ob er dem im Zeitpunkt der Ausfuhr im Ausfuhrstaat geltenden Betrag den Vorzug gebe. Diese Entscheidung sei aber nur eine kaufmännische und wirke sich nicht auf die Menge an Zucker aus, die ausgeführt werden solle; für die Kontrolle des Zuckermarktes sei sie daher ohne jede Bedeutung.

Alles in allem läuft das erste Argument der Firma Man Sugar darauf hinaus, das System der Anträge auf Erteilung von Lizenzen als ein kaum mehr als überflüssiges Überbleibsel der Vergangenheit darzustellen. Es wird allerdings eingeräumt, so trägt die Firma bei der Einleitung des zweiten Arguments vor, daß das System noch eine gewisse Rechtfertigung haben könne: Die Einziehung der gesamten Kaution wegen der Nichterfüllung der Verpflichtung, eine Lizenz zu beantragen, sei jedoch in jedem Fall unvereinbar mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.

Erstens habe diese Einziehung nämlich nicht den Zweck, einen Schaden wiedergutzumachen, den die Gemeinschaft oder die nationale Interventionsstelle unter Umständen erlitten habe, sondern sie sei ihrem Wesen nach eine regelrechte Strafe, die auch noch in jedem beliebigen Fall verhängt werden könne. Nach Artikel 6 gelte sie nämlich sowohl für die Nichterfüllung der Hauptverpflichtung (der Ausfuhr von Überschußzukker aus dem Gemeinsamen Markt) als auch für eine Verletzung der Nebenpflicht, die entsprechende Lizenz zu beantragen. Wie der Gerichtshof aber in seinem Urteil vom 20. Februar 1979 in der Rechtssache 122/78 (Buitoni/FORMA, Slg. 1979, 677) festgestellt habe, verbiete der Grundsatz der Vehältnismäßigkeitr eine derartige Regelung. Außerdem sei die Strafe im Verhältnis zu einem Verstoß, der ohne Zweifel verzeihlich sei, übermäßig; vielmehr müsse eine Gemeinschaftsverordnung, wie allgemein bekannt sei, die Möglichkeit vorsehen, die Sanktion der Bedeutung des Verstoßes anzupassen, für die sie bestimmt sei (vgl. Urteil vom 21. Juni 1979, Rechtssache 240/78, Atalanta/Produktschap voor Vee en Vlees, Sig. 1979, 2137).

Dies alles habe im übrigen die Kommission selbst anerkannt. Im Juli 1984 habe sie nämlich vorgeschlagen, die Verordnung Nr. 1880/83 zu ändern und die Einziehung der ursprünglich gestellten Kaution bei Nichteinhaltung des für die Einreichung der Anträge auf Erteilung einer Lizenz festgelegten Frist auf 3 ECU je 100 kg zu beschränken. Der Vorschlag sei nach der Vorlage der Frage durch Richter Glidewell an den Gerichtshof nicht weiter verfolgt worden. Dies beweise aber, daß die Erfüllung der Verpflichtung, eine Lizenz zu beantragen, mit weniger einschneidenden Sanktionen in angemessener Weise gesichert werden könne, vor allem dann, wenn der Verstoß wie im vorliegenden Fall nicht absichtlich erfolgt sei und wenn die Verspätung bei der Stellung des Antrags ganz geringfügig şei.

4. Die Kommission weist dieses Vorbringen zurück. Sie trägt vor allem vor, die Verpflichtung, die Lizenz zu beantragen, sei keineswegs eine bloße Förmlichkeit, durch die der Beweis für die Erfüllung der Verpflichtung erbracht werden solle, sondern sie erfülle in dem geltenden System eine Aufgabe ersten Ranges. Es habe sich nämlich herausgestellt, daß die alte Regelung nicht in der Lage gewesen sei, eine ordentliche und transparente Verwaltung des Zukkerausfuhrmarktes zu gewährleisten: Zum Beispiel seien bis zum Ende des Jahres 1980 viele Lizenzen, die sich auf erhebliche Mengen Zucker bezogen hätten, nicht ausgenutzt worden, was zu Verlusten bei den Abschöpfungen geführt und die Kommission gezwungen habe, das Erzeugnis mit höheren Kosten auszuführen. Gerade um derartige oder ähnliche Funktionsmängel zu verhindern, sei in der neuen Regelung die Verpflichtung zur Ausfuhr in zwei zusätzlichen Zeitpunkten zum Ausdruck gebracht worden: dem Zeitpunkt der Stellung des Antrags auf Erteilung der Lizenz und dem der Ausfuhr als solcher. Der erste sei nicht weniger wichtig als der zweite. Wenn der Wirtschaftsteilnehmer nach dem Angebot die Lizenz nicht beantrage, wüßten die Dienststellen der Kommission nämlich sofort, daß die von der Ausschreibung erfaßte Zuckermenge nicht ausgeführt werde, und seien in der Lage, dem Schaden, der sich daraus ergeben würde, mit entsprechenden administrativen und finanziellen Maßnahmen zu begegnen.

Aus denselben Gründen. sei es unmöglich, zwischen den Fällen zu unterscheiden, in denen die Lizenzen absichtlich nicht beantragt würden, und denen, in denen dies auf einen Irrtum oder auf eine leichte Fahrlässigkeit des Wirtschaftsteilnehmers zurückzuführen sei. Zwar könne der Umstand, daß dies unmöglich sei, Anlaß zu Unannehmlichkeiten sein. Bis zu der Sache Man Sugar habe es derartige Fälle jedoch nicht gegeben, und ein Einzelfall, möge er auch bestürzend sein, könne es nicht rechtfertigen, eine Regelung für unwirksam zu erklären, die viel schwerere Mißbräuche beseitigt habe.

Die Regierung des Vereinigten Königreichs räumt ein, daß die neue Regelung sich bewährt habe und es ermögliche, den Zuckermarkt richtig und wirksam zu verwalten. Sie ist jedoch der Auffassung, gerade wegen ihrer wichtigsten Vorschriften habe die äußerst kurze Frist, über die die Zuschlagsempfänger verfügten, um die Lizenz zu erhalten, ihre frühere Funktion verloren. Der größere Umfang der Kaution und die strengen Voraussetzungen für ihre Freigabe bewirkten nämlich, daß an der Absicht des

Wirtschaftsteilnehmers, die Ware, für die er den Zuschlag erhalten habe, auszuführen, keine Zweifel mehr bestehen könnten. Ihm unter diesen Umständen nur vier Tage dafür zu lassen, den Antrag einzureichen, und die Kaution einzuziehen, wenn er diese Frist vielleicht irrtümlich oder unabsichtlich überschreite, sei nutzlos und zugleich ungerecht.Außerdem sei es keineswegs unmöglich, mit angemessenen Sanktionen sicherzustellen, daß die Ausfuhr tatsächlich erfolge, was das Hauptziel der neuen Regelung sei. Das Problem würde zum Beispiel von Grund auf gelöst, wenn man ganz einfach die Phase des Antrags auf Erteilung einer Lizenz wegfallen lasse. An deren Stelle könne man das ursprüngliche Angebot des Wirtschaftsteilnehmers als einen aufschiebend bedingten Antrag auf Erteilung der Ausfuhrlizenz ansehen, dem gleichzeitig mit der Annahme des Angebots stattgegeben würde. Auf diese Weise würde die Kaution nur dazu dienen, die Erfüllung der Ausfuhrverpflichtung sicherzustellen, und würde nur dann eingezogen, wenn diese Verpflichtung nicht erfüllt werde. Durch weitere Vorschriften müßten dann die Währungsausgleichsbeträge festgelegt werden.Praktikabel sei aber auch eine andere Lösung, bei der die Verpflichtung zur Stellung eines Antrags auf Erteilung einer Lizenz bestehen bleibe, bei der aber berücksichtigt werde, daß es sich um eine Nebenverpflichtung handele und bei der die Unzuträglichkeiten beseitigt würden, die sich in der Sache Man Sugar gezeigt hätten. Wenn der Wirtschaftsteilnehmer die Frist aufgrund einer nicht bewußten und jedenfalls leichten Fahrlässigkeit nicht beachtet habe, könne die Kaution nur teilweise eingezogen werden. Gleichzeitig müsse die nationale Stelle ihn davon in Kenntnis setzen, daß auch der Rest des Betrages eingezogen werde, wenn er nicht innerhalb einer neuen kurzen Frist den vorgeschriebenen Antrag auf Erteilung einer Lizenz einreiche. Eine derartige Regelung hätte unter anderem den Vorteil, daß sie mit der Praxis im Einklang stünde, die in verschiedenen Bereichen der Gemeinsamen Agrarpolitik bestehe.

5. An diesem Punkt angekommen, empfiehlt es sich, darauf hinzuweisen, daß Richter Glidewell Sie nach der Gültigkeit des Artikels 6 nur unter einem ganz bestimmten Gesichtspunkt fragt: einem möglichen Widerspruch zwischen der Sanktion für die Nichteinhaltung der Frist, innerhalb deren der Antrag auf Erteilung der Lizenz zu stellen ist, und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Die Firma Man Sugar und die Regierung des Vereinigten Königreichs haben dagegen die Gelegenheit wahrgenommen, um das gegenwärtige System der Erteilung von Ausfuhrlizenzen zu kritisieren, und haben vorgetragen, in seiner inneren Logik habe die Verpflichtung, eine Lizenz zu beantragen, keine Daseinsberechtigung mehr.

Diese Kritik kann ich nicht teilen. Wie die Kommission vorgetragen hat, ist es das Ziel dieses Systems zu bewirken, daß die Zukkerausfuhren der Gemeinschaft in Drittländer während des ganzen Jahres gleichmäßig und kontrolliert ablaufen; mit anderen Worten, das System soll die schädlichen wirtschaftlichen und kommerziellen Auswirkungen verhindern, die eintreten würden, wenn die Ausfuhren alle in dem unmittelbar auf die Erzeugung folgenden Zeitraum erfolgen würden. Es ist dann für die ordnungsgemäße Verwaltung des Sektors und im Interesse der Verbraucher in der Gemeinschaft von grundlegender Bedeutung, daß die Kommission sofort weiß, wieviel Zucker für den Binnenmarkt zur Verfügung steht und wieviel für den Export bestimmt werden kann. Schließlich müssen die Dienststellen der Kommission immer in der Lage sein, die Preise und die Möglichkeiten für den Absatz des Erzeugnisses auf dem Weltmarkt zu beurteilen.

Angesichts dieser Erfordernisse zeigt sich ganz klar der Nutzen des streitigen Systems.

Wenn dieses nicht bestünde, müßte die Kommission nämlich, um zu wissen, wieviel Zucker nicht ausgeführt werden wird, den Ablauf der letzten Frist abwarten, innerhalb deren die Ausfuhr erfolgen kann, das heißt den Ablauf des fünften Monats nach der Zuschlagserteilung: Die sich aus dieser Verspätung ergebenden Kosten würden entweder die Verbraucher oder die Wirtschaftsteilnehmer zahlen, die alle ein Interesse an einer ordnungsgemäßen Verwaltung des Marktes haben. Es ist im übrigen kein Zufall; daß die Wirtschaftsteilnehmer, wie die drei Streithelfer vortragen, sich bis heute immer an die Regelung des Artikels 6 gehalten haben.Dies schließt jedoch nicht aus, daß die Verordnung zu beanstanden ist. Was an ihr nicht haltbar ist, ist der Umstand, daß sie denjenigen, der zwar die entsprechende Lizenz besitzt, die Verpflichtung zur Ausfuhr aber nicht erfüllt, und denjenigen, der zwar die Absicht hat, die Ware, für die er den Zuschlag erhalten hat, auszuführen, der aber die Frist, innerhalb deren er die Lizenz zu beantragen hat, vielleicht um wenige Stunden und aufgrund einer leichten Nachlässigkeit überschreitet, mit gleicher Strenge bestraft. Dieser Rundumschlag der Sanktion, diese Blindheit des Verordnungsgebers gegenüber dem Unterschied, der zwischen der Nichtbeachtung einer administrativen Frist und der Nichterfüllung der Verpflichtung besteht, für die das gesamte Verfahren geschaffen worden ist, sind wirklich unverhältnismäßig, auch im Hinblick auf das Erfordernis der Kontrolle, das das System der Lizenzen rechtfertigt..

Die Kommission trägt vor, es sei unmöglich, zwischen den Fällen, in denen die Lizenzen absichtlich nicht beantragt worden seien, und denen zu unterscheiden, in denen der Antrag aufgrund einfacher Nachlässigkeit nicht gestellt worden sei. Die zweite von der Regierung des Vereinigten Königreichs vorgeschlagene Lösung zeigt, daß der Pessimismus der Kommission nicht begründet ist. Es ist nämlich möglich, sich ein System vorzustellen, in dem die Strafe abgestuft ist — wie der progressive Verfall (und vielleicht eine eventuelle Erhöhung) der Kaution — und dadurch den Wirtschaftsteilnehmer immer noch davon abschreckt, spekulative Manöver vorzunehmen, und das die unabdingbaren Voraussetzungen für eine ordnungsgemäße Verwaltung des Marktes durch die Kontrollorgane gewährleistet.

Die automatische Einziehung der Kaution, bei der es nicht möglich ist, die Sanktion der größeren oder geringeren Bedeutung der Verspätung anzupassen, mit der der Wirtschaftsteilnehmer den Antrag auf Erteilung einer Lizenz stellt, und der Umstand, daß diese Sanktion sowohl für die Überschreitung der Frist als auch für die bewußte Ablehnung der Ausfuhr gilt, machen daher die streitige Vorschrift unvereinbar mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Ihre Rechtsprechung zu diesem Grundsatz und zu den Kriterien, nach denen sich seine Anwendung vor allem dann richten muß, wenn es sich darum handelt, die Übereinstimmung einer Sanktion mit den Zwecken der Vorschrift zu beurteilen, in der sie vorgesehen ist, steht im Einklang mit dieser Schlußfolgerung (vgl. insbesondere die bereits zitierten Urteile vom 20. Februar 1979 in der Rechtssache 122/78 und vom 21. Juli 1979 in der Rechtssache 240/78).

6. Aufgrund all dieser Überlegungen schlage ich vor, daß der Gerichtshof auf die ihm durch Beschluß des Richters Glidewell, High Court of Justice, Queen's Bench Division, vorgelegte Frage in der Weise antwortet, daß er die Ungültigkeit des Artikels 6 Absatz 3 der Verordnung Nr. 1880/83 der Kommission vom 8. Juli 1983 feststellt.