Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 26.06.1985 – C-244/83

Schlußanträge des Generalanwalts

Pieter VerLoren van Themaat

vom 26. Juni 1985

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

I — Der für die Beurteilung der Rechtssache erhebliche Sachverhalt

In der vorliegenden Rechtssache haben Sie es mit einer Klage auf Schadensersatz gemäß Artikel 215 Absatz 2 EWG-Vertrag der Meggle Milchindustrie GmbH & Co. KG zu tun. Die Firma Meggle betreibt in der Bundesrepublik Deutschland eine Molkerei und einen Milchverarbeitungsbetrieb. Neben anderen Aktivitäten stellt sie aus Magermilch Kasein und Kaseinate her, die sie in der Bundesrepublik Deutschland, in anderen Mitgliedstaaten und in Drittländern absetzt. Der Verkauf dieser Erzeugnisse macht ungefähr 10 % ihres Umsatzes aus.

Nach Auffassung der Firma Meggle haben die Bestimmungen über die gemeinsame Marktorganisation für Milcherzeugnisse in Verbindung mit den monetären Maßnahmen im Agrarbereich zu einer Diskriminierung der Hersteller von Kasein und Kaseinaten in den Mitgliedstaaten mit starker Währung, insbesondere der deutschen Hersteller, von denen die Firma Meggle der bedeutendste ist, im Verhältnis zu den Herstellern dieser Erzeugnisse in Schwachwährungsländern, insbesondere in Frankreich, geführt. Sowohl bei den zuständigen deutschen Stellen als auch beim Rat und der Kommission hat die Firma Meggle vergeblich auf Änderung dieser Bestimmungen gedrungen. Danach hat sie eine Klage beim Gerichtshof eingereicht. Diesem Verfahren ist auch die französische Regierung zur Unterstützung der Anträge des Rates und der Kommission als Streithelferin beigetreten.

Bevor ich mich mit der Klage näher befasse, halte ich es für zweckmäßig, zunächst einige Bemerkungen zu den Erzeugnissen Kasein und Kaseinaten und zu deren Stellung im Gemeinschaftsrecht zu machen, da dadurch die Klage bereits in einigen Punkten verdeutlicht wird.

1.1. Die Erzeugnisse Kasein und Kaseinate

Einen nützlichen Überblick über den Markt für Kasein und Kaseinate und die dafür geltende Beihilferegelung bietet der Sonderbericht des Rechnungshofes über die Beihilfe für zu Kasein und Kaseinaten verarbeitete Magermilch (ABl. 1984, C 41).

Kasein wird durch Gerinnung mittels Säureoder Labzugabe aus entrahmter Milch gewonnen. Was übrig bleibt, ist ein nichtlösliches Erzeugnis, das gereinigt und getrocknet wird. Kaseinate werden aus Kasein durch Zugabe von Salzen gewonnen, wodurch ein lösliches Endprodukt entsteht. Diese beiden konzentrierten hochwertigen Eiweißprodukte werden je nach ihrer Qualität zur Herstellung von Nahrungsmitteln, pharmazeutischen Produkten, Fasern und Leim verwendet.

Früher wurde der internationale Markt für diese Erzeugnisse von Neuseeland beherrscht. Nach der Einführung einer Beihilferegelung für die Herstellung dieser Erzeugnisse hat die EWG-Produktion jedoch ständig zugenommen, mit der Folge, daß die EWG im Jahre 1980 mit einem Anteil von 40 % an der Weltproduktion der größte Hersteller geworden ist.

1.2. Die Stellung des Kaseins und der Rasentate im Gemeinschafisrecbt

Was die Stellung des Kaseins und der Kaseinate im Gemeinschaftsrecht angeht, ist zunächst festzustellen, daß beide Erzeugnisse in der Liste von landwirtschaftlichen Erzeugnissen im Anhang II zum EWG-Vertrag nicht vorkommen. Für diese Erzeugnisse gelten daher die die Landwirtschaft betreffenden Artikel 38 bis 46 EWG-Vertrag nicht. Obwohl die Verordnung Nr. 3033/80 des Rates vom 11. November 1980 zur Festlegung der Handelsregelung für bestimmte aus landwirtschaftlichen Erzeugnissen hergestellte Waren (ABl. 1980, L 323, S. 1) sich auch auf Kasein und Kaseinate bezieht, wird ihre Anwendung hierauf durch Artikel 16 dieser Regelung bis zu einem einschlägigen Beschluß des Rates ausgesetzt. Die in dieser Verordnung vorgesehenen Einfuhrabgaben zum Schutz der inländischen Produktion sind daher bei Kasein und Kasėinaten nicht anwendbar. Diese Feststellung ist von Bedeutung, da diese Erzeugnisse aufgrund dieses Ausschlusses nicht in den Kreis der Erzeugnisse fallen, für die nach der Verordnung Nr. 974/71 des Rates (ABl. 1971, L 106, S. 1) Währungsausgleichsbeträge festzusetzen sind, wenn die darin festgelegten Voraussetzungen erfüllt sind. Kasein und Kaseinate fallen daher unter den G2T (Tarifnummer 35.01). Die verhältnismäßig geringen und im Rahmen des GATT konsolidierten Zölle bewirken somit, daß der Preis dieser Erzeugnisse innerhalb der EWG in erheblichem Ausmaß durch den Weltmarktpreis bestimmt wird.

Aufgrund ihrer Stellung als nichtlandwirtschaftliche Erzeugnisse fallen Kasein und Kaseinate nicht unter die Verordnung Nr. 804/68 des Rates vom 27. Juni 1968 über die gemeinsame Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse (ABl. 1968, L 148, S. 13). Doch sieht Artikel 11 dieser Verordnung als eine der absatzfördernden Maßnahmen eine Beihilferegelung für die Verarbeitung von Magermilch zu Kasein und Kaseinaten vor. Diese Beihilferegelung ist in der Verordnung Nr. 987/68 des Rates vom 15. Juli 1968 (ABl. 1968, L 169, S. 6) und in der durch die Verordnung Nr. 1331/82 (ABl. 1982, L 150, S. 75) ersetzten Durchführungsverordnung Nr. 756/70 der Kommission (ABl. 1970, L 91, S. 28) ausgeführt. Die Beihilfe wird je nachdem, ob die Magermilch zu Kasein oder zu Kaseinaten verarbeitet wird, und je nach der Qualität des Endprodukts unterschiedlich festgesetzt. Die Beihilfe wird so bemessen, daß die Nettoerlöse der so verarbeiteten Milch den Nettoerlösen der zur Herstellung von Magermilchpulver verwendeten Magermilch entsprechen. Das Ziel der Beihilferegelung ist es, daß die Beihilfe an den Hersteller der Magermilch weitergegeben wird, um dadurch eine alternative Absatzmöglichkeit zu schaffen. Es steht fest, daß durch diese Beihilferegelung die Herstellung von Kasein und Kaseinaten in der Gemeinschaft erheblich zugenommen hat, sowohl in der Quantität als auch in der Qualität.

1.3. Die Klage

In Anbetracht der vorangegangenen Ausführungen ist es unstreitig, daß der Preis von Kasein und Kaseinaten eng mit dem Interventionspreis für Magermilchpulver zusammenhängt. Da die Hersteller von Magermilch die Alternative haben, diese zu Magermilchpulver zu verarbeiten und der Interventionsstelle anzubieten, wird der Kaseinhersteller für die Magermilch einen Preis zahlen müssen, der in der Nähe dieses Preises liegt, abzüglich der Kosten der Herstellung von Magermilchpulver. Wenn auch der wirkliche Preis für Magermilchpulver, wie der Rat und die Kommission vortragen, nicht immer mit dem Interventionspreis übereinstimmen wird, vor allem in Zeiträumen, in denen ein konzentriertes Angebot besteht, so steht doch fest, daß eine deutliche Tendenz in dieser Richtung besteht. Der Interventionspreis für Magermilchpulver wird in nationale Währung umgerechnet nach den Ihnen wohlbekannten repräsentativen oder grünen Kursen, so wie diese im Jahr 1983 in der Verordnung Nr. 1223/83 (ABl. 1983, L 132, S. 33) festgelegt waren. Da diese Kurse von den effektiven Kursen abweichen, erreicht so der Gestehungspreis von Magermilchpulver im Starkwährungsland Bundesrepublik Deutschland ein höheres Niveau als im Schwachwährungsland Frankreich. Grundsätzlich haben der Rat und die Kommission anerkannt, daß diese Nachteile bestehen. Nach Auffassung der Firma Meggle ist dieser nachteilige Unterschied in der Wettbewerbsposition die Ursache dafür, daß die französische Ausfuhr von Kasein in die Bundesrepublik Deutschland stark zugenommen habe, während sie selbst nicht oder nur sehr schwer auf dem französischen Markt Fuß fassen könne. Aus dem umfangreichen statistischen Material, das die Klägerin vorgelegt hat, ergeben sich ihrer Ansicht nach drei wichtige Schlußfolgerungen. Erstens, daß die Schwachwährungsländer Frankreich und Irland ihren Anteil an der Produktion in der EWG und an der Ausfuhr nach Drittländern überproportional gesteigert hätten, während die Starkwährungsländer Niederlande und Bundesrepublik Deutschland relativ zurückgefallen seien. Zweitens, ein starker Rückgang der Einfuhr aus Drittländern infolge einer Zunahme der Produktion in den Schwachwährungsländern. Drittens, eine Steigerung der französischen Exporte in die Bundesrepublik Deutschland aufgrund des genannten Wettbewerbsvorteils der französischen Industrie und der sich daraus ergebenden Preisunterbietungen und demgegenüber eine Verringerung der deutschen Ausfuhr nach Frankreich. Die Firma Meggle hat ihren sich aus den verschlechterten Absatzchancen auf dem französischen Markt ergebenden Schaden, berechnet sowohl nach einer abstrakten als auch einer konkreten Methode, auf fast 20 Millionen DM beziffert. Dieser Schaden soll ihr durch ein rechtswidriges Handeln der Gemeinschaft zugefügt worden sein, nämlich durch die unterschiedliche Behandlung der französischen und der deutschen Hersteller von Kasein und Kaseinaten infolge der Anwendung der repräsentativen Kurse auf den Interventionspreis für Magermilchpulver, ohne daß die Gemeinschaft auf diesem Gebiet Maßnahmen ergriffen hätte, durch die diese Nachteile ausgeglichen worden wären.

II. Beurteilung der Rechtssache

II. 1. Ausgangspunkte

Für die Beurteilung dieser Rechtssache stehen zwei rechtlich relevante Tatsachen fest. Erstens, daß das System der repräsentativen Wechselkurse im Agrarbereich Anlaß zu Veränderungen im Wettbewerb auf dem Gemeinsamen Markt geben kann. Dies hat auch der Gerichtshof anerkannt. Aus Anlaß der Mitverantwortungsabgabe bei der Milcherzeugung, die in ECU ausgedrückt und nach den repräsentativen Kursen in nationale Währung umgerechnet wird, haben Sie in ihrem Urteil in der Rechtssache 138/78 (Stölting, Slg. 1979, 713, Randnr. 10) ausgeführt:

Zwar kann die Anwendung dieser Wechselkurse bei bestimmten Vorgängen gegebenenfalls Vorteile oder Nachteile mit sich bringen, die als Diskriminierung erscheinen mögen. Nichtsdestoweniger dient die Anwendung dieser Wechselkurse jedoch ganz allgemein dazu, Währungssituationen zu begegnen, die, würde eine Maßnahme wie die Verordnung Nr. 878/77 fehlen, zu wesentlich schwerer wiegenden, offenkundigeren und allgemeineren Diskriminierungen führen würden. Die Einführung des Systems der grünen Wechselkurse ist deshalb trotz seiner Nachteile durch das Diskriminierungsverbot und die Erfordernisse einer Gemeinsamen Agrarpolitik gerechtfertigt.

Zweitens hat die Gemeinschaft in bezug auf Kasein und Kaseinate keine Maßnahmen ergriffen, um die Auswirkungen eventueller Nachteile der Anwendung der repräsentativen Kurse auf den Interventionspreis für Magermilchpulver ganz oder teilweise zu kompensieren. Wie ich bereits angemerkt habe, könnte die Gemeinschaft dies auch, was die Festsetzung von Währungsausgleichsbeträgen für den Handelsverkehr mit Kasein und Kaseinaten angeht, nicht tun, da die geltenden Rechtsvorschriften dies nicht vorsehen. Außerdem stehen dem GATTVerpflichtungen entgegen. Die Alternative wäre wahrscheinlich die Einführung von nach Mitgliedstaaten differenzierten Beihilfebeträgen. Differenzierte Beträge wie in der Marktorganisation für Raps- und Rübsensamen und für Sonnenblumenkerne, deren Einführung die Firma Meggle befürwortet, können, wie die Kommission zu Recht vorgetragen hat, nicht analog angewendet werden, da Kasein und Kaseinate keine Agrarerzeugnisse sind und daher eine diesbezügliche Befugnis, jedenfalls was die Anwendung von Artikel 43 EWG-Vertrag angeht, fehlt.

Die Frage lautet dann, ob die Gemeinschaft, wie von der Firma Meggle behauptet, im maßgeblichen Zeitraum zur Einführung von Maßnahmen verpflichtet gewesen wäre. Aus Ihrem bereits zitierten Urteil in der Rechtssache 138/78 geht hervor, daß dies nicht ohne weiteres der Fall ist. Selbst wenn bestimmte Nachteile auftreten, besteht für die Gemeinschaft noch nicht automatisch eine Verpflichtung zum Tätigwerden. Diese Nachteile bilden dann einen Teil des unternehmerischen Risikos, das der Kaufmann auf einem Markt eingeht, auf dem ein System von mehreren Wechselkursen angewandt wird. Der Kaufmann kann nicht ohne weiteres erwarten, daß die Nachteile, die ihm durch das System repräsentativer Kurse entstehen, oder die Vorteile, die ihm entgehen, durch die Gemeinschaft ausgeglichen werden. Die Gemeinschaft ist erst zum Tätigwerden verpflichtet, wenn die Auswirkungen der repräsentativen Kurse dergestalt sind, daß dadurch das ordnungsgemäße Funktionieren des Marktes oder der Marktordnung verhindert wird. Dies ergibt sich aus dem System der Verordnung Nr. 974/71 des Rates vom 12. Mai 1971 über bestimmte konjunkturpolitische Maßnahmen, die in der Landwirtschaft im Anschluß an die vorübergehende Erweiterung der Bandbreiten der Währungen einiger Mitgliedstaaten zu treffen sind (ABl. 1971, L 106, S. 1). Nach dieser Verordnung müssen für die in den Anwendungsbereich dieser Regelung fallenden Erzeugnisse Währungsausgleichsbeträge eingeführt werden, wenn die in Artikel 1 Absatz 3 niedergelegte entscheidende Voraussetzung erfüllt ist, das heißt, wenn eine Störung des Warenverkehrs mit den betroffenen Erzeugnissen besteht oder droht. Ich weise darauf hin, daß diese Bestimmung nach ihrer Fassung zwingend ist. Ist diese Voraussetzung nicht oder nicht mehr erfüllt, dann dürfen Währungsausgleichsbeträge nicht eingeführt werden bzw. müssen sie aufgehoben werden. Ich verweise in dieser Hinsicht auf Ihr Urteil in den verbundenen Rechtssachen 67 bis 85/75 (Lesieur, Slg. 1976, 391, Randnr. 17).

Daß im vorliegenden Fall keine Währungsausgleichsbeträge eingeführt werden konnten, tut nichts zur Sache. Wie ich bereits ausgeführt habe, ergibt sich dies nicht aus der Verordnung Nr. 974/71, sondern daraus, daß die Verordnung Nr. 3033/80 auf Kasein und Kaseinate für vorläufig nicht anwendbar erklärt worden ist. Worum es geht, ist, daß das Gemeinschaftsrecht ein Kriterium bietet, das die Gemeinschaft zum Tätigwerden zwingt, wenn die repräsentativen Kurse solche Auswirkungen auf den Warenverkehr haben, daß von einer Störung die Rede ist oder sein kann. Erst wenn die Gemeinschaft dann nicht einschreitet, ist die Anwendung dieser Kurse rechtswidrig und handelt es sich um eine Diskriminierung. In diesem Sinne hat der Gerichtshof auch in dem von mir zitierten Urteil in der Rechtssache 138/78 von Nachteilen anstelle von Diskriminierungen gesprochen. In Ihrer Rechtsprechung zu den Währungsausgleichsbeträgen haben Sie eine Reihe nützlicher Angaben zur Definition des Kriteriums der Störung gemacht. Die Fassung der betroffenen Bestimmungen macht bereits deutlich, daß die Kommission bei der Beurteilung der Frage, ob von einer bestehenden oder aber einer drohenden Störung die Rede sein kann, einen weiten Ermessensspielraum besitzt. Dies haben Sie bereits in Ihrem Urteil in der Rechtssache 74/74 (CNTA, Slg. 1975, 533) durch die Bemerkung anerkannt, daß nicht allein Währungsfaktoren eine Rolle spielen müssen, sondern daß auch die Marktbedingungen als solche berücksichtigt werden können. Ihr Urteil in der Rechtssache 95/80 (Delahais u. a., Slg. 1981, 317) macht deutlich, daß es dabei um die Beurteilung des gemeinschaftlichen Markts für das betroffene Erzeugnis geht. Aus Ihrem bereits früher genannten Urteil in den verbundenen Rechtssachen 67 bis 85/75 wie auch aus dem Urteil in der Rechtssache 29/77 (Roquette, Slg. 1977, 1835) geht hervor, daß es nicht Sache der Kommission ist nachzuweisen, daß die Gefahr einer Störung vorliegt, sondern daß der betroffene Wirtschaftsteilnehmer dazu verpflichtet ist (Randnrn. 28 bzw. 14). Generell macht Ihre Rechtsprechung zu dieser Materie deutlich, daß es Ihnen nicht in erster Linie darum geht, den Kaufmann gegen die Nachteile des bestehenden Wechselkurssystems zu schützen, sondern darum, das ordnungsgemäße Funktionieren des Marktes oder der Marktordnung zu gewährleisten, wodurch der Kaufmann also mittelbar gegen die sich aus einer Störung ergebende Diskriminierung geschützt wird.

II.2. Die Marktentwicklung

Dem Gerichtshof ist umfangreiches statistisches Material vorgelegt worden. Davon sind meiner Ansicht nach die folgenden Zahlen von Bedeutung.

Aus den von der Kommission beigebrachten und von der Firma Meggle nicht bestrittenen Zahlen lassen sich folgende Daten über die Marktanteile der vier wichtigsten Herstellerländer von Kasein und Kaseinaten errechnen :

(in %)197319781983BR Deutschland25,222,617,1Frankreich39,034,931,0Niederlande18,024,219,0Irland13,016,619,0

Daraus ergibt sich in der Tat der von der Firma Meggle hervorgehobene Rückgang des deutschen Marktanteils, aber gleichzeitig auch ein — zwischen 1973 und 1983 nahezu gleicher — Rückgang des französischen Marktanteils. Der Einfluß der abgewerteten Währung in diesem Land hat also keine Vergrößerung des Marktanteils zur Folge gehabt. Ebensowenig ist der Marktanteil des Starkwährungslands Niederlande zurückgegangen. Der von der Firma Meggle behauptete Zusammenhang zwischen den schwachen Währungen und der verbesserten Wettbewerbsposition einerseits und den starken Währungen und der verschlechterten Wettbewerbsposition andererseits ist also anhand dieser Zahlen nicht nachgewiesen.

Ebenfalls anhand der von der Kommission in ihren schriftlichen Erklärungen vorgelegten und von der Firma Meggle nicht bestrittenen Zahlen können die Steigerungsprozentsätze der Produktion, der Ein- und Ausfuhr innerhalb der EWG und des Handels mit Drittländern während des Zeitraums 1973—1983 berechnet werden:

(in %)EWGBRDFProduktion218234232Einfuhr aus Mitgliedstaaten278396218Einfuhr aus Drittländern146— 44— 52Ausfuhr nach Mitgliedstaaten202143263Ausfuhr nach Drittländern577493137

Auch diese Zahlen zeigen, daß die relative Zunahme der Produktion der Bundesrepublik Deutschland nicht hinter dem EWGDurchschnitt und der Zunahme in Frankreich zurückgeblieben ist. Die Verschiebungen, die erfolgt sind, bestehen in einer starken Zunahme der Ausfuhr von Frankreich nach anderen Mitgliedstaaten, während die deutsche Ausfuhr vor allem nach Drittländern zugenommen hat. Die höhere Steigerungsrate der deutschen Ausfuhr nach Drittländern und die niedrigere französische Zahl lassen sich nicht aus den Unterschieden zwischen starken und schwachen Währungen erklären. Vielmehr werden hier die Qualitätsunterschiede eine Rolle spielen und wird die deutsche Ausfuhr auf dem Weltmarkt vor allem durch die höhere Qualität des Kaseins und der Kaseinate, die in Deutschland hergestellt werden, zugenommen haben, eine Tatsache, auf die auch die französische Regierung bei ihrer Intervention hingewiesen hat. Die Zunahme des französischen Anteils innerhalb der EWG ist vor allem daraus zu erklären, daß dieses Land Kasein und Kaseinate zur industriellen Verwendung herstellt.

Gab es nun auf diesem Markt Störungen? Ich bin nicht dieser Meinung. Aus den bereits gemachten Angaben über die Entwicklung der Marktanteile und die Steigerungsraten der Produktion, der Ein- und Ausfuhr innerhalb der EWG sowie der Ein- und Ausfuhr nach Drittländern läßt sich nicht ableiten, daß es auf dem Markt für Kasein und Kaseinate schnelle und unverhältnismäßige Veränderungen oder aber umfangreiche Verlagerungen von Handelsströmen gegeben hätte. Von einer Störung des Marktes wird man meiner Ansicht nach nicht sprechen können.

III — Schlußfolgerung

Da sich somit nicht ergeben hat, daß der Rat und die Kommission rechtswidrig gehandelt haben, indem sie bei der Anwendung des Systems der repräsentativen Kurse auf dem Sektor Milch und Milcherzeugnisse nicht auch gleichzeitig ein Korrektiv für Kasein und Kaseinate vorgesehen haben, ist die erste Voraussetzung für die Anwendung des Artikels 215 Absatz 2 nicht erfüllt. Es erübrigt sich deshalb, die beiden anderen Erfordernisse, nämlich den Kausalzusammenhang zwischen dem vorgeworfenen Verhalten und dem eingetretenen Schaden sowie die Schadensberechnung als solche, näher zu prüfen.

Ich beantrage daher, die Klage abzuweisen und der Klägerin die Kosten, mit Ausnahme derjenigen der Streithelferin, aufzuerlegen.