Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 23.01.1986 – C-28/85

Schlußanträge des Generalanwalts

Carl Otto Lenz

vom 23. Januar 1986

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

A —

Im Hintergrund des Ausgangsverfahrens in der Rechtssache, zu der ich heute Stellung nehme, steht die Frage, welche Institution zuständiger Träger für die Gewährung von Leistungen für Berufskrankheiten an einen Arbeitnehmer ist, der in mehreren Mitgliedstaaten den gleichen Berüfskrankheitsrisiken ausgesetzt gewesen war.

Dem Vorabentscheidungsersuchen der Cour d'appel Douai und den von diesem Gericht dem Gerichtshof übermittelten Akten läßt sich folgender Sachverhalt entnehmen:

1. Der 1937 ins Berufsleben eingetretene Kläger, ein belgischer Staatsangehöriger, arbeitete von März 1942 bis Dezember 1948 in einer Fabrik in Feignies (Frankreich) als Gußputzer. Von Januar 1949 bis April 1958 war er in Jemappes (Belgien) mit Tätigkeiten beschäftigt, bei denen Spritzpistolen und Schweißbrenner verwendet wurden. Schließlich arbeitete er von 1958 bis zum 30. November 1981 wieder als Gußputzer in Feignies in derselben Fabrik, in der er bis Dezember 1948 beschäftigt gewesen war.

Seit dem 1. Dezember 1981 ist der Kläger nicht mehr berufstätig.

Am 12. September 1980 wurde beim Kläger zur Untersuchung, ob bei ihm eine Hörschwäche vorlag, ein Audiogramm durchgeführt. Ein zweites Audiogramm wurde am 3. Dezember 1981, ein drittes am 19. Januar 1984 vorgenommen.

2. Am 14. Januar 1982 reichte der Kläger beim Fonds des maladies professionnelles (Kasse für Berufskrankheiten) in Brüssel einen Antrag auf Leistungen für eine Berufskrankheit ein.

Mit Bescheid vom 28. Februar 1983 wies der Fonds diesen Antrag als unzulässig ab. Zur Begründung wurde folgendes angegeben:

Die in den internationalen Vereinbarungen über die soziale Sicherheit der Wanderarbeitnehmer vorgesehenen Voraussetzungen sind nicht erfüllt.

Das Opfer war dem Risiko einer Berufskrankheit zuletzt im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats der EWG ausgesetzt (Verordnung Nr. 1408/71, Artikel 57 Absatz 1).

3. Am 5. April 1983 übermittelte der Fonds den Leistungsantrag, samt Untersuchungsbericht und ärztlichem Gutachten vom 12. Dezember 1981, in dem die Berufskrankheit (surdité traumatique) festgestellt wurde, dem Centre de sécurité sociale des travailleurs migrants (Zentralstelle für die soziale Sicherheit der Wanderarbeitnehmer) in Paris. Die Zentralstelle leitete die Akte am 28. April 1983 an die Caisse primaire d'assurance maladie (Krankenkasse) Maubeuge zur Prüfung der Frage weiter, ob die vom Betroffenen in Frankreich ausgeübte Tätigkeit ihrer Natur nach geeignet gewesen sei, die beim Betroffenen festgestellte Beeinträchtigung verursacht zu haben.

4. Die Krankenkasse Maubeuge wies den Antrag mit der Begründung ab, obgleich die vom Kläger ausgeübten Tätigkeiten geeignet gewesen seien, die entsprechende Berufskrankheit zu verursachen, sei es ihr nicht möglich, beim Kläger eine Berufskrankheit nach Liste Nr. 42 festzustellen, da das zweite Audiogramm nicht innerhalb der vorgesehenen Frist durchgeführt worden sei (Zeitraum von drei Wochen bis zu einem Jahr, gerechnet von dem Zeitpunkt, seit dem der Betroffene dem schädigenden Lärm nicht mehr ausgesetzt ist).

5. Mit Entscheidung vom 27. Oktober 1983 bestätigte der Beschwerdeausschuß der Krankenkasse Maubeuge deren Entscheidung.

6. Eine gegen diese Beschwerdeentscheidung gerichtete Klage wurde von der Commission de première instance de sécurité sociale Valenciennes durch Entscheidung vom 17. April 1984 abgewiesen.

7. Die mit der Berufung gegen die Entscheidung der Commission de première instance de sécurité sociale befaßte Cour d'appel Douai hat mit Urteil vom 21. Dezember 1984 ihr Verfahren ausgesetzt und beschlossen, dem Gerichtshof folgendes Ersuchen zur Vorabentscheidung vorzulegen:

Es wird um Auslegung von Artikel 86 der Verordnung Nr. 1408/71 im Hinblick darauf ersucht, welche Folgerung aus der verspäteten Übermittlung des Antrags durch den in Anspruch genommenen belgischen Träger an den französischen Träger zu ziehen ist.

B —

Zu Beginn meiner Stellungnahme zu diesem Vorabentscheidungsersuchen will ich noch einmal die wesentlichen Zeitpunkte wiederholen.

1. Da der Kläger seine mit dem Risiko einer Berufskrankheit behaftete Tätigkeit am 30. November 1981 beendet hatte, hätte nach den französischen Rechtsvorschriften ein zweites Audiogramm im Zeitraum zwischen dem 21. Dezember 1981 bis zum 30. November 1982 durchgeführt werden müssen. Die beim Kläger am 12. September 1980, am 3. Dezember 1981 und am 19. Januar 1984 vorgenommenen Audiogramme sind nicht in dem genannten Zeitraum durchgeführt worden. Als der Kläger am 14. Januar 1982 seinen Leistungsantrag beim belgischen Träger eingereicht hatte, war die Frist für die Durchführung des zweiten Audiogramms noch nicht verstrichen; abgelaufen war sie allerdings, und zwar seit mehr als vier Monaten, als der belgische Träger am 5. April 1983 den französischen Träger mit dem Rentenanspruch des Klägers befaßte.

2. Zu den rechtlichen Aspekten dieser Rechtssache haben sich die Kommission und — in der mündlichen Verhandlung — die Regierung der Französischen Republik weitgehend übereinstimmend geäußert.

Beide Beteiligte führen den Umstand, daß es dem Kläger unmöglich war, die in den französischen Rechtsvorschriften vorgesehene Frist für die Durchführung des zweiten Audiogramms einzuhalten, auf die verspätete Übermittlung des Antrags durch den belgischen Träger an den französischen Träger zurück.

Gemäß Artikel 86 der Verordnung Nr. 1408/71 habe der Kläger seinen Leistungsantrag zulässigerweise beim belgischen Träger einreichen können; in diesem Falle hätte der belgische Träger den Antrag unverzüglich dem französischen Träger übermitteln müssen. Die Nichteinhaltung dieser Verpflichtung sei allerdings nicht mit einer Sanktion belegt.

Aufgrund der Regelung des Artikels 86 gelte der Antrag des Klägers trotz der verspäteten Übermittlung als rechtzeitig gestellt. Weitere Folgerungen seien jedoch Artikel 86 nicht zu entnehmen, da es sich bei dieser Bestimmung um eine reine Verfahrensregelung handle, die von der inhaltlichen Regelung über die Anerkennung von Berufskrankheiten zu unterscheiden sei.

Da die in den französischen Rechtsvorschriften vorgesehenen Fristen für die Durchführung des für die Anerkennung einer Gehörschädigung erforderlichen zweiten Audiogramms nicht eingehalten worden seien, könne der Kläger nicht mehr in den Genuß von französischen Leistungen wegen seiner Berufskrankheit gelangen.

Zusätzlich regt die Kommission an, über den Wortlaut der gestellten Frage hinaus dem vorlegenden Gericht weitere Hinweise für die Entscheidung seines Verfahrens zu geben. Unter Berücksichtigung der ständigen Bemühung des Gerichtshofes, die vorlegenden Gerichte umfassend über die Bedeutung des Gemeinschaftsrechts aufzuklären, sei es zulässig, gegebenenfalls unter Vervollständigung des Wortlauts des Antrags andere Bestimmungen aufzuführen, die eine Lösung des Problems erlaubten.

In diesem Zusammenhang prüft die Kommission zwei Äxten möglicher Folgen:

a) Gemäß Artikel 57 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1408/71 habe ein Arbeitnehmer, der in zwei oder mehreren Mitgliedstaaten eine Tätigkeit ausgeübt habe, die geeignet sei, eine Berufskrankheit zu verursachen, Anspruch auf Leistungen ausschließlich nach den Rechtsvorschriften des letzten dieser Mitgliedstaaten, deren Voraussetzungen er erfülle.

Im vorliegenden Fall könne Frankreich nicht als dieser letzte Mitgliedstaat angesehen werden, weil es wegen der verspäteten Übermittlung des Antrags dem Betroffenen nicht mehr möglich sei, die Voraussetzungen der französischen Rechtsvorschriften zu erfüllen. Der letzte Mitgliedstaat, in dem die Voraussetzungen der Rechtsvorschriften erfüllt sein könnten, sei also Belgien, da die Voraussetzungen für die Gewährung einer Leistung bei einer Berufskrankheit nach belgischem Recht gemäß der ärztlichen Feststellung vom 12. Dezember 1981 vorlägen.

Wenn feststehe, daß der Kläger keinen Anspruch auf Leistungen nach französischem Recht habe, müsse die Krankenkasse Maubeuge Artikel 67 Absatz 3 der Verordnung Nr. 574/72 anwenden. Stelle nämlich der Träger des Mitgliedstaats, unter dessen Rechtsvorschriften der Betroffene zuletzt eine Tätigkeit ausgeübt habe, die die betreffende Berufskrankheit verursachen könne, fest, daß der Betroffene die Voraussetzung seiner Rechtsvorschriften nicht erfülle, so habe er die Anzeige unverzüglich dem Träger des Mitgliedstaats zu übermitteln, unter dessen Rechtsvorschriften der Betroffene vorher eine Tätigkeit ausgeübt habe, die die betreffende Berufskrankheit verursachen könne.

Die Krankenkasse Maubeuge müsse somit die Akten an den Fonds in Brüssel zurückreichen; dieser habe im übrigen die Kommission ermächtigt, vor dem Gerichtshof zu erklären, daß er die Akte des Klägers wohlwollend prüfen werde, wenn feststehe, daß dieser keinen Anspruch auf Leistungen nach französischem Recht habe.

b) Eine weitere mögliche Folge wäre, daß der Kläger gegen den belgischen Sozialversicherungsträger einen Anspruch auf Schadensersatz wegen der verspäteten Übermittlung seiner Akte geltend mache, die zum Verlust seines Anspruchs auf Ausgleich für seine Berufskrankheit nach der französischen Regelung geführt habe.

3. Die von der Regierung der Französischen Republik und der Kommission vorgeschlagene Lösung, nach der das Verfahren erneut an den belgischen Träger zurückzuverweisen wäre, mag zwar aufgrund einer Wortinterpretation der Verordnung Nr. 1408/71 zutreffend sein. Ich bin jedoch der Ansicht, daß sich der Gerichtshof in dieser Rechtssache nicht mit einer reinen Wortauslegung begnügen sollte, da das so gewonnene Ergebnis weder mit Sinn und Zweck der Verordnung Nr. 1408/71 noch mit den Anforderungen eines effektiven Rechtsschutzes vereinbar wäre. Daß es offensichtlich unbillig wäre, den Kläger erneut an den belgischen Träger zu verweisen, der bereits dreizehn Monate benötigte, um eine eine Seite umfassende falsche Entscheidung zu treffen, und weitere fünf Wochen, um seiner Verpflichtung zu genügen, den Antrag unverzüglich an den französischen Träger zu übermitteln, erscheint offensichtlich und keiner weiteren Begründung bedürftig.

Angesichts des Umstandes, daß der Kläger zwanzig von den dreißig Jahren, in denen er einer risikobehafteten Tätigkeit nachgegangen war, in Frankreich verbracht hat, läßt es sich nicht ernsthaft bestreiten, daß es sachlich gerechtfertigt wäre, wenn der französische Träger zur Gewährung der hier strittigen Leistungen verpflichtet würde. Es ist zudem nicht einzusehen, weswegen der französische Träger aus einem Fehlverhalten des belgischen Trägers Nutzen ziehen sollte mit der Folge, daß er Leistungen nicht erbringen müßte, zu deren Gewährung er der Sache nach verpflichtet ist.

Bei der Suche nach einer angemessenen Lösung dieses Rechtsproblems darf insbesondere die Zielsetzung nicht außer acht gelassen werden, die den Gemeinschaftsgesetzgeber zum Erlaß der Verordnung Nr. 1408/71 bewogen hat: das Streben, innerhalb der Gemeinschaft sicherzustellen, daß alle Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten nach den innerstaatlichen Rechtsvorschriften der einzelnen Mitgliedstaaten gleich behandelt werden und die Arbeitnehmer und ihre anspruchsberechtigten Angehörigen unabhängig von ihrem Arbeits- oder Wohnort in den Genuß der Leistungen der sozialen Sicherheit kommen.

a) Es wäre zunächst zu erwägen, ob Artikel 86 der Verordnung Nr. 1408/71 wirklich nur eine formelle Bedeutung im Sinne einer Hemmung der Antragsfristen zukommt oder ob ihm ein weiterer Sinn beigemessen werden kann.

Artikel 86 sieht vor, daß Anträge, Erklärungen oder Rechtsbehelfe, die gemäß den Rechtsvorschriften eines Mitgliedstaats innerhalb einer bestimmten Frist bei einer Behörde dieses Staates einzureichen sind, innerhalb der gleichen Frist bei einer entsprechenden Behörde eines anderen Mitgliedstaats eingereicht werden können. In diesem Fall übermitteln die in Anspruch genommenen Behörden diese Anträge unverzüglich der zuständigen Behörde des zuständigen Staates. Der Tag, an dem diese Anträge bei einer Behörde des zweiten Staates eingegangen sind, gilt als Tag des Eingangs bei der zuständigen Behörde.

Wenn somit Anträge bei einer Behörde eines anderen Mitgliedstaats als des Mitgliedstaats, nach dessen Rechtsvorschriften die Leistung zu gewähren ist, eingereicht werden, ist diese Behörde nicht befugt, über die Zulässigkeit der betreffenden Anträge zu entscheiden. Dafür ist ausschließlich die Behörde des Mitgliedstaats zuständig, nach dessen Rechtsvorschriften die Leistung zu gewähren ist und an die die Anträge in jedem Fall zu übermitteln sind.

Es wäre nun zu erörtern, ob die genannte Bestimmung des Artikels 86 dahin ausgelegt werden könnte, daß sie sich nicht nur auf die Rechtzeitigkeit eines Antrags auf eine Leistung bezöge, sondern gleichzeitig auch den Lauf von Fristen hemmen würde, die für die Vornahme bestimmter Handlungen nach den nationalen Rechtsvorschriften vorgesehen sind. Für eine derartige Auslegung des Artikels 86 der Verordnung Nr. 1408/71 würde der Umstand sprechen, daß es nicht im Einflußbereich des Antragstellers liegt, wie unverzüglich der nicht zur Leistung verpflichtete Träger Anträge an den zur Leistung verpflichteten Träger weiterleitet. Die in Artikel 86 der Verordnung Nr. 1408/71 vorgesehene Verfahrenserleichterung für den Antragsteller würde eines beachtlichen Teils ihrer praktischen Wirksamkeit (ihres effet utile) beraubt, wenn der nicht zur Leistung verpflichtete Träger durch nachlässiges oder langsames Handeln gerade die Vorteile zu Lasten des Antragstellers wieder zunichte machen könnte, die diesem durch Artikel 86 eingeräumt wurden.

So reizvoll eine derartige Auslegung des Artikels 86 der Verordnung Nr. 1408/71 auch erschiene — und die bisherige Rechtsprechung des Gerichtshofs zu dieser Bestimmung stünde dieser Auslegung nicht entgegen —, könnten Bedenken geltend gemacht werden, wenn sich der Gerichtshof hier zu dieser allgemeinen Frage äußern sollte, zumal deren praktische Auswirkungen im einzelnen wohl nicht völlig überschaubar sind.

Für den vorliegenden Rechtsstreit scheint sich nämlich eine Lösung anzubieten, die in einer Sonderbestimmung der Verordnung Nr. 1408/71 über Berufskrankheiten enthalten ist.

b) Da der Gerichtshof nach seiner ständigen Rechtsprechung den innerstaatlichen Gerichten die Kriterien für die Auslegung des Gemeinschaftsrechts an die Hand gibt, die ihnen für ihre Rechtsprechung dienlich sein können, sollte die von der Cour d'appel Douai vorgelegte Frage im Lichte aller Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts beantwortet werden, auch wenn diese nicht ausdrücklich in der Frage des vorlegenden Gerichts erwähnt wurden.

Im Sinne dieser bisherigen Rechtsprechung werde ich somit prüfen, ob Artikel 57 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1408/71 für den vorliegenden Rechtsstreit herangezogen werden kann.

Artikel 57 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1408/71 lautet wie folgt:

Voraussetzungen, welche nach den Rechtsvorschriften eines Mitgliedstaats die Gewährung der Leistungen bei Berufskrankheit davon abhängig machen, daß die betreffende Krankheit zum ersten Mal im Gebiet dieses Mitgliedstaats ärztlich festgestellt worden ist, gelten auch dann als erfüllt, wenn die betreffende Krankheit zum ersten Mal im Gebiet eines anderen Mitgliedstaats festgestellt worden ist.

Dieser Bestimmung entnehme ich eine weitere Verfahrenserleichterung zugunsten des Antragstellers: Der zur Leistung verpflichtete Träger eines Mitgliedstaats hat die erstmalige ärztliche Feststellung einer Berufskrankheit als gültige Feststellung auch dann zu akzeptieren, wenn diese Feststellung im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats getroffen wurde. Insoweit enthält Artikel 57 Absatz 2 eine Ausnahme zu der Bestimmung des Artikels 57 Absatz 1, wonach die Leistungen ausschließlich nach den Rechtsvorschriften des letzten dieser Mitgliedstaaten gewährt werden. Diese Ausschließlichkeit mag zwar für die Bemessung der Höhe der Leistungen sowie des Verfahrens zu ihrer Bewilligung im allgemeinen gelten, sie gilt jedoch nicht für die erstmalige ärztliche Feststellung der Berufskrankheit.

Wenn somit der zur Leistung verpflichtete Träger die ärztliche Feststellung einer Berufskrankheit, die in einem anderen Mitgliedstaat erfolgt ist, hinzunehmen hat, muß dies auch dann gelten, wenn diese ärztliche Feststellung nicht nach den Verfahrensvorschriften des zur Leistung verpflichteten Mitgliedstaats erfolgt ist. Es ist nämlich nicht auszuschließen, daß im Zeitpunkt der ärztlichen Feststellung der Berufskrankheit noch gar nicht feststeht, welcher Mitgliedstaat zur Erbringung der Leistung verpflichtet ist. Im übrigen kann von dem für die ärztliche Feststellung der Berufskrankheit herangezogenen Arzt nicht die Kenntnis sozialrechtlicher Verfahrensvorschriften anderer Mitgliedstaaten verlangt werden.

Die Vorschrift des Artikels 57 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1408/71 ist somit dahin auszulegen, daß Voraussetzungen, welche nach den Rechtsvorschriften eines Mitgliedstaats die Gewährung der Leistung bei Berufskrankheit davon abhängig machen, daß die betreffende Krankheit zum ersten Mal im Gebiet dieses Mitgliedstaats ärztlich festgestellt worden ist, auch dann als erfüllt gelten, wenn die betreffende Krankheit im Gebiet eines anderen Mitgliedstaats festgestellt worden ist, und zwar auch dann, wenn diese Feststellung nach den Verfahrensvorschriften des anderen Mitgliedstaats durchgefiihrt wurde.

Von dieser Auffassung scheint auch das Centre de sécurité sociale des travailleurs migrants der Französischen Republik ausgegangen zu sein, als es in seinem — zugegebenermaßen knapp formulierten — Ubermittlungsschreiben vom 28. April 1983 an die Krankenkasse Maubeuge diese lediglich zur Prüfung der Frage aufforderte, ob die vom Kläger in Frankreich ausgeübte Tätigkeit ihrer Natur nach geeignet gewesen sei, die beim Kläger festgestellte Beeinträchtigung zu verursachen. Die Krankenkasse Maubeuge war somit nicht aufgefordert gewesen, das gesamte Verfahren zur Anerkennung einer Berufskrankheit durchzuführen, sie sollte sich lediglich zu einem Teilaspekt äußern.

Es ist allerdings noch darauf hinzuweisen, daß es nicht eindeutig feststeht, ob die französischen Rechtsvorschriften die Gewährung der Leistung bei Berufskrankheit davon abhängig machen, daß die betreffende Krankheit zum ersten Mal im Gebiet der Französischen Republik festgestellt worden ist. Bestimmte Vorschriften des französischen Sozialversicherungskodex scheinen zwar dafür zu sprechen, doch handelt es sich bei dieser Frage um ein Problem, welches erforderlichenfalls vom nationalen Gericht zu lösen wäre.

Auf eine abschließende Klärung dieser Problematik kommt es jedoch im vorliegenden Fall nicht an. Wenn nämlich eine ärztliche Feststellung einer Berufskrankheit nach den Verfahrensvorschriften des Staates, in dem der Arzt ansässig ist, selbst dann ausreicht, wenn nach den Rechtsvorschriften des zur Leistung verpflichteten Mitgliedstaats diese Feststellung in dessen Hoheitsgebiet hätte erfolgen müssen, so muß eine entsprechende erste ärztliche Feststellung erst recht ausreichen, wenn die ärztliche Feststellung im zur Leistung verpflichteten Mitgliedstaat nicht ausdrücklich vorausgesetzt wird. Auch hier hat der Grundgedanke zu gelten, daß der mit der ersten ärztlichen Feststellung einer Berufskrankheit befaßte Arzt nicht gehalten sein kann, die sozialrechtlichen Verfahrensvorschriften anderer Mitgliedstaaten zu kennen.

Abschließend ist noch zur Klarstellung darauf hinzuweisen, daß das in der Anhangsliste Nr. 42 zum Dekret Nr. 46-2959 in der Fassung des Dekrets Nr. 81-507 vorgesehene zweite Audiogramm noch zur erstmaligen ärztlichen Feststellung der Berufskrankheit im Sinne von Artikel 57 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1408/71 zu rechnen ist, da diese Verordnung zwischen der erstmaligen ärztlichen Feststellung der Berufskrankheit einerseits und der Verschlimmerung des ZuStands eines Arbeitnehmers andererseits (Artikel 60) unterscheidet.

C —

Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, auf das Vorabentscheidungsersuchen der Cour d'appel Douai wie folgt zu antworten:

Artikel 57 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1408/71 ist in Verbindung mit Artikel 86 derselben Verordnung wie folgt auszulegen:

Hat eine Person, die sich eine Berufskrankheit zugezogen hat, nach den Rechtsvorschriften von zwei oder mehr Mitgliedstaaten eine Tätigkeit ausgeübt, die geeignet ist, eine solche Krankheit zu verursachen, so werden die Leistungen, auf die sie Anspruch hat, nach den Rechtsvorschriften des letzten dieser Mitgliedstaaten mit der Maßgabe gewährt, daß es für die erstmalige ärztliche Feststellung der Berufskrankheit ausreicht, daß diese in einem anderen Mitgliedstaat und nach dessen Rechtsvorschriften vorgenommen wurde.

In einem derartigen Fall ist es ohne Bedeutung, daß der Träger, bei dem ein entsprechender Antrag auf Leistungen zuerst eingereicht worden war, diesen Antrag unter Verstoß gegen Artikel 86 der Verordnung Nr. 1408/71 nicht unverzüglich an den zuständigen Träger des anderen Mitgliedstaats mit der Folge übermittelt hat, daß der Anspruchsberechtigte die im Recht des zuständigen Mitgliedstaats vorgesehenen Fristen für die erstmalige ärztliche Feststellung seiner Berufskrankheit nicht einhalten konnte.