Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 20.02.1986 – C-303/84

Schlußanträge des Generalanwalts

G. Federico Mancini

vom 20. Februar 1986

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

1. Wie wir alle wissen, stellen die Einnahmen aus den Agrarabschöpfungen und den Zöllen des Gemeinsamen Zolltarifs seit dem 1. Januar 1970 eigene Mittel der Gemeinschaft dar, wobei es den Mitgliedstaaten obliegt, sie zu erheben und der Kommission zur Verfügung zu stellen (Artikel 3 und 6 des Beschlusses 70/243 des Rates vom 21. April 1970, ABl. L 94 vom 28. 4. 1970, S. 19). Mit ihrer auf Artikel 169 EWG-Ver, trag gestützten Klage, die am 21. Dezember 1984 in das Register eingetragen worden ist, verlangt die Kommission von der Bundesrepublik Deutschland die Beachtung der Vorschriften, in denen die näheren Einzelheiten der Feststellung dieser Mittel geregelt sind. Sie wirft der Bundesregierung insbesondere vor, die in der Verordnung Nr. 700/73 vom 12. März 1973 (ABl. L 67 vom 14. 3. 1973, S. 12) vorgesehenen Produktionsabgaben für Zucker zu spät festgestellt und ihr gutgeschrieben zu haben.

2. Schauen wir uns zunächst den rechtlichen Rahmen der Streitsache an. Nach Artikel 5 der zitierten Verordnung erheben die nationalen Behörden vor dem 15. Januar die Produktionsabgabe von den Zuckerherstellern, die ihre Quoten überschritten haben. Die Wahl dieses Termins hat einen einfachen Grund: Das Zuckerwirtschaftsjahr, in dem die Erzeugung stattfindet — so heißt es in der dritten Begründungserwägung —, erstreckt sich vom 1. Juli bis zum 30. Juni, und da der Zuckerabsatz zu einem großen Teil während dieses Jahres erfolgt, ist es angezeigt, die Zahlung der Abgabe in diesem Zeitraum beginnen zu lassen. Zu diesem Zweck bestimmt Artikel 5 Absatz 3: Spätestens 15 Tage vor diesem Fälligkeitstermin, d. h. bis zum 31. Dezember des vorhergehenden Jahres, setzen die Mitgliedstaaten ... den zu bezahlenden Betrag fest.

Außerdem gibt es die Verordnung (EWG) Nr. 2891/77 des Rates vom 19. Dezember 1977 (ABl. L 336 vom 27. 12. 1977, S. 1), die es den Gemeinschaften gestatten soll, unter den bestmöglichen Bedingungen über die eigenen Mittel zu verfügen (vorletzte Begründungserwägung). Von ihren Bestimmungen interessiert uns vor allem Artikel 1 : Diese Mittel — so heißt es dort — werden von den Mitgliedstaaten gemäß ihren Rechts- und Verwaltungsvorschriften festgestellt und nach Maßgabe dieser Verordnung der Kommission zur Verfügung gestellt und kontrolliert. Auf den ersten Blick scheint das so beschriebene Verfahren aus zwei voneinander unabhängigen Abschnitten zu bestehen, wobei sich der erste — die Feststellung — nach nationalem Recht bestimmt und der zweite — die Bereitstellung — gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften unterliegt.

In Wirklichkeit verhält es sich anders, wie die Artikel 2, 9 und 10 zeigen. In Artikel 2 heißt es nämlich: Für die Anwendung dieser Verordnung — also auch dafür, daß die Gemeinschaftsmittel der Kommission zur Verfügung gestellt werden — gilt ein Anspruch als festgestellt, sobald die entsprechende Forderung von der zuständigen Dienststelle oder Einrichtung des Mitgliedstaats ordnungsgemäß festgesetzt ist. Artikel 9 bestimmt sodann, daß der Betrag der festgestellten... Mittel... von jedem Mitgliedstaat dem... für die Kommission bei der Haushaltsverwaltung des Mitgliedstaats ... eingerichteten Konto gutgeschrieben wird; schließlich ist in Artikel 10 geregelt, daß die Gutschrift spätestens am 20. des zweiten Monats [erfolgt], der auf den Monat folgt, in dem der Anspruch festgestellt wurde.

Das Verfahren ist somit, obwohl es in inhaltlich unterschiedliche Abschnitte zerfällt, ein einheitlicher Vorgang und als Ganzes den nationalen Behörden übertragen. Auf die genannten Bestimmungen folgt im übrigen eine Sanktionsvorschrift: Bei verspäteter Gutschrift... hat der [säumige] Mitgliedstaat Zinsen zu zahlen, deren Satz gleich dem höchsten am Fälligkeitstag in den Mitgliedstaaten geltenden Diskontsatz ist (Artikel 11).

3. Der Sachverhalt geht auf das Zuckerwirtschaftsjahr 1980/81 zurück. Die deutschen Behörden stellten den Betrag der Abgaben — der sich auf rund 466000 DM belief — versehentlich erst am 1. Februar 1982, also einen Monat nach dem in Artikel 5 der Verordnung Nr. 700/73 vorgesehenen Fälligkeitstag (31. Dezember), fest.

Die anschließende Gutschrift auf dem Konto der Kommission erfolgte am 20. April 1982, d. h. mit einer Verspätung von 57 Tagen gegenüber dem Zeitpunkt, zu dem sie bei rechtzeitiger Feststellung hätte erfolgen müssen. Die Kommission forderte daraufhin die Bundesregierung auf, Verzugszinsen in Höhe von 15000 DM zu zahlen (Artikel 11 der Verordnung Nr. 2891/77); ihr Begehren wurde jedoch entschieden zurückgewiesen. Die Bundesrepublik machte geltend, nach dem Wortlaut des Artikels 10 beginne die Frist von einem Monat und 20 Tagen, innerhalb deren die Gutschrift erfolgen müsse, am Tag der tatsächlichen Feststellung der Abgaben; da die am 1. Februar 1982 festgestellten Beträge am 20. April 1982 entrichtet worden seien, sei sie nicht in Verzug geraten. Jedenfalls beziehe sich die in Artikel 11 vorgesehene Sanktion nur auf Verspätungen bei der Gutschrift; es sei willkürlich, sie auf Fälle verspäteter Feststellung auszudehnen.

In ihrem Antwortschreiben vom 12. Juni 1984 zu der Stellungnahme, die die Kommission ihr gemäß Artikel 169 Absatz 1 übermittelt hatte, hielt die Bundesregierung an ihrer Auffassung fest. Daraufhin wurde die Klage erhoben, die Ihnen zur Entscheidung vorliegt. Die Kommission wirft der Bundesrepublik drei Vertragsverstöße vor: die verspätete Feststellung der in der Verordnung Nr. 700/73 vorgesehenen Abgaben, die verspätete Gutschrift der entsprechenden Beträge auf ihrem Konto und die Weigerung, Verzugszinsen zu zahlen.

4. Die Bundesregierung trägt zunächst vor, sie habe bereits während des Vorverfahrens eingeräumt, daß die Produktionsabgaben für Zucker nicht fristgemäß festgestellt worden seien. Wegen dieses Eingeständnisses und ihrer Versicherung, die vorgeschriebenen Fristen künftig einzuhalten, habe die Kommission kein Rechtsschutzinteresse mehr an der gerichtlichen Feststellung, daß eine schon längst verstrichene Frist, die nachträglich unter keinen Umständen mehr eingehalten werden könne, überschritten worden sei. Der Gerichtshof könne deshalb nur darüber entscheiden, ob die Bundesrepublik Deutschland Verzugszinsen zu zahlen habe.

Diese Einrede, wenn ich sie so nennen darf, wurde von den Parteien eingehend erörtert; aufgrund Ihrer Rechtsprechung kann sie jedoch nicht durchgreifen. Der Mitgliedstaat — so haben Sie ausgeführt — könne sich nicht, um sich dem Klageanspruch zu entziehen, auf von [ihm] selbst geschaffene vollendete Tatsachen berufen. Im übrigen könne an der Feststellung einer Vertragsverletzung ein sachliches Interesse ... deshalb bestehen, weil [diese Feststellung] die Grundlage für eine Haftung abgeben kann, die möglicherweise einen Mitgliedstaat ... gegenüber anderen Mitgliedstaaten, der Gemeinschaft oder einzelnen trifft (Urteil vom 7. Februar 1973 in der Rechtssache 39/72, Kommission/Italien, Slg. 1973, 101). Hinzu kommt noch, daß die Klägerin in unserem Fall deshalb ein offensichtliches Interesse an Ihrer Entscheidung hat, weil der eigentliche Streitgegenstand in der Frage besteht, ob sie tefugt ist, Verzugszinsen als Sanktionsmaßnahmen auch in den Fällen einer verspäteten Feststellung der Gemeinschaftsmittel zu verlangen.

Wenden wir uns deshalb diesem Kernproblem zu. Ausgehend von einer Gesamtwürdigung aller im vorliegenden Fall einschlägigen Vorschriften — derjenigen über die Verpflichtung zur Feststellung der Mittel wie auch derjenigen, die die Einzelheiten der Gutschrift regeln — versucht die Kommission darzutun, daß mit den Worten bei verspäteter Gutschrift in Artikel 11 der Verordnung Nr. 2891/77 ein allgemeines Ziel verfolgt werde, nämlich zu verhindern, daß die Mitgliedstaaten zum Nachteil der Gemeinschaftsfinanzen irgendeinen Vorteil aus eigener Pflichtwidrigkeit zögen. Ausgangspunkt ihrer Argumentation ist Artikel 10, dem zufolge — erinnern wir uns — die Gutschrift binnen eines Monats und 20 Tagen erfolgen muß.

Im Normalfall, so trägt die Klägerin vor, berechne sich dieser Fälligkeitstermin von dem Zeitpunkt an, in dem der Anspruch festgestellt wurde. Dies bedeute z. B., daß die Frist für die Gutschrift in den Fällen, in denen der Mitgliedstaat die Feststellung vor dem gemeinschaftsrechtlich festgesetzten Termin (in unserem Fall: dem 31. Dezember) vornehme, immer am Tage der Feststellung zu laufen beginne. Daraus ergebe sich, daß der Mitgliedstaat Verzugszinsen zahlen müsse, wenn er nach diesem Zeitpunkt mehr als einen Monat und 20 Tage verstreichen lasse. Fraglich seien aber die Sonderfälle, in denen die Feststellung später als vorgeschrieben erfolgt sei. Hier müsse Artikel 10 dahin ausgelegt werden, daß die Frist für die Gutschrift nicht von der verspäteten Feststellung, sondern von dem Zeitpunkt an laufe, in dem die Feststellung hätte erfolgen müssen. Jede andere Auslegung der Bestimmung würde nach Ansicht der Kommission der Zinssanktion die abschreckende Wirkung nehmen, die der Verordnungsgeber ihr zweifellos habe beimessen wollen.

Dies ist aber nicht alles. Die Kommission macht geltend, die Frist zwischen Feststellung und Gutschrift der Gemeinschaftsmittel begünstige den Mitgliedstaat im Verwaltungswege, da er diese Einnahmen erst einige Zeit nach ihrer Erhebung gutzuschreiben brauche. Diese Vergünstigung sei jedoch nur dann gerechtfertigt, wenn die nationalen Behörden ihrer Pflicht zur Feststellung rechtzeitig nachgekommen seien; dagegen wäre es unbillig, ihnen diese Frist auch dann vom Tage der tatsächlichen Feststellung an einzuräumen, wenn sie diese Pflicht nicht rechtzeitig erfüllt hätten. Eine andere Lösung, wie sie von der Bundesrepublik vorgeschlagen werde, führe zu unsinnigen Ergebnissen. Man brauche nur an den Fall zu denken, in dem ein Mitgliedstaat sich weigere, eigene Einnahmen der Gemeinschaft festzustellen, dazu aber durch ein Urteil des Gerichtshofes gezwungen werde: Nach der von der Bundesregierung vertretenen Ansicht brauchte er selbst in diesem Fall keine Verzugszinsen zu zahlen, wenn er die betreffenden Einnahmen nur binnen eines Monats und 20 Tagen nach der sozusagen erzwungenen Feststellung gutschreibe.

Die Kommission ist kurz gesagt der Meinung: vigilantibus, non dormientibus, iura succurunt. Wenn man wolle, daß die Sanktionsregelung in Artikel 11 praktische Wirksamkeit entfalte, müsse man anerkennen, daß dieser Grundsatz dem System der Vorschriften über die Feststellung und die Gutschrift der Gemeinschaftsmittel zugrunde liege.

5. Die Beklagte fährt bei ihrer Argumentation ebenfalls schwere Geschütze auf. Sie bemerkt zunächst, auch im Rahmen des Gemeinschaftsrechts gebiete die besondere Natur des Finanzrechts dem Verordnungsgeber, zwingende, möglichst genaue Vorschriften zu erlassen, um die gebotene Rechtssicherheit und Gleichbehandlung der Adressaten dieser Vorschriften zu gewährleisten. Diesen Zielsetzungen liefe es aber zuwider, wenn die genannten Vorschriften von der Verwaltung nach eigenem allgemeinen Gutdünken oder aufgrund eigener Nützlichkeitserwägungen ausgelegt und angewendet werden könnten. So widerspreche die von der Klägerin vorgeschlagene Unterscheidung zwischen Normalfall und Sonderfällen des Fristbeginns für die Gutschrift der Mittel nicht nur dem Wortlaut des Artikels 10, der sich ausschließlich auf den Tag beziehe, an dem der Anspruch festgestellt worden sei, sondern auch seinem Zweck, Fristbeginn und Fristablauf möglichst eindeutig festzulegen.

Dies vorausgeschickt, trägt die Bundesrepublik vor, die Verordnung Nr. 2891/77 regele die Gutschrift der Mittel und die entsprechenden Verpflichtungen der Mitgliedstaaten, nicht jedoch die Art und Weise der Feststellung und der Erhebung dieser Mittel. Deshalb kämen die Verordnungsbestimmungen auch nicht als Grundlage und sedes matériáé für die Verurteilung zur Zinszahlung in Betracht, zu der ein bei der Feststellung der Gemeinschaftsmittel säumiger Mitgliedstaat nach Ansicht der Kommission verpflichtet sei. Dies erkläre im übrigen, weshalb die Sanktionsvorschrift des Artikels 11 nur Verspätungen bei der Gutschrift der Mittel erfasse.

Mit anderen Worten, die Pflicht, deren Verletzung die Klägerin der Bundesrepublik vorwerfe, ergebe sich nicht aus der Verordnung Nr. 2891/77. Nur der Verordnungsgeber könne sie begründen und die Sanktion des Artikels 11 auf den Fall ihrer Nichteinhaltung erstrecken; solange er dies jedoch nicht getan habe, müßten die Verwaltung und die Gerichte das geltende Recht anwenden, ohne sich ihrerseits als Gesetzgeber aufspielen zu dürfen.

6. Ich möchte sogleich erklären, daß mich keine der beiden Thesen, so nachdrücklich sie auch vorgebracht wurden, befriedigen kann; ich finde vielmehr, daß die Stärken der einen — wie so oft — in den Schwächen der anderen liegen. So stoßen sich die Argumente der Kommission am Wortlaut von Artikel 11 (bei verspäteter Gutschrift... hat der betreffende Mitgliedstaat Zinsen zu zahlen), der dafür das Glanzstück in der Argumentation der Bundesregierung ist. Letztere weiß wiederum nur dem Verordnungsgeber die Schuld für die Widersinnigkeiten zuzuschieben, die ihr Standpunkt zur Folge hat; und die Klägerin, die mit der Darstellung dieser Widersinnigkeiten die größte Wirkung erzielt, verliert viel von ihrer Überzeugungskraft, wenn sie, um diesen abzuhelfen, die entgegengesetzte Absurdität vertritt und mit der Sanktion des Artikels 11 den Mitgliedstaat bestrafen will, der die geschuldeten Beträge zwar innerhalb eines Monats und 20 Tagen nach dem 31. Dezember gutgeschrieben, sie jedoch erst nach dem 31. Dezember festgestellt hat. Diese Unstimmigkeiten veranlassen mich, einen anderen Ansatz für die Entscheidung des Rechtsstreits zu suchen.

Ich verweise in erster Linie darauf, daß mit dem Beschluß 70/243 des Rates die in den Haushalt der Gemeinschaft einzusetzenden eigenen Mittel bestimmt werden sollten und nicht die für die Festsetzung von Zöllen, Steuern, Abschöpfungen, anderen Abgaben und sonstigen Formen von Einnahmen zuständigen [Behörden]. Als haushaltsrechtliche Maßnahme verbietet es dieser Beschluß nicht, daß [die Gemeinschaftsorgane] eine Abgabe wie die für [die Zuckerproduktion] vorgesehene [einführen], da [die] Zuständigkeit für die Einführung dieser Abgabe ... ihre Grundlage in den Vorschriften des Vertrages ... findet (Urteil vom 30. September 1982 in der Rechtssache 108/81, Amylum/Rat, Slg. 1982, 3107). Was weiter die Verordnung Nr. 2891/77 anbelangt, so habe ich bereits gesagt, daß sie diesen Beschluß durchführt, um es den Gemeinschaften [zu] gestatten ..., unter den bestmöglichen Bedingungen über die eigenen Mittel zu verfügen: Auch ihre Bestimmungen haben somit haushaltsrechtlichen Charakter. Daraus folgt, daß die beiden Rechtsquellen nicht den Grundsatz in Frage stellen, wonach die Gemeinschaft in bestimmten Sektoren, insbesondere im Agrar- und Zollbereich, befugt ist, Steuern oder Finanzzölle festzusetzen, während die Mitgliedstaaten die betreffenden Einnahmen nur zum Zweck der Finanzierung des Gemeinschaftshaushalts feststellen und dem Konto der Kommission gutschreiben.

Aufgrund dieser Abgrenzung der jeweiligen Kompetenzen kann die tatsächliche Feststellung der Mittel durch die Mitgliedstaaten die Entstehung des Anspruchs der Gemeinschaft auf diese Mittel offenkundig nicht hemmen, und zwar deshalb nicht, weil dieser Anspruch — wie auch in den Rechtsordnungen sehr vieler Mitgliedstaaten — entsteht, sobald die von den rechtsetzenden Organen der Gemeinschaft zu diesem Zweck aufgestellten Voraussetzungen erfüllt sind. Mit anderen Worten, die Feststellung ist (außer in einem Fall, auf den ich noch zurückkommen werde) nicht der den Anspruch auf die Einnahmen begründende Akt, sondern nur der Umstand, der die Verpflichtung des Mitgliedstaats begründet, diese Einnahmen der Kommission zur Verfügung zu stellen. Wenn dies nicht so wäre, wenn die Entstehung des Anspruchs von der Feststellung durch die Mitgliedstaaten abhinge, so würde diesen in der Praxis eine Abgabenhoheit wieder zuerkannt, die ihnen entzogen worden ist.

Diese Unterscheidung zwischen dem den Anspruch auf die Eigenmittel begründenden Akt und ihrer Feststellung findet in den Finanzbestimmungen der Verordnung (EWG) Nr. 2891/77 ihren Niederschlag. Ich möchte in diesem Zusammenhang bemerken, daß die französische und die italienische Fassung des Artikels 2 weniger genau sind als die englische, deutsche und niederländische Fassung; in letzteren ist nämlich der Anspruch nicht festgestellt, sondern er gilt als (shall be deemed, geldt als) festgestellt, sobald die entsprechende Forderung ... ordnungsgemäß festgesetzt ist. Diese Worte zeigen meines Erachtens ganz deutlich, daß der Verordnungsgeber den Zeitpunkt, in dem der Anspruch festgestellt wird, zum Gegenstand einer gesetzlichen Vermutung gemacht hat. Eine solche Vermutung war auch unerläßlich, wenn man verhindern wollte — und es ist undenkbar, daß dies nicht beabsichtigt gewesen sein sollte —, daß die konkrete Feststellung eines bereits festgesetzten, also rechtlich bereits bestehenden Anspruchs von der Initiative der dazu verpflichteten nationalen Behörden abhängt und die Gutschrift der Mittel auf diese Weise nach Belieben hinausgeschoben werden kann.

Unter diesem Blickwinkel kommt es entscheidend darauf an, ob der Anspruch ordnungsgemäß festgesetzt worden ist: Ein Vorgang, der augenscheinlich immer den Voraussetzungen in den jeweiligen Verordnungen, die gemeinschaftliche Mittel vorsehen, entsprechen muß. In unserem Fall haben die Mitgliedstaaten bekanntlich gemäß Artikel 5 der Verordnung (EWG) Nr. 700/73 den Abgabenbetrag spätestens am 31. Dezember festzusetzen und vor dem 15. Januar des folgenden Jahres zu erheben. Es sind somit zwei Fälle denkbar. Der Mitgliedstaat bestimmt die gesamte Forderung vor dem 31. Dezember: Der Anspruch ist festgestellt und entsteht aufgrund dessen vorzeitig. Der Mitgliedstaat wird nicht rechtzeitig tätig: Der Anspruch entsteht ebenfalls bei Fristablauf und gilt aufgrund der erwähnten Vermutung als festgestellt. Artikel 2 ist daher wie folgt zu lesen: Für die Bereitstellung der Gemeinschaftsmittel für die Kommission gilt ein Anspruch als festgestellt, sobald er von den nationalen Behörden ordnungsgemäß festgesetzt ist, spätestens aber dann, wenn die Voraussetzungen erfüllt sind, die in der diesen Anspruch begründenden gemeinschaftsrechtlichen Regelung aufgestellt sind.

Nun, da wir diesen Punkt erreicht haben, trennt uns nur noch ein kleiner Schritt von der Lösung des Rechtsstreits. Aufgrund der genannten Vermutung beginnt der Lauf der in Artikel 10 der Verordnung Nr. 2891/77 für die Gutschrift der Mittel vorgesehenen Frist von einem Monat und 20 Tagen an dem Tage, an welchem der entsprechende Anspruch als festgestellt gilt, und nicht, wie die Bundesregierung vorträgt, an dem Tage, an welchem die nationalen Behörden tatsächlich die Feststellung vorgenommen haben. Da die Produktionsabgabe für Zucker für das Wirtschaftsjahr 1980/81 als am 31. Dezember 1981 festgestellt anzusehen war, hätte die anschließende Gutschrift auf dem Konto der Kommission bis zum 22. Februar 1982 erfolgen müssen. Da die Bundesrepublik diese Frist nicht einhielt, war sie nach Artikel 11 der zitierten Verordnung zur Zahlung von Verzugszinsen verpflichtet.

Ein letztes Wort: Aus meinen Ausführungen ergibt sich, daß die Nichteinhaltung der weiteren Frist der Verordnung Nr. 700/73, die unstreitig ist, nicht Gegenstand einer besonderen Entscheidung des Gerichtshofes im Sinrfe der Artikel 169 und 171 EWG-Vertrag sein kann. Dieser Verstoß geht nämlich sozusagen in der Vermutung der Feststellung gemäß Artikel 2 der Verordnung (EWG) Nr. 2891/77 auf.

7. Nach alledem schlage ich vor, der am 21. Dezember 1984 von der Kommission der Europäischen Gemeinschaften eingereichten Klage gegen die Bundesrepublik Deutschland stattzugeben und festzustellen, daß dieser Mitgliedstaat dadurch gegen seine Verpflichtungen aus dem EWG-Vertrag verstoßen hat, daß er die Zahlung der in Artikel 11 der Verordnung (EWG) Nr. 2891/77 vorgesehenen Zinsen verweigert hat.

Die Beklagte ist gemäß Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung zur Tragung der Kosten zu verurteilen.