Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 11.06.1986 – C-282/85

Schlußanträge des Generalanwalts

G. Federico Mancini

vom 11. Juni 1986

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

1. Sie haben über eine Nichtigkeitsklage zu entscheiden, die am 18. September 1985 bei der Kanzlei des Gerichtshofes eingegangen ist. Die französische Einrichtung, die sie erhoben hat und die offiziell als Comité de développement et de promotion du textile et de l'habillement (CDPTH) bezeichnet wird, aber auch unter dem Namen DEFI bekannt ist (im folgenden: Kläger) ficht die Entscheidung 85/380 vom 5. Juni 1985 an, mit der die Kommission der Europäischen Gemeinschaften zwei in den Dekreten Nrn. 82-1242 und 82-1243 in der Fassung der Dekrete Nrn. 84-389 und 84-390 (JORF 1983, S. 301, und 1984, S. 1651) enthaltene Beihilferegelungen zugunsten von individuellen Initiativen im Textil- und Bekleidungssektor für mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar erklärt hat.

Die Bestimmungen sahen die Verlängerung der Erhebung zweier parafiskalischer Abgaben bis zum 31. Dezember 1985 vor, die nach den gleichen Regeln wie die Mehrwertsteuer auf die Verkäufe von Erzeugnissen der Textil- und Bekleidungsindustrie in Frankreich (unter Ausschluß der Verkäufe von Erzeugnissen, die ihren Ursprung in anderen Mitgliedstaaten hatten oder dort in den Verkehr gebracht wurden) erhoben wurden und eingeführt worden waren, um in der Textil- und Bekleidungsindustrie die Forschung, die Innovation und die Erneuerung der industriellen und kommerziellen Strukturen zu fördern. Der Kläger, der durch das Dekret Nr. 84-388 vom 22. Mai 1984 aufgrund des Gesetzes 78-654 vom 22. Juni 1978 concernant les comités professionnels de développement économique (Gesetz über die Berufsausschüsse für die wirtschaftliche Entwicklung) geschaffen wurde, erhält den Ertrag dieser Abgaben und teilt ihn auf in Beihilfen für Unternehmen, Mittel für kollektive Förderungsmaßnahmen und Mittel für die technischen Zentren der Textil-, Bekleidungs- und Strickwarenindustrie.

Die französische Regierung unterrichtete die Kommission am 18. April 1985 gemäß Artikel 93 Absatz 3 EWG-Vertrag schriftlich von dem Beihilfevorhaben und ersuchte sie namentlich, zu den Aufgaben des Klägers Stellung zu nehmen, die in der Gewährung eines Zinszuschusses für die Bankdarlehen bestanden, die zur Finanzierung von Investitionen in den genannten Industriesektoren vergeben wurden (Dekrete Nrn. 84-388, 84-389 und 84-390 sowie Beschluß des Verwaltungsrates des Klägers vom 20. März 1985). Aus diesem Schreiben geht hervor, daß der Kläger beabsichtigte, einen einmaligen Betrag von 150 Millionen FF für eine Zinsermäßigung von 6 % für die im Jahre 1985 von den Banken für derartige Investitionen gewährten Darlehen bereitzustellen. Die Regierung hatte ihm ferner mitgeteilt, sie werde die erforderliche Genehmigung der Gewährung von zinsermäßigten Darlehen erst nach Vorlage eines dem Gemeinschaftsrecht entsprechenden Plans erteilen.

Wie gesagt war die Kommission der Auffassung, daß die geplanten Beihilfen mit dem Gemeinsamen Markt im Sinne von Artikel 92 Absatz 1 unvereinbar seien und nicht die Voraussetzungen für die Anwendung eines der in Artikel 92 Absatz 3 enthaltenen Ausnahmetatbestände erfüllten. Sie beschloß deshalb, das Verfahren gemäß Artikel 93 einzuleiten, und forderte die französische Regierung mit Schreiben vom 30. Juli 1984 auf, sich zu äußern. Am 5. Juli 1985 übermittelte sie der französischen Regierung die vorgenannte Entscheidung 85/380, in der sie erneut auf die Unvereinbarkeit der beiden Regelungen hinwies und der Französischen Republik untersagte, das Vorhaben durchzuführen.

Gegen diese Entscheidung erhoben am 20. August 1985 die französische Regierung (Rechtssache 259/85) und weniger als einen Monat danach der Kläger Klage auf Aufhebung. Die Kommission hat mit Schriftsatz, der am 23. Oktober 1985 bei der Kanzlei des Gerichtshofes eingegangen ist, gegen die zweite Klage die Einrede der Unzulässigkeit erhoben und gemäß Artikel 91 der Verfahrensordnung beantragt, über die Einrede vorab zu entscheiden.

2. Die Kommission stützt ihre Einrede auf zwei Gründe, die sich beide auf die Zulässigkeit der Klage beziehen: fehlende Klagebefugnis und mangelndes Rechtsschutzinteresse.

Das Vorbringen zum ersten Grund ist einfach: Der Kläger sei weder ein Mitgliedstaat noch ein Unternehmen noch ein Unternehmerverband noch eine Verbrauchervereinigung; er sei eine Emanation des französischen Staates und besitze als solche nicht oder jedenfalls nicht im Beihilfebereich jenes Mindestmaß an Autonomie und Verantwortlichkeit, das erforderlich sei, damit man aufgrund der Rechtsprechung des Gerichtshofes seine Klagebefugnis bejahen könne (vgl. die Beschlüsse vom 14. November 1963 in der Rechtssache 15/63, Lassalle/Parlament, Slg. 1964, 97, und vom 11. Dezember 1973 in der Rechtssache 41/73, Générale Sucrière/Kommission, Slg. 1973, 1465, sowie das Urteil vom 8. Oktober 1974 in der Rechtssache 18/74, Syndicat général du personnel/Kommission, Slg. 1974, 933). Dagegen spreche auch nicht der Umstand, daß der Kläger nach französischem Recht prozeßfähig sei. Auch stimme der Begriff der juristischen Person in Artikel 173 Absatz 2 möglicherweise nicht mit dem entsprechenden Begriff in den Rechtsvorschriften des einen oder anderen Mitgliedstaats überein (vgl. die Urteile vom 8. Oktober 1974 in der Rechtssache 175/73, Union Syndicale, Massa und Kortner/Rat, Slg. 1974, 917, und vom 28. Oktober 1982, Groupement des agences de voyage/Kommission, Slg. 1982, 3799).

Diesem Vorbringen kann nicht gefolgt werden. Um zu diesem Ergebnis zu kommen, ist es nicht nötig, den Begriff der juristischen Person im Sinne des Artikels 173 näher zu untersuchen. Es genügt, festzustellen, daß a) der Kläger, wie auch die Kommission einräumt, nach Artikel 1 des vorgenannten Gesetzes 78-654 ein établissement d'utilité publique, doté de ... personnalité civile (eine dem öffentlichen Interesse dienende rechtsfähige Einrichtung) ist, b) die herangezogenen Entscheidungen nicht einschlägig sind, da sie entweder anders gelagerte Fälle betreffen oder sich auf das anders geartete Problem der Voraussetzungen für die Zulassung als Streithelfer in jenen Rechtsstreitigkeiten beziehen, und c) die fehlende Autonomie und Verantwortlichkeit bezüglich der Beihilfen nicht im Rahmen der Klagebefugnis, sondern des Rechtsschutzinteresses zu prüfen ist.

3. Zum zweiten Grund werden zwei Argumente angeführt: a) Das Interesse des Klägers an der Aufhebung der Entscheidung falle mit dem Interesse des französischen Staates zusammen oder gehe darin auf, und b) der Kläger sei nicht individuell und unmittelbar von der Entscheidung betroffen.

Die Kommission meint zu a), der Kläger sei nur eine Vermittlungsstelle der französischen Verwaltung, deren sich diese bediene, um die Beihilfen in dem in Rede stehenden Sektor aufzuteilen. In der Tat seien seine Gründung, seine Aufgaben und seine Mittel durch Gesetz festgelegt, seine Einnahmen bestünden aus parafiskalischen Abgaben und würden vom Staat kontrolliert, seine Entscheidungen seien lediglich Vorschläge, die erst nach Ablauf der Fristen wirksam würden, innerhalb deren die Aufsichtsbehörde eingreifen könne. Somit sei es unmöglich, ein von den Interessen des französischen Staates verschiedenes eigenes Interesse des DEFI festzustellen, obwohl die Vorschriften über seine Zusammensetzung die mehrheitliche Beteiligung der Empfänger der von ihm verwalteten Beihilfen vorsähen.

Die Kommission und der Gesamtverband der Textilindustrie in der Bundesrepublik Deutschland (Gesamttextil), der dem Rechtsstreit zu ihrer Unterstützung beigetreten ist, führen zu b) aus, im vorliegenden Fall seien die Voraussetzungen des Artikels 173 Absatz 2 nicht erfüllt. Die streitige Entscheidung betreffe nämlich den Kläger nicht individuell, da sie ihn nicht wegen bestimmter persönlicher Eigenschaften oder besonderer, ihn aus dem Kreis aller übrigen Person heraushebender Umstände berühre und ihn daher nicht in ähnlicher Weise individualisiere wie den Adressaten. In Wirklichkeit habe der Kläger mit der Regelung überhaupt nichts zu tun, und die beeinträchtigende Wirkung, die sie auf ihn gehabt habe, sei als sekundär oder mittelbar anzusehen.

Der Kläger erwidert darauf in erster Linie, er sei vom französischen Staat völlig unabhängig. Tatsächlich bestimme Artikel 6 des Dekrets Nr. 84-388, daß er seine Politik selbst festsetze; nicht weniger bedeutsam sei der Umstand, daß 14 der 15 Mitglieder seines Verwaltungsrats Vertreter der betroffenen Berufsgruppen seien. Das fünfzehnte Mitglied sei allerdings ein Regierungskommissar; dieser nehme jedoch nicht an den Abstimmungen teil und übe lediglich eine Aufsicht aus, die aufgrund der parafiskalischen Natur der dem Kläger zur Verfügung gestellten Einnahmen gerechtfertigt sei. Zwar besitze die Verwaltung also ein beschränktes Vetorecht gegenüber den Entscheidungen des Klägers, doch habe sie davon noch nie Gebrauch gemacht.

Der Kläger wendet sich gegen das zweite Argument mit dem Vorbringen, die Entscheidung betreffe ihn insoweit individuell, als sie die besonderen Interessen einer Berufsgruppe, die er zu vertreten habe, berühre. Er habe nämlich die Aufgabe, über die Verteilung der den verschiedenen Unternehmen zu gewährenden Beihilfen zu entscheiden. Somit könnten ihm nicht die besonderen Eigenschaften abgesprochen werden, aufgrund deren er als Adressat der streitigen Entscheidung identifiziert werden könne. Zum anderen betreffe diese ihn auch unmittelbar, denn sie hindere ihn daran, die ihm übertragene Aufgabe, nämlich die Verteilung der Beihilfen, zu erfüllen.

Der Kläger bemerkt abschließend, es sei ihm nicht nur unmöglich, die streitige Entscheidung vor den nationalen Gerichten anzufechten, sondern er könne sich auch nicht auf Artikel 37 der Satzung des Gerichtshofes berufen. Er sei somit nicht berechtigt, in dem von Frankreich vor dem Gerichtshof angestrengten Verfahren als Streithelfer aufzutreten. Wollte man der Einrede der Unzulässigkeit stattgeben, so liefe dies darauf hinaus, ihm den Rechtsschutz zu verweigern.

4. Ich möchte sogleich sagen, daß dieses Vorbringen mich nicht überzeugt. Zunächst legt die Prüfung der Regelung, durch die der klagende DEFI geschaffen wurde, die Überzeugung nahe, daß die Kommission zu Recht davon ausgeht, daß dieser nur eine Vermittlungsstelle der französischen Verwaltung ist. Dafür sprechen außer den bereits genannten Gesichtspunkten folgende Umstände: a) Die Mitglieder des Verwaltungsrats sowie dessen Vorsitzender werden vom zuständigen Minister ernannt und können von ihm abberufen werden (Artikel 3 des Gesetzes 78-654 und Artikel 3 bis 5 des Dekrets Nr. 84-388); b) nach den für den Erlaß der Geschäftsordnung und der Entscheidungen des Klägers festgelegten Regeln bedarf namentlich die Gewährung von Beihilfen, die einen bestimmten Betrag übersteigen, der Zustimmung des Regierungskommissars und, soweit erforderlich, des Ministers (Artikel 6, 7 und 10 des Dekrets Nr. 84-388); c) der Staat verfügt über Kontrollbefugnisse, die er, soweit es um wirtschaftliche Entscheidungen geht, durch einen staatlichen Kontrollbeamten sowie im Wege der Abstimmung zwischen dem Industrie- und dem Haushaltsminister ausübt, die den Kosten- und Ausgabenvoranschlag genehmigen müssen (Artikel 8 und 9 des Dekrets Nr. 84-388).

Wenden wir uns dem mit dem zweiten Argument der Kommission aufgeworfenen Problem zu. Der Kläger behauptet, die Interessen der potentiellen Beihilfeempfänger zu vertreten. Wie sich jedoch aus dem Schreiben der französischen Regierung an die Kommission ergibt, wird die Beihilfe in Form von Zinszuschüssen für Bankdarlehen zur Finanzierung bestimmter Modernisierungsvorhaben gewährt. Somit kann eine unbegrenzte Anzahl von Wirtschaftsteilnehmern in ihren Genuß kommen. Daraus ergibt sich eindeutig, daß kein einzelner behaupten kann, er sei von der Entscheidung individuell und unmittelbar betroffen.

Auch ist nach Ihrer Rechtsprechung die Ansicht unhaltbar, daß ein Verband ... von einer die allgemeinen Interessen [der] Gruppe berührenden Maßnahme individuell betroffen wird (Urteil vom 14. Dezember 1962 in den verbundenen Rechtssachen 16 und 17/62, Confédération nationale des producteurs de fruits et de légumes u. a./Rat, Sig. 1962, 963, 980, Hervorhebung von mir; Urteil vom 18. März 1975 in der Rechtssache 72/74, Union syndicale — Service public européen u. a./Rat, Slg. 1975, 401, Randnr. 17 der Entscheidungsgründe). Ebensowenig gerechtfertigt ist der aus dieser Bestimmung vom Kläger gezogene Schluß, daß ein Rechtsakt einen einzelnen individuell betreffe, wenn er a) die Sonderinteressen einer Gruppe von Rechtssubjekten berühre und b) der Verband, der durch ihn geschädigt werde, zur Verteidigung ihrer Gruppeniteressen gegründet worden sei.

Wie die Kommission bemerkt hat, werden nämlich in den genannten Urteilen die allgemeinen Interessen der Gruppe nicht den Interessen ihrer Mitglieder, sondern den eigenen und funktionellen Interessen des aus ihr hervorgegangenen Berufsverbandes gegenübergestellt. Mit anderen Worten ist die Voraussetzung des Artikels 173 Absatz 2 nur dann erfüllt, wenn diese Interessen betroffen sind, und nicht die Summe oder die Synthese der Interessen der einzelnen Wirtschaftsteilnehmer, die der Verband vertritt. In unserem Fall ist jedoch völlig klar, daß ein derartiges Betroffensein nicht vorliegt.

In der mündlichen Verhandlung hat der Kläger allerdings seine Strategie geändert und vorgetragen, er vertrete sehr wohl eigene Interessen, die sich sowohl von denen des französischen Staates als auch von denen der potentiellen Beihilfeempfänger unterschieden. Konkret gebe es für die Beihilfe nur einen einzigen Empfänger, nämlich ihn, den Kläger, der seinerseits für die Aufteilung unter der Textil- und der Bekleidungsindustrie sorge.

Auch diese Kursänderung macht das Vorbringen des Klägers jedoch nicht überzeugender. Indem er seinen Aufgabenbereich mit diesen Worten beschreibt, entgeht er zwar dem letzten Einwand der Kommission, bestätigt aber die Richtigkeit ihres ersten Einwands, daß dies nämlich nicht der Aufgabenkreis eines Berufsverbandes, sondern vielmehr der einer Stelle sei, die öffentliche Gewalt ausübe, das heißt einer Emanation des Staates, die als solche kein Rechtsschutzinteresse habe. Wie dem auch sei, meines Erachtens besteht im Rahmen des Rechtsschutzsystems des Vertrags kein Rechtsschutz für die Interessen, die der Kläger seinem Vorbringen nach vertritt. Diese werden gegebenenfalls im innerstaatlichen Recht von Bedeutung sein. Der Kläger wird somit nach einer Möglichkeit suchen müssen, sie vor einem nationalen Gericht geltend zu machen, indem er die gemeinschaftsrechtlichen Gesichtspunkte im Wege des Verfahrens des Artikels 177 zum Tragen bringt.

5. Zwei Worte noch zu dem Vorbringen des Klägers, daß, wollte man der Einrede der Unzulässigkeit stattgeben, dies darauf hinauslaufen würde, ihm jeden Rechtsschutz zu verweigern. Die Kommission hat in der mündlichen Verhandlung zu Recht bemerkt, daß man eine Entscheidung, durch die bestimmte Beihilfen für mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar erklärt werden, nicht einer Entscheidung gleichstellen könne, durch die ihre Rechtswidrigkeit festgestellt wird. Diejenigen, die sich durch eine Entscheidung der ersten Art verletzt fühlen, verdienen uneingeschränkten Rechtsschutz, weil der Vertrag sie gegen Beihilfen, die die Wettbewerbsbedingungen verfälschen, schützt. Dies gilt jedoch nicht für die Rechtssubjekte (Unternehmen oder Berufsverbände), die sich über eine Entscheidung der letzten Art beklagen, denn staatliche Beihilfen werden vom Vertrag nicht garantiert, sondern allenfalls geduldet.

Die Beihilfe beruht, anders ausgedrückt, nicht auf dem Vertrag, sondern auf dem Willen des Staates. Erklärt die Kommission sie für rechtswidrig, so kann der Staat diese Entscheidung anfechten oder auch nicht. Ficht er sie an, wie dies im vorliegenden Fall geschehen ist, so werden die Interessen der Beihilfeempänger durch diese Klage indirekt mitvertreten; ficht er sie nicht an, sei es, weil er sie für berechtigt hält, sei es, weil er seine Beihilfepolitik geändert hat, so kann niemand seinen mangelnden Willen ersetzen.

6. Aus allen diesen Erwägungen schlage ich Ihnen vor, die Klage des Comité de développement et de promotion du textile et de l'habillement gegen die Kommission der Europäischen Gemeinschaften vom 18. September 1985 als unzulässig abzuweisen.

Als der unterlegenen Partei sind dem Kläger die Verfahrenskosten aufzuerlegen.