Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 18.11.1986 – C-152/85

Schlußanträge des Generalanwalts

G. Federico Mancini

vom 18. November 1986

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

1. Wann läuft die Frist für die Einreichung einer Klage beim Gerichtshof ab? Jedenfalls, wie berechnet sich im Gemeinschaftsrecht die Zeitspanne, die dem einzelnen eingeräumt wird, um vor Gericht zu klagen? Der Generalanwalt, so wird mancher Leser sagen, will seine Kollegen auf die Hörsaalbänke zurückschicken. Die Antworten auf diese Fragen sind jedoch alles andere als ausgemacht. Sehen wir uns an, warum.

Am 18. Februar 1986 erfuhr Rudolf Misset, Übersetzer im Sprachendienst des Rates, daß der Generalsekretär dieses Organs mit Entscheidung vom selben Tage eine von ihm eingelegte Beschwerde zurückgewiesen hatte. Eine Frist von drei Monaten sieht das Beamtenstatut vor; da der Tag der Mitteilung nicht zählt — muß sich der Kläger gesagt haben —, läuft die Frist am 19. Mai 1985 ab. Dazu sind die zwei Tage hinzuzurechnen, die nach Anlage II der Verfahrensordnung demjenigen eingeräumt werden, der in Belgien wohnt, und man kommt zum 21., zu dem Tag, an dem die Klage des Beamten beim Gerichtshof eingegangen ist.

Der Rat hat sich auf das Verfahren eingelassen und vor allem die Zulässigkeit der Klage bestritten: Diese habe — so hat er geltend gemacht — spätestens am 20. Mai eingereicht werden müssen. Wenn das Statut bestimme, daß die Klage ... innerhalb einer Frist von drei Monaten erhoben werden müsse, so bestünden keine Zweifel, daß der Tag des Fristablaufs nicht in die Berechnung der Frist einbezogen werde. Im Falle des Klägers habe die in Frage stehende Frist also am 19. Februar 1985, das heißt an dem auf die Mitteilung des angefochtenen Rechtsaktes folgenden Tag, begonnen und sei am 18. Mai abgelaufen. 18 plus 2 seien aber 20. Die Klage hätte daher spätestens an diesem Tag in der Kanzlei eingehen müssen.

Keineswegs, hat der Kläger erwidert. Denn der dies ad quem sei mitzurechnen, und zwar in vollem Umfang. Man prüfe die Verordnung Nr. 1182/71 des Rates vom 3. Juni 1971 über die Art und Weise der Berechnung der Fristen, Daten und Termine (ABl. L 124, S. 1): Eine nach ... Monaten ... bemessene Frist beginnt am Anfang der ersten Stunde des ersten Tages der Frist und endet mit Ablauf der letzten Stunde des Tages ... des letzten Monats ..., der dieselbe Bezeichnung oder dieselbe Zahl wie der Tag des Fristbeginns trägt (so Artikel 3 Absatz 2 Buchstabe c). Da nach dem vorangehenden Absatz der Tag nicht mitgerechnet [wird], in den [ein] Ereignis oder [eine] Handlung fällt, liegt es auf der Hand, daß für den Kläger die Dreimonatsfrist am 19. Februar 1985 {dies a quo) begann und am 19. Mai um Mitternacht (dies ad quem) ablief.

Zwar — so hat der Kläger noch vorgetragen — habe die Verordnung Nr. 1182/71 nur eine beschränkte Geltung, da sie sich nur auf Rechtsakte, die der Rat und die Kommission aufgrund des [EWG- und des EAG-Vertrags] erlassen haben bzw. erlassen werden, beziehe, während das Beamtenstatut und die Verfahrensordnung auch aufgrund des EGKS-Vertrages erlassen worden seien. Die beiden letztgenannten Rechtsquellen enthielten jedoch keine Regelung über den dies ad quem; daraus lasse sich nur der Schluß ziehen, daß die Vorschriften der erstgenannten Rechtsquelle analog anwendbar seien und auf diese Weise eine einheitliche Regelung der Fristen im Gemeinschaftsrecht sicherstellten.

2. Mit Beschluß vom 27. Februar 1986 hat die Zweite Kammer die Rechtssache an das Plenum des Gerichtshofes verwiesen, damit dieses vorab über die Einrede der Unzulässigkeit entscheide. Gleichzeitig haben Sie den Rat, die Kommission und das Europäische Parlament aufgefordert, ihre Praxis bei der Berechnung der Frist für die Verwaltungsbeschwerde darzustellen und sich zur Bedeutung der Verordnung Nr. 1182/71 in bezug auf die Klagefristen zu äußern.

Überraschungen sind nicht ausgeblieben. Die Kommission hat vorgetragen, sie messe der Beschwerdefrist keine Bedeutung bei; sie antworte also auch nach Fristablauf. Der Rat und das Parlament halten sich dagegen unter Beachtung der Grundsätze, die Sie im Urteil vom 26. November 1981 in der Rechtssache 195/80 (Michel/Parlament, Slg. 1981, 2861) aufgestellt haben, buchstabengetreu an das Statut. Was dann die Bedeutung der Verordnung angeht, so könnten die Auffassungen der drei Organe nicht unterschiedlicher sein. Der Rat schließt aus, daß sie unmittelbar oder analog für Fristen gilt, die in den Verträgen, im Beamtenstatut oder in der Verfahrensordnung festgelegt sind. Gegenteiliger Ansicht ist die Kommission, während das Parlament zu verstehen gibt, daß in Rechtsstreitigkeiten des öffentlichen Dienstes der Gemeinschaften jedenfalls die Vorschriften des Statuts Vorrang hätten. Alles in allem ein schönes Durcheinander.

3. Man muß also ab ovo anfangen. Zunächst weise ich darauf hin, daß die gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften über die Anfechtung von Rechtsakten in ein und derselben Weise abgefaßt sind: Die Klage — so liest man in jeder dieser Vorschriften — ist innerhalb einer Frist von [x Monaten] zu erheben, die am Tag der Veröffentlichung oder der Mitteilung des Rechtsaktes beginnt. Diese Formulierung enthält nun bereits zwei der drei Faktoren, die zu einem rechtzeitigen Tätigwerden erforderlich sind: a) die Länge des eingeräumten Zeitraums (ein, zwei oder drei Monate); b) den Tag des Fristbeginns. Um den genauen Fristablauf zu erfahren, ist dann nur noch festzustellen, wie die Dauer der so definierten Zeitspanne zu berechnen ist.

Ich gebe zur Erläuterung ein Beispiel. Nehmen wir an, daß eine Entscheidung der Kommission einem Stahlunternehmen am 1. September 1986 mitgeteilt worden ist; nach Artikel 33 EGKS-Vertrag ist die Klage innerhalb eines Monats nach diesem Zeitpunkt zu erheben. Sehen wir nun für einen Augenblick von den Berechnungskriterien ab, so liegt auf der Hand, daß die Grenzen dieses Zeitraums notwendigerweise mit dem 1. September 1986 {dies a quo) und dem darauffolgenden 1. Oktober (dies ad quem) zusammenfallen. Für den Juristen ist eine derartige Begrenzung jedoch nicht ausreichend: Er muß nämlich bestimmen, ob der erste und/oder letzte Tag dieses Zeitraums für die wirksame Ausübung des Anfechtungsrechts als nutzbar anzusehen sind. Mit anderen Worten, es geht darum, die Zeitspanne zu berechnen, die zwischen zwei Rechtsakten, dem anzufechtenden und dem der Anfechtung, ablaufen darf.

Hier hilft unsere Verfahrensordnung. Artikel 81 § 1 bestimmt nämlich: Die Fristen für die Erhebung von Klagen gegen Maßnahmen der Organe beginnen am Tage nach der Bekanntgabe an den Betroffenen; das gleiche bestimmt Artikel 80 § 1 für die Verfahrensfristen generell. Die beiden Vorschriften — dies ist klar — legen weder den ersten Tag der Frist noch deren Dauer fest, da dies besondere Vorschriften regeln, wie zum Beispiel der genannte Artikel 33 EGKS-Vertrag; sie übernehmen dagegen den althergebrachten Grundsatz dies a quo non computatur in termino. Die ratio dieser Regel ist bekannt. In bezug auf eine in Tagen oder in Monaten ausgedrückte Frist wäre die Berücksichtigung des Zeitpunkts, zu dem ein Rechtsakt bekanntgegeben wird, unbillig; der dies a quo ist daher erst von seinem Ablauf an zu berücksichtigen. Hier liegt — dies sei als Zwischenbemerkung gesagt — der Irrtum des Klägers. Er verdreht nämlich den Sinn des Grundsatzes und macht aus dem Tag, der auf den dies a quo folgt, nicht den, an dem die Frist beginnt, sondern den, der diese Frist zeitlich festlegt.

Soviel, was den dies a quo angeht. Und der dies ad quem} Die Antwort, so würde ich sagen, liegt auf der Hand. Wenn aufgrund der gerade genannten Regel angenommen wird, daß das Klagerecht erst von dem Tag an ausgeübt werden kann, der auf den Tag folgt, der den Fristbeginn bestimmt, ist es klar, daß in die für die Ausübung des Klagerechts verbleibende Zeit auch der Tag des Fristablaufs — und zwar vollständig — einbezogen wird {dies ad quem computator in terminò).

Nun, es ist nicht unbedingt erforderlich, diese logische Folge zum Gegenstand einer entsprechenden Rechtsvorschrift zu machen; soviel ist wahr, daß nur die unten unter 5. genannten nationalen Gesetzgeber diese Folge ausdrücklich niedergelegt haben (nicht niedergelegt ist sie dagegen in der belgischen, der spanischen, der italienischen und der portugiesischen Zivilprozeßordnung). Sobald nämlich der erste der beiden Begrenzungspunkte einer Frist festgelegt ist — und im Gemeinschaftsrecht wird dies gerade in den genannten Artikeln 80 und 81 geregelt —, bleibt der andere Punkt frei und bestimmt sich arithmetisch nach der Länge des Zeitraums, der dem Anfangstag hinzuzurechnen ist.

Nach dieser Erläuterung der Berechnungsmethode wird alles einfach. Bevor wir sie aber auf den Fall anwenden, von dem wir ausgegangen sind, sollte hervorgehoben werden, daß der in der Verfahrensordnung niedergelegte Grundsatz allgemeinen Charakter hat. Mit anderen Worten, er ist einheitlich auf jede Verfahrens- oder Klagefrist anzuwenden, sei sie nach Monaten, nach Wochen oder nach Tagen bemessen. Dies vorausgeschickt, kommen wir nun auf unser Beispiel zurück, bei dem, wie man sich erinnern wird, die Entscheidung der Kommission am ersten Tag des September bekanntgegeben wurde. Der September hat bekanntlich dreißig Tage. Andererseits räumt Artikel 33 EGKS-Vertrag einen Zeitraum von einem Monat für die Erhebung der Klage ein. Wenn das zutrifft, was ich gerade gesagt habe, müßte die Berechnung des für die Erhebung der Klage eingeräumten Zeitraums nach der Zahl der Tage oder aber aufgrund des Monats zu demselben Ergebnis führen.

Prüfen wir diese Annahme, indem wir zunächst die Frist berechnen, als ob sie auf dreißig Tage festgesetzt wäre. Der dies a quo ist der 1. September 1986 und wird nicht mitgezählt. Der 2. September ist also der erste der Tage, die dem Stahlunternehmen zur Verfügung stehen; setzen wir dann die Berechnung ex numeratione dierum fort, so gelangen wir zum 1. Oktober 1986, das heißt zu dem Datum, das auf den dreißigsten und letzten der Tage fällt, die das Unternehmen nutzen kann.

Kommen wir nun zur Berechnung auf der Grundlage eines Monats. Da wir in diesem Fall die Tage nicht einen nach dem anderen zählen können (denn der Monat ist eine Zeiteinheit von variabler Dauer), müssen wir notwendigerweise ex denominatione dierum vorgehen und daher den Tag nehmen, der im Zielmonat dieselbe Zahl wie der Ausgangstag trägt. Wenn also der 1. September der dies a quo ist — und, es sei noch einmal gesagt, wenn dieser aus der Berechnung herausfällt —, kann der dies ad quem des dem Unternehmen eingeräumten Zeitraums nur der 1. Oktober sein. Diese Feststellung läßt meiner Ansicht nach keinen Raum für Zweifel. Daraus folgt, daß die gemeinschaftsrechtlichen Fristen, gleich welcher Art, stets unter Ausschluß des Tages zu berechnen [sind], auf den das Ereignis fällt, mit dem die Frist beginnt (Artikel 80 § 1 der Verfahrensordnung), während der letzte Tag immer in diesen Zeitraum einbezogen wird. Abschließend gesagt, ist die allgemeine Formulierung innerhalb einer Frist von x Monaten in dem Sinne zu verstehen, daß die Klage rechtswirksam bis und nicht später als 24 Uhr des Tages eingereicht werden kann, der, im letzten Monat des Zeitraums, das Datum des Tages trägt, an dem der angefochtene Rechtsakt dem Kläger bekanntgegeben wurde.

Man wende diese Schlußfolgerung nun auf den vorliegenden Fall an. Unter Berücksichtigung der zwei Tage, die für die Entfernung zwischen Brüssel und Luxemburg zugestanden werden, hat das Klagerecht des Beamten Misset am 20. Mai 1985 um Mitternacht aufgehört zu bestehen. Seine Klage ist, da sie am folgenden Tag eingegangen ist, daher unzulässig. Der Rat, der der fehlerhaften Berechnung des Klägers entgegentritt und bestreitet, daß der dies ad quem mitzuzählen sei, hat seine Einrede schlecht begründet; daß sie aber ins Schwarze trifft, daran besteht kein Zweifel.

4. Nehmen wir jedoch — for argument's sake, wie die Engländer sagen — an, daß die Verfahrensordnung in Wirklichkeit eine Lücke enthält, was die Berechnung des letzten Tages der Frist angeht. Könnte der Gerichtshof unter diesen Umständen das tun, was der Kläger vorschlägt, nämlich die Vorschriften der Verordnung Nr. 1182/71 analog anwenden? Die Frage ist, so glaube ich, zu verneinen.

Ich erinnere vor allem daran, daß dieser Rechtsquelle die Notwendigkeit zugrunde liegt, einem wohlbekannten und nicht auszuräumenden Mißstand entgegenzuwirken: Die gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften sind im Rahmen von Rechtsordnungen anwendbar, in denen, was die zeitliche Geltung der Normen angeht, häufig unterschiedliche Regeln bestehen. Für die Fristen des Inkrafttretens, des Wirksamwerdens [und] des Ablaufs der Wirksamkeit... der Rechtsakte des Rates oder der Kommission wurden dadurch einheitliche Berechnungskriterien festgelegt (vgl. Artikel 4 der Verordnung und Bericht des Rechtsausschusses des Parlaments über den Entwurf der Verordnung, Dok. 11/70, 8.4.1970, unter 8 und 9). Diese Kriterien bestimmen jedoch die Lebensdauer von Regelungen, die, da ihr Inhalt äußerst heterogen ist, die unterschiedlichsten Zeitabläufe vorschreiben können; und dies hat den Gemeinschaftsgesetzgeber veranlaßt, ihnen keinen abschließenden Charakter zu verleihen. Sie gelten nämlich nur, soweit nichts anderes bestimmt ist (Artikel 1).

Ganz anders im Fall der Klagefristen, bei denen es sich um Zeitspannen handelt, die zur wirksamen Ausübung eines Grundrechts eingeräumt werden, nämlich des Rechts, zum Schutz eines eigenen Interesses vor Gericht zu klagen. Es liegt auf der Hand, daß sie als solche als Bestandteil des ordre public anzusehen sind, daß sie zwingender Natur sind und daß sie nicht verlängert werden können (vgl. Urteil vom 12. Juli 1984 in der Rechtssache 227/83, Moussis/Kommission, Slg. 1984, 3133).

Dieser Unterschied ist meines Erachtens von einer solchen Bedeutung, daß er der These des Klägers jede Grundlage entzieht. Im Gegensatz zu dem, was dieser (und mit ihm die Kommission) vorträgt, bin ich auf jeden Fall davon überzeugt, daß auch die in der Verordnung Nr. 1182/71 vorgesehenen Berechnungsmodalitäten nach den oben unter 3 dargestellten Regeln auszulegen sind und daher zu Ergebnissen führen, die sich nicht von denen unterscheiden, zu denen ich dabei gelangt bin. Hier ist die Prüfung sogar noch leichter, da sich diese Modalitäten außerdem auf Fristen beziehen, die in Wochen ausgedrückt sind, das heißt in Zeitspannen, die aus derselben Zahl von Tagen (7) bestehen. Ein einfaches Beispiel: Die Woche, die am Montag, dem 1. September 1986, beginnt, läuft am Montag, dem 8. September, also am siebten Tag nach dem dies a quo, ab.

Daß diese Auslegung richtig ist, beweist im übrigen auch der Wortlaut unserer Verordnung. In Artikel 3 in der französischen Fassung, die ohne Zweifel am klarsten ist, heißt es: Si un délai exprimé ... en semaines... est à compter à partir du moment où ... s'effectue un acte, le jour au cours duquel... s'effectue cet acte n'est pas compté ... [et le délai] prend fin à l'expiration de la dernière heure du jour qui, dans la dernière semaine ..., porte la même dénomination... que le jour du départ (Hervorhebungen durch mich).

5. Nach alldem bleibt noch die Tatsache, daß die vom Kläger befürwortete Analogie nicht praktikabel ist: Daraus ergibt sich eine (angebliche) Lücke, die sich nur in der Weise schließen läßt, daß man feststellt, ob auf diesem Gebiet ein allgemeiner Grundsatz gilt, der den Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten gemeinsam ist. Nun, eine nicht schwierige rechtsvergleichende Untersuchung zeigt, daß die Berechnung der Klagefristen in den verschiedenen nationalen Rechtssystemen, mit Ausnahme von Frankreich und Irland, genau der Berechnung in unserer Verfahrensordnung entspricht. Für die in Monaten ausgedrückten Fristen bestehen folgende Kriterien: a) Der dies a quo ist der Tag, an dem der Rechtsakt zugestellt oder bekanntgegeben wird; b) für die Ausübung des Anfechtungsrechts wird dieser Tag nicht mitgerechnet; c) der dies ad quem wird in die Frist einbezogen und fällt auf den Tag, der im letzten Monat der eingeräumten Zeitspanne das Datum des dies a quo trägt. Daraus folgt, daß in Belgien, in Dänemark, in der Bundesrepublik Deutschland, in Spanien, in Griechenland, in Italien, in Luxemburg, in den Niederlanden, in Portugal und im Vereinigten Königreich eine angenommene Frist von drei Monaten, die für eine Klage gegen eine am 18. Februar 1985 zugestellte Entscheidung eingeräumt wird, am 18. Mai 1985 um Mitternacht abläuft.

Bei näherer Prüfung erweisen sich jedoch auch die beiden von mir genannten Ausnahmen mehr als scheinbare denn als wirkliche Ausnahmen; sie folgen nämlich im Kern der ratio, die der auf Gemeinschaftsebene vorherrschenden Berechnungsmethode zugrunde liegt. So wird in Irland der Anfangstag in die Frist einbezogen, während der letzte Tag nicht mitgerechnet wird. Mit anderen Worten, Irland bricht mit dem Grundsatz dies a quo non computator in termino, läßt aber — und nur dies zählt für unsere Zwecke — die distantia temporis zwischen den beiden Grenzpunkten der Frist unverändert.

Was Frankreich angeht, so ergeben sich für den Zivilprozeß keine Probleme. Denn in Bestätigung eines nur jenseits des Sankt-Georgs-Kanals unbekannten Grundsatzes bestimmt Artikel 641 Absatz 1 der neuen Zivilprozeßordnung (1975): Lorsqu'un délai est exprimé en jours, celui de l'acte, de l'événement, de la décision ou de la notification qui le fait courir ne compte pas. Was dann die in Monaten ausgedrückten Fristen angeht — wobei aus den oben unter 3 untersuchten Gründen die Nichteinbeziehung des dies a quo feststeht —, so wollte der Gesetzgeber jeden Auslegungszweifel durch die genaue Angabe des Tags des Fristablaufs gründlich beseitigen. Absatz 2 desselben Artikels bestimmt daher: Lorsqu'un délai est exprimé en mois... ce délai expire le jour du dernier mois ... qui porte le même quantième que le jour... qui fait courir le délai (siehe die gleichlautenden Formulierungen in den §§ 187 und 188 BGB sowie in Artikel 243 des griechischen Bürgerlichen Gesetzbuches und Artikel 145 Absatz 2 der griechischen Zivilprozeßordnung). Der dies ad quem wird also in die Frist einbezogen, und es läßt sich sagen, daß der europäische Grundsatz beachtet wird.

Komplexer ist die Lage im Verwaltungsrecht. Auch hier gilt in Wirklichkeit: Les délais de recours exprimés en mois se calculent de quantième en quantième, quel que soit le nombre de jours composant les mois compris dans le délai; insbesondere: Le délai ne commence à courir qu'à 0 heure le lendemain du jour du fait générateur {dies a quo) ... [et] il expire à 24 heures, le dies ad quem (Odent: Contentieux administratif, Paris, 1976-1981, S. 1060 f.). Jedoch ist zu beachten — und das ist der Punkt: Comme les secrétariats des juridictions administratives ferment bien avant 24 heures, ... les pourvois enregistrés seulement le lendemain du dies ad quem sont encore receva-bles, damit nicht folgende Gefahr entsteht: priver les justiciables de quelques heures du délai auquel ils ont droit. Demnach: Pour une décision notifiée le 16 février, le délai de recours ... commence à courir le 17 février à 0 heure, [et] il expire le 16 avril à 24 heures; un recours introduit le 17 avril aurait encore été recevable; introduit le 18 avril, il est tardif (vgl. Conseil d'Etat, 8. Juni 1951, dame Bordenave, Recueil, S. 798).

Was ist nun zu diesem System zu sagen? Da die Frist von zwei Monaten an dem Tag abläuft, der dem dies a quo entspricht, der nicht mitgerechnet wird, wahrt das System sicherlich den Grundsatz. Die Praxis weicht allerdings davon ab. Um das Recht des Klägers so weit wie möglich zu schützen, hat man nämlich schließlich vergessen — oder besser, absichtlich außer acht gelassen —, daß die in Frage stehende Frist ne commence à courir qu'à 0 heure le lendemain du dies a quo.

Wie dem auch sei, auf dem Kirchberg gibt es den Nachteil, der die französische Rechtsprechung dazu veranlaßt hat, die Geltungsdauer des Klagerechts zu verlängern, nicht. Außerhalb der Öffnungszeiten der Kanzlei können [nämlich] Schriftstücke beim diensthabenden Wächter des Gerichtshofes rechtswirksam eingereicht werden. Dieser vermerkt Tag und Stunde der Einreichung. (Dienstanweisungen für den Kanzler, Artikel 1 § 1 Absatz 2, erlassen aufgrund der Verfahrensordnung.) Die Bestimmtheit der Fristen und der Schutz des einzelnen sind damit in vollem Umfang gleichzeitig gewährleistet.

Ich glaube daher, mit der Feststellung schließen zu können, daß das gemeinschaftsrechtliche System der Fristenberechnung keine Lücke aufweist und sich jedenfalls nicht auf andere Grundsätze stützt als diejenigen, von denen alle nationalen Rechtsordnungen ausgehen. Die Klagefrist beginnt mit dem Tag, an dem der angefochtene Rechtsakt dem Adressaten zugestellt oder bekanntgegeben worden ist. Die für die Klage eingeräumte Zeitspanne ist immer in der Weise zu berechnen, daß mit dem Tag zu zählen begonnen wird, der auf den Tag folgt, an dem die Frist angefangen hat; das Recht erlischt daher um Mitternacht des Tages, der, im letzten Monat der Zeitspanne, das Datum des dies a quo trägt.

6. Aus all diesen Erwägungen schlage ich Ihnen aufgrund von Artikel 91 Absatz 3 des Beamtenstatuts und Artikel 81 § 1 der Verfahrensordnung des Gerichtshofes vor, die Klage des Rudolf Misset gegen den Rat der Europäischen Gemeinschaften für unzulässig zu erklären.

Was die Kosten des Verfahrens angeht, so veranlaßt mich die Neuartigkeit des uns vorgelegten Problems, Ihnen vorzuschlagen, anstelle von Artikel 70 der Verfahrensordnung die Regelung des Artikels 69 § 3 Absatz 2 anzuwenden.