Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 26.11.1986 – C-288/85

Schlußanträge des Generalanwalts

Sir Gordon Slynn

vom 26. November 1986

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

Die Verordnung Nr. 441/69 des Rates (ABl. 1969, L 59, S. 1) sieht die Vorfinanzierung von Ausfuhrerstattungen für bestimmte landwirtschaftliche Erzeugnisse vor. Sollen Erzeugnissen, die unter diese Regelung fallen, in verarbeiteter Form ausgeführt werden, so wird die Erstattung gezahlt, sobald das Grunderzeugnis einem Zollkontrollverfahren unterworfen ist, das gewährleistet, daß dieses Erzeugnis, außer im Falle höherer Gewalt, nach der Verarbeitung aus der Gemeinschaft ausgeführt wird. Diese Verordnung gilt unter anderem für Erzeugnisse, die unter die Verordnung Nr. 2727/75 des Rates über die gemeinsame Marktorganisation für Getreide (ABl. 1975, L 281, S. 1) fallen.

Detaillierte Vorschriften für die Durchführung der Regelung finden sich in der Verordnung Nr. 1957/69 der Kommission (ABl. 1969, L 250, S. 1). Aus Artikel 3 Absatz 2 dieser Verordnung geht hervor, daß der Händler zu dem Zeitpunkt, zu dem das Grunderzeugnis unter Zollkontrolle gestellt wird, die genauen Eigenschaften der auszuführenden Verarbeitungserzeugnisse angeben muß. Vorbehaltlich besonderer Vorschriften für den Fall höherer Gewalt (Artikel 6 Absatz 2) ist der Händler nach Artikel 6 Absatz 1 verpflichtet, eine Sicherheit oder eine gleichwertige Garantie zu stellen, die die Rückzahlung des gezahlten, um 20 %. erhöhten Erstattungsbetrags gewährleistet, wenn nicht innerhalb der gesetzten Fristen der Nachweis erbracht wird, daß bestimmte Verpflichtungen erfüllt worden sind. Artikel 6 schreibt außerdem vor:

3) Die in Absatz 1 erwähnte Rückzahlung wird nur nach dem Verhältnis derjenigen Mengen von Erzeugnissen oder Waren gefordert, für die die in Absatz 1 erwähnten Nachweise nicht erbracht werden.

5) Der gezahlte, gegebenenfalls erhöhte Erstattungsbetrag ist gemäß diesem Artikel zurückzuzahlen, wenn die in Absatz 1 erwähnten Nachweise nicht innerhalb der gesetzten Frist erbracht werden. Wird der Betrag trotz Anforderung in diesem Fall nicht zurückgezahlt, so verfällt die vorher gestellte Sicherheit.

Durch die Kommissionsverordnungen Nrn. 1136/77 (ABl. 1977, L 135, S. 14) und 1441/77 (ABl. 1977, L 161, S. 23) wurde die Ausfuhrerstattung für verschiedene unter die Tarifstelle 23.07 B I fallende Arten von zubereitetem Futter bei einem Gehalt von Getreideerzeugnissen von mehr als 65 Gewichtshundertteilen auf 38,98 RE/t und bei einem Gehalt an Getreideerzeugnissen von mehr als 50 bis 65 Gewichtshundertteilen auf 31,19 RE/t festgesetzt.

In seinem Ersuchen um Vorabentscheidung gemäß Artikel 177 EWG-Vertrag führt der Bundesfinanzhof aus, daß die Firma Piange, die Klägerin des Ausgangsverfahrens, im Jahre 1977 Schaffutter nach Libyen lieferte. Auf ihre Anträge vom Juni und vom Juli dieses Jahres hin erhielt die Klägerin im Wege der Vorfinanzierung Ausfuhrerstattungen und Währungsausgleichsbeträge, wobei davon ausgegangen wurde, daß die Gerste und der Mais, die in das Zollkontrollverfahren überführt worden waren, zur Herstellung von Getreidemischfutter mit einem Gehalt an Stärke von mehr als 30 Gewichtshundertteilen, keine Milcherzeugnisse enthaltend, mit mehr als 65 Gewichtshundertteilen Getreideerzeugnissen verwendet werden würden. Die Klägerin wickelte das Zollkontrollverfahren fristgerecht ab: Nach Vorlage der Kontrollexemplare und der Probenahme-Atteste gab das Hauptzollamt die von der Klägerin gestellte Kaution frei.

Bei einer Prüfung durch Bedienstete der deutschen Zollverwaltung im Frühjahr 1978 zeigte sich jedoch, daß der Getreidegehalt eines Teils des Futters nur 63,9 Gewichtshundertteile betrug. Zwischen den Parteien des Ausgangsverfahrens ist unstreitig, daß dies nicht auf einem vorwerfbaren Verhalten der Klägerin beruhte, wenn diese auch nicht in der Lage war, dem Gerichtshof zu erklären, wie es zu dem geringeren Getreidegehalt kam. Ebenso wird nicht geltend gemacht, daß es sich um einen Fall höherer Gewalt handele.

Nachdem das Hauptzollamt festgestellt hatte, daß die Klägerin ihre Verpflichtung in Wirklichkeit nicht erfüllt hatte, forderte es 1066739,05 DM zurück. Es errechnete diesen Betrag derart, daß es a) von dem gemäß Artikel 6 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1957/69 um 20 % erhöhten Betrag der Vorfinanzierung ausging und dann b) den Betrag der Ausfuhrerstattung abzog, die nach den Kommissionsverordnungen Nrn. 1136/77 und 1441/77 bei Futter mit einem Getreidegehalt von mehr als 50 bis 65 Gewichtshundertteilen zu gewähren war.

Die Klägerin legte gegen den Rückforderungsbescheid Einspruch ein, der jedoch ohne Erfolg blieb. Sie erhob daraufhin beim Finanzgericht Klage gegen das Hauptzollamt. Diese Klage hatte teilweise Erfolg: Das Gericht entschied, daß das Hauptzollamt dazu berechtigt gewesen sei, die zuviel gezahlten Beträge zurückzufordern, daß aber der Zuschlag in Höhe von 20 % gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz verstoße.

Das Hauptzollamt legte daraufhin Revision beim Bundesfinanzhof ein; dieser hat dem Gerichtshof gemäß Artikel 177 die folgende Frage vorgelegt:

War ein Erstattungsbeteiligter im Jahre 1978 in Fällen, in denen er sich nach Artikel 3 Absatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 1957/69 verpflichtet hatte, ein Getreidemischfuttermittel mit einem Getreideanteil von mehr als 65 Gewichtshundertteilen auszuführen, aufgrund von ihm nicht vorwerfbaren Umständen tatsächlich aber Getreidemischfuttermittel mit einem Getreideanteil von nur 50 bis 65 Gewichtshundertteilen ausgeführt hat, nach Artikel 6 Absätze 1 und 5 der Verordnung (EWG) Nr. 1957/69 auch nach Freigabe der Kaution verpflichtet, den gesamten vorfinanzierten Erstattungsbetrag zuzüglich eines 20%igen Zuschlags zurückzuzahlen?

Die Parteien des Ausgangsverfahrens und die Kommission haben schriftliche Erklärungen eingereicht.

In ihren Erklärungen bestreitet die Klägerin, in den Ausfuhrerklärungen auf Artikel 3 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1957/69 Bezug genommen oder erklärt zu haben, daß das Mischfutter mehr als 65 % an Getreideerzeugnissen enthalte. Sie habe lediglich erklärt, daß dieses Mischfutter die Voraussetzungen für eine Erstattung erfülle und ausgeführt werden solle, und habe in der Folge fristgerecht die erforderlichen Einzelheiten angegeben. Worin diese bestehen, gibt die Klägerin im einzelnen nicht an. Diese Behauptung muß das vorlegende Gericht vielleicht noch näher untersuchen, das Vorabentscheidungsverfahren aber hat von dem vom Bundesfinanzhof genannten Sachverhalt auszugehen. Hat sich die Klägerin tatsächlich nicht verpflichtet, Mischfutter mit einem Getreideanteil von mehr als 65 Gewichtshundertteilen auszuführen, dann ergeben sich zweifellos andere Überlegungen als die im Vorlagebeschluß angestellten.

Die Hauptfrage besteht also darin, ob die Klägerin die gesamte um 20 % erhöhte Vorfinanzierung zurückzahlen muß, selbst wenn a) die Kaution freigegeben wurde und b) die Klägerin an der Ausfuhr eines Mischfutters mit einem geringeren als dem angegebenen Getreideanteil kein Verschulden trifft.

Nach Auffassung des Bundesfinanzhofs ändert sich an der Rechtslage nichts dadurch, daß die Kaution freigegeben worden war. Obwohl die Rückforderungsbefugnis in einem solchen Fall in den Verordnungen nicht ausdrücklich niedergelegt ist, findet sich auch kein Hinweis darauf, daß eine derartige Vorgehensweise ausgeschlossen ist. Bestünde eine solche Befugnis nicht, könnte der Empfänger einer solchen Erstattung nicht gerechtfertigte Vorteile ziehen. Eine ähnliche Situation war in der Rechtssache 124/83, Direktoratet for Markedsord-ningerne/Corman (Urteil vom 5. Dezember 1985, Slg. 1985, 3777), gegeben, in der der Gerichtshof unter anderem entschied: Ein Käufer von Butter, der sich verpflichtet hat, die Bedingungen der einschlägigen gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften einzuhalten, ... ist von seinen Verpflichtungen nicht schon deswegen befreit, weil die Verarbeitungskaution nach diesen Rechtsvorschriften freigegeben wurde. Meiner Ansicht nach ist der Bundesfinanzhof in diesem Punkt zum richtigen Ergebnis gelangt.

Der Bundesfinanzhof prüft dann, ob Artikel 6 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1957/69 rechtswirksam die Rückforderung eines höheren als des Erstattungsbetrags vorsehen konnte. Er gelangt — meines Erachtens zu Recht — zu dem Ergebnis, daß dies möglich war, da nach Artikel 2 Absatz 5 der Verordnung Nr. 441/69 ein Betrag, der mindestens gleich der gezahlten Erstattung ist, zurückzuzahlen ist. Er zieht außerdem zutreffend den Schluß, daß eine solche Erhöhung trotz der sechsten Begründungserwägung der Verordnung Nr. 441/69 auch in Fällen, in denen es nicht um betrügerische Handlungen geht, erfolgen kann; in dieser Begründungserwägung wird meiner Ansicht nach lediglich erklärt, warum eine Rückzahlungsregelung erforderlich war, ohne daß die Tatbestände beschränkt würden, aus denen eine Rückforderung verlangt werden kann.

Neben diesen Fragen ist zwischen den Parteien streitig, ob bei der Erhöhung um 20 % (ihre Rechtmäßigkeit unterstellt) von der gesamten Vorfinanzierung auszugehen ist oder nur von der Differenz zwischen diesem Betrag und den Erstattungen, die bei Mischfutter der tatsächlich ausgeführten Qualität anfallen. Das Hauptzollamt macht geltend, es sei von dem erstgenannten, die Klägerin, es sei von dem letztgenannten Betrag auszugehen. Die Kommission hat sich in ihren schriftlichen Erklärungen auf die Seite des Hauptzollamts.gestellt und vorgetragen, die Verordnung schreibe eindeutig vor, daß die gesamte Erstattung zuzüglich 20 % zurückzuzahlen sei; der Umstand, daß für das tatsächlich ausgeführte Erzeugnis eine Ausfuhrerstattung zu zahlen gewesen sei, sei ein unerheblicher Zufall. In der mündlichen Verhandlung ist die Kommission jedoch anscheinend von dieser Auffassung abgegangen.

Sicherlich schreibt Artikel 6 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1957/69 nach seinem Wortlaut die Stellung einer Sicherheit nur für die Rückzahlung des gezahlten, um 20 % erhöhten Erstattungsbetrags vor, wenn die einschlägigen Nachweise nicht erbracht werden. Er regelt die Inanspruchnahme der Sicherheit in einem Fall der vorliegenden Art nicht ausdrücklich. Es handelt sich dabei weder um einen Fall höherer Gewalt im Sinne von Artikel 6 Absatz 2 noch um einen Fall, der unter Artikel 6 Absatz 3 fällt, wonach die Sicherheit nur für diejenigen Mengen von Waren in Anspruch genommen werden kann, für die die erforderlichen Nachweise nicht erbracht werden. Andererseits soll nach der fünften Begründungserwägung der Verordnung eindeutig verhindert werden, daß jemand einen Kredit erhält, auf den er keinen Anspruch hat. Wenn die Klägerin — und das ist hier unstreitig — für die tatsächlich ausgeführten Waren Anspruch auf Zahlung zu einem niedrigeren Satz hatte, so läßt sich nicht sagen, daß sie insoweit einen Kredit erhalten hätte, auf den sie keinen Anspruch hatte, selbst wenn der volle Betrag auf unzutreffender Grundlage ausgezahlt wurde. Die Waren fielen in eine Kategorie und nicht in eine andere; abgesehen davon erfüllte das Geschäft alle Voraussetzungen; die Rechtslage mag anders sein, wenn die Klägerin mit einem Anspruch aus einem anderen Geschäft hätte aufrechnen wollen. Mit Rücksicht auf Ziel und Zweck der Verordnung in ihrer Gesamtheit lege ich sie dahin aus, daß sie nur die Rückforderung der Differenz zwischen den beiden Beträgen sowie eines Zuschlags von 20 % (die Rechtmäßigkeit dieser Zahl unterstellt) auf diese Differenz zuläßt. Daß besondere Ausnahmen nur hinsichtlich der durch Artikel 6 Absätze 2 und 3 erfaßten Tatbestände vorgesehen sind, schließt dieses Ergebnis nicht aus.

Wäre ich zu dieser Ansicht nicht auf dem Wege der Auslegung der Verordnung gekommen, so wäre ich zu der Auffassung gelangt, daß die Rückzahlungspflicht hinsichtlich des gesamten Betrags zuzüglich 20 % des gesamten Betrags gegen den höherrangigen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstößt. Zu verhindern, daß die Händler einen Kredit erhalten, auf den sie keinen Anspruch haben, erfordert und rechtfertigt keine Verpflichtung zur Zahlung des Zuschlags auf den Teil des Betrages, auf den sie in jedem Fall in genau demselben Geschäft Anspruch hatten. Die Zahlung dieses Zuschlags soll keine Geldstrafe und kein Bußgeld sein, selbst wenn sie im Ergebnis sicherstellt, daß die Händler die Verordnung beachten. Wäre die Verordnung dahin auszulegen, daß der Zuschlag auf den gesamten Betrag zu zahlen wäre, auch wenn bei demselben Geschäft aufgrund einer anderen Qualitätsstufe auf einen Teil dieses Betrags ein Anspruch bestand, so wäre die Vorschrift meiner Ansicht nach insoweit nichtig, als sie die Zahlung des Zuschlags auf mehr als die Differenz zwischen dem gezahlten Betrag und dem Betrag vorschreibt, auf den richtigerweise ein Anspruch bestand. Auch hier ist meiner Meinung nach dieses Ergebnis nicht dadurch ausgeschlossen, daß Artikel 6 Absätze 2 und 3 beschränkte Ausnahmeregelungen enthält.

Bei der einen wie der anderen Betrachtungsweise ist die Klägerin nur zur Zahlung des Differenzbetrags und eines auf der Grundlage des Differenzbetrags berechneten Zuschlags verpflichtet.

Die Vorlagefrage geht nicht ausdrücklich dahin, ob ein Zuschlag in Höhe von 20 % rechtmäßig ist. Meiner Ansicht nach ist diese Frage jedoch im Vorlagebeschluß stillschweigend aufgeworfen; und die Beteiligten haben sie ausführlich behandelt. Die Klägerin macht geltend, 20 % seien insbesondere für einen Händler in der Bundesrepublik Deutschland unverhältnismäßig, wo die Zinssätze seinerzeit erheblich niedriger gewesen seien.

Zwei Gesichtspunkte sind von Bedeutung. Erstens sind die 20 % kein jährlicher Satz, sondern eine Pauschalzahlung. Die Beträge können erst zurückgefordert werden, wenn die Fristen für die Verarbeitung unter Zollkontrolle und den Nachweis der Ausfuhr abgelaufen sind. Nimmt man Artikel 3 Absatz 3 und Artikel 6 zusammen, so kann der gesamte Zeitraum 9 bis 18 Monate betragen. Wahrscheinlich kommt durch die Prüfung des Falls und den Rückforderungsbescheid mit anschließender Rückzahlung eine weitere Zeitspanne hinzu, die sich wie im vorliegenden Fall in die Länge ziehen kann, in dem die Kaution zwar zwischen August und September 1977 freigegeben und die Rückzahlung am 21. November 1978 verlangt wurde, die Rückzahlung aber offenbar erst 1982 erfolgte, wenn dann der volle Betrag damals zurückgezahlt wurde.

Zweitens wird vorgetragen, daß die Darlehenszinsen zur entscheidungserheblichen Zeit in einigen Mitgliedstaaten — bei einer Inflationsrate von 15 % — bei 18 % jährlich gelegen hätten. Davon ausgehend waren 20 % als Pauschalsatz nicht unangemessen. Ich bin auch nicht der Meinung, daß es unangemessen oder unverhältnismäßig ist, von einem Pauschalsatz für die Gemeinschaft insgesamt auszugehen, der nicht auf sich ändernde Wechselkurse oder die Lage in einzelnen Mitgliedstaaten abstellt. Der gegenwärtig geltende Satz wird vielleicht diejenigen abschrecken, die versuchen, eine nicht gerechtfertigte Vorfinanzierung zu erhalten; meiner Ansicht nach ist es weder unverhältnismäßig noch eine Strafsanktion, die Rückzahlung des entsprechenden Betrages zuzüglich eines Zuschlags von 20 % für die Verletzung einer Hauptverpflichtung im Rahmen der Regelung vorzusehen.

Die Auffassung, zu der ich gelangt bin, unterscheidet sich damit von der des Hauptzollamts, das zunächst den vorfinanzierten Erstattungsbetrag um 20 % erhöht (2535994,89 DM + 507198,98 DM) und dann den zu gewährenden Erstattungsbetrag (1976454,82 DM) abgezogen hat, so daß sich eine Rückforderung in Höhe von 1066739,05 DM ergab. Der richtige Ansatz besteht darin, den zu gewährenden von dem vorfinanzierten Erstattungsbetrag abzuziehen (was 559540,07 DM ergibt) und 20 % hinzuzurechnen, was zu einem geschuldeten Gesamtbetrag von 671448,08 DM führt.

Meiner Meinung nach ist die Vorlagefrage daher wie folgt zu beantworten:

Hat sich ein Händler nach Artikel 3 Absatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 1957/69 verpflichtet, Getreidemischfutter der Tarifstelle 23.07 Β I mit einem Getreidegehalt von mehr als 65 Gewichtshundertteilen auszuführen, aufgrund von ihm nicht vorwerfbaren Umständen tatsächlich aber Getreidemischfutter mit einem Getreideanteil von mehr als 50 bis 65 Gewichtshundertteilen ausgeführt, so ist er (auch wenn die Kaution für diese Ausfuhr freigegeben wurde) nach Artikel 6 Absätze 1 und 5 dieser Verordnung verpflichtet, nur die Differenz zwischen dem tatsächlich vorfinanzierten und dem für die im Rahmen desselben Geschäfts tatsächlich ausgeführten Waren zu gewährenden Erstattungsbetrag zurückzuzahlen, wobei diese Differenz um 20 % erhöht wird.

Die Auslagen der Kommission sind nicht erstattungsfähig. Die Entscheidung über die Kosten der Parteien des Ausgangsverfahrens ist Sache des vorlegenden Gerichts.