Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 02.12.1986 – C-262/85

Schlußanträge des Generalanwalts

José Luís da Cruz Vilaça

vom 2. Dezember 1986

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

1. Der Italienischen Republik wird vorgeworfen, die Richtlinie 79/409/EWG des Rates vom 2. April 1979 über die Erhaltung der wildlebenden Vogelarten nicht durchgeführt zu haben, indem sie deren Bestimmungen nicht innerhalb der dort festgesetzten Frist vollständig und korrekt in das innerstaatliche Recht umgesetzt hat.

Die Umsetzung dieser Richtlinie in die interne Rechtsordnung der Mitgliedstaaten ist Gegenstand mehrerer anderer beim Gerichtshof anhängiger Vertragsverletzungsverfahren, darunter der Rechtssache 247/85 (Kommission/Belgien). In meinen Schlußanträgen in jener Rechtssache habe ich die Bestimmungen der Richtlinie kurz zusammengefaßt und brauche sie deshalb jetzt nicht wiederzugeben. Darin habe ich auch einige sich aus der Richtlinie ergebende allgemeine Auslegungsfragen behandelt.

2. Die italienische Regierung bestreitet nicht, daß die nationalen Rechtsvorschriften zur Umsetzung der Richtlinie in einigen Punkten lückenhaft sind. Sie hält jedoch den größten Teil der Vorwürfe für ungerechtfertigt, da, wie sie in ihrer Klagebeantwortung ausgeführt hat, ein Gesetzentwurf zur vollständigen Durchführung der Richtlinie vom Parlament geprüft wird.

Dieses Vorbringen ist zwar Ausdruck der löblichen Absicht, die Gemeinschaftsanordnungen zu befolgen, es ist jedoch, wie nur zu gut bekannt ist, mit Sicherheit nicht geeignet, irgendeine Vertragsverletzung zu rechtfertigen.

Somit bleibt eine mangelnde Übereinstimmung zwischen dem geltenden nationalen Recht und den Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts bestehen, die nicht durch die bloße Ankündigung späterer Gesetzesänderungen aus der Welt geschafft wird.

Zwar kann die Kompliziertheit des Gesetzgebungsverfahrens in Italien die Ursache für den verspäteten Erlaß von Rechtsvorschriften zur Durchführung der Richtlinie sein. Dies ergibt sich aus den mündlichen Erklärungen des Vertreters der Italienischen Republik in der mündlichen Verhandlung vom 17. September 1986.

Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes kann sich jedoch ein Mitgliedstaat nicht auf Bestimmungen, Übungen oder Umstände seiner internen Rechtsordnung berufen, um damit die Nichtbeachtung von Verpflichtungen und Fristen zu rechtfertigen, die in den Richtlinien der Gemeinschaft festgelegt sind.

3. Die Kommission rügt konkret, daß die italienischen Rechtsvorschriften mit der Richtlinie 79/409/EWG in sechs Punkten nicht übereinstimmten, die ich nacheinander prüfen möchte:

Erste Rüge: Liste der Vögel, die bejagt werden dürfen

In Artikel 7 der Richtlinie und in ihrem Anhang II sind die Vogelarten aufgeführt, die bejagt werden dürfen.

Die italienischen Rechtsvorschriften (Artikel 11 des Gesetzes Nr. 968 vom 27. Dezember 1977) nennen dagegen unter anderem elf Arten, die bejagt werden dürfen, jedoch nicht in der der Richtlinie beigefügten Liste aufgeführt sind und somit geschützt werden müßten.

Die italienische Regierung bestreitet diesen Vorwurf nicht, macht jedoch geltend, daß die Aufnahme des Eichelhähers (garrulus glandaius) sowie der Elster (pica pica) — und, wie es scheint, auch der Nebelkrähe (corvus corone cornix) — nach Artikel 4 des Dekrets vom 4. Juni 1982 durch die potentielle Schädlichkeit dieser Vögel gerechtfertigt sei und sich die Zulässigkeit ihrer Bejagung aus Artikel 9 Absatz 1 Buchstabe a dritter Gedankenstrich der Richtlinie ergebe.

Es scheint jedoch nicht, daß sich die italienische Regierung förmlich auf eine Abweichung von Artikel 7 und Anhang II der Richtlinie berufen will, um insoweit den Vorwurf der Vertragsverletzung zurückzuweisen.

Aus den Erklärungen in der Gegenerwiderung ergibt sich vielmehr, daß Italien sich lediglich bemüht hat, das Verhalten des nationalen Gesetzgebers zu rechtfertigen, ohne die Begründetheit dieses ersten Vorwurfs zu bestreiten. So hat es auch Wert darauf gelegt, uns in der Klagebeantwortung mitzuteilen, daß der dem Parlament zur Prüfung vorgelegte Gesetzentwurf dazu führen wird, daß die Liste der Wildvogelarten, die bejagt werden dürfen, der Richtlinie ganz genau entspricht.

Auch sind meines Erachtens im vorliegenden Fall die Voraussetzungen für das Vorliegen einer Abweichung nach Artikel 9 Absatz 1 Buchstabe a dritter Gedankenstrich der Richtlinie nicht erfüllt.

So enthalten die italienischen Rechtsvorschriften entgegen dem Wortlaut der Richtlinie nicht nur keine Angabe darüber, worauf sich die Schädlichkeit der in Rede stehenden Vögel bezieht (Kulturen, Viehbestände, Wälder, Fischereigebiete oder Gewässer), sondern sie stützen sich auf die vage Behauptung des potentiell schädlichen Charakters dieser Vögel, während die Richtlinie Abweichungen nur zur Abwendung erheblicher Schäden zuläßt.

Da es sich um Ausnahmebestimmungen handelt, sind sie eng auszulegen und keiner Auslegung zugänglich, die so allgemein ist, daß sie ihnen den Ausnahmecharakter nimmt.

Abgesehen davon, daß nicht dargetan worden ist, daß es keine andere zufriedenstellende Lösung gibt (Artikel 9 Absatz 1 der Richtlinie), ist außerdem zweifelhaft, ob das fragliche italienische Dekret alle Formerfordernisse des Artikels 9 Absatz 2 erfüllt, und es steht fest, daß die italienische Regierung Artikel 9 Absatz 3 nicht durchgeführt hat, wonach sie der Kommission jährlich einen Bericht zu übermitteln hatte, um es dieser zu ermöglichen, die Rechtmäßigkeit der Abweichungen nachträglich zu überprüfen.

Ich komme somit zu dem Ergebnis, daß die erste Rüge begründet ist.

Zweite Rüge: Der Handel mit Vögeln

Nach Auffassung der Kommission gestatten die italienischen Rechtsvorschriften (Artikel 11 des Gesetzes Nr. 968 vom 27. Dezember 1977) den Handel mit allen Arten, die bejagt werden dürfen, und verletzen dadurch Artikel 6 sowie Anhang III der Richtlinie.

Die italienische Regierung stellt nicht in Abrede, daß die nationalen Rechtsvorschriften dem in der Richtlinie ausgesprochenen Verbot des Handels mit Vögeln nur teilweise entsprächen. Sie bestreitet jedoch, daß sie ihm überhaupt nicht Rechnung trügen.

Sie trägt vor, Artikel 20 Buchstabe t des Gesetzes Nr. 968 schränke die Handelsmöglichkeiten erheblich ein, indem er den Verkauf von Schnepfen in jeder Form sowie von toten Vögeln, die kleiner sind als Drosseln, mit Ausnahme der Stare, der Sperlinge und der Kalanderlerchen während des Zeitraums, in dem sie bejagt werden dürfen, verbiete.

Die Formulierung des italienischen Gesetzes ist jedoch, wie die Kommission in der Erwiderung ausführt, angesichts des Artikels 6 der Richtlinie, der den Handel mit allen lebenden und toten Vögeln, ganz oder in Teilen, mit Ausnahme der in Anhang III genannten Arten verbietet, mit Sicherheit unzureichend, weil dieses Gesetz

a) nicht den Handel mit lebenden Vögeln, mit Ausnahme der Schnepfe, verbietet;

b) nicht den Handel mit toten Drosseln und mit anderen toten Vögeln, die größer sind als Drosseln, und bei den Vögeln, die kleiner sind als Drosseln, den Handel mit Staren, Sperlingen und Kalanderlerchen (die nicht in Anhang III der Richtlinie aufgeführt sind) verbietet.

Zudem hängt die Zulässigkeit der in Artikel 6 und in Anhang III der Richtlinie vorgesehenen Ausnahmen vom allgemeinen Handelsverbot von der Erfüllung der in Artikel 6 Absätze 2, 3 und 4 aufgestellten Voraussetzungen ab: Die in Anhang III Teil 1 genannten Arten dürfen in den Handel gebracht werden, sofern die Vögel rechtmäßig getötet oder gefangen oder sonst rechtmäßig erworben worden sind (Artikel 6 Absatz 2); unter derselben Voraussetzung können die Mitgliedstaaten den Handel mit den in Anhang III Teil 2 genannten Arten nach vorheriger Konsultierung der Kommission genehmigen (Artikel 6 Absatz 3), und hinsichtlich der in Anhang III Teil 3 aufgeführten Arten können die Mitgliedstaaten, solange die Kommission noch nicht aufgrund entsprechender Untersuchungen einen Beschluß erlassen hat, vorbehaltlich des Absatzes 3 die bestehenden innerstaatlichen Rechtsvorschriften anwenden (Artikel 6 Absatz 4).

Die italienischen Rechtsvorschriften enthalten jedoch, wie die Kommission vorträgt, keinen Hinweis auf diese Regelungen oder Beschränkungen.

Wie dem auch sei, auch wenn die in den italienischen Rechtsvorschriften eröffneten Handelsmöglichkeiten unter Berücksichtigung der in Artikel 20 Buchstabe t enthaltenen Einschränkungen nicht unbegrenzt sind, so gehen diese Rechtsvorschriften doch deutlich über das hinaus, was nach der Richtlinie zulässig ist.

Dies ist ein ausreichender Grund dafür, zu dem Ergebnis zu gelangen, daß die italienischen Rechtsvorschriften nicht vollständig mit Artikel 6 und Anhang III der Richtlinie in Einklang stehen.

Dritte Rüge: Die Jagdzeiten

Die Kommission erhebt den Vorwurf, daß die italienischen Rechtsvorschriften, genauer: Artikel 11 des Gesetzes Nr. 968, Daten für die Eröffnung der Jagd festsetzten, ohne der Nistzeit, den einzelnen Phasen der Brut- und Aufzuchtzeit und, soweit es sich um Zugvögel handelt, der Zeit des Rückzugs zu den Nistplätzen Rechnung zu tragen; dies verstoße gegen Artikel 7 Absatz 4 der Richtlinie.

Die Kommission hat in ihrer Erwiderung auf die Einwendungen der italienischen Regierung präzisiert, ganz abgesehen davon, daß die italienischen Rechtsvorschriften die Jagd während der fraglichen Zeiten nicht ausdrücklich verböten, entsprächen die darin vorgesehenen Daten nicht den wirklichen Zeiten des Nistens, Brütens, Aufziehens und des Rückzugs der Zugvögel zu den Nistplätzen. So beginne die Hauptjagdsaison am 18. August, also zu einer Zeit, in der verschiedene Arten von Nistvögeln noch in Italien seien und in der Vögel der ornithologisch wichtigsten Arten die italienische Halbinsel überflögen, und ende am 10. März, also zu einer Zeit, in der die Zugvögel — seit den ersten Februartagen — zu ihren Nistplätzen flögen. Die Situation sei durch das Gesetz Nr. 968 sogar verschlechtert worden, da die Jagderöffnungszeit vorher auf den letzten Sonntag im August festgesetzt gewesen sei.

Hierzu wirft die italienische Regierung vorab die Frage auf, ob die Rüge in bezug auf die Berechtigung der gewählten Daten für die Eröffnung und die Beendigung der Jagd nicht unzulässig sei, da die Kommission sich in der vorgerichtlichen Phase und in der Klageschrift darauf beschränkt habe, allgemein den Vorwurf zu erheben, daß das nationale Gesetz nicht Artikel 7 Absatz 4 der Richtlinie berücksichtige, ohne dazu Stellung zu nehmen, ob die gewählten Daten berechtigt seien. Nach Auffassung der italienischen Regierung bedeutet dies eine unzulässige Erweiterung der ursprünglich erhobenen Rüge, da damit neue Rügen vorgebracht würden, die mit der Wahrung des rechtlichen Gehörs des beklagten Staates nicht vereinbar seien.

Meines Erachtens greift dieser Einwand nur teilweise durch.

Es wird nämlich sowohl in der Mitteilung der Vertragsverletzung als auch in der mit Gründen versehenen Stellungnahme und in der Klageschrift darauf hingewiesen, daß Artikel 11 des italienischen Gesetzes Daten der Eröffnung der Jagd enthalte, ohne die Nistzeit, die einzelnen Phasen der Brut- und Aufzuchtzeit und, soweit es sich um Zugvögel handelt, den Rückzug zu den Nistplätzen zu berücksichtigen, und daß dies gegen Artikel 7 Absatz 4 der Richtlinie verstoße.

Nichts ist jedoch zu den Daten der Beendig gung der Jagdzeit vorgetragen worden, so daß nicht angenommen werden kann, daß die Kommission auch diese für, unvereinbar mit den Bestimmungen der Richtlinie gehalten hat.

Wie wir gesehen haben, hat die Kommission in ihrer Erwiderung dargelegt, daß die Zugvögel von den ersten Februartagen an, also vor dem Ende der Jagdzeit (dem 10. März), zu ihren Nistplätzen flögen. Auf eine Frage des Gerichtshofes hat sie dann zwanzig Arten von Zugvögeln gennant, die Italien im Januar, Februar und März, während die Jagd noch eröffnet sei, auf ihrem Rückflug zu ihren Nitstplätzen überflögen.

Diese Angabe stammt aus einer Veröffentlichung, die nach dem Vorbringen der Kommission ein hohes wissenschaftliches Niveau aufweist und deren Glaubhaftigkeit von der italienischen Regierung nicht bestritten worden ist.

Nur, nach der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofes wird der Streitgegenstand in der Klageschrift bestimmt (Artikel 38 § 2 Buchstabe c der Verfahrensordnung), und keine der Parteien kann ihn im Laufe des Verfahrens ändern. Dem steht auch Artikel 42 der Verfahrensordnung nicht entgegen, der das Vorbringen neuer Angriffs- und Verteidigungsmittel im Laufe des Verfahrens nur gestattet, wenn sie auf rechtliche oder tatsächliche Gründe gestützt werden, die erst während des schriftlichen Verfahrens zutage getreten sind.

Darüber hinaus ist in der Rechtsprechung des Gerichtshofes bereits entschieden worden, daß bei Vertragsverletzungsklagen nach Artikel 169 EWG-Vertrag der Streitgegenstand in der Mitteilung der Vertragsverletzung und in der mit Gründen versehenen Stellungnahme bestimmt wird und später nicht erweitert werden kann.

Nur so wird dem beklagten Mitgliedstaat umfassendes rechtliches Gehör gewährt, indem ihm von der vorprozessualen Phase des Verfahrens an nicht nur Gelegenheit gegeben wird, den Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts nachzukommen, sondern auch die Möglichkeit eingeräumt wird, sich zu äußern und alle Gesichtspunkte zusammenzutragen, die zu seiner Verteidigung erforderlich sind. Selbst wenn der Mitgliedstaat darauf verzichtet, von dieser Möglichkeit Gebrauch zu machen (wie dies hier der Fall war), stellt sie eine in Artikel 169 EWG-Vertrag vorgesehene grundlegende Garantie dar.

Nachdem die Kommission in der vorgerichtlichen Phase und in der Klageschrift nur die Daten der Eröffnung der Jagd erwähnt und erst von der Erwiderung an von den Daten der Eröffnung und der Beendigimg der Jagd gesprochen hat, ist es nicht verwunderlich, daß Italien erst in der Gegenerwiderung begonnen hat, vorsorglich Argumente gegen den Vorwurf der Kommission bezüglich der Eröffnung der Jagd anzuführen.

Ich bin deshalb der Auffassung, daß der gegen die italienische Regierung erhobene Vorwurf insoweit unzulässig ist und keiner Prüfung bedarf, als er sich — erst von der Erwiderung an — auf die Unrichtigkeit der Daten der Beendigung der Jagd bezieht.

Meines Erachtens hat die Beklagte dagegen mit ihrem Vorbringen zu den Daten der Eröffnung der Jagd nicht recht.

Eindeutig enthält die Formulierung, die die Kommission in der Mitteilung der Vertragsverletzung, in der mit Gründen versehenen Stellungnahme und in der Klageschrift für diese dritte Rüge gewählt hat (Artikel 11 setzt die Daten für die Eröffnung der Jagd fest, ohne, wie dies in Artikel 7 Absatz 4 der Richtlinie vorgesehen ist, die Nistzeit zu berücksichtigen ...), nicht nur, wie Italien seiner Klagebeantwortung nach anzunehmen scheint, einen hypothetischen Hinweis auf eine möglicherweise fehlende Differenzierung der Daten für die verschiedenen Arten, die in der italienischen Bestimmung unstreitig nicht vorgenommen wird.

Aus dieser Formulierung ergibt sich vielmehr auch der deutliche Vorwurf, daß die in den italienischen Rechtsvorschriften für die Eröffnung der Jagd festgesetzten Daten ganz oder teilweise mit der Nistzeit, der Brut- und Aufzuchtzeit und der Zeit des Rückzugs zu den Nistplätzen zusammenfallen.

Die Kommission hat dies in der Erwiderung (also noch in der streitigen Phase) dahin präzisiert, daß der Zeitpunkt der Eröffnung der Jagd in einen Zeitraum [fällt], in dem verschiedene Arten von Nistvögeln sich noch in Italien aufhalten und in dem die ornithologisch wichtigsten Arten die italienische Halbinsel überfliegen. Im übrigen hat sie den Inhalt des Vorwurfs später auf eine Frage des Gerichtshofes noch einmal verdeutlicht.

Dies ist kein neuer Vorwurf gegenüber dem in der Klageschrift erhobenen. In der Klageschrift und in den vorhergehenden Schreiben der Kommission waren alle Gesichtspunkte, aus denen sich der Inhalt des Vorwurfs ergibt, wenn auch zusammengefaßt, schon enthalten: die verletzte Bestimmung, die als rechtswidrig angesehene italienische Rechtsvorschrift und die Grundlage des Vorwurfs (Festsetzung von Daten für die Eröffnung der Jagd ohne Berücksichtigung der aufgestellten Voraussetzungen).

Die italienische Regierung hatte somit bereits in der vorgerichtlichen Phase jede Gelegenheit, Erklärungen abzugeben und sich im Gespräch mit der Kommission Klarheit über den Inhalt der Vorwürfe zu verschaffen.

Sie tat dies nicht. Ich halte es nicht für gerechtfertigt, daß sie sich jetzt auf ihre mangelnde Mitarbeit in jener Phase beruft, um sich der sachlichen Prüfung des gegen sie erhobenen Vorwurfs zu entziehen.

Ich meine deshalb, daß der Streitgegenstand, oder, wenn Sie dies vorziehen, sein wesentlicher Kern, bezüglich dieses Teils des Vorwurfs derselbe geblieben ist, da dessen genauer Inhalt in der Erwiderung (wie auch in den anderen Verfahrensstadien) nicht geändert, sondern nur verdeutlicht worden ist.

Die von der italienischen Regierung zu diesem Punkt (Datum der Eröffnung der Jagd) erhobene Einrede der Unzulässigkeit ist somit zurückzuweisen.

Also können wir diesen Vorwurf jetzt sachlich prüfen. Hier ist das Problem einfach.

Entgegen dem Vorbringen der Beklagten in der Gegenerwiderung, die in Italien im August nistenden Vögel seien nichtziehende Arten, für die die Jagd erst vom dritten Septembersonntag an gestattet sei, hat die Kommission auf eine Frage des Gerichtshofes vier Arten von Vögeln genannt, deren Brut- und Aufzuchtzeit sich über das Datum der Eröffnung der Jagd für diese Arten (18. August) hinaus erstrecken.

Italien hat dies in der Sitzung sachlich nicht bestritten.

Deshalb stellt Artikel 11 des Gesetzes Nr. 968 selbst dann, wenn nicht bewiesen ist, daß die Daten der Eröffnung der Jagd dem Rückzug der Zugvögel zu den Nistplätzen nicht Rechnung tragen (Italien behauptet, daß die Zugvögel sich im August in der ersten Phase ihres Zuges, oder, anders ausgedrückt, der Entfernung von ihren Ursprungsorten befänden), keine Durchführung des Artikels 7 Absatz 4 der Richtlinie dar, wonach diese Vögel während der Brut-und Aufzuchtzeit nicht bejagt werden dürfen.

Der Hinweis der Beklagten in ihrer Klagebeantwortung auf das Pariser Übereinkommen vom 18. Oktober 1950 ist im Rahmen des vorliegenden Verfahrens unbeachtlich.

Unbegründet ist dagegen der — erst in der Erwiderung und übrigens bloß implizit zum Ausdruck kommende — Vorwurf, die italienischen Rechtsvorschriften enthielten kein ausdrückliches Verbot, während der Nist-, Brut- und Aufzuchtzeit zu jagen. Wie die Beklagte in der Gegenerwiderung ausgeführt hat, enthält Artikel 11 Absatz 1 des Gesetzes Nr. 968 von 1977 ein allgemeines und ausdrückliches Jagdverbot mit den in Absatz 2 für die dort aufgeführten Arten und Zeiträume vorgesehenen Ausnahmen. Dieser Vorwurf ist also weder rechtzeitig vorgebracht noch begründet.

Vierte Rüge: Benutzung automatischer und halbautomatischer Waffen

Nach dem Vorbringen der Kommission gestattet Artikel 9 des italienischen Gesetzes Nr. 968 vom 27. Dezember 1977 den Gebrauch von automatischen und halbautomatischen Waffen mit drei Schüssen; dies widerspreche Artikel 8 Absatz 1 sowie dem Anhang IV der Richtlinie, wonach der Gebrauch derartiger Waffen, deren Magazin mehr als zwei Patronen aufnehmen könne, verboten sei. Die Bestimmungen der Richtlinie seien entsprechend ihrem Schutzzweck eng auszulegen. Eine solche Auslegung führe im Hinblick auf die automatischen und halbautomatischen Waffen dazu, daß nur die Schüsse zu berücksichtigen seien, die das Magazin ermögliche, das heißt zwei Schüsse.

Die italienische Regierung legt die fragliche Bestimmung der Richtlinie anders aus und trägt vor, diese betreffe nur die Höchstzahl der Patronen im Magazin. Da eine dritte Patrone direkt in den Lauf der Waffe eingeführt werden könne, sei der Gebrauch von Waffen mit drei Schüssen zulässig.

Quid iuris?

Ich habe keinen Zweifel daran, daß eine wörtliche Auslegung der Richtlinie in diesem Punkt zugunsten der Argumentation der italienischen Regierung spricht.

Für sie spricht ferner die Erwägung, daß, wenn der Schutzzweck der Richtlinie es erforderlich macht, so weit wie möglich zu gehen, er entweder die Möglichkeit des Gebrauches von automatischen und halbautomatischen Waffen ausschließt oder nur den Gebrauch von Waffen mit einem oder zwei Schüssen zuläßt.

Dies entspricht jedoch nicht der vom Gemeinschaftsgesetzgeber getroffenen Regelung. Diese verbietet ausdrücklich den Gebrauch von Waffen, deren Magazin mehr als zwei Patronen aufnehmen kann.

Die Absicht des Gemeinschaftsgesetzgebers läßt sich auch anhand der Umstände ermitteln, auf die dieser sich bei der Ausarbeitung der Richtlinie gestützt hat.

Dazu gehört das Übereinkommen zur Erhaltung der europäischen freilebenden Tiere und wildwachsenden Pflanzen und ihrer natürlichen Lebensräume (Berner Übereinkommen), dessen Ähnlichkeit mit der Gemeinschaftsrichtlinie in bestimmten Punkten offensichtlich ist. Diese Ähnlichkeit besteht namentlich zwischen dem Anhang IV Verbotene Mittel und Methoden des Tötens, Fangens und anderer Formen der Nutzung des Übereinkommens und dem Anhang IV der Richtlinie 79/409/EWG. Die Formulierung beider Texte ist genau dieselbe: halbautomatische oder automatische Waffen, deren Magazin mehr als zwei Patronen aufnehmen kann.

In Nr. 84 des erläuternden Berichts zum Berner Übereinkommen heißt es dazu: Für das Übereinkommen ist davon auszugehen, daß unter Waffen, deren Magazin mehr als zwei Patronen aufnehmen kann, solche Waffen zu verstehen sind, die mehr als drei Schüsse abgeben können, ohne neu geladen zu werden.

Alles läßt somit darauf schließen, daß die Absicht des Gemeinschaftsgesetzgebers ebenfalls dahin ging, nur den Gebrauch von Waffen mit mehr als drei Schüssen zu verbieten. Hätte er etwas anderes gewollt, so hätte er dies zum Ausdruck gebracht, anstatt lediglich das Einlegen von mehr als zwei Patronen in das Magazin zu untersagen.

Da Artikel 9 des Gesetzes Nr. 968 vom 27. Dezember 1977 nur den Gebrauch von Mehrladegewehren oder halbautomatischen Gewehren, mit denen aufgrund einer entsprechenden technischen Vorrichtung nicht mehr als drei Schüsse abgeben werden können, gestattet, läßt sich nicht sagen, daß die italienischen Rechtsvorschriften in diesem Punkt im Widerspruch zu der Gemeinschaftsrichtlinie stehen, so daß die Begründetheit dieser vierten Rüge nicht gehörig nachgewiesen ist.

Fünfte Rüge: Den Regionen erteilte Genehmigung, den Fang und den Verkauf von Zugvögeln zu gestatten

Nach Auffassung der Kommission ist Artikel 18 Absatz 2 des italienischen Gesetzes mit den Artikeln 7 und 8 der Richtlinie insoweit unvereinbar, als er die Regionen ermächtige, auch außerhalb der Jagdzeit den Fang — gleichgültig auf welche Weise — und den Verkauf von Zugvögeln zu gestatten.

Artikel 18 Absatz 2 lautet:

Die Regionen können auch außerhalb der in Artikel 11 festgelegten Zeiträume nach Anhörung des Istituto nazionale di biologia della selvaggina Einrichtungen zum Fang und zur Veräußerung bestimmter Arten von Wildvögeln, die aus den in Artikel 11 genannten Arten auszuwählen sind, zur Benutzung als lebende Lockvögel bei der Jagd vom Anstand oder zu Liebhaberzwecken auf traditionellen Messen und Märkten selbst verwalten oder ihre Verwaltung aufgrund einer genauen Regelung genehmigen. Diese Arten dürfen in einer begrenzten und für jede Art vorher festgelegten Anzahl von Exemplaren gefangen werden.

Die Kommission hat diese Rüge in ihrer Erwiderung dahin gehend erläutert, daß die auf diese Weise durch das italienische Gesetz verliehene Möglichkeit nicht nur in flagrantem Widerspruch zu den Ausführungen des beklagten Staates zur dritten Rüge stehe, sondern auch, wenn der in Artikel 9 der Richtlinie enthaltene Ausnahmetatbestand nicht eingreife, einen unbestreitbaren Verstoß gegen Artikel 7 Absatz 4 der Richtlinie darstelle.

Andererseits werde,, da die Stellungnahme des Istituto nazionale di biologia della selvaggina nicht bindend sei, Artikel 7 Absatz 1 der Richtlinie unterlaufen, wenn man den Ermessensspielraum, der den Regionen auf diese Weise verbleibe, berücksichtige. Die von der Kommission in der mündlichen Verhandlung angeführten und von der italienischen Regierung nicht bestrittenen Beispiele stützten diesen Vorwurf.

Was im übrigen die Genehmigung des Fangens der in Artikel 11 des Gesetzes aufgeführten Arten von Zugvögeln, d. h. der Arten, die nach dem italienischen Gesetz bejagt werden dürften, betreffe, verschaffte diese Bestimmung, wie wir im Zusammenhang mit der dritten Rüge gesehen haben, den Regionen die Möglichkeit, das Fangen verschiedener Arten von Zugvögeln zu gestatten, die nach der Richtlinie geschützt werden müßten. Es liege somit ein Verstoß gegen Artikel 7 Absatz 1 in Verbindung mit Artikel 5 und Anhang II der Richtlinie vor.

Die Kommission trägt ferner vor, der Umstand, daß die Regionen den Gebrauch von Einrichtungen zum Fang ohne irgendeine Beschränkung gestatten könnten, öffne der Anwendung von nach Artikel 8 und Anhang IV der Richtlinie verbotenen Fangmethoden Tür und Tor. Die Kommission nennt in diesem Zusammenhang, ohne daß ihr widersprochen worden wäre, das Beispiel der Region Friaul-Julisch-Venetien, wo die Benutzung von Schlingen und Leimruten erlaubt sei.

Schließlich macht die Kommission geltend, die in den streitigen Rechtsvorschriften zugelassene Benutzung zu Liebhaberzwecken auf traditionellen Messen und Märkten sei ein Fangmotiv, das nirgends in der Richtlinie vorgesehen sei.

Italien ist nicht der Ansicht, daß Artikel 18 Absatz 2 des Gesetzes Nr. 968 den Regionen einen weiten Ermessensspielraum oder, wie ich es ausdrücken würde, eine allgemeine und nicht differenzierende Ermächtigung einräume.

Nach dem Wortlaut des Gesetzes müßten nämlich die von den Regionen zu erteilenden Genehmigungen im Rahmen einer genauen Regelung erfolgen, die selbstverständlich die geltenden gemeinschaftlichen Bestimmungen und Richtlinien nicht unbeachtet lassen dürfe.

Der restriktive Charakter dieser Regelung werde durch den Schluß des Artikels 18 Absatz 2 des italienischen Gesetzes bestätigt, wo es heiße, daß die Vogelarten, auf die sich die Vorschrift beziehe, nur in einer begrenzten und für jede Art vorher festgelegten Anzahl von Exemplaren gefangen werden dürften.

Da die den Regionen eingeräumte Befugnis weiterhin durch die (obligatorische, wenn auch nicht bindende) Stellungnahme des Istituto nazionale di biologia della selvaggina eingeschränkt werde, seien die Voraussetzungen für die Anwendung des Ausnahmetatbestands des Artikels 9 Absatz 1 Buchstabe c erfüllt.

Ferner sei die Möglichkeit der Nutzung der Vögel zu Liebhaberzwecken auf traditionellen Messen und Märkten durch Artikel 2 der Richtlinie gedeckt, wonach den wirtschaftlichen und freizeitbedingten Erfordernissen Rechnung getragen werden könne.

Zu diesem Vorbringen ist folgendes zu sagen:

Stellt man nur auf den Wortlaut des Artikels 18 des Gesetzes Nr. 968 ab, so könnte man meinen, daß dieser möglicherweise die Merkmale enthält, die unerläßlich sind, um auf dem dort geregelten Gebiet die Anwendung des Ausnahmetatbestands des Artikels 9 Absatz 1 Buchstabe c der Richtlinie zu ermöglichen (nicht dagegen, wie die italienische Regierung meint, Buchstabe b, der meines Erachtens mit dem vorliegenden Problem nichts zu tun hat).

Mir scheint auch, daß die Berufung auf die in Artikel 2 der Richtlinie erwähnten wirtschaftlichen und freizeitbedingten Erfordernisse theoretisch gerechtfertigt ist.

Es ist jedoch zu beachten, daß in Fällen wie dem vorliegenden (auch unter Berücksichtigung des Ausnahmecharakters der abweichenden Bestimmungen, die, wie schon gesagt, eng auszulegen sind) der Erlaß und die Anwendung der allgemeinen Vorschriften, die die Möglichkeit von Abweichungen nach Artikel 9 vorsehen, für die Prüfung ihrer Vereinbarkeit mit den Voraussetzungen dieses Artikels (sei es mit den in Absatz 1 genannten allgemeinen Gründen oder mit den förmlichen Voraussetzungen des Absatzes 2) wesentlich sind.

Nun hat jedoch der italienische Staat entgegen Artikel 9 Absatz 3 der Richtlinie der Kommission nie einen Bericht übermittelt, der es ihr ermöglicht hätte, gemäß Absatz 4 die Auswirkungen der Abweichungen und ihre Vereinbarkeit mit der Richtlinie zu prüfen.

Auch wenn dieser Umstand nicht zur Begründung der Feststellung einer Vertragsverletzung herangezogen werden kann (da er während der vorgerichtlichen Phase nicht erwähnt wurde), so schränkt er doch mit Sicherheit die Möglichkeiten ernstlich ein, den Inhalt und die Anwendungsmodalitäten der nationalen Bestimmungen im Licht der Erfordernisse des Gemeinschaftsrechts zu beurteilen.

Außerdem muß man sich vergegenwärtigen, daß Artikel 117 der Verfassung der Italienischen Republik für verschiedene Bereiche, darunter das Jagdwesen, vorsieht, daß die Region befugt ist, ... Rechtsvorschriften im Rahmen der Grenzen der in den Gesetzen des Staates festgelegten wesentlichen Grundsätze zu erlassen, sofern diese nicht dem nationalen Interesse und dem Interesse der übrigen Regionen entgegenstehen. Außerdem werden nach Artikel 6 des Dekrets Nr. 616 des Präsidenten der Republik vom 24. Juli 1977 den Regionen weiterhin für jeden der im vorliegenden Dekret bezeichneten Bereiche, darunter das Jagdwesen, die Verwaltungsaufgaben übertragen, die mit der Anwendung der Verordnungen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und der Durchführung der Richtlinien zusammenhängen, die vom Staat in seiner internen Rechtsordnung durch Gesetz, das ausdrücklich die grundlegenden Vorschriften angibt, erlassen werden.

Wir kennen jedoch nicht die Rechtsvorschriften, die die italienischen Regionen möglicherweise erlassen haben, um einen Rahmen für die Ausübung der ihnen übertragenen Befugnisse zu schaffen. Eine vollständige Prüfung der Vereinbarkeit der italienischen Rechtsvorschriften mit den Bestimmungen der Richtlinie (namentlich den Artikeln 7 bis 9) dürfte sich deshalb meines Erachtens nicht auf den Wortlaut des Artikels 18 des Gesetzes Nr. 968 beschränken, sondern müßte sich vielmehr auf die Rechtsvorschriften, die diesen eventuell vervollständigen, und auf die Art und Weise seiner Anwendung erstrecken.

So wäre es zum Beispiel unerläßlich, das Verzeichnis derjenigen in Artikel 11 des Gesetzes Nr. 968 aufgeführten Vögel (von denen, wie wir wissen, elf nach der Richtlinie nicht bejagt werden dürfen) zu kennen, auf die Artikel 18 anwendbar ist. Ebenso wäre es unerläßlich zu wissen, welches die durch die genaue Regelung genehmigten Fangeinrichtungen sind, um beurteilen zu können, ob sich unter ihnen Fangeinrichtungen befinden, die nach der Richtlinie verboten sind.

Wie wir bereits gesehen haben, wurde zumindest in einem Fall (in der Region Friaul-Julisch-Venetien) die Verwendung von Schlingen und Leimruten gestattet, die nach der Richtlinie verboten sind. Zur Vervollständigung dieser Information hat die Kommission in der mündlichen Verhandlung vorgetragen, daß in derselben Region im Jahre 1982 aufgrund des Artikels 18 der Fang von 2 Millionen Vögeln genehmigt worden sei; desgleichen sei in einer anderen Region die Jagd von 900000 Vögeln erlaubt worden.

Dies bedeutet also, daß entweder die Regionen Vorschriften erlassen haben, die in klarem Widerspruch zum Gemeinschaftsrecht stehen, oder daß es wegen des Fehlens von Durchführungsbestimmungen zu Artikel 18 des Gesetzes Nr. 968 zu den genannten mit der Richtlinie nicht zu vereinbarenden Ergebnissen gekommen ist.

Die Italienische Republik hätte somit in beiden Fällen die erforderlichen Maßnahmen ergreifen müssen, um die Verletzung der Bestimmungen der Richtlinie 79/409 durch die Regionen abzustellen.

Dieser Fall ist ausdrücklich in Artikel 6 des vorgenannten Dekrets Nr. 616 vom 24. Juli 1977 vorgesehen, wo es heißt: Die Regierung der Republik kann.im Fall des nachweislichen Untätigbleibens der Organe der Regionen, unabhängig davon, ob dies zu einer Verletzung der Gemeinschaftsverpflichtungen führt oder nicht, durch Beschluß des Ministerrats aufgrund einer Stellungnahme des Parlamentarischen Ausschusses für Regionalfragen nach Anhörung der betreffenden Region diese auffordern, binnen einer angemessenen Frist tätig zu werden. Bleiben die Organe der Region nach Ablauf dieser Frist untätig, so kann der Ministerrat anstelle der Regionalverwaltung die erforderlichen Maßnahmen ergreifen.

Ich glaube jedoch nicht, daß es möglich ist, die Vertragsverletzung der Italienischen Repbulik aufgrund der Unterlassungen der Regionen oder der Regierung in bezug auf die Regionen festzustellen, denn dafür fehlt es eindeutig an einer soliden Grundlage, nicht nur in den in der vorgerichtlichen Phase erhobenen Rügen, sondern auch im Wortlaut der Klageschrift. In der Tat hat die Kommission dort unmittelbar und ausdrücklich nur Artikel 18 des Gesetzes Nr. 968 angegriffen und war hier, nachdem sie die mit Gründen versehene Stellungnahme wörtlich in die Klageschrift übernommen hatte, nicht in der Lage, die Art der Unterlassungen und Verstöße der Regionen im Hinblick auf ihre Verpflichtungen aus Artikel 18 und aus der Richtlinie klar anzugeben.

Indessen ist noch ein anderer Aspekt zu berücksichtigen, der meines Erachtens zu einer anderen Schlußfolgerung führen müßte.

Es ist nämlich festzustellen, daß der von der Kommission beanstandete Artikel 18 nicht besonders klar ist und daß sein Wortlaut Unzulänglichkeiten aufweist, die bewirken, daß er seinen Zweck unter Berücksichtigung der Zielsetzung der Richtlinie 79/409/EWG nicht erfüllen kann.

Genauer gesagt enthält Artikel 18 Absatz 2, der den Regionen in diesem Bereich Befugnisse und Verantwortlichkeiten überträgt, keinen Hinweis auf den Großteil der allgemeinen Leitlinien, nach denen sich die Ausübung dieser Befugnisse und Verantwortlichkeiten durch die Regionen zur richten hat.

Außer dem Hinweis auf die begrenzte und vorher festgelegte Anzahl von Exemplaren werden bezüglich der Vogelarten, die gefangen werden dürfen, der zulässigen Fangeinrichtungen, der Verwendung von Lockvögeln und des Gebrauchs von Vögeln auf traditionellen Messen und Märkten keinerlei Leitlinien gegeben. Solche Leitlinien sollten den Regionen jedoch auf eine Weise als Richtschnur dienen, die es ihnen eindeutig ermöglicht, die Bestimmungen der Richtlinie 79/409/EWG durchzuführen und deren Ziele zu erreichen.

Wir wir bereits gesehen haben, umfaßt die Verteilung der Zuständigkeiten zwischen dem Zentralstaat und den Regionen im Bereich der Durchführung der Gemeinschaftsrichtlinien nach italienischem Recht (Dekret Nr. 616 von 1979) die Verpflichtung des Staates, ein Gesetz zu erlassen, das ausdrücklich die grundlegenden Vorschriften festlegt. So haben sich die Regionen bei ihrer legislativen oder administrativen Durchführungstätigkeit nach dem festgelegten allgemeinen Rahmen zu richten, da mangels eines Regionalgesetzes das Gesetz des Staates in allen seinen Bestimmungen zu beachten ist (Artikel 6 Absatz 2 des Dekrets Nr. 616).

In diesem Zusammenhang scheint mir Artikel 18 Absatz 2 des Gesetzes Nr. 968, namentlich als allgemeiner Rahmen, in dem sich die Rechtsetzungs- und Verwaltungsbefugnis der Regionen zu bewegen hat, ein wenig wirksames Instrument zur Erreichung der Schutzzwecke der Richtlinie zu sein.

Das vorliegende Verfahren hat einige Praktiken in bestimmten Regionen aufgedeckt, die (sowohl hinsichtlich der Verwendung von verbotenen Jagdmitteln als auch hinsichtlich der Anzahl der gefangenen Vögel) mit der Richtlinie eindeutig unvereinbar sind, und Artikel 18 kann wegen seiner unbestimmten und wenig zwingenden Formulierung nicht als wirksames Hindernis für derartige Praktiken angesehen werden.

Summa summarum: Artikel 18 des Gesetzes Nr. 968 enthält weder einen geeigneten Rahmen für die Befugnisse der Regionen noch bildet er eine präzise Grundlage für die Anwendung eventueller Abweichungen im Sinne des Artikels 9 der Richtlinie und ermöglicht es somit nicht, die Schutzzwecke der Richtlinie 79/409/EWG auf angemessenem Niveau zu erreichen.

Sechste Rüge: Benutzung von Zugvögeln als lebende Lockvögel

Die Kommission hat in der Mitteilung der Vertragsverletzung, in der mit Gründen versehenen Stellungnahme und in der Klageschrift den Vorwurf erhoben, daß Artikel 18 des italienischen Gesetzes entgegen Artikel 8 der Richtlinie die Benutzung von Zugvögeln als lebende Lockvögel für die Jagd gestatte.

In der Erwiderung hat die Kommission dies — so ihre eigenen Worte — dahin gehend verdeutlicht, daß das italienische Gesetz Artikel 8 und Anhang IV der Richtlinie nicht genau durchführe, da es nicht nur die Benutzung von geblendeten', sondern auch die von verstümmelten' Lockvögeln nicht verbietet.

Die italienische Regierung hat die Frage gestellt, ob diese Verdeutlichung zulässig sei, und die Auffassung vertreten, daß sie eine unzulässige Erweiterung der in der vorgerichtlichen Phase und in der Klageschrift erhobenen Rüge darstelle.

Meines Erachtens ist die Einrede der italienischen Regierung begründet.

Obgleich die ursprüngliche Rüge auf Artikel 8 der Richtlinie verweist, der auf Anhang IV Bezug nimmt, bezieht sie sich eindeutig auf eine konkrete Bestimmung des italienischen Gesetzes (Artikel 18), die die Benutzung von lebenden Lockvögeln gestattet, während in der Erwiderung ohne Angabe einer gesetzlichen Bestimmung ausgeführt wird, daß die italienischen Rechtsvorschriften nicht nur die Benutzung von geblendeten, sondern auch die von verstümmelten Lockvögeln nicht untersagten. Meines Erachtens wäre die Rüge nur dann korrekt formuliert gewesen, wenn sie gegen Artikel 20 Buchstabe o des Gesetzes Nr. 968 gerichtet worden wäre, der nur die Benutzung von geblendeten lebenden Lockvögeln verbietet, während er die Benutzung nicht nur von geblendeten, sondern auch von verstümmelten Lockvögeln hätte verbieten müssen.

In diesem Punkt wird die ursprüngliche Rüge somit nicht nur fortentwickelt oder verdeutlicht, sondern es wird eine andere Rüge formuliert, wobei nicht feststeht, ob beide denselben Gegenstand betreffen. Der beklagte Staat hätte zu seiner Verteidigung sicher andere Argumente angeführt, wenn die in der Erwiderung formulierte Rüge von Anfang an erhoben worden wäre; statt der geltend gemachten Argumente hätte er möglicherweise versucht, sich auf die in Artikel 9 der Richtlinie enthaltene Abweichungsmöglichkeit zu berufen.

Somit ist, da die Erwiderung eine mit der Wahrung des rechtlichen Gehörs des beklagten Staates nicht zu vereinbarende Änderung der ursprünglichen Rüge enthält, die dort erhobene Rüge unzulässig, und das diese Rüge betreffende Vorbringen der Kommission ist in der Formulierung zu prüfen, die in der vorgerichtlichen Phase und in der Klageschrift gewählt wurde.

Insoweit steht Artikel 18 des italienischen Gesetzes, der die Benutzung von lebenden Vögeln als Lockvögel gestattet, meines Erachtens nicht im Widerspruch zu Artikel 8 der Richtlinie.

Was Artikel 8 und Anhang IV der Richtlinie verbieten, ist die Benutzung geblendeter oder verstümmelter lebender Vögel als Lockvögel.

Das Verbot betrifft somit nicht eigentlich die Benutzung lebender Vögel als Lockvögel, sondern ihre Blendung und Verstümmelung. Artikel 18 des italienischen Gesetzes gestattet jedoch nicht die Blendung und die Verstümmelung der Zugvögel, sondern nur ihre Benutzung als Lockvögel.

Die sechste Rüge greift meines Erachtens nicht durch.

4. Insgesamt verdeutlicht dieses Verfahren exemplarisch zwei Arten von Unzulänglichkeiten.

Zum einen beschloß ein Mitgliedstaat, wie dies sein gutes Recht war, sich in der vorgerichtlichen Phase des nach Artikel 169 EWG-Vertrag eingeleiteten Verfahrens nicht zu äußern. Dadurch hatte er keine Möglichkeit, noch in dieser Phase die Komr mission zu einer Präzisierung ihrer Vorwürfe zu veranlassen und durch seine Erklärungen einige der Auslegungsfragen zu vermeiden, die erst im gerichtlichen Verfahren auftauchten.

Zum anderen muß auf die Ungenauigkeit, ja sogar die mangelnde Sorgfalt hingewiesen werden, mit der einige der Rügen der Kommission formuliert wurden, was zu Zweifeln und Widersprüchen führte, die zwar nicht ausreichen, um die Klage unzulässig zu machen, die sich aber zumindest störend auf eine schnelle und wirksame Rechtspflege auswirken.

5. Aufgrund all dieser Erwägungen bin ich der Auffassung, daß die Rügen 1 und 5 vollständig, die Rügen 2 und 3 teilweise und die Rügen 4 und 6 nicht durchgreifen.

Unter diesen Umständen schlage ich Ihnen vor, festzustellen, daß der italienische Staat nicht innerhalb der festgesetzten Frist die erforderlichen Bestimmungen erlassen hat, um seinen Verpflichtungen aus der Richtlinie 79/409/EWG des Rates vom 2. April 1979 vollständig nachzukommen, und deshalb eine seiner Verpflichtungen aus dem EWG-Vertrag nicht erfüllt hat.

Da beide Parteien mit ihrem Vorbringen teilweise unterlegen sind, sind die Kosten meines Erachtens gemäß Artikel 69 § 3 der Verfahrensordnung gegeneinander aufzuheben, wie der Gerichtshof dies schon in gleichen Fällen getan hat.