Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 24.02.1987 – C-394/85

Schlussanträge des Generalanwalts

Sir Gordon Slynn

vom 24. Februar 1987

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

Im Jahre 1984 sah sich der Rat aufgrund von erheblichen Überschüssen bei Milcherzeugnissen, die für die Gemeinschaft zu ernsten Haushaltsbelastungen und Marktschwierigkeiten führten, veranlaßt, für zunächst fünf Jahre eine zusätzliche Abgabe auf die über eine Garantieschwelle hinausgehenden Milchlieferungen zu erheben. Der Rat wollte damit die Zunahme der Milcherzeugung drosseln und die für die Regulierung und Stabilisierung des Marktes erforderlichen Anpassungen ermöglichen.

Der Rat erließ zwei Verordnungen. Mit der ersten, Nr. 856/84 (ABl. 1984, L 90, S. 10), wurde die Grundverordnung über die gemeinsame Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse (Nr. 804/68, ABl. L 148 vom 28.6.1968, S. 13) geändert, mit der zweiten, Nr. 857/84 (ABl. 1984, L 90, S. 13), ergingen die Grundregeln für die Anwendung der neuen Abgabe. Eine weitere Verordnung, Nr. 1371/84, wurde von der Kommission erlassen, um die Durchführungsbestimmungen für die Anwendung der Abgabe festzulegen (ABl. 1984, L 132, S. 11).

Die Grundstruktur war folgende: Es wurden Höchstmengen für die Erzeugung festgesetzt, und die Mitgliedstaaten sollten die Regelung durchführen. Grundsätzlich hatten sie die Wahl zwischen zwei Formeln, der sogenannten Formel A, bei der die Abgabe von den Milcherzeugern zu zahlen war, und der Formel B, bei der die Abgabe zunächst von den Käufern von Milch gezahlt wurde; außerdem konnten die Mitgliedstaaten als Referenzjahr für die Bestimmung der individuellen Mengen das Jahr 1981, 1982 oder 1983 wählen.

Den Mitgliedstaaten wurde für die Anpassung der Mengen bei bestimmten Erzeugergruppen und für die Zahlung einer Entschädigung an Erzeuger, die sich zur endgültigen Aufgabe ihrer Produktion verpflichteten, ein Ermessen eingeräumt. Außerdem wurde die Gewährung zusätzlicher Mengen innerhalb der von der ersten Verordnung festgelegten Grenzen vorgesehen.

Der Mechanismus der Erhebung der Abgabe war von den Mitgliedstaaten auszuarbeiten. Die Erzeuger waren zur Registrierung und Mitteilung ihrer Verkäufe im Jahre 1981, die Käufer zur Angabe der Beträge verpflichtet, um die sie die Referenzmengen überschritten hatten. In den Jahren 1984 und 1985 wurden die Zeitpunkte festgelegt, zu denen die verschiedenen Schritte erfolgen und der Kommission mitgeteilt werden sollten.

Am 27. November 1984 wies die Kommission den italienischen Landwirtschaftsminister darauf hin, daß die von Italien zu erlassenden Maßnahmen offensichtlich noch nicht getroffen worden seien. Zweifellos war die Kommission über den Erlaß dieser Maßnahmen nicht unterrichtet worden. Der Minister räumte ein, daß — abgesehen von einem Ministerialdekret vom 8. November 1984 über die Entschädigung für Erzeuger, die ihre Produktion aufgeben — keine innerstaatlichen Maßnahmen zur Durchführung der Regelung getroffen worden waren. Infolgedessen gab die Kommission nach Artikel 169 EWG-Vertrag eine mit Gründen versehene Stellungnahme ab und hat am 2. Dezember 1985 die vorliegende Klage auf Feststellung erhoben, daß Italien gegen seine Verpflichtungen aus dem EWG-Vertrag verstoßen hat, da zu diesem Zeitpunkt alle vorgeschriebenen Fristen abgelaufen waren.

In der Zwischenzeit hatte Italien wegen seiner Schwierigkeiten bei der Anwendung der Regelung den Rat und die Kommission zu einer Änderung der Regelung zu bewegen versucht. Bestimmte Änderungen erfolgten im Jahre 1985 durch die Ratsverordnungen Nrn. 590/85, 591/85 und 1305/85 (ABl. 1985, L 68, S. 1 und 5, L 137, S. 12). Die Verordnung Nr. 1305/85 ließ Erzeugerzusammenschlüsse bei der Zuteilung von Referenzmengen als Empfänger zu und sah außerdem als besondere Ausnahme für Italien die Möglichkeit vor, die Anwendung des Artikels 3 Nr. 3 der Verordnung Nr. 857/84, wonach die Erzeuger zur Wahl eines anderen Referenzjahres berechtigt waren, wenn ihre Erzeugnisse von außergewöhnlichen Ereignissen betroffen worden waren, um drei Jahre zurückzustellen.

Es ist klar, daß Italien einige Maßnahmen ergriffen hat. Mit Dekret vom 8 November 1984 wurde eine Entschädigung für Erzeuger vorgesehen, die ihre Produktion eingestellt haben. Mit einem weiteren Dekret vom 30. September 1985 wurde die Formel A übernommen, und Erzeugern sowie — wenn ihnen Rechtspersönlichkeit zuerkannt war — Zusammenschlüssen wurden bestimmte Referenzmengen zugewiesen. Darüber hinaus ist dem Gerichtshof heute morgen mitgeteilt worden, daß mit Dekret vom 22. Dezember 1986 (noch nicht veröffentlicht) eine Erzeugerunion für die Durchführung der Verordnung anerkannt worden sei. Auch wurden Erhebungen vorgenommen, um die notwendigen statistischen Daten zu erhalten.

Jedoch ist ebenso klar und wird von der Beklagten auch eingeräumt, daß andere als die von mir genannten Maßnahmen weder bei Klageerhebung erlassen waren noch bis heute getroffen worden sind; insbesondere wurden weder der Union noch den Erzeugern, die nicht Mitglieder eines Zusammenschlusses sind, Referenzmengen zugewiesen.

Die Regelung war offenkundig sehr komplex und mußte zu Verwaltungsschwierigkeiten führen. Die italienische Regierung hat dargelegt, in welchem Ausmaß die Schwierigkeiten durch die Struktur der Industrie in Italien und insbesondere durch die große Zahl von Erzeugern mit sehr wenig Kühen verschärft wurden. Die Erhebung der statistischen Daten zum Zweck der Quotenzuteilung war für Italien schwierig, zumindest, bis die betroffenen Gruppen oder Zusammenschlüsse anerkannt werden konnten. Die italienische Regierung hat auch auf ihre — nicht ganz erfolgreichen — Bemühungen, den Rat und die Kommission zu einer Änderung der Regelung zu bewegen, sowie auf den Umstand hingewiesen, daß die im Jahr 1984 erzeugten Milchmengen gegenüber dem Produktionsniveau von 1983 zurückgegangen seien, so daß die Garantiemenge angeblich nicht überschritten worden ist, was von der Kommission nicht unbedingt bestätigt wird.

Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes können Verwaltungsschwierigkeiten bei der Durchführung von Verordnungen keinen Rechtfertigungsgrund im Rahmen von Artikel 169 liefern. Es scheint mir weder möglich noch richtig, daß der Gerichtshof mit der Beurteilung des unterschiedlichen Ausmaßes an Schwierigkeiten befaßt wird, mit dem die Nichtdurchführung der Verordnungen gerechtfertigt wird. Dies mag für die Kommission bei der Entscheidung eine Rolle spielen, ob und wann Klage erhoben werden soll. Für den Gerichtshof genügt die Feststellung, daß die Verordnungen nicht durchgeführt worden sind.

Infolgedessen ist der bisherigen Rechtsprechung des Gerichtshofes zu folgen und festzustellen, daß Italien gegen seine Verpflichtungen aus dem Vertrag verstoßen hat, indem es — abgesehen von den Maßnahmen in den Ministerialdekreten vom 8. November 1984 (über die Entschädigung von Erzeugern, die ihre Produktion aufgeben), 30. September 1985 und 22. Dezember 1986 — die Verordnungen Nrn. 856/84 und 857/84 des Rates und die Verordnung Nr. 1371/84 der Kommission (in der Fassung der Ratsverordnungen Nrn. 590/85, 591/85 und 1305/85) nicht durchgeführt hat.

Die Kommission beantragt weiterhin die Feststellung, daß Italien gegen Artikel 5 des Vertrages verstoßen hat, indem es nicht die zur Durchsetzung der Verordnungen erforderlichen Maßnahmen getroffen hat. Aufgrund der bisherigen Ausführungen im vorliegenden Fall bin ich der Meinung, daß mit diesem Antrag dem Antrag auf Feststellung, daß die Verordnungen nicht durchgeführt worden sind, nichts hinzugefügt wird.

Nach meiner Ansicht sollten Italien die Kosten der Kommission in diesem Verfahren auferlegt werden.