Europäischer Gerichtshof Urteil vom 26.02.1987 – C-15/85

In der Rechtssache 15/85

Consorzio Cooperative d'Abruzzo mit Sitz in Ortona, vertreten durch seinen Präsidenten und derzeitigen gesetzlichen Vertreter Feiice Paolucci, Prozeßbevollmächtigte: Rechtsanwälte Giovanni Maria Ubertazzi und Fausto Capelli, Mailand, und Antonino'Minutólo, Lanciano, Zustellungsbevollmächtigter. Rechtsanwalt Louis Schütz, 83, boulevard Grande-Duchesse-Charlotte, Luxemburg

Kläger,

gegen

Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch ihren Rechtsberater Alberto Prozzillo als Bevollmächtigten, Zustellungsbevollmächtigter: Georges Kremlis, Mitglied des Juristischen Dienstes der Kommission, Jean-Monnet-Gebäude, Luxemburg-Kirchberg,

Beklagte,

wegen Aufhebung der Entscheidung der Kommission vom 31. Oktober 1984 zur Änderung der Entscheidung vom 22. Dezember 1978 über die Gewährung eines Zuschusses aus dem EAGFL, Abteilung Ausrichtung, für das Vorhaben Errichtung eines regionalen Zentrums für die Mostbehandlung und die Weinabfüllung in der Gemeinde Frisa (Chieti) (Vorhaben Nr. 1/159/78)

erläßt

DER GERICHTSHOF (Fünfte Kammer)

unter Mitwirkung des Kammerpräsidenten Y. Galmot, der Richter G. Bosco, U. Everling, R. Joliét und J. C. Moitinho de Almeida,

Generalanwalt: J. Mischo

Kanzler: S. Hackspiel, Verwaltungsrätin

aufgrund des nach der mündlichen Verhandlung vom 11. November 1986 ergänzten Sitzungsberichts,

nach Anhörung der Schlußanträge des Generalanwalts in der Sitzung vom 11. Dezember 1986,

folgendes

1 Das Consorzio Cooperative d'Abruzzo (im folgenden: das Consorzio) hat mit Klageschrift, die am 21. Januar 1985 bei der Kanzlei des Gerichtshofes eingegangen ist, gemäß Artikel 173 Absatz 2 EWG-Vertrag Klage erhoben auf Aufhebung der Entscheidung der Kommission vom 31. Oktober 1984 zur Änderung der Entscheidung vom 22. Dezember 1978 über die Gewährung eines Zuschusses aus dem EAGFL, Abteilung Ausrichtung, für das Vorhaben Errichtung eines regionalen Zentrums für die Mostbehandlung und die Weinabfüllung in der Gemeinde Frisa (Chieti). Mit der Klage begehrt das Consorzio außerdem die Feststellung, daß die Entscheidung der Kommission vom 7. April 1982 zur Änderung der Entscheidung vom 22. Dezember 1978 gültig und unwiderruflich ist, sowie die Verurteilung der Kommission zur Zahlung des Zuschusses in der durch diese Entscheidung vom 7. April 1982 festgelegten Höhe.

2 Wegen einer ausführlicheren Darstellung des Sachverhalts und des Parteivorbringens wird auf den Sitzungsbericht verwiesen. Der Akteninhalt wird im folgenden nur insoweit wiedergegeben, als die Begründung des Urteils dies erfordert.

3 Aus den Akten geht hervor, daß die Kommission aufgrund von Artikel 14 der — unter anderem durch die Verordnung Nr. 1361/78 des Rates vom 19. Juni 1978 (ABl. L 166, S. 9) geänderten — Verordnung Nr. 355/77 des Rates vom 15. Februar 1977 über eine gemeinsame Maßnahme zur Verbesserung der Verarbei-tungs- und Vermarktungsbedingungen für landwirtschaftliche Erzeugnisse (ABl. L 51, S. 1) nacheinander drei Entscheidungen über die Gewährung eines Zuschusses aus dem EAGFL für ein und dasselbe vom Kläger vorgelegte Investitionsvorhaben erlassen hat.

4 Mit einer ersten Entscheidung vom 22. Dezember 1978 gewährte die Kommission für dieses Vorhaben einen Zuschuß von höchstens 4446450444 LIT = 50 % der zu berücksichtigenden Investition. Nachdem das Consorzio eine Variante des ursprünglichen Vorhabens eingereicht hatte, durch die die Zweckbestimmung der Investition zwar nicht geändert, aber deren Höhe verringert wurde, modifizierte die Kommission durch eine zweite Entscheidung vom 7. April 1982 ihre erste Entscheidung vom 22. Dezember 1978 und setzte den Höchstbetrag des Zuschusses auf 4298543500 LIT fest. Am 31. Oktober 1984 erließ die Kommission eine dritte Entscheidung, die Gegenstand der Klage ist. Diese Entscheidung, in der auf die zweite nicht Bezug genommen wird, ist wortwörtlich die gleiche wie diese zweite, außer daß in ihr der Höchstbetrag des Zuschusses auf 3343181208 LIT herabgesetzt wird.

5 Das Consorzio macht drei Klagegründe gegen diese dritte Entscheidung geltend, die dahin gehen, daß die Entscheidung nicht begründet worden sei, daß sie ermessensfehlerhaft sei und daß sie gegen die Grundsätze der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes verstoße.

6 Die Kommission erklärt, die in der Entscheidung vom 7. April 1982 festgesetzte Höhe des Zuschusses sei das Ergebnis eines doppelten Irrtums ihrer Dienststellen gewesen. Der mit der Prüfung der Projektvariante betraute Sachverständige habe die internen Vorschriften über die Bestimmung des höchstmöglichen Zuschusses aus dem EAGFL im Rahmen der genannten Verordnung Nr. 355/77 des Rates nicht richtig angewandt. Er habe daher einen ersten Entscheidungsentwurf ausgearbeitet, in dem der Höchstbetrag auf 4298543500 LIT festgesetzt worden sei, obwohl der Höchstbetrag des Zuschusses sich bei richtiger Anwendung der internen Vorschriften auf 33431.81 208 LIT hätte belaufen müssen. Ein berichtigter Entwurf mit diesem letztgenannten Betrag, der unverzüglich ausgearbeitet worden sei, habe die Zustimmung des Juristischen Dienstes und des Finanzkontrolldienstes erhalten und sei anschließend dem Ausschuß des EAGFL und dem Ständigen Agrarstrukturausschuß vorgelegt worden. Infolge von Umständen, die unerklärlich blieben, sei jedoch der erste Entscheidungsentwurf, der den falschen Betrag von 4298543500 LIT enthalten habe, dem Mitglied der Kommission, das zum Erlaß der Entscheidung in ihrem Namen ermächtigt gewesen sei, vorgelegt, von diesem am 7. April 1982 unterzeichnet und anschließend der Italienischen Republik und dem Consorzio zugestellt worden. Die Kommission habe diesen zweiten Irrtum erst bei der ersten Prüfung des Stands der Arbeiten 1984 bemerkt.

7 Die Kommission macht geltend, daß sie unter diesen Umständen niemals die Absicht gehabt habe, einen Zuschuß in der in der Entscheidung vom 7. April 1982 angegebenen Höhe zu gewähren, und daß diese Entscheidung inexistent sei. Hilfsweise trägt die Kommission vor, sie habe zur Vermeidung jeder Diskriminierung gegenüber den Empfängern von EAGFL-Zuschüssen das Recht und die Pflicht gehabt, ihre Entscheidung vom 7. April 1982 unbefristet zurückzunehmen und sie durch eine neue Entscheidung zu ersetzen, die im Einklang mit ihren internen Vorschriften stehe und dem Vorhaben entspreche, zu dem der Ständige Agrarstrukturausschuß befürwortend Stellung genommen habe. Unter diesem Gesichtspunkt ist die Kommission der Auffassung, das Consorzio könne sich gegenüber einer Rücknahmeentscheidung nicht auf die Grundsätze der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes berufen. Das Consorzio habe nämlich von Anfang an gewußt, daß die Entscheidung vom 7. April 1982 fehlerhaft und rechtswidrig gewesen sei. In diesem Zusammenhang verweist die Kommission insbesondere auf ein Fernschreiben vom 6. Dezember 1981. Darin hätten ihre Dienststellen dem Consorzio ihre grundsätzliche Zustimmung zu der eingereichten Projektvariante vorbehaltlich der Stellungnahme des Ständigen Agrarstrukturausschusses und der Billigung durch die Kommission mitgeteilt und ausgeführt, daß sich daraus eine aufgrund der höchstzulässigen Kosten berechnete Kürzung des Zuschusses von 4446 Millionen LIT auf 3343 Millionen LIT ergebe.

8 Zunächst ist hervorzuheben, daß ein Irrtum, der in der Annahme eines anderen als des Vorhabens bestand, das die verschiedenen Abschnitte des Vorbereitungsverfahrens durchlaufen hat, den erlassenen Rechtsakt nur insoweit rechtswidrig machen kann, als er zu objektiven Mängeln geführt hat. Im vorliegenden Fall sind die einzigen objektiven Mängel, die geltend gemacht werden, ein Verstoß gegen die internen Vorschriften über die Bestimmung des Höchstzuschusses aus dem EAGFL und der Umstand, daß die Kommission einen anderen Zuschußbetrag als den gewährt habe, zu dem der Verwaltungsausschuß befürwortend Stellung genommen habe, ohne dem Rat die durch Artikel 22 Absatz 3 der Verordnung Nr. 355/77 des Rates vorgeschriebene Mitteilung zu machen.

9 Es ist zu prüfen, ob diese beiden Mängel, angenommen, sie wären nachgewiesen und es wären beides Rechtsfehler, wie die Kommission vorträgt, zu denen gehören, die die Inexistenz der Entscheidung vom 7. April 1982 zur Folge haben können. Ist dies nicht der Fall, so kann die Entscheidung vom 7. April 1982 also lediglich rechtswidrig sein, und die Entscheidung vom 31. Oktober 1984 müßte als Rücknahmeentscheidung betrachtet werden. Es bliebe dann zu prüfen, ob diese Rücknahme nicht gegen die Grundsätze der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes verstoßen hat, auf die sich das Consorzio mit seinem dritten Klagegrund beruft.

10 Zu der Inexistenz ist zu bemerken, daß für einen — auch fehlerhaften — Verwaltungsakt im Gemeinschaftsrecht wie im nationalen Recht der einzelnen Mitgliedstaaten die Vermutung der Gültigkeit spricht, bis er aufgehoben oder von der Stelle, die ihn erlassen hat, ordnungsgemäß zurückgenommen worden ist. Die Qualifizierung eines Verwaltungsakts als inexistent erlaubt — außerhalb der Klagefristen — die Feststellung, daß dieser Akt keine Rechtswirkung entfaltet hat. Aus offenkundigen Gründen der Rechtssicherheit muß diese Qualifizierung daher im Gemeinschaftsrecht, ebenso wie in den nationalen Rechtsordnungen, in denen sie bekannt ist, Akten vorbehalten bleiben, die mit besonders schweren und offensichtlichen Fehlern behaftet sind.

11 Auch ohne daß Anlaß bestünde, über die Schwere der von der Kommission behaupteten Mängel zu entscheiden, genügt die Feststellung, daß weder der eine noch der andere offensichtlich ist. Keiner dieser Mängel war bei der Lektüre der Entscheidung erkennbar. Die internen Bestimmungen über die Festlegung des höchstmöglichen Zuschusses aus dem EAGFL im Rahmen der Verordnung Nr. 355/77 des Rates sind nämlich nicht veröffentlicht worden. Außer den Beamten der Kommission, die sie regelmäßig anzuwenden haben, war also niemand in der Lage, bei der Lektüre der Entscheidung vom 7. April 1982 zu prüfen, ob gegen sie verstoßen worden war. Das gleiche gilt für den Mangel, der in der Nichtübereinstimmung zwischen dem Vorhaben, das dem Verwaltungsausschuß unterbreitet worden war, und der am 7. April 1982 getroffenen Entscheidung liegen soll. Es ist daher ausgeschlossen, die Entscheidung vom 7. April 1982 als inexistent anzusehen.

12 Da die Entscheidung vom 31. Oktober 1984 demnach nur als eine Rücknahmeentscheidung angesehen werden kann, bleibt zu prüfen, ob sie den Erfordernissen entspricht, die der Gerichtshof für die Rücknahme von rechtswidrigen Verwaltungsakten aufgestellt hat. In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, daß, wie der Gerichtshof zuletzt in seinem Urteil vom 3. März 1982 in der Rechtssache 14/81 (Alpha Steel/Kommission, Slg. 1982, 749) entschieden hat, die Rücknahme eines rechtswidrigen Rechtsakts zulässig [ist], wenn sie innerhalb einer angemessenen Frist erfolgt und die Kommission in ausreichendem Maße berücksichtigt hat, inwieweit der Kläger eventuell auf die Rechtmäßigkeit des Rechtsakts vertrauen durfte.

13 Zunächst ist zu prüfen, ob im vorliegenden Fall davon ausgegangen werden kann, daß die Kommission ausreichend berücksichtigt hat, inwieweit das Consorzio auf die Rechtmäßigkeit der Entscheidung vom 7. April 1982 vertrauen durfte.

14 Zu Unrecht beruft sich die Kommission auf das Fernschreiben vom 6. November 1981 an das Consorzio, um nachzuweisen, daß dieses von Anfang an Kenntnis von dem begangenen Irrtum und den sich daraus angeblich ergebenden Rechtsfehlern gehabt habe. Dieses Fernschreiben, das fast sechs Monate vor der zurückgenommenen Entscheidung liegt, kündigte dem Consorzio lediglich eine Kürzung des Zuschusses und den Umfang dieser Kürzung an. Als das Consorzio von der endgültigen Entscheidung — die im übrigen in diesem Fernschreiben ausdrücklich vorbehalten wurde — Kenntnis nahm, konnte es die Erhöhung des Zuschusses sehr wohl einer geänderten Haltung der Kommission zuschreiben. Es konnte jedenfalls nicht wissen, daß sich die Erhöhung des Zuschußbetrags gegenüber dem angekündigten Betrag daraus ergab, daß ein fehlerhafter Entscheidungsentwurf an die Stelle des berichtigten Entscheidungsentwurfs getreten war, da dieser Vorgang der Kommission selbst auch heute noch unerklärlich bleibt. Außerdem waren, wie bereits oben ausgeführt worden ist, die Mängel, die dieser Irrtum nach Auffassung der Kommission zur Folge hatte, nicht derart, daß sie bei der Lektüre der Entscheidung klar erkennbar gewesen wären.

15 Sodann ist zu prüfen, ob der Zeitraum von mehr als zwei Jahren, der bis zu der Entscheidung vom 31. Oktober 1984 verstrichen ist, als angemessen im Sinne der zitierten Rechtsprechung angesehen werden kann.

16 Dies muß verneint werden, da die Kommission von den ersten Tagen nach der Mitteilung der Entscheidung vom 7. April 1982 an die Möglichkeit hatte, sich darüber klar zu werden, daß die angenommene Fassung nicht dem Entwurf entsprach, der Gegenstand des Vorbereitungsverfahrens gewesen war.

17 Unter diesen Umständen verstößt die durch die Entscheidung vom 31. Oktober 1984 erfolgte Rücknahme gegen die Grundsätze der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes und ist daher aufzuheben.

18 Die beiden übrigen Klageanträge des Consorzio sind unzulässig; da der Gerichtshof im Rahmen der ihm durch Artikel 173 EWG-Vertrag zugewiesenen Aufhebungskompetenz nicht befugt ist, Entscheidungen der Kommission zu bestätigen oder ihr gegenüber Anordnungen zu erlassen.

Kosten

19 Nach Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Kommission mit ihrem Vorbringen im wesentlichen unterlegen ist, hat sie die Kosten des Verfahrens zu tragen.

Aus diesen Gründen

hat

DER GERICHTSHOF (Fünfte Kammer)

für Recht erkannt und entschieden:

1) Die Entscheidung der Kommission vom 31. Oktober 1984 wird aufgehoben.

2) Die übrigen Klageanträge werden abgewiesen.

3) Die Kommission trägt die Kosten des Verfahrens.