Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 01.04.1987 – C-375/85

Schlußanträge des Generalanwalts

Carl Otto Lenz

vom 1. April 1987

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

A — Sachverhalt

1 Der Kläger des beim Bundessozialgericht anhängigen Verfahrens, aus dem das jetzt zu behandelnde Vorlageverfahren hervorgegangen ist, war (als italienischer Staatsbürger) von 1964 an in der Bundesrepublik Deutschland im Fernsehreparaturgewerbe tätig und arbeitete von Juli 1975 an als gelernter Radio- und Fernsehtechniker mit Gesellenprüfung. In der Zeit von Februar 1977 bis Juni 1980 übte er diesen Beruf — versicherungspflichtig — in Italien aus, um dann im August und September 1980 wieder in der Bundesrepublik Deutschland tätig zu sein. Ab 6. Oktober 1980 nahm er hier an einem Vorbereitungslehrgang für die Meisterprüfung im Radio- und Fernsehtechnikerhandwerk teil und legte im Juli 1981 mit Erfolg die Meisterprüfung ab.

2 Eine solche berufliche Fortbildung — Erweiterung der beruflichen Kenntnisse, ihre Anpassung an die technische Entwicklung — wird nach dem deutschen Arbeitsförderungsgesetz (in der Fassung des 5. Änderungsgesetzes vom 23. Juli 1979) durch Übernahme der Kosten und Gewährung von Unterhaltsgeld gefördert (§§ 41, 43 bis 45 dieses Gesetzes). Einen entsprechenden Antrag stellte der Kläger daher bereits im Juli 1980. Er wurde aber durch die dafür zuständige Bundesanstalt für Arbeit, die Beklagte des Ausgangsverfahrens, abgelehnt. Dies erfolgte unter Hinweis darauf, daß der Kläger nicht — wie es der § 46 Absatz 1 des Gesetzes verlangt — innerhalb der letzten drei (beziehungsweise fünf) Jahre vor Beginn des Lehrgangs mindestens zwei Jahre lang eine die Beitragspflicht nach dem Arbeitsförderungsgesetz begründende Beschäftigung ausgeübt hat. Offensichtlich erfüllte er auch nicht die alternativen Voraussetzungen des Absatzes 2 dieses Paragraphen — Bezug von Arbeitslosengeld oder Arbeitslosenhilfe bis zum Beginn der Bildungsmaßnahme —; hingegen erfüllte er — seinen Angaben im vorliegenden Verfahren zufolge — andere Anspruchsvoraussetzungen wie notwendige Eignung, persönliche Erfolgsaussichten und Aussichten der zu erwerbenden Qualifikation. Dies wird ja auch durch die erfolgreiche Ablegung der Meisterprüfung bestätigt.

3 Gegen den ablehnenden Bescheid der Bundesanstalt für Arbeit ging der Kläger erfolglos durch Einlegung eines Widerspruchs, durch Klage beim Sozialgericht und auch in einem Verfahren vor dem Landessozialgericht vor. Letzteres hob ausdrücklich hervor, es könne nicht daran gedacht werden, von einer Erfüllung der Voraussetzungen mit Hilfe von Vorschriften des Gemeinschaftsrechts, die zu einer Berücksichtigung italienischer Beschäftigungszeiten führen würden, zu sprechen. Insofern sei aus der Verordnung Nr. 1408/71 der Artikel 67 aus dem Kapitel über die Arbeitslosigkeit, der an sich die Berücksichtigung von Versiche-rungs- oder Beschäftigungszeiten vorsieht, die in einem anderen Mitgliedstaat zurückgelegt werden, nicht hilfreich, denn er erfasse — wie sich aus der dafür einschlägigen Umschreibung des Anwendungsbereiches der Verordnung in Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe g (Leistungen bei Arbeitslosigkeit) ergebe — nur Leistungen bei bestehender Arbeitslosigkeit, nicht aber Maßnahmen zur beruflichen Fortbildung nicht arbeitsloser Arbeitnehmer. Desgleichen komme ein Rückgriff auf den Artikel 7 der Verordnung Nr. 1612/68 vom 15. Oktober 1968 über die Freizügigkeit der Arbeitnehmer innerhalb der Gemeinschaft — er sieht Gleichbehandlung mit inländischen Arbeitnehmern bezüglich des Besuchs von Berufsschulen und Umschulungszentren vor — nicht in Betracht, fehle es doch in diesem Zusammenhang an einer Bestimmung über die Zusammenrechnung von Beschäftigungszeiten.

4 Auf Betreiben des Klägers ist diese Angelegenheit nunmehr beim Bundessozialgericht anhängig. Für dieses Gericht ist klar, daß im Falle des Klägers die Voraussetzungen des § 46 Absatz 1 des Arbeitsförderungsgesetzes nach deutschem Recht nicht erfüllt seien, weil danach nur Inlandsbeschäftigung in Frage komme. Das Gericht meint auch, der Kläger könne sich nicht — um so eine Berücksichtigung seiner italienischen Beschäftigungszeit zu erreichen — auf den Artikel 7 der Verordnung Nr. 1612/68 berufen, denn er werde in Wahrheit, was für diese Vorschrift allein ausschlaggebend sei, nicht anders behandelt als deutsche Arbeitnehmer.

5 Nicht geklärt ist für das Bundessozialgericht indessen, ob nicht doch der Artikel 67 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1408/71 für den ihm unterbreiteten Fall von Bedeutung ist. Zwar neigt es an sich, vor allem im Hinblick auf den Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe g der Verordnung, der Auffassung zu, die Vorschrift gelte nur für Ansprüche bei bestehender Arbeitslosigkeit. Es hält aber auch eine Auslegung dahin gehend für erwägenswert, daß — wenn Bezugspunkte zur Arbeitslosigkeit vorhanden sind — vorbeugende Maßnahmen gleichfalls erfaßt werden. Dies einmal im Hinblick auf die Erkenntnis, daß — wie die amtliche Begründung zum Arbeitsförderungsgesetz ausdrücklich sagt — diesem Gesetz zu einem wesentlichen Teil der Gedanke zugrunde liegt, künftiger Arbeitslosigkeit vorzubeugen. Dies zum anderen in Anbetracht der im Urteil der Rechtssache 16/72 getroffenen Feststellung, wegen des Zwecks von Artikel 51 EWG-Vertrag (die günstigsten Voraussetzungen zu schaffen, um die Freizügigkeit der Arbeitnehmer der Gemeinschaft herzustellen) sei davon auszugehen, daß der Begriff der sozialen Sicherheit auch einen vorbeugenden Schutz umfaßt....

6 Wegen dieses Auslegungsproblems hat das Bundessozialgericht durch Beschluß vom 15. Oktober 1985 das Verfahren ausgesetzt und folgende Frage zur Vorabentscheidung nach Artikel 177 EWG-Vertrag vorgelegt: Gilt Art. 67 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1408/71 des Rates zur Anwendung der Systeme der Sozialen Sicherheit auf Arbeitnehmer und deren Familien, die innerhalb der Gemeinschaft zu- und abwandern — EWGV 1408/71 — vom 14. Juni 1971 im Art. 4 Absatz 1 Buchstabe g auch für Leistungsansprüche, die ein Mitgliedstaat zwar nicht wegen bestehender Arbeitslosigkeit gewährt, mit denen er jedoch einer künftigen Arbeitslosigkeit vorbeugen will, so daß bei der Förderung einer beruflichen Fortbildung nach § 46 Abs. 1 des Arbeitsförderungsgesetzes als Beitragspflicht begründende Beschäftigung auch die in anderen Mitgliedstaaten zurückgelegten Versicherungszeiten zu berücksichtigen sind?

7 Hierzu haben Stellung genommen der Kläger des Ausgangsverfahrens, die Regierung der Bundesrepublik Deutschland, die Regierung der Italienischen Republik und die Kommission der Europäischen Gemeinschaften. Da ihre Äußerungen im Sitzungsbericht vorzüglich zusammengefaßt worden sind, darf ich jetzt der Einfachheit halber darauf verweisen. Ich halte — nach eingehender Abwägung aller vorgebrachten Argumente — diese Stellungnahme zu dem Vorabentscheidungsersuchen für angebracht:

Β — Stellungnahme

8 1. Nach der vom Bundessozialgericht für seine Frage gewählten Formulierung haben wir uns nur mit dem Problem auseinanderzusetzen, ob die Verordnung Nr. 1408/71 nur Leistungsansprüche bei bestehender Arbeitslosigkeit erfaßt oder ob sie — weitergehend — so zu verstehen ist, daß auch Leistungen vorbeugender Natur, die den Eintritt der Arbeitslosigkeit verhindern sollen, in ihren Anwendungsbereich fallen (was dann unter Umständen die Notwendigkeit mit sich bringt zu verdeutlichen, welcher Art im einzelnen die Beziehungen zur Arbeitslosigkeit sein müssen). Unsere Aufgabe ist es dagegen nicht zu ermitteln, ob alle Maßnahmen der beruflichen Fortbildung, auf die sich die §§41 bis 46 des deutschen Arbeitsförderungsgesetzes beziehen und für die die pauschale Begründung zum Gesetzentwurf, auf die das Bundessozialgericht anspielte, von Bedeutung sein könnte, zum Bereich der Versicherung gegen Arbeitslosigkeit zu rechnen sind (wie dies der Kläger des Ausgangsverfahrens anzunehmen scheint). Festhalten läßt sich aber doch immerhin, daß sich nach der Zielrichtung einiger Maßnahmen (ich denke etwa an die Förderung des beruflichen Aufstiegs, Maßnahmen zur Herbeiführung einer beruflichen Abschlußprüfung oder solcher zur Heranbildung von Ausbildungskräften — § 43 Ziffern 1, 4 und 5 des Arbeitsförderungsgesetzes) der Eindruck sich aufdrängt, sie hätten wohl wegen ihrer vorrangig bildungspolitischen Natur und ihrer sehr losen Beziehung zum Schutz gegen Arbeitslosigkeit außer Betracht zu bleiben, wenn es vor allem um letzteren geht.

9 Darin kann man sich auch bestärkt fühlen durch den namhaften, unter anderem von Gagel verfaßten Kommentar zum Arbeitsförderungsgesetz, etwa wenn in ihm zu § 41 (in dem die berufliche Fortbildung definiert wird) betont wird, unerheblich sei, ob sich Teilnehmer an einer solchen Maßnahme bereits in einer gesicherten Lebensstellung befinden, oder wenn im Zusammenhang mit § 44 (hier wird die Zahlung von Unterhaltsgeld behandelt) unterstrichen wird, es sei nicht notwendig, daß Personen, die einen beruflichen Abschluß erwerben wollen, von Arbeitslosigkeit bedroht sind.

10 Umgekehrt vermag hierzu für den vorliegenden Fall Entscheidendes offensichtlich nicht beizutragen der Hinweis des Klägers auf die vom Rat hervorgehobene Wichtigkeit der Berufsausbildung (wie sie betont wird in den vom Rat angenommenen allgemeinen Leitlinien zur Ausarbeitung eines gemeinschaftlichen Tätigkeitsprogramms auf dem Gebiet der Berufsausbildung — ABl. 1971, C 81 S. 5 ff.) oder seine Bezugnahme auf den Grundsatz der Freizügigkeit mit seinem Ziel der Verbesserung der Lebens- und Arbeitsbedingungen, von dessen Inanspruchnahme ein Arbeitnehmer abgehalten werden könnte, wenn für Maßnahmen, wie die nach dem Arbeitsförderungsgesetz, nicht auch — soweit es auf Zeiten der Berufstätigkeit ankommt — ausländische Beschäftigungszeiten in Betracht kommen. Für mich ist klar, daß derartige allgemeine Erwägungen allein nicht ausreichen, um die Anwendung der sozialversicherungsrechtlichen Vorschriften der Verordnung Nr. 1408/71 zu begründen. Ihre Notwendigkeit muß sich vielmehr in erster Linie durch eine Ausdeutung des aufgrund des Vertrages ergangenen Gemeinschaftsrechts ergeben. Erst wenn Unklarheiten bestehen, ist bei seiner Interpretation ein Rückgriff auf die Grundsätze und Ziele der Freizügigkeit des EWG-Vertrags angebracht.

11. 2. Über die soeben behandelten Ansätze hinaus wurden uns für die Lösung des aufgeworfenen Problems — wie Sie sich erinnern — vielerlei Erwägungen vorgetragen. Von ihnen sind auch eine Reihe anderer so wenig hilfreich, daß ich sie ebenfalls vorweg ausscheiden möchte.

12. a)Dies gilt für den Hinweis auf Artikel 5 der Verordnung Nr. 1408/71 (wonach die Mitgliedstaaten in veröffentlichten Erklärungen die unter Artikel 4 Absätze 1 und 2 fallenden Rechtsvorschriften und Systeme angeben) und die entsprechende, im Amtsblatt 1973, C 12, S. 12 abgedruckte Erklärung der Bundesrepublik Deutschland, die unter der Überschrift Rechts- und Verwaltungsvorschriften zur Regelung der Arbeitslosenversicherung das Arbeitsförderungsgesetz vom 25. Juni 1969 mit Änderungen und Ergänzungen in der jeweils geltenden Fassung nennt.

13. Sie besagt — auch wenn hier Teile des Gesetzes (was vielleicht möglich gewesen wäre) nicht ausgeklammert worden sind — nichts anderes, als daß die die Arbeitslosenversicherung betreffende Regelung in dem genannten Gesetz enthalten ist, nicht aber, daß der gesamte Gesetzesinhalt diesem Bereich zuzurechnen ist. Dies wird schon klar, wenn man die verschiedenen unter berufliche Fortbildung fallenden Maßnahmen betrachtet (zu denen auch solche zur Pflege des Arbeitsmarktes — Anpassung an veränderte Nachfragestrukturen — gehören); dies wird vollends deutlich bei einem Blick auf die Inhaltsübersicht des Gesetzes, die zeigt — erinnert sei nur an die sich auf Arbeitsvermittlung, Berufsberatung, berufliche Ausbildung, Berufsförderung Behinderter beziehenden Abschnitte —, daß man es hier keineswegs allein mit Regelungen zu tun hat, die zu dem Zweig der sozialen Sicherheit gehören, der die Arbeitslosenversicherung betrifft.

14. b)Entsprechendes ist weiter anzunehmen für den vom Kläger gemachten Hinweis auf zwei Urteile des Gerichtshofes, nämlich die der Rechtssachen 187/73 und 171/82, die bei näherem Zusehen tatsächlich für seinen Standpunkt nichts Zwingendes ergeben.

15. Zwar ist es nach dem zuerst genannten Urteil wichtig, ob eine gesetzlich umschriebene Stellung vorliegt und ob es auf Berufs-tätigkeits-, Mitgliedschafts- oder Beitragszeiten ankommt. Dies spielte aber nur eine Rolle — so war seinerzeit das Abgrenzungsproblem beschaffen — zur Feststellung, ob nicht ein Fall von Sozialhilfe vorlag, bei dem die Bedürftigkeit von Bedeutung ist. Das gegenwärtig interessierende Abgrenzungsproblem hingegen stand damals nicht zur Debatte, und es kann sicher nicht angenommen werden, daß beim Vorliegen von Kriterien, die für die Sozialversicherung im allgemeinen kennzeichnend sind, auch der Schluß berechtigt ist, man bewege sich im Bereich der Arbeitslosenversicherung.

16. Was das zweite der erwähnten Urteile angeht (es handelt sich in diesem Fall um nach französischem Recht gewährte Beihilfen zur Sicherung des Einkommens bei freiwilligem Ausscheiden aus dem Arbeitsleben), so stellte sich hier allein das Problem, ob dies zu dem die Altenrenten betreffenden Anwendungsbereich der Verordnung Nr. 1408/71 gehört. Wenn in dem Urteil auch betont wurde, von Bedeutung sei, daß die Regelung ein beschäftigungspolitisches Ziel verfolge (indem sie dazu beitrage, Arbeitsplätze zugunsten von jüngeren Arbeitslosen freizumachen), so berechtigt dies sicher nicht zu der Annahme, es gehörten Leistungen bei freiwilligem Verzicht auf eine Tätigkeit, die zur Pflege des Arbeitsmarktes gewährt werden, in jedem Fall zur Arbeitslosenversicherung im Sinne der Verordnung Nr. 1408/71.

17. c)Eine ähnlich negative Wertung gilt schließlich für zwei von der Bundesregierung angestellte Erwägungen, die sich — zum einen — auf die Entstehungsgeschichte der Verordnung Nr. 1408/71 beziehen und die — andererseits — im Zusammenhang stehen mit der allgemeinen Charakterisierung der Ziele dieser Verordnung (nämlich: Schutz gegen diejenigen Risiken zu gewähren, die außerhalb des Willens und der Beeinflussungsmöglichkeit des einzelnen liegen).

18. Hierzu ist zwar einzuräumen, daß die Formulierung des Artikels 4 der Verordnung Nr. 1408/71 fast wörtlich zurückgeht auf diejenige der entsprechenden Vorschrift der Verordnung Nr. 3 (Artikel 2); daß beim Erlaß der Verordnung Nr. 1408/71 nicht an eine Erweiterung des Leistungskatalogs gedacht war (wie der Teil der Begründung deutlich macht, in dem von einer Zusammenfassung aller zur Durchführung von Artikel 51 des Vertrages erlassenen Grundregelungen gesprochen wird; und daß — wie andere Teile der Begründung zeigen — im gegenwärtig interessierenden Bereich das Hauptaugenmerk seinerzeit sicher bei Leistungen lag, die nach eingetretener Arbeitslosigkeit fällig werden. Nicht zu übersehen ist jedoch, daß sich auf diesem Gebiet seit vielen Jahren eine Entwicklung dahin abzeichnet, auch mit vorbeugenden Maßnahmen gegen das Risiko der Arbeitslosigkeit anzugehen.

19. Vor diesem Hintergrund muß meines Erachtens der Kommission recht gegeben werden, wenn sie meint, im Rahmen des auf Fortbildung angelegten Gemeinschaftsrechts (wie etwa Artikel 49 des EWG-Vertrags zeigt) sei eine statische Auslegungsmethode nicht sachgerecht, sondern könne allein eine dynamische Interpretation in Betracht kommen. Sie soll — wenn nicht eindeutige Gründe dagegen sprechen — eine flexible Handhabung erlassener Regelungen ermöglichen; sie soll im Bereich der sozialen Absicherung der Freizügigkeit immerwährende ausdrückliche Normanpassungen tunlichst ersparen und dafür sorgen, daß es mit Hilfe vernünftiger, zukunftsorientierter Interpretationen zu einer Anwendung der Koordinierungsvorschriften kommt, die der Verwirklichung dieses wichtigen Vertragsprinzips am dienlichsten sind.

20. Was andererseits die allgemeine Charakterisierung des Zwecks der Verordnung Nr. 1408/71 und damit des Sozialversicherungsrechts schlechthin angeht, so ergeben sich nicht nur Zweifel an der Richtigkeit aller erwähnten Elemente aus der Frage heraus, ob man es tatsächlich — etwa im Bereich der Krankheit und der Mutterschaft — durchweg mit Vorgängen zu tun hat, die außerhalb des Willens und der Beeinflussungsmöglichkeit des einzelnen liegen. Mit Recht hat die Kommission auch ganz generell auf die Fragwürdigkeit des Begriffs der Freiwilligkeit hingewiesen, der ja im Grunde schwerlich Berechtigung hat bei Maßnahmen, denen sich jemand unterzieht, um einer drohenden nachteiligen Folge vorzubeugen. Mit Hilfe derartiger Überlegungen Kriterien zur Umgrenzung des sachlichen Anwendungsbereichs der Verordnung Nr. 1408/71 zu finden, kann man also kaum gutheißen, es sei denn, es würden auch — was es noch zu ermitteln gilt — andere gewichtige Gründe in dieselbe Richtung weisen.

21. 3. Ins Zentrum der im gegenwärtigen Verfahren anzustellenden Auslegungsbemühungen gehört zweifellos der Artikel 4 der Verordnung Nr. 1408/71, der ihren sachlichen Geltungsbereich kennzeichnet.

22. In ihm darf — das ist dem Kläger entgegenzuhalten — sicher nicht maßgeblich abgestellt werden auf den Begriff Zweige der sozialen Sicherheit mit der Folge, daß die Gesamtheit der einen solchen Zweig betreffenden Vorschriften ohne weiteres für die Verordnung relevant wäre. Charakteristisch sind vielmehr die in Artikel 4 daran anschließend erwähnten Leistungsarten und für den vorliegenden Fall, was dazu unter Buchstabe g aufgeführt ist, nämlich: Leistungen bei Arbeitslosigkeit. Hält man sich vor allem an diese Wendung, so hat man einzuräumen, daß danach die Annahme durchaus naheliegt, es gehe um Leistungen bei vorhandener Arbeitslosigkeit, eine Annahme, die auch andere sprachliche Fassungen (wie die italienische, französische, englische und niederländische) stützen und zu der übrigens auch paßt, daß in dem Kapitel 6 mit dem Titel Arbeitslosigkeit die Artikel 68 bis 71 ausdrücklich von Arbeitslosen handeln.

23. Indessen gibt es gewichtige Gründe dafür, nicht bei dieser Annahme zu verharren, sondern anzuerkennen, daß sich auf diese Weise nicht vollkommen eindeutig das Resultat ergibt, vom Anwendungsbereich der Verordnung Nr. 1408/71 ausgeschlossen seien vorbeugende, im Hinblick auf die Arbeitslosigkeit zu erbringende Leistungen. Dies trifft übrigens auch zu für die Bezugnahme der Bundesregierung auf die Überschriften der sechsten Kapitel der Verordnung Nr. 1408/71 und der Verordnung Nr. 574/72 — Arbeitslosigkeit; Leistungen bei Arbeitslosigkeit —; für ihren Hinweis darauf, daß nach dem zu dem Artikel 67 der Verordnung Nr. 1408/71 ergangenen Artikel 80 der Verordnung Nr. 574/72 Bescheinigungen über Versicherungszeiten oder Beschäftigungszeiten von den bei Arbeitslosigkeit zuständigen Trägern ausgestellt werden; und für ihren Hinweis darauf, daß in Anhang II zu der Verordnung Nr. 574/72 zu Leistungen bei Arbeitslosigkeit als zuständiger Träger in Deutschland die Bundesanstalt für Arbeit genannt ist, die ja — wie wir gesehen haben — auch für die Maßnahmen der Berufsfortbildung nach dem Arbeitsförderungsgesetz zuständig ist.

24. Einen Grund für eine weite Auslegung von Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe g mag man — ganz abgesehen davon, daß Vorschriften zur Sicherung des wichtigen Grundsatzes der Freizügigkeit generell keine einschränkende Auslegung vertragen — schon darin sehen, daß es in Artikel 67 der Verordnung Nr. 1408/71, auf den es dem vorlegenden Gericht in besonderer Weise ankommt und der eine Zusammenrechnung von Versicherungs- und Beschäftigungszeiten regelt, nicht von vorhandener Arbeitslosigkeit gesprochen wird, sondern ganz allgemein vom Leistungsanspruch die Rede ist.

25. Von Bedeutung ist auch, daß — im Hinblick auf Krankheit und Mutterschaft — in Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a eine dem Buchstaben g entsprechende Formulierung verwendet wird. Dabei scheint aber festzustehen, daß in dem vom Buchstaben a erfaßten Bereich der Eintritt des genannten Risikos nicht schon erfolgt sein muß, daß hier vielmehr — auch wenn dies nicht ausdrücklich wie bei Buchstabe b gesagt worden ist — vorbeugende Maßnahmen (Impfungen, Vorsorgebehandlung; im Falle der Mutterschaft auch Behandlung während der Schwangerschaft) gleichermaßen erfaßt werden.

26. Was ferner die zu der Verordnung Nr. 1408/71 und zu ihrer Vorgängerin entwikkelte Rechtsprechung anbelangt, so ist in der Tat von Interesse, daß in dem Urteil der Rechtssache 16/72 (auf das im Vorlagebeschluß ausdrücklich Bezug genommen worden ist), ganz allgemein hervorgehoben worden ist, es sei bei der Auslegung der Verordnung Nr. 3 von dem grundlegenden Zweck des Artikels 51 des Vertrages auszugehen und es könne danach davon ausgegangen werden, daß der Begriff der sozialen Sicherheit auch einen vorbeugenden Schutz umfaßt... (Slg. 1972, 1150, Randnr. 4)

27. Erwähnenswert erscheint mir in diesem Zusammenhang auch, daß im Urteil der Rechtssache 249/83 festgehalten wurde, eine gesetzliche Regelung falle dann in den Bereich der sozialen Sicherheit im Sinne der Verordnung Nr. 1408/71, wenn sie unter anderem einen Bezug zu einem der in Artikel 4 Absatz 1 dieser Verordnung ausdrücklich aufgezählten Risiken hat.

28. Außerdem kann man bezeichnend finden, daß nach dem Urteil der Rechtssache 171/82 für die Qualifizierung von Leistungen der sozialen Sicherheit ihr Sinn und Zweck sowie ihre Berechnungsgrundlage und die Voraussetzungen für ihre Gewährung im Vordergrund stehen, wogegen lediglich formale Merkmale nicht für wesentlich erachtet werden.

29. Gerade angesichts des Systems des Arbeitsförderungsgesetzes — es sieht privilegierte Ansprüche auf Förderung von Berufsbildungsmaßnahmen vor für Arbeitslose, die beruflich eingegliedert werden, und für Personen, die von Arbeitslosigkeit individuell und unmittelbar bedroht sind (§ 44 — was etwa der Fall ist, wenn eine Kündigung bereits ausgesprochen oder über einen Betrieb das Konkursverfahren eröffnet worden ist) — kommt man schließlich nicht um die Feststellung herum, daß es allein sinnvoll ist, zu Artikel 4 Buchstabe g der Verordnung Nr. 1408/71 auch vorbeugende Maßnahmen zu rechnen, und daß es umgekehrt absurd erscheinen müßte, etwa Maßnahmen bei unmittelbar bevorstehender Arbeitslosigkeit (im Sinne des § 44 des Arbeitsförderungsgesetzes) in Ansehung von Arbeitnehmern mit nicht ausreichenden inländischen Beschäftigungszeiten zu versagen, hier also erst nach Eintritt der Arbeitslosigkeit einzugreifen (für welchen Fall der Artikel 67 der Verordnung Nr. 1408/71 mit Sicherheit eine Zusammenrechnung der Versiche-rungs- und Beschäftigungszeiten aufgibt). Derartige absurde — man kann auch sagen: ungerechte — Konsequenzen hat man bei der Auslegung einer Regelung wenn irgendmöglich zu vermeiden. Diese Möglichkeit aber ist im vorliegenden Fall zu erkennen, eben weil der Artikel 4 Buchstabe g Leistungen bei bevorstehender Arbeitslosigkeit nicht eindeutig ausschließt.

30. Dies bedeutet, daß jedenfalls grundsätzlich festgehalten werden kann, daß die Verordnung Nr. 1408/71 nicht nur für Leistungsansprüche gilt, die nach Eintritt der Arbeitslosigkeit entstehen, sondern auch für solche, mit denen einer künftigen Arbeitslosigkeit vorgebeugt werden soll. In diese Richtung gehen ja auch die Erwägungen des vorlegenden Bundessozialgerichts.

31. Ich würde freilich meinen, daß wir es bei dieser grundsätzlichen Feststellung nicht belassen können, sondern daß es angebracht ist, einige zusätzliche verdeutlichende Worte, insbesondere im Hinblick auf das von der Bundesregierung ins Feld geführte Abgrenzungsproblem, zu sagen. Tatsächlich ist ja nicht zu leugnen, daß zu jeder Bildungsmaßnahme (auch wenn sie zum Bereich der Schul- und Allgemeinbildung gehört) festgestellt werden kann, sie verringere in einer immer anspruchsvoller werdenden Arbeitswelt das Risiko der Arbeitslosigkeit. Ebenso sicher ist aber — dies wurde schon eingangs deutlich —, daß nicht alle derartigen Vorgänge (als vorbeugende Maßnahmen) zum Bereich der Arbeitslosenversicherung gezählt werden können und dies nicht einmal mit der Begründung, sie würden zum Teil aus Beiträgen zur Arbeitslosenversicherung finanziert (was ja nach dem Arbeitsförderungsgesetz unter anderem Voraussetzung für die Gewährung von Förderleistungen ist). Vernünftig und sachgerecht ist es zweifellos zu verlangen, daß die Förderung der Berufsfortbildung — bei bestehenden Arbeitsverhältnissen — einen deutlichen, konkreten und engen Bezug zur Bekämpfung der Arbeitslosigkeit aufweist, wenn an die Heranziehung der dafür erlassenen Vorschriften gedacht wird.

32. Dies scheint auch dem Vertreter der italienischen Regierung vorzuschweben, der in der mündlichen Verhandlung davon sprach, es müsse eine enge Verbindung bestehen zwischen der Leistung und dem Risiko, vor dem geschützt werden soll; es müsse also die Arbeitslosigkeit die rechtliche Causa für eine verlangte Leistung sein, wenn sie diesem Bereich zugerechnet werden soll. Dies muß dann von Fall zu Fall geprüft werden, und dies läßt sich etwa annehmen, wenn ein Antragsteller individuell mit hoher Wahrscheinlichkeit von - Arbeitslosigkeit bedroht wird (zum Beispiel, wenn ihm gekündigt wurde oder wenn ein befristetes Arbeitsverhältnis ausläuft — wie es in dem bereits erwähnten Kommentar zu § 44 des Arbeitsförderungsgesetzes heißt) oder auch, wenn er Angehöriger einer Berüfsgruppe ist, die als besonders gefährdet gilt, weil der betreffende Wirtschaftszweig ohne Zukunftschancen ist.

33. Allein mit dieser Einschränkung, deren exakte Tragweite nach und nach präzisiert werden muß, erscheint es mir vertretbar, auf die vom Bundessozialgericht gestellte Frage eine grundsätzlich bejahende Antwort zu geben.

34. 4. Die Kommission ist darüber hinaus noch auf den Artikel 7 der Verordnung Nr. 1612/68 eingegangen, nach dem, wie wir wissen, das Bundessozialgericht nicht gefragt hat und wonach ein Arbeitnehmer, der Staatsangehöriger eines Mitgliedstaates ist, mit dem gleichen Recht und unter den gleichen Bedingungen wie die inländischen Arbeitnehmer Berufsschulen und Umschulungszentren in Anspruch nehmen kann. Dies geschah im Anschluß an die vom vorlegenden Gericht geäußerte Meinung, die genannte Vorschrift sei im vorliegenden Fall nicht hilfreich, weil der maßgebliche § 46 des Arbeitsförderungsgesetzes keine Unterscheidung nach der Staatsangehörigkeit treffe (so daß es sich erübrige, in diese Richtung eine weitere Klärung zu betreiben).

35. Nach der von mir vorgeschlagenen Auslegung der Verordnung Nr. 1408/71, die eine befriedigende Behandlung des im Ausgangsverfahren zur Debatte stehenden Falles ermöglichen dürfte, ist es eigentlich nicht erforderlich, auch noch auf den Artikel 7 der Verordnung Nr. 1612/68 einzugehen. Ich will es aber doch mit einigen Worten noch tun, denn es ist offensichtlich, daß bei Eingreifen des Artikels 7 in dem von der Kommission angenommenen Sinn — weil danach ganz allgemein bei Berufsfortbildungsmaßnahmen ausländische Beitragszeiten wie deutsche in Betracht kämen — viel weiter reichende Auswirkungen zur Anwendung des Arbeitsförderungsgesetzes anzunehmen wären als bei alleiniger Heranziehung des Artikels 67 der Verordnung Nr. 1408/71 in dem soeben umrissenen Rahmen.

36. Lassen Sie mich das Ergebnis meiner Überlegungen vorwegnehmen: Ich sehe nicht, daß wir die von der Kommission vertretene Auffassung gutheißen könnten.

37. Zwar ist einzuräumen, daß nach dem Urteil der Rechtssache 152/73 (auf das die Kommission großen Nachdruck gelegt hat), die Gleichbehandlungsvorschrift des Artikels 7 der Verordnung Nr. 1612/68 nicht nur offensichtliche Diskriminierungen aufgrund der Staatsangehörigkeit verbietet, sondern auch alle versteckten Formen, die durch die Anwendung anderer Unterscheidungsmerkmale tatsächlich zu dem gleichen Ergebnis führen (Slg. 1974, 164, Randnr. 11).

38. Auch hat die Annahme einiges für sich, so verhalte es sich bei dem nach § 46 des Arbeitsförderungsgesetzes geltenden Kriterium (zwei Jahre Beitragspflicht zur deutschen Arbeitslosenversicherung), weil es von deutschen Arbeitnehmern, die nur in seltenen Fällen ausländische Beschäftigungszeiten aufweisen, in der Regel leichter zu erfüllen ist.

39. Andererseits hat man sich der Einsicht zu beugen, daß gerade das Ergebnis der Gleichbehandlung durch Berücksichtigung ausländischer Beitragszeiten nicht über den Artikel 7 der Verordnung Nr. 1612/68 erreicht werden kann. Dies ergibt sich klar aus dem Urteil zur Rechtssache 110/79, in der es um die Frage ging, ob — für das Erfordernis der Zugehörigkeit zum System der Altersversorgung — eine in einem anderen Mitgliedstaat bestehende Versicherung gleichgestellt werden kann. Hervorgehoben wurde hier nämlich, die Verordnung Nr. 1612/68 mit ihrem Grundsatz der Inländerbehandlung bezwecke nicht, Ansprüche aufgrund in einem anderen Mitgliedstaat zurückgelegter Versicherungszeiten zu schaffen, wenn ,diese für Inländer nach innerstaatlichen Bestimmungen nicht bestehen (Slg. 1980, 1456, Randnr. 6). Zu bedenken ist außerdem, daß im Falle der Anrechnung ausländischer Versicherungszeiten und der Begründung von Leistungsansprüchen auf diese Weise Mechanismen des finanziellen Ausgleichs zwischen den Trägern der verschiedenen Mitgliedstaaten notwendig sind. Sie kennt das System der Verordnung Nr. 1408/71; nichts dergleichen aber ist im Zusammenhang mit Artikel 7 der Verordnung Nr. 1612/68 vorgesehen.

40. Entgegen der Ansicht der Kommission dürfte es deshalb tatsächlich nicht möglich sein, dem Artikel 7 der Verordnung Nr. 1612/68 das Erfordernis zu entnehmen, das Arbeitsförderungsgesetz und insbesondere seinen § 46 dahin auszulegen, daß auch ausländische Beitragszeiten zur Begründung eines Förderungsanspruchs ausreichen.

C — Schlußantrag

5. Mein Vorschlag zur Beantwortung der vom Bundessozialgericht gestellten Frage lautet nach alledem wie folgt:

41. Der Artikel 67 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1408/71 gilt — in Verbindung mit Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe g dieser Verordnung — auch für Leistungsansprüche, die ein Mitgliedstaat gewährt, um einer künftigen, konkret und unmittelbar drohenden Arbeitslosigkeit vorzubeugen. Sind solche Leistungen davon abhängig, daß eine bestimmte, die Beitragspflicht begründende Beschäftigung ausgeübt wurde, müssen folglich auch in anderen Mitgliedstaaten zurückgelegte Beschäftigungszeiten berücksichtigt werden.