Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 01.04.1987 – C-7/86

Schlussanträge des Generalanwalts

José Luís da Cruz Vilaça

vom 1. April 1987

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

1 Die vorliegende Klage ist gegen eine Verfügung des Generalsekretärs des Europäischen Parlaments vom 25. Februar 1985 gerichtet, mit der dieser, gestützt auf eine Empfehlung des Beratenden Beförderungsausschusses (BBA) vom Dezember 1984, aus einem Verzeichnis von 24 Bewerbern vier A 7-Beamte nach Besoldungsgruppe A 6 befördert hat, wobei unter anderem der Kläger und vier weitere Anwärter, die wie er aufgrund eines allgemeinen Auswahlverfahrens eingestellt worden waren und über ein höheres Dienstalter in der Besoldungsgruppe A 7 verfügten, ausgeschlossen wurden.

2 Demgegenüber wiesen die vier auf Empfehlung des BBA beförderten Beamten, die dieselbe Besoldungsgruppe über ein internes Auswahlverfahren erreicht hatten, ein höheres Gesamtdienstalter, jedoch ein niedrigeres Dienstalter in der Besoldungsgruppe und der Laufbahn auf.

3 Ferner waren im Gegensatz zu den Beamten, von denen gerade die Rede war, weder für den Kläger noch für seine vier Kollegen, die sich in der gleichen Lage befanden, Beurteilungen erstellt worden.

4 Letztere versuchten mit Schreiben vom 19. Februar 1985 erfolglos zu verhindern, daß der Empfehlung des BBA gefolgt wurde.

5 Nach Bekanntwerden der Verfügung des Generalsekretärs des Parlaments legte der Kläger am 18. Juni 1985 eine Beschwerde bei ihm ein, zu deren Begründung er geltend machte, das Beförderungsverfahren sei rechtswidrig, und mit der er beantragte, mit Wirkung vom 1. Oktober 1984 in die Besoldungsgruppe A 6 befördert zu werden.

6 Der Präsident des Parlaments antwortete auf diese Beschwerde mit Schreiben vom 16. Dezember 1985 und teilte dem Kläger mit, die notwendigen Maßnahmen seien getroffen worden, um ohne weitere Verzögerung die Beurteilungen des Betroffenen vorzubereiten, so daß sein Fall erneut geprüft werden könne.

7 Der Kläger war jedoch der Meinung, seine Beschwerde sei zuvor gemäß Artikel 90 Absatz 1 des Statuts stillschweigend zurückgewiesen worden, und hat deshalb am 14. Januar 1986 die vorliegende Klage erhoben.

8 Später wurde die Beurteilung des Klägers erstellt und dem BBA vorgelegt. Dieser hielt nach erneuter Beratung seinen früheren Standpunkt aufrecht; aufgrund dessen bestätigte der Generalsekretär des Parlaments am 16. Juli 1986 seine Verfügung vom 25. Februar 1985.

I — Zur Zulässigkeit der Klage

9 Das Parlament macht geltend, die Klage sei unzulässig, da sie gegenstandslos und zumindest verfrüht erhoben worden sei.

10 Der Beklagte bestreitet nicht, daß die im Statut festgesetzte Frist von vier Monaten für die Beantwortung der vom Kläger am 18. Juni 1985 eingelegten Beschwerde abgelaufen war.

11 Nach seiner Auffassung stellt jedoch das Schreiben des Präsidenten des Parlaments vom 16. Dezember eine ausdrückliche Entscheidung der Verwaltung dar, durch die dem Antrag des Klägers stattgegeben worden sei, da darin angekündigt worden sei, daß seine Beurteilung erstellt und sein Fall überprüft werde.

12 Da die Frist für die Klageerhebung zu diesem Zeitpunkt noch nicht abgelaufen gewesen sei, hätte der Kläger die Klage nicht erheben oder zumindest das Verfahren nicht weiter betreiben dürfen.

13 Meines Erachtens ist diese Einrede nicht begründet.

14 Wie der Gerichtshof bereits entschieden hat, sind die in den Artikeln 90 und 91 des Statuts festgelegten Fristen zwingendes Recht, dessen Zweck darin besteht, die Klarheit und Sicherheit der Rechtsverhältnisse zu gewährleisten; aus diesem Grund steht es den am unmittelbarsten betroffenen Parteien nicht zu, sie nach Belieben zu verlängern, welcher Partei dies auch immer zugute käme.

15 Da die Frist von vier Monaten, innerhalb deren das Parlament die Beschwerde des Klägers hätte beantworten müssen, im vorliegenden Fall abgelaufen war, hat die Frist von drei Monaten für die Klageerhebung gemäß Artikel 90 Absatz 2 Unterabsatz 1 und Artikel 91 Absatz 3 zweiter Gedankenstrich des Statuts zu laufen begonnen.

16 Eine ausdrückliche ablehnende Entscheidung ist auch nach der stillschweigenden Entscheidung, aber noch innerhalb der Klagefrist, nicht ergangen, so daß diese Frist nicht gemäß Artikel 91 Absatz 3 a. E. erneut zu laufen begonnen hat.

17 Hingegen kann — entgegen der Auffassung des Beklagten — das Schreiben des Präsidenten des Europäischen Parlaments vom 16. Dezember meines Erachtens nicht als in vollem Umfang günstige Antwort auf die Beschwerde des Klägers gelten, die die Klage hätte gegenstandslos machen können.

18 Der Kläger beantragte nämlich in seiner Beschwerde ausdrücklich seine Beförderung in die Besoldungsgruppe A 6 mit Wirkung vom 1. Oktober 1984, und das Antwortschreiben beschränkt sich auf die Ankündigung, daß seine Beurteilung erstellt und sein Fall überprüft werde.

19 Sicher ist, daß die Anstellungsbehörde nicht in der Lage war, die beantragte Entscheidung zu erlassen, da weder die Beurteilung des Betroffenen ordnungsgemäß erstellt worden war, noch der BBA seine Stellungnahme abgegeben hatte.

20 Da jedoch nicht ersichtlich ist, daß zugleich die ursprünglichen Beförderungen aufgehoben oder zumindest ausgesetzt worden wären, hat die mit Schreiben vom 16. Dezember 1985 bekanntgegebene Entscheidung der Anstellungsbehörde lediglich den Charakter eines Zwischenbescheids und kann weder die rechtliche oder tatsächliche Situation des Klägers im Zeitpunkt der stillschweigenden Zurückweisung ändern noch eine Verlängerung der Klagefrist bewirken.

21 Unter diesen Umständen lief der Kläger Gefahr, daß seine Klage wegen Fristablaufs abgewiesen worden wäre, wenn er sie nicht binnen drei Monaten eingereicht, sondern eine neue Entscheidung abgewartet hätte, die ihm im übrigen letzten Endes keine Befriedigung verschafft hätte.

22 Deshalb bin ich der Auffassung, daß die Klage als zulässig anzusehen ist.

II — Zur Begründetheit der Anträge aus der Klageschrift

23 Der Kläger beantragt in der Klageschrift,

die Verfügung der Anstellungsbehörde vom 25. Februar 1985 und die Beförderung der vier Beamten, für die sie gilt, aufzuheben;

die stillschweigende Zurückweisung der mit Schreiben vom 18. Juni 1985 eingelegten Beschwerde aufzuheben;

das Europäische Parlament zu verurteilen, über die Beförderungen erneut auf der Grundlage der Liste der beförderungsfähigen Beamten zu entscheiden und die vier freien Stellen mit Wirkung vom 1. Oktober 1984 unter Beachtung des Artikels 45 des Statuts und des Gleichbehandlungsgrundsatzes, wie er herkömmlicherweise von dem Organ angewandt worden ist, zu besetzen;

dem Beklagten die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.

24 Zur Begründung erhebt der Kläger folgende Rügen:

Die angefochtene Entscheidung verstoße gegen Artikel 45 des Statuts,

sie weiche von der früheren Praxis des Organs ab und

sie verstoße gegen den Gleichheitsgrundsatz.

25 Prüfen wir diese Rügen nun der Reihe nach.

A —

26 Ich möchte mit dem Vorbringen beginnen, das auf Artikel 45 des Statuts gestützt wird.

27 Nach dieser Vorschrift wird die Beförderung aufgrund einer Auslese unter den Beamten vorgenommen, die in ihrer Besoldungsgruppe eine Mindestdienstzeit abgeleistet haben; die Auslese erfolgt nach Abwägung der Verdienste der Beamten, die für die Beförderung in Frage kommen, sowie der Beurteilungen über diese Beamten.

28 Nach Artikel 43 wird über Befähigung, Leistung und dienstliche Führung aller Beamten... regelmäßig, mindestens aber alle zwei Jahre, unter den von den einzelnen Organen festgelegten Bedingungen... eine Beurteilung erstellt.

29 Die Bedeutung dieser regelmäßigen Beurteilung hat der Gerichtshof mit folgenden Worten unterstrichen: Diese ist aus Gründen der einwandfreien Verwaltungsführung, der rationellen Ausgestaltung der Gemeinschaftsdienststellen und zur Wahrung der Beamteninteressen zwingend vorgeschrieben. Sie stellt ein unentbehrliches Bewertungskriterium stets dann dar, wenn der Dienstherr die Laufbahn des Beamten zu berücksichtigen hat.

30 Deshalb besteht eine der zwingenden Verpflichtungen der Verwaltung... darin, darauf zu achten, daß die Beurteilungen zu den im Statut vorgeschriebenen Zeitpunkten periodisch erfolgen und ordnungsgemäß erstellt werden.

31 Der Gerichtshof hat daraus abgeleitet, daß es nicht den an eine Abwägung nach Artikel 45 zu stellenden Anforderungen [genügt], wenn die Verdienste von Bewerbern abgewogen werden, deren Beurteilungen nach den Vorschriften des Artikels 43 in einigen Fällen bereits erstellt waren, in anderen jedoch nicht.

32 In dem Fall, den wir hier prüfen, stellen wir fest, daß der Kläger am 1. Mai 1982 in den Dienst des Parlaments getreten und am 1. Februar 1983 zum Beamten auf Lebenszeit ernannt worden ist, daß jedoch seine erste Beurteilung am 25. März 1986 erstellt wurde.

33 Hingegen verfügte eine Reihe von Beamten, die in das Verzeichnis der beförderungsfähigen Beamten aufgenommen worden waren — darunter diejenigen, die befördert wurden — über ihre ordnungsgemäß erstellten Beurteilungen.

34 Das Zusammentreffen dieser Umstände stellt einen Verstoß gegen die Artikel 43 und 45 des Statuts dar, der das Beförderungsverfahren rechtswidrig macht.

35 An dieser Feststellung ändert der Umstand, daß sich der Prozeßbevollmächtigte des Beklagten — erst in der mündlichen Verhandlung — auf den Probezeitbericht des Klägers berufen hat, nichts, da dieser Bericht einem anderen Zweck dient; wie dem auch sei, die Entscheidungen über die Beförderungen ergingen am 25. Februar 1985, mehr als zwei Jahre nach der Erstellung des Probezeitberichts des Klägers, und es ist wohl nicht zulässig, die Beurteilung für einen so langen Zeitraum durch mündliche oder schriftliche Mitteilungen der Dienstvorgesetzten zu ersetzen, zu denen Stellung zu nehmen dem Kläger keine Gelegenheit gegeben wurde.

36 Allerdings geht aus dem Verfahren hervor, daß die Beurteilung des Klägers auf seine Beschwerde hin und nach Erhebung der vorliegenden Klage am 25. März 1986 erstellt wurde. Nachdem der BBA über sie verfügte, nahm er am 10. April 1986 eine neue Abwägung vor, dieses Mal unter Einbeziehung der übrigen Bewerber, und bestätigte im Ergebnis den früheren Beschluß mit Rücksicht auf die geringen Beförderungsmöglichkeiten und das geringe Dienstalter des Betroffenen. Aufgrund dieses Beschlusses bestätigte der Generalsekretär des Parlaments als Anstellungsbehörde die vom Kläger angefochtene Verfügung vom 25. Februar 1985 mit Entscheidung vom 16. Juli 1986.

37 Unter diesen Umständen sind theoretisch zwei Lösungen möglich.

38 Die eine von ihnen besteht darin, die ursprünglich verfügten Beförderungen mit der Begründung aufzuheben, daß sie aufgrund eines wesentlichen Formfehlers unheilbar rechtswidrig sind. Selbst wenn man der Auffassung ist, daß diese Aufhebung die Gültigkeit des Beschlusses des BBA vom 10. April 1986 und der Entscheidung der Anstellungsbehörde vom 16. Juli 1986 nicht beeinträchtigt, kann man letztere nicht als bestätigende Entscheidung ansehen, die erst ex nunc Rechtswirkungen entfaltet, da das Dienstalter der beförderten Beamten erst von dem Zeitpunkt an berechnet wird, zu dem sie erlassen worden ist, mit allen Folgen, die sich daraus ergeben.

39 Diese Lösung findet möglicherweise eine Stütze in der älteren Rechtsprechung des Gerichtshofes und entspricht einer Auffassung, die vom Verwaltungsprozeßrecht einiger Mitgliedstaaten her vertreten werden kann.

40 Angesichts des vorliegenden Sachverhalts ist allerdings eine andere Lösung vorzuziehen, die im übrigen der neueren Rechtsprechung des Gerichtshofes entspricht, wie sie sich in den Urteilen Gratreau und List und sogar im Urteil Oberthür herausgebildet hat.

41 Da der Kläger im vorliegenden Fall offenbar die Beurteilung, die Grundlage der Überprüfung seines Falles war, nicht angefochten hat, kann man nämlich noch eindeutiger als in der Rechtssache List/Kommission die Auffassung vertreten, daß die Anstellungsbehörde die ihr angesichts der Rechtswidrigkeit der ursprünglichen Entscheidung obliegenden Maßnahmen getroffen hat, so daß eine Entscheidung des Gerichtshofes über deren Aufhebung überflüssig geworden ist.

42 Außerdem läßt der Umstand, daß der BBA und die Anstellungsbehörde ihre früheren Entscheidungen bestätigt haben, nicht den Schluß zu, daß das ursprüngliche Fehlen der Beurteilung sich entscheidend auf das angefochtene Beförderungsverfahren, bei dem es 25 Anwärter für vier freie Stellen gab, ausgewirkt hat.

43 Unter diesen Umständen würde die Aufhebung der vier am 25. Februar 1985 durch die Anstellungsbehörde verfügten Beförderungen eine im Verhältnis zum begangenen Rechtsverstoß unverhältnismäßige Sanktion darstellen und den betroffenen Beamten einen unnötigen Nachteil verursachen, ohne daß dem ein Vorteil für den Kläger entspräche.

Β —

44 Der Kläger macht auch geltend, durch die angefochtene Entscheidung sei die Praxis nicht eingehalten worden, die das Organ bis zu diesem Zeitpunkt bei Beförderungen geübt habe und die in einer Internen Richtlinie über die Zusammensetzung und das Funktionieren des BBA förmlich niedergelegt worden sei. Gemäß Artikel 4 dieser Richtlinie seien bei Beförderungen innerhalb einer Laufbahn nachstehende Kriterien in folgender, ihrer Bedeutung entsprechenden Reihenfolge zu berücksichtigen: Dienstalter in der Besoldungsgruppe, Dienstalter in der Laufbahn, Dienstalter insgesamt, Lebensalter, Beurteilung sowie alle anderen Bestandteile der Personalakte.

45 Der Kläger macht geltend, das Fehlen seiner Beurteilung habe zur Folge gehabt, daß sein Fall mit dem der anderen Beamten nur aufgrund von Dienstalterskriterien verglichen worden sei. In diesem Rahmen habe der BBA dem Gesamtdienstalter gegenüber dem Dienstalter in der Besoldungsgruppe und in der Laufbahn Vorrang eingeräumt und sich damit zum Nachteil des Klägers in Widerspruch zu seiner früheren Praxis gesetzt.

46 Die fragliche Richtlinie kann jedoch nicht im Widerspruch zu Artikel 45 des Statuts stehen, wonach die Beförderung aufgrund einer Auslese unter den Beamten vorgenommen wird, die in ihrer Besoldungsgruppe eine Mindestdienstzeit abgeleistet haben (wobei Mindestdienstzeit in Artikel 45 Absatz 1 Unterabsatz 2 definiert wird); diese Auslese erfolgt nach Abwägung der Verdienste der Beamten sowie ihrer Beurteilungen.

47 Im Rahmen der Entscheidung aufgrund dieser Bestimmung des Statuts verfügt die Anstellungsbehörde, wie der Gerichtshof bereits entschieden hat, über einen weiten Ermessensspielraum; der Gerichtshof hat sich insoweit auf die Prüfung zu beschränken ..., ob die Verwaltung sich innerhalb vertretbarer Grenzen gehalten und ihre Befugnis nicht offensichtlich fehlerhaft ausgeübt hat.

48 In diesem Rahmen stellt das Dienstalter nur eines von mehreren Beurteilungskriterien dar und [hat] in keinem Fall den Vorrang vor den Verdiensten der Bewerber. Das Dienstalter wird nur gemäß Artikel 44 für den Aufstieg in die nächsthöhere Dienstaltersstufe derselben Besoldungsgruppe automatisch berücksichtigt.

49 Es läßt sich also weder aus der genannten Richtlinie noch aus der behaupteten Praxis des Organs, noch aus irgendeinem internen Schriftstück ein Argument für einen notwendigen Vorrang des Kriteriums des Dienstalters in der Besoldungsgruppe und in der Laufbahn ableiten; ein solcher Vorrang müßte genauso beanstandet werden wie der systematische Vorrang des Kriteriums des Gesamtdienstalters.

50 Anderenfalls würde man der Abwägung der Verdienste der Anwärter und insbesondere der Beurteilungen die entscheidende Bedeutung vorenthalten, die der Gerichtshof ihnen in Übereinstimmung mit dem Statut zuerkannt hat; in diesem Argument ist sogar ein Widerspruch zu der zuvor vom Kläger geltend gemachten Rüge zu erkennen.

51 Die in der mündlichen Verhandlung von den Bevollmächtigten des Parlaments abgegebenen Erklärungen über die Gründe für die geltend gemachte Praxis des Organs sind ebenfals geeignet, dieses Argument erheblich zu entkräften.

52 Beim Erlaß der Entscheidung vom 16. Juli 1986 aufgrund der neuen Abwägung der Verdienste der Anwärter auf Beförderung hat die Anstellungsbehörde von dem ihr zugebilligten Ermessensspielraum Gebrauch gemacht.

53 Diese Entscheidung hat der Kläger nicht angefochten, der im übrigen ein gerade um einen Monat höheres Dienstalter hatte als die Beamten, die befördert wurden.

C —

54 Aus diesen Erwägungen ist die dritte Rüge des Klägers meiner Ansicht nach zurückzuweisen, da eine anhaltende Benachteiligung der im Wege eines allgemeinen Auswahlverfahrens eingestellten Beamten nicht nachgewiesen ist.

55 Im übrigen hat der Kläger selbst uns mitgeteilt, daß der BBA in einem späteren Beschluß zwei Beamten mit höherem Dienstalter in der Besoldungsgruppe und der Laufbahn den Vorzug vor anderen mit höherem Gesamtdienstalter gegeben und sie zur Beförderung vorgeschlagen hat.

D —

56 Die von mir vorgenommene Prüfung der Klagegründe rechtfertigt also, daß Sie aus gleichartigen Gründen die beiden Klageanträge abweisen.

57 Aus dieser Entscheidung folgt naturgemäß, daß der dritte Klageantrag nicht begründet ist, mit dem außerdem die Grundsätze der Verteilung der Zuständigkeiten zwischen dem Gerichtshof und der Verwaltung der Gemeinschaft verkannt werden, was es sogar rechtfertigen würde, diesen Antrag als unzulässig zurückzuweisen.

III — Zu den neuen Anträgen in der Erwiderung

58 In der Erwiderung beantragt der Kläger,

das Europäische Parlament zu verurteilen, über seinen Antrag auf Beförderung in Besoldungsgruppe A 6 mit Wirkung vom 1. Oktober unter Beachtung der Entscheidung des Gerichtshofes erneut zu entscheiden;

hilfsweise, für den Fall, daß der Gerichtshof zu der Auffassung kommt, die Entscheidung sei nicht aufzuheben, das Europäische Parlament zu verurteilen, ihm als Ersatz des Schadens, den er durch das fehlerhafte Beförderungsverfahren erlitten hat, einen Betrag zu zahlen, der vom Gerichtshof festzusetzen ist unter Berücksichtigung der Erhöhung des Nettogehalts um 7000 BFR pro Monat, die er im Falle seiner Beförderung seit Oktober 1984 erhalten hätte, und des Verlustes an Dienstalter in der Besoldungsgruppe A 6, den er während seiner gesamten späteren beruflichen Laufbahn zu tragen haben wird;

das Europäische Parlament zu verurteilen, ihm einen vom Gerichtshof nach billigem Ermessen festzusetzenden Geldbetrag als Ersatz des Schadens zu zahlen, den er aufgrund des Verzugs des Organs bei der Erfüllung seiner im Statut festgelegten Pflichten erlitten hat.

59 Diese Anträge sind als unzulässig zurückzuweisen, da der Kläger gemäß Artikel 38 § 1 Buchstabe c der Verfahrensordnung weder im Laufe des Verfahrens seine Klageanträge ändern noch in seiner Erwiderung neue Anträge stellen kann. Nur ganz ausnahmsweise läßt der Gerichtshof zu, daß der Kläger seine Klage erweitert und neue Klagegründe vorbringt, wenn neue rechtliche oder tatsächliche Gründe erst während des schriftlichen Verfahrens zutage getreten sind (Artikel 42 § 2 der Verfahrensordnung).

60 Aus diesen Gründen schlage ich Ihnen vor, diese Anträge als unzulässig zurückzuweisen, und erspare es mir wegen dieser Unzulässigkeit, hilfsweise zur Begründetheit dieser Anträge Stellung zu nehmen.

61 Ich habe allerdings überlegt, ob ich Ihnen vorschlagen soll, daß Sie wie im Urteil Oberthür und in anderen früheren Urteilen von Amts wegen dem Kläger einen Ersatz des Schadens zubilligen, den er dadurch erlitten hat, daß seine Beurteilung wegen eines Versäumnisses der Verwaltung fehlte.

62 Ich halte indessen die Voraussetzungen dafür nicht für erfüllt, da nicht dargetan worden ist, daß das Fehlen der Beurteilung dem Kläger tatsächlich einen Schaden verursacht hat, und auch keine konkreten Einzelheiten vorgetragen worden sind, deren Fehlen für die getroffene Entscheidung hätte ausschlaggebend sein können.

IV — Anträge

63 Ich halte es hingegen für vollauf gerechtfertigt, daß Sie gemäß Artikel 69 § 3 der Verfahrensordnung dem Parlament die gesamten Kosten auferlegen, obwohl der Kläger mit verschiedenen seiner Klageanträge unterlegen ist, da die Klageerhebung ganz und gar auf die Untätigkeit des Organs zurückzuführen ist, das zudem seine spätere bestätigende Entscheidung erst nach Einreichung der Erwiderung erlassen hat.

64 Unter diesen Umständen beantrage ich,

die Klage als unbegründet abzuweisen, soweit es um die Anträge in der Klageschrift geht,

die Klage als unzulässig abzuweisen, soweit es um die Anträge in der Erwiderung geht, und

dem Beklagten die gesamten Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.