Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 24.06.1987 – C-11/86

Schlußanträge des Generalanwalts

Carl Otto Lenz

vom 24. Juni 1987

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

A — Sachverhalt

1 In dem Verfahren, zu dem ich mich jetzt äußere, geht es um die Feststellung, die Italienische Republik habe ihre vertraglichen Verpflichtungen dadurch verletzt, daß sie die Entscheidung der Kommission Nr. 85/403/EWG vom 19. Juli 1985 zur Änderung der Entscheidung Nr. 85/341/EWG über bestimmte Schutzmaßnahmen gegen die afrikanische Schweinepest — die ergangen ist aufgrund der Ratsrichtlinie Nr. 80/215 und die mit einer Klage der italienischen Regierung vom 27. September 1985 angefochten worden ist — nicht befolgt hat.

2 Daß sie sich so verhalten werde, hat die italienische Regierung der Kommission in einem Telex vom 12. August 1985 mitgeteilt und dabei auch erwähnt, es sei am 25. Juli 1985 an die für Einfuhren zuständigen Tierärzte die Weisung ergangen, Importe von Fleischerzeugnissen aus Belgien, die der Entscheidung der Kommission entsprechend behandelt worden sind, nicht zur Einfuhr zuzulassen.

3 Die Kommission hat daraufhin alsbald ein Verfahren nach Artikel 169 EWG-Vertrag eingeleitet (nämlich durch Schreiben vom 5. September 1985, in dem der Italienischen Republik eine Vertragsverletzung vorgehalten wurde), und sie hat — nach Erhalt einer unbefriedigenden Antwort vom 9. September 1985 — am 13. November 1985 eine begründete Stellungnahme abgegeben, in der verlangt wurde, die notwendigen Maßnahmen in einer Frist von 15 Tagen zu treffen. Die Kommission hat dann weiter — weil letzteres nicht geschehen ist — am 17. Januar 1986 das Gerichtsverfahren angestrengt, in dessen Rahmen ich heute Stellung nehme.

4 Die Kommission ist der Überzeugung, der von ihr formulierte Feststellungsantrag sei begründet, denn es könne nicht in Abrede gestellt werden, daß ihre Entscheidung vom 19. Juli 1985, die — unter Beachtung von Maßnahmen zur Verhinderung der Ausbreitung der afrikanischen Schweinepest — für einen freien Warenverkehr mit Schweinefleischerzeugnissen aus Belgien sorgen sollte, mit ihrer Zustellung verbindlich geworden ist und so lange zu beachten war, als sie nicht in einem Gerichtsverfahren aufgehoben oder ihrer Rechtswirkungen durch einstweilige Anordnung in einem Verfahren nach Artikel 83 ff. unserer Verfahrensordnung entkleidet worden ist. Auszugehen sei jedenfalls davon, daß in dem fraglichen Bereich, in dem eine Harmonisierung der Vorschriften auf Gemeinschaftsebene stattgefunden hat, die Mitgliedstaaten nicht befugt sind, nach Erlaß einer Entscheidung durch die Kommission einseitig Schutzmaßnahmen unter Berufung auf Artikel 36 EWG-Vertrag festzulegen und auf diese Weise Selbstjustiz zu üben. Akzeptabel sei es außerdem nicht, daß ein Mitgliedstaat die Beachtung einer solchen Entscheidung vom Verhalten eines anderen Mitgliedstaates abhängig mache, wie es die italienische Regierung mit dem Verlangen getan habe, Belgien müsse bestimmte Garantien zur Anwendung der Kommissionsentscheidung geben (von denen im einzelnen in der Rechtssache 289/85, Slg. 1987, 5321 die Rede war).

5 Die Beklagte hat demgegenüber vor allem auf die Notwendigkeit hingewiesen, im Interesse des Schutzes des nationalen Schweinebestandes die Lage, wie sie vor Erlaß der umstrittenen Entscheidung war, unverändert zu lassen, weil sonst — bei Durchführung der Entscheidung unter Zulassung von Importen gemäß ihren Bedingungen — ein Gerichtsverfahren über die Rechtmäßigkeit dieser Entscheidung möglicherweise nur akademische Bedeutung haben könnte. Sie meint auch, der Hinweis auf die nach dem Vertrag bestehenden Rechtsschutzmöglichkeiten sei nicht befriedigend, weil die Entscheidung sofort vollziehbar und eine unmittelbare Anrufung des Gerichtshofes nicht ohne weiteres denkbar war.

6 Außerdem erinnert sie daran, daß die Kommission schon in ihrer Reaktion auf den im Rahmen des Verfahrens 289/85 gestellten Aussetzungsantrag und bei der mündlichen Anhörung dazu zum Ausdruck brachte, die von der italienischen Regierung getroffenen Schutzmaßnahmen machten eine Entscheidung nach Artikel 85 der Verfahrensordnung überflüssig, und daß es deshalb zu einer Rücknahme des Aussetzungsantrags gekommen ist.

B — Stellungnahme

7 Was diese Auseinandersetzung anbelangt, so ist zunächst einmal hervorzuheben, daß es nach dem System der im Sommer 1985 angewandten Richtlinie klar erscheint, daß bei Auftreten der afrikanischen Schweinepest zwar zunächst die Mitgliedstaaten tätig werden, daß danach aber — gemäß Artikel 7 der Richtlinie Nr. 80/215 — die Klägerin entscheidet und somit für einseitige innerstaatliche Schutzmaßnahmen (etwa unter Berufung auf den Artikel 36 EWG-Vertrag) kein Raum mehr ist.

8 Ferner läßt sich nicht daran rütteln, daß aufgrund der genannten Richtlinie von der Klägerin erlassene Entscheidungen — auch wenn Zweifel an ihrer Rechtmäßigkeit bestehen (von offensichtlich nichtigen Akten sei einmal abgesehen) — mit ihrer Zustellung verbindlich werden und von den angesprochenen Mitgliedstaaten durchzuführen sind, es sei denn, es würden in einem Gerichtsverfahren (dessen Einleitung bekanntlich keine aufschiebende Wirkung hat) die Rechtswirkungen der Entscheidung vorläufig oder endgültig beseitigt.

9 In der Rechtsprechung zum Montanvertrag ist dies im Urteil der Rechtssache 3/59 deutlich gemacht worden. In ihm heißt es mit Klarheit, daß dann, wenn ein Mitgliedstaat einer Entscheidung der Hohen Behörde nicht nachkommt, ohne daß sie für nichtig erklärt oder ihr Vollzug ausgesetzt worden ist, von einer Nichterfüllung seiner Verpflichtungen im Sinne des Artikels 86 zu sprechen ist, die die Hohe Behörde gemäß Artikel 88 des Vertrages festzustellen hat.

10 Entsprechendes muß natürlich auch nach dem System des EWG-Vertrags gelten, das nur insofern anders gestaltet ist, als hier die Klägerin eine Vertragsverletzung nicht in einer Entscheidung feststellt, die von dem betreffenden Mitgliedstaat angefochten werden muß, sondern eine solche Feststellung im Gerichtsverfahren erwirkt.

11 In diesem Sinne hat der Gerichtshof auch für den Bereich des EWG-Vertrags entschieden in einem Beschluß im Verfahren wegen einstweiliger Anordnung, den der Präsident dem Gerichtshof übertragen hatte, und festgestellt: Auch wenn der betroffene Mitgliedstaat der Auffassung war..., die Entscheidung der Kommission verletze Vertragsvorschriften, so berechtigte ihn dies nicht, sich über die eindeutigen Bestimmungen des Artikels 93 hinwegzusetzen und so zu handeln, als ob diese Entscheidung rechtlich nicht vorhanden wäre. Um zu verhindern, daß die Mitgliedstaaten zur Selbsthilfe schreiten, räumt ihnen der Vertrag die Möglichkeit ein, insbesondere nach den Artikeln 173 ff. gegen jede Rechtsverletzung seitens der Organe gerichtlich vorzugehen, so daß eine Entscheidung der Kommission bis zur gegenteiligen Entscheidung des Gerichtshofes gemäß Artikel 189 Absatz 4 ,in allen ihren Teilen' für den Staat verbindlich' bleibt, den sie bezeichnet.

12 Dieselbe Auffassung wurde auch in den Schlußanträgen in den verbundenen Rechtssachen 133 bis 136/85 vertreten. Dort heißt es: Entscheidungen sind für denjenigen, an den sie gerichtet sind, verbindlich und müssen von ihm befolgt werden, solange ihre Ungültigkeit nicht festgestellt wurde. Selbst eine Klage bei dem Gerichtshof hätte gemäß Artikel 185 keine aufschiebende Wirkung. Allenfalls der Gerichtshof könnte, wenn er dies den Umständen nach für nötig hält, die Durchführung der angefochtenen Handlung aussetzen.

13 Nach alledem steht fest, daß einseitige, innerstaatliche Maßnahmen der hier vorliegenden Art unzulässig sind.

14 Wenn die Beklagte geltend macht, es könnten sich angesichts der unmittelbaren Verbindlichkeit von Entscheidungen und des Erfordernisses ihres sofortigen Vollzugs Schwierigkeiten deswegen ergeben, weil nicht sogleich Gerichtsverfahren mit Aussetzungsanträgen eingeleitet werden können, so würde ich doch meinen, daß es sich nicht um unüberwindliche Schwierigkeiten handelt und daß so jedenfalls keine Abweichung von dem eindeutigen System des Vertrages zu rechtfertigen ist. Zumindest im vorliegenden Fall läßt sich so das Verhalten der Beklagten nicht rechtfertigen, dürfte doch sicher bis zum 12. August 1985 (dem Zeitpunkt, zu dem die Beklagte erklärt hat, sie werde die Entscheidung der Kommission nicht befolgen) ausreichend Zeit für die Einleitung eines Gerichtsverfahrens und die Stellung eines Aussetzungsantrags gewesen sein. Außerdem ist auch wichtig, daß die Entscheidung der Kommission in der Praxis erst vollzogen werden konnte nach Erlaß der notwendigen belgischen Maßnahmen, zu denen es ja — nachdem zunächst ein Rundschreiben vom 30. Juli 1985 erging — erst Mitte September 1985 gekommen ist.

15 Schließlich hat die Klägerin auch mit Recht betont, daß die Beklagte die Befolgung der Entscheidung der Kommission nicht abhängig machen konnte von von belgischer Seite zu gebenden Garantien (also von Maßnahmen, die über das in der Entscheidung selbst Belgien gegenüber Angeordnete hinausgingen) und daß auch nicht etwa davon die Rede sein konnte, im Aussetzungsverfahren seien die italienischen Maßnahmen und die Ankündigung ihrer Aufrechterhaltung als rechtmäßig anerkannt worden. Liest man das Protokoll der Anhörung in diesem Verfahren, so wird deutlich, daß nur die. Frage aufgeworfen worden ist, ob angesichts der von Italien getroffenen Maßnahmen von einer Dringlichkeit gesprochen werden könne und ob die Sicherheit des italienischen Viehbestandes nicht auch ohne Aussetzung gewährleistet sei. Sogleich danach hat dann der Vertreter der Beklagten, ohne daß eine Würdigung durch den Präsidenten des Gerichtshofes oder ein anderes der Anhörung beiwohnendes Mitglied des Gerichshofes vorlag, die Rücknahme seines Aussetzungsantrags erklärt.

C — Schlußantrag

16 Danach kann nur festgehalten werden, daß der von der Kommission in dem vorliegenden Verfahren vorgetragene Standpunkt zutrifft. Es ist somit antragsgemäß festzustellen, daß die Italienische Republik gegen ihre Verpflichtungen aus dem EWG-Vertrag verstoßen hat, indem sie sich geweigert hat, einigen Bestimmungen der Entscheidung Nr. 85/403/EWG der Kommission vom 19. Juli 1985 zur Änderung der Entscheidung Nr. 85/341/EWG über bestimmte Schutzmaßnahmen gegen die afrikanische Schweinepest in Belgien nachzukommen, und indem sie insbesondere die tierärztlichen Aufsichtsbehörden angewiesen hat, Schweinefleischerzeugnisse gemäß Artikel 3 Absatz 2 Buchstabe b Ziffer ii der Entscheidung nicht zuzulassen. Weiterhin ist — wie ebenfalls von der Kommission beantragt — die Italienische Republik zur Tragung der Kosten des Verfahrens zu verurteilen.