Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 24.06.1987 – C-289/85

Schlußanträge des Generalanwalts

Carl Otto Lenz

vom 24. Juni 1987

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

A — Sachverhalt

1 Im Frühjahr 1985 ist in Belgien die afrikanische Schweinepest aufgetreten, eine Krankheit, die deswegen als besonders gefährlich gilt, weil es gegen den sie verursachenden Virus keine Impfung gibt. Sie wurde — um es genau zu sagen — am 8. März 1985 in fünf Betrieben festgestellt, am 11. März in einem weiteren Betrieb, in drei Betrieben am 16. und 17. März sowie dann noch einmal in drei Betrieben am 13., 22. und 23. Mai 1985.

2 Die belgischen Behörden haben aus diesem Grund sogleich eine Reihe von Maßnahmen ergriffen wie etwa die der Vernichtung der Schweine aus den angesteckten Betrieben und das Verbot von Schlachtungen in der Ansteckungszone sowie daran angrenzenden Zonen (zu weiteren Einzelheiten verweise ich auf den Sitzungsbericht und die Akten des Verfahrens).

3 Reagiert hat auch die italienische Regierung, indem sie das Verbringen von Schweinefleischerzeugnissen aus dem gesamten Hoheitsgebiet Belgiens nach Italien untersagte. Dies geschah unter Berufung auf den Artikel 7 Absatz 1 Buchstabe b der Richtlinie des Rates Nr. 80/215/EWG zur Regelung viehseuchenrechtlicher Fragen beim innergemeinschaftlichen Handelsverkehr mit Fleischerzeugnissen, der vorsieht, daß ein Mitgliedstaat bei Auftreten einer neuen schweren ansteckenden Tierkrankheit das Verbringen der Erzeugnisse aus Fleisch von für diese Krankheiten anfälligen Tierarten aus dem gesamten Hoheitsgebiet des betreffenden Mitgliedstaats vorübergehend verbieten oder beschränken kann.

4 Außerdem ist — was ebenfalls in der genannten Richtlinie vorgesehen ist — die Kommission tätig geworden. Sie erließ am 18. März 1985 zunächst die Entscheidung Nr. 85/192/EWG, der zufolge die Mitgliedstaaten unter anderem das Verbringen von Erzeugnissen aus Schweinefleisch aus Belgien mit Ausnahme solcher Erzeugnisse zu verbieten hatten, die einer Behandlung gemäß Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a der Richtlinie Nr. 80/215 unterzogen worden sind (was — wie wir gehört haben — eine vollständige Sterilisierung bedeutet). Später wurde diese Entscheidung modifiziert, namentlich indem — durch Entscheidungen vom 12. April 1985 und 21. Juni 1985 — die getroffenen Maßnahmen auf bestimmte Teile Belgiens beschränkt wurden. Im Sommer 1985 ließ die Kommission dann auch prüfen, ob die Maßnahmen weiter aufgelokkert werden könnten, insbesondere ob Ausnahmen von den Handelsbeschränkungen vorgesehen werden könnten bei anderer Wärmebehandlung als der vollständigen Sterilisierung gemäß Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a der Richtlinie Nr. 80/215. Die klagende Regierung hat sich diesen Versuchen der Kommission von Anfang an widersetzt, zunächst auch, wie sie angibt, mit Erfolg. Nachdem jedoch der Wissenschaftliche Veterinärausschuß dazu am 9. Juli 1985 eine Erklärung abgegeben hatte (auf ihren Inhalt wird noch einzugehen sein) und nachdem der Ständige Veterinärausschuß sich positiv dazu ausgesprochen hatte, kam es am 19. Juli 1985 zum Erlaß der Entscheidung Nr. 85/403. Sie sah eine Ausnahme von dem Verbot des Verbringens von Schweinefleischerzeugnissen aus bestimmten Teilen Belgiens in andere Mitgliedstaaten unter anderem für den Fall vor, daß die Erzeugnisse unter bestimmten Bedingungen zubereitet wurden, zu denen auch eine andere Hitzebehandlung als die vollständige Sterilisierung gehörte (für weitere Einzelheiten dieser — sehr technischen — Anordnung verweise ich auf den Entscheidungstext).

5 Damit war die italienische Regierung von vornherein nicht einverstanden. Klargemacht hat sie dies in einem Telex vom 12. August 1985, in dem sie sich auf ihre ablehnende Haltung in der Sitzung des Agrarrates vom 10. und 11. Juli 1985 und des Ständigen Veterinärausschusses vom 11. und 12. und vom 16. Juli 1985 bezog. Sie erklärt darin ausdrücklich, die genannte Entscheidung werde nicht angewandt, soweit sie sich auf Fleisch beziehe, das während des Auftretens der Seuche in der Risikozone gewonnen worden und einer anderen Wärmebehandlung als der vollkommenen Sterilisierung unterworfen worden sei.

6 Mit Rücksicht darauf kam es bekanntlich am 5. September 1985 zur Einleitung eines Verstoßverfahrens durch die Kommission, das den Gegenstand der Rechtssache 11/86 bildet (ich werde darauf in gesonderten Schlußanträgen zurückkommen). Jetzt ist wichtig, daß auch die italienische Regierung am 27. September 1985 den Gerichtshof angerufen hat mit dem Ziel, die Aufhebung der Entscheidung vom 19. Juli 1985 zu erreichen, soweit ihr zufolge das Verbringungsverbot nicht für solche Schweinefleischerzeugnisse gelten sollte, die mit Fleisch unter den in der Entscheidung angegebenen Bedingungen zubereitet worden sind.

7 Im Rahmen dieses Verfahrens — das sei vorweg auch noch erwähnt — hat sich die Klägerin um eine Aussetzung des Vollzugs der Entscheidung gemäß Artikel 83 der Verfahrensordnung des Gerichtshofes bemüht. Zu einem richterlichen Ausspruch dazu kam es aber nicht; nach Fragen aus dem Gerichtshof zu der Notwendigkeit einer gerichtlichen Entscheidung und einem Interesse daran, angesichts der von Italien zum Schutze des einheimischen Viehbestandes verhängten Einfuhrsperre für belgische Schweinefleischerzeugnisse, meinte der Vertreter der italienischen Regierung bei der mündlichen Anhörung am 25. Oktober 1985 vielmehr (bei gleichzeitiger Versicherung, die italienischen Maßnahmen würden aufrechterhalten), die Rücknahme des gestellten Aussetzungsantrags erklären zu sollen.

8 Die Aufhebung der von der Kommission getroffenen Entscheidung ist nach Ansicht der italienischen Regierung aus einer Reihe von Gründen — ich werde auf sie gleich eingehen — angezeigt. Nach der Auffassung der Kommission sind sie allesamt nicht stichhaltig, und deshalb trat die Kommission für eine Abweisung der Klage ein.

B — Stellungnahme

Nach meinem Dafürhalten ist zu diesem Streit die folgende Stellungnahme angebracht.

9 1)Im Vordergrund steht die These der Klägerin — sie ist Gegenstand des ersten Klagegrundes, teilweise ist auch im zweiten Klagegrund davon die Rede —, nach dem System der Richtlinie Nr. 80/215 habe die Beklagte, namentlich wenn man auch die durch die Richtlinie Nr. 85/321 festgelegten Änderungen berücksichtige, gar nicht die Möglichkeit gehabt, Maßnahmen wie die angegriffene zu treffen.

10 Dazu muß einmal in Erinnerung gebracht werden, daß der Artikel 7 der zuerst genannten Richtlinie zwei Fälle ins Auge faßt: Bei Auftreten bestimmter Krankheiten (unter anderem der klassischen Schweinepest) in einem Mitgliedstaat können die anderen Mitgliedstaaten das Verbringen der Erzeugnisse aus Fleisch von für diese Krankheiten anfälligen Tierarten aus den Teilen des Hoheitsgebiets dieses Mitgliedstaats, in dem diese Krankheit aufgetreten ist, in ihr Hoheitsgebiet vorübergehend verbieten oder beschränken, es sei denn, es handle sich um Erzeugnisse, die nach Artikel 4 Absatz 1 behandelt worden sind (d. h. einer vollständigen Sterilisierung — gemäß Buchstabe a — oder unter bestimmten Voraussetzungen der weniger weit gehenden Wärmebehandlung gemäß Buchstabe b unterzogen worden sind). Bei epizootischer Ausbreitung einer Krankheit oder dem Auftreten einer neuen schweren Tierkrankheit (wozu auch die afrikanische Schweinepest zählt) können die nicht betroffenen Mitgliedstaaten das Verbringen der Erzeugnisse aus Fleisch von für diese Krankheiten anfälligen Tierarten aus dem gesamten Hoheitsgebiet des betreffenden Mitgliedstaats vorübergehend verbieten oder beschränken. Hierzu ist keine Ausnahme im Hinblick auf eine bestimmte Behandlung vorgesehen.

11 Zum anderen ist von Interesse, daß durch die Richtlinie Nr. 85/321/EWG vom 12. Juni 1985 (die spätestens zum 1. Januar 1986 in nationales Recht umzusetzen war) für die afrikanische Schweinepest zwei neue Bestimmungen — die Artikel 7 a und 7 b — eingeführt wurden, auf die in einem neuen Unterabsatz von Artikel 7 Absatz 1 besonders hingewiesen wurde. Nach dieser Regelung ist es einem Mitgliedstaat, in dem diese Krankheit auftritt, aufgegeben, nur Schweinefleischerzeugnisse in andere Mitgliedstaaten verbringen zu lassen, die der Behandlung gemäß Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a unterzogen (also vollständig sterilisiert) worden sind. Dabei wird unterschieden zwischen Ländern, in denen die Schweinepest vor weniger als 12 Monaten festgestellt worden ist (für sie kann beschlossen werden, das Verbringungsverbot auf Teile des Hoheitsgebiets des betreffenden Mitgliedstaats nicht anzuwenden), und Ländern, in denen die Krankheit seit mindestens 12 Monaten nicht festgestellt worden ist (für sie kann beschlossen werden, das Verbringungsverbot nur auf den betroffenen Teil des Hoheitsgebiets anzuwenden).

12 Aus dieser Regelung ergibt sich nach Ansicht der Klägerin, daß die Behandlungen nach Artikel 4 Absatz 1 Buchstaben a und b der Richtlinie Nr. 80/215 nur als gleichwertig anzusehen seien bei den von Artikel 7 Absatz 1 Buchstabe a erfaßten klassischen Krankheiten, während bei Krankheiten nach Artikel 7 Absatz 1 Buchstabe b (zu denen auch die afrikanische Schweinepest gehöre) derartige Behandlungen nicht vorgesehen seien. Die Regelung mache in der Fassung, die sie durch die Richtlinie Nr. 85/321/EWG erhalten habe (und die für die Beklagte gleich ab Inkrafttreten der Richtlinie Nr. 85/321/EWG verbindlich geworden sei), auch klar, daß eine Ausnahme vom Exportverbot für einen befallenen Staat grundsätzlich nur im Falle einer Behandlung nach Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a der Richtlinie Nr. 80/215 gelte. Die Beklagte habe im Veterinärausschußverfahren (dies ist das Verfahren des Artikels 8, auf das in Artikel 7 a der Richtlinie Bezug genommen wird) lediglich die Möglichkeit, das fragliche Gebiet einzugrenzen, nicht aber diejenige, Maßnahmen anderen Inhalts, also eine andere Behandlung der Fleischerzeugnisse, zuzulassen.

13 Die Beklagte hat zur Begründung ihres Standpunktes, sie habe nach Artikel 7 Absatz 3 der Richtlinie Nr. 80/215 weitreichende Befugnisse auch nach der Änderung der Richtlinie durch die Richtlinie Nr. 85/321/EWG, auf deren Artikel 7 b hingewiesen. Diesem könne entnommen werden, daß im vorliegenden Fall auch andere Behandlungsmaßnahmen als die komplette Sterilisierung als zulässig vorausgesetzt würden.

14 Darauf hat die Klägerin in der Erwiderung auch noch ausgeführt, wenn anzunehmen sei, dem Artikel 7 b könne die Möglichkeit anderer Behandlungsarten als der kompletten Sterilisierung entnommen werden, so treffe dies doch in jedem Fall nur zu für seuchenfreie Länder im Sinne des Artikels 7 a Absatz 2; als solches sei jedoch Belgien im Mai 1985 — gemäß der Definition des Artikels 7 a Absatz 2 Unterabsatz 3 — nicht anzusehen gewesen, weil dort die afrikanische Schweinepest schon im März 1985 aufgetreten sei und die verschiedenen Infektionsherde miteinander in Verbindung gestanden hätten.

15 Mein Eindruck hierzu ist der, daß wir diesen Gedankengängen nicht folgen sollten, daß vielmehr die Beklagte über die besseren Argumente verfügt.

16 a)Soweit es allein um die Ausdeutung der Richtlinie Nr. 80/215/EWG geht, wird, sehr schnell klar, daß die Klägerin den Artikel 7 nicht richtig interpretiert, wenn sie aus der Tatsache, daß nur in bezug auf die unter a aufgeführten Krankheiten eine Gleichstellung der Behandlungsarten nach Artikel 4 Absatz 1 vorgesehen ist, folgert, im Falle des Auftretens von Krankheiten gemäß Artikel 7 Absatz 1 Buchstabe b scheide eine Behandlung nach Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe b in jedem Falle aus. Für diese Wertung ist nicht nur wichtig, daß die Richtlinie — dies zeigt ihr Artikel 4 — grundsätzlich von der Gleichwertigkeit der Behandlungen nach Artikel 4 Absatz 1 Buchstaben a und b ausgeht; wichtig ist insbesondere, daß gemäß Artikel 7 Absatz 3 generell für die Beklagte die Befugnis zur Änderung der von den Mitgliedstaaten getroffenen Maßnahmen gilt (wozu es in Absatz 5 heißt, es könne beschlossen werden, die getroffenen Maßnahmen unter Berücksichtigung der betreffenden Krankheit, der durchgeführten Behandlung der betroffenen Erzeugnisse, des Zeitpunkts des Erhalts des verwendeten Fleisches und der Herstellungsfristen anzupassen). Wenn also in dem Absatz des Artikels 7, der sich allein mit den Befugnissen der Mitgliedstaaten befaßt, die von der Klägerin herausgestrichene Unterscheidung gemacht wird, kann sicher angesichts der umfassend definierten Befugnisse der Beklagten in Absatz 3 nicht angenommen werden, es sei auch ihr versagt, nach sorgfältiger Prüfung eine bestimmte Behandlung zuzulassen und so unter weniger eingreifenden, aber für ausreichend erachteten Bedingungen dem für den Gemeinsamen Markt wichtigen Grundsatz des freien Warenverkehrs zur Wirksamkeit zu verhelfen.

17 b)Soweit es um die Frage geht, ob die Richtlinie Nr. 85/321/EWG im Hinblick auf die afrikanische Schweinepest eine Einengung der der Beklagten zustehenden Handlungsmöglichkeiten mit sich gebracht hat, so spricht gegen ihre Bejahung die Erkenntnis, daß die genannte Richtlinie in Wahrheit nicht eine besondere abgeschlossene Regelung für die Fälle der afrikanischen Schweinepest schaffen, sondern — wie die Beklagte mit Recht bemerkt hat — nur einige spezielle Aspekte dieser Problematik besonders behandeln wollte.

18 Dies läßt sich daraus folgern, daß die Regelung eingeführt wurde mit Hilfe eines neuen Unterabsatzes zu Absatz 1 von Artikel 7. Nicht geändert wurde also der Artikel 4 Absatz 1, und nicht geändert wurden vor allem die anderen Absätze von Artikel 7, namentlich die vorhin erwähnten Absätze 3 und 5. Wenn danach in Artikel 7 Absatz 3 weiterhin generell auf seinen Absatz 1 Bezug genommen wird (ohne Ausklammerung des neuen, sich auf die afrikanische Schweinepest beziehenden Unterabsatzes), so kann dies tatsächlich nur bedeuten, daß die allgemein der Beklagten zuerkannten Befugnisse auch die afrikanische Schweinepest betreffende Maßnahmen einschließen sollen.

19 Anführen läßt sich im Sinne der These der Beklagten auch die Erkenntnis, daß in dem neuen Artikel 7 a ausdrücklich — nämlich in Absatz 1 Unterabsatz 2 und in Absatz 2 Unterabsatz 1 — auf den Artikel 7 insgesamt Bezug genommen wird. Dies kann tatsächlich nur dahin verstanden werden, daß der Rat (der — wie ein Vergleich mit dem Kommissionsvorschlag zeigt — diese Einfügung vornahm) voraussetzte, der Artikel 7 sei weiterhin insgesamt auch bei afrikanischer Schweinepest anwendbar, es kämen für sie folglich nicht nur die neugeschaffenen Artikel 7 a und b in Betracht.

20 Außerdem ist von Interesse, daß in Artikel 7 b Absatz 2 davon gesprochen wird, es sei bei der Nichtanwendung der Verbotsmaßnahmen auf bestimmte Erzeugnisse der Behandlung, der die Erzeugnisse unterzogen wurden, Rechnung zu tragen, das heißt, daß hier der allgemeine Terminus Behandlung verwendet und nicht nur von einer Behandlung im Sinne der vollständigen Sterilisierung die Rede ist. Dies macht deutlich, daß beim Auftreten der afrikanischen Schweinepest nicht nur Sterilisierung in Betracht kommt, und klar ist nach der gewählten Formulierung auch, daß in Artikel 7 b die Möglichkeit einer andersartigen Behandlung vorausgesetzt (also nicht etwa eingeßihrt) wird, so daß auch bedeutungslos erscheint, daß der Artikel 7 b Absatz 2 sich nur auf bestimmte Länder bezieht (nämlich solche, in denen die Krankheit seit mindestens 12 Monaten nicht festgestellt worden ist).

21 Dagegen erscheinen einige von der Klägerin in diesem Zusammenhang angeführte Gedankengänge nicht überzeugend, insbesondere ihr Hinweis darauf, daß in dem neuen Artikel 7 a nur von Befugnissen der Beklagten zur geographischen Umgrenzung des betroffenen Gebiets die Rede ist, weiter ihre Überlegung, es erscheine nicht recht verständlich, daß die neugeschaffene Regelung— nach der Ausdeutung der Beklagten — ihren Schwerpunkt in der Begrenzung der Exportmöglichkeiten des von der Seuche befallenen Staates habe (wo doch der Artikel 7 in seiner alten Fassung den Importstaaten genügend Schutzmöglichkeiten lasse), sowie ihre Bezugnahme auf den von der Beklagten am 13. Februar 1987 gemachten Vorschlag zur Änderung der Richtlinie Nr. 80/215/EWG.

22 In der Tat läßt sich aus der besonderen Regelung des Artikels 7 a zur geographischen Umgrenzung der von der Seuche betroffenen Gebiete schwerlich der Schluß ziehen, der Beklagten stünden nach der Rieht-, linie Nr. 83/321/EWG allein derartige Befugnisse zu, wo doch nicht nur der bereits erwähnte Artikel 7, b Absatz 2, sondern auch die unveränderte Weitergeltung von Artikel 7 Absätze 3 und 5 sowie die allgemeine Bezugnahme auf den Artikel 7 in Artikel 7 a eindeutig zu einer anderen Erkenntnis (nämlich der, daß der Beklagten weiterreichende Befugnisse zustehen) führen.

23 Was weiter den Sinn der neugeschaffenen Regelung anbelangt, so erscheint es durchaus einleuchtend, ihn darin zu sehen, daß beim Auftreten einer so schweren Seuche wie der afrikanischen Schweinepest der betroffene Staat — als erste Maßnahme — Exporte verhindert mit der einzigen Ausnahme vollkommen sterilisierter Erzeugnisse. Dies erscheint nämlich wesentlich wirksamer als der unter Umständen verspätete Erlaß von /importrestriktionen durch andere Mitgliedstaaten; dies kann aber nicht ausschließen, daß die Beklagte nach einer konkreten Prüfung der Entwicklung auf Gemeinschaftsebene weniger einschränkende Maßnahmen vorsieht.

24 Zu dem erwähnten Vorschlag betreffend die Änderung der Richtlinie Nr. 80/215/EWG hat die Beklagte klargestellt, daß es dabei nicht um eine Änderung ihrer Befugnisse (im Sinne der Einführung der Möglichkeit einer weniger strengen Wärmebehandlung) geht, sondern darum, eine derartige Methode als gleichwertig vorzusehen, so daß sie von den Mitgliedstaaten direkt (ohne Entscheidung der Kommission) angewandt werden kann.

25 c)Klar ist danach übrigens auch — dies sei der Vollständigkeit halber angemerkt — daß die im Verfahren ebenfalls diskutierten Fragen, ob sich die Beklagte vor dem 1. Januar 1986 auf die Bestimmungen der Richtlinie Nr. 85/321/EWG stützen konnte und ob Belgien als Mitgliedstaat im Sinne von Artikel 7 a Absatz 1 Unterabsatz 1 anzusehen war, keiner weiteren Vertiefung bedürfen.

26 Deutlich geworden ist nämlich, daß sich die Beklagte nicht auf die Artikel 7 a und 7 b, sondern entscheidend auf den Artikel 7 Absatz 3 der Richtlinie Nr. 80/215/EWG gestützt hat. Sie war lediglich bemüht, Argumente für die Richtigkeit des von ihr eingenommenen Standpunktes unter anderem durch Hinweise auf Formulierungen in den Artikeln 7 a und 7 b zu gewinnen.

27 Folgt man der von der Beklagten vertretenen Auslegung des Artikels 7, so ist auch offensichtlich, daß von ihr eine andere als die in Artikel 7 a Absatz 1 Unterabsatz ł genannte Behandlung ganz allgemein zugelassen werden kann und nicht etwa nur für die Staaten, auf die in Artikel 7 b Absatz 2 Bezug genommen wird. Es sei aber doch wenigstens kurz angedeutet, daß mir die von der Beklagten vertretene Auslegung des Artikels 7 a überzeugender erscheint und daß danach gesagt werden kann, Belgien sei im Frühjahr 1985, auch wenn sich mehrere Krankheitsherde gezeigt haben, die miteinander in Verbindung standen, als bis dahin seuchenfreies Land im Sinne von Artikel 7 a Absatz 2 anzusehen gewesen.

28 d)Mit Hilfe des ersten Klagegrundes, bei dessen Untersuchung auch schon Argumente aus dem zweiten Klagegrund mitbehandelt worden sind, läßt sich somit für das klägerische Anliegen nichts gewinnen.

29 2)Mit einem zweiten Klagegrund wurde weiterhin beanstandet, die in der angegriffenen Entscheidung zugelassene Wärmebehandlung sei nicht in Einklang mit der Richtlinie Nr. 80/215/EWG gewesen, weil sie nämlich nicht so streng definiert war wie die in Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe b umschriebene. Nach dieser Bestimmung sei Voraussetzung für die Zulassung geringerer Erhitzung, daß das frische Fleisch von Tieren stammt, die nicht aus einem infizierten Betrieb stammen; ein derartiges Erfordernis sei aber in der von der Beklagten erlassenen Entscheidung nicht festgelegt worden.

30 Hierzu ist einzuräumen, daß die Entscheidung der Kommission tatsächlich eine Bedingung wie die in Artikel 4 Absatz 1 b der Richtlinie genannte nicht enthält. Die Beklagte hat jedoch gezeigt, daß dies in Anbetracht der von Belgien getroffenen Maßnahmen nicht erforderlich war, daß vielmehr aufgrund dieser Maßnahmen in wirksamer Weise dafür gesorgt war, daß die Voraussetzungen des Artikels 4 der Richtlinie eingehalten wurden.

31 Insofern ist wichtig, daß die belgischen Maßnahmen — wie uns gezeigt wurde — nach dem Auftreten der Seuche nicht nur vorsahen ein Verbot der Schlachtung in den Infektionsgebieten und ein Verbot des Handels innerhalb von Belgien. Es war auch Vorsorge dafür getroffen, daß die Tiere aus den angesteckten Betrieben vernichtet wurden, und es wurde zudem in der Infektionszone nicht die Anbringung eines Stempels nach Artikel 5 a der Richtlinie Nr. 72/461 /EWG zugelassen (womit dieses Fleisch von der Behandlung nach der angegriffenen Entscheidung ausgeschlossen war), vielmehr beschränkte man sich auf die Anbringung des nationalen Stempels und ließ die Markierung nach Artikel 5 a der Richtlinie Nr. 72/461 erst wieder nach Abklingen der Seuche zu. Danach kann tatsächlich zumindest für die Anfangsphase der Seuche (die Anbringung des Gemeinschaftsstempels auf Fleisch aus an die Infektionszone angrenzenden Zonen war erst ab 1. Mai 1985 wieder zulässig) angenommen werden, daß Fleisch aus infizierten Betrieben nicht verarbeitet wurde und gemäß der angegriffenen Entscheidung nicht in den Gemeinschaftshandel gelangen konnte.

32 Was aber den Umstand angeht — auf den die Klägerin besonders nachdrücklich hingewiesen hat —, daß noch im Monat Mai 1985 neue Krankheitsherde aufgetaucht sind (also zu einer Zeit, zu der die Anbringung des Gemeinschaftsstempels wieder möglich und damit die Verarbeitung von Fleisch für die Zwecke des Gemeinschaftshandels zulässig war), so ist einmal wichtig, daß auch dazu versichert wurde, es könne sich nicht um Fleisch aus infizierten Betrieben gehandelt haben, weil es vernichtet worden sei (auch die Klägerin macht ja bezeichnenderweise nur geltend, es sei nicht verhindert worden, daß zu jener Zeit Fleisch aus infizierten Zonen — also nicht aus infizierten Betrieben — zur Verarbeitung kam). Übersehen werden darf außerdem nicht, daß der Artikel 4 der Richtlinie Nr. 80/215/EWG, auf den sich die Klägerin bezieht, von Fleisch aus infizierten Betrieben spricht, für die Verbotsmaßnahmen nach Artikel 3 Absatz 2 Buchstabe b der Richtlinie Nr. 64/432/EWG bestehen (also veterinärpolizeiliche Sperren wegen des Auftretens von Tierseuchen und die Festlegung von Schutzzonen).

33 Von der Beklagten wurde jedoch mit Nachdruck geltend gemacht — ohne daß dies bestritten worden ist —, daß es sich bei den Krankheitsfällen vom Monat Mai 1985 noch nicht um einen regelrechten Ausbruch der Seuche mit Auftreten von Symptomen gehandelt hat, also um Vorgänge, die zu den genannten veterinärpolizeilichen Maßnahmen Anlaß gaben. Es wurde vielmehr lediglich durch stichprobenweise serologische Untersuchungen festgestellt — und zwar sehr frühzeitig —, daß einige Tiere Virusträger waren, d. h., es ging offenbar um einen Sachverhalt von geringerer Gefährlichkeit, der noch nicht erfaßt wurde von Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe b und dem — wie uns versichert wurde — durchaus begegnet werden konnte mit der in der angegriffenen Entscheidung vorgesehenen thermischen Behandlung.

34 Danach kann auch nicht davon die Rede sein, die angegriffene Entscheidung habe, weil sie nicht ausdrücklich die Voraussetzung des Artikels 4 Absatz 1 Buchstabe b der Richtlinie Nr. 80/215/EWG erwähnte, eine Wärmebehandlung zu weniger strengen Bedingungen zugelassen und sie sei deshalb mit der Richtlinie nicht im Einklang.

35 3)Im Rahmen des dritten Klagegrundes wurde eine ganze Reihe von Vorwürfen gegen die Entscheidung erhoben, zu denen es nicht leicht ist, einen gemeinsamen Nenner zu finden. Ich werde sie deshalb einfach so, wie von der Klägerin vorgebracht, der Reihe nach abhandeln.

36 a)Die erste Stelle nimmt hier wohl die Kritik ein, die Entscheidung der Kommission, die für den nationalen Viehbestand von großer Bedeutung sei, sei nicht gewissenhaß genug zustande gekommen. Dazu verweist die Klägerin auf die Begründung der Entscheidung, in der an einer Stelle davon gesprochen wird, die Entscheidung werde überprüft, falls anzunehmen sei, daß ihre Anwendung zu Schwierigkeiten beim Absatz der Gemeinschaftserzeugnisse führen würde, und die an einer anderen Stelle (unter Hinweis darauf, daß die belgischen Behörden während der Zeit des verstärkten Befalls das Schweinefleisch im Ansteckungsgebiet mit dem staatlichen Stempel gekennzeichnet und den in Artikel 5 a der Richtlinie Nr. 72/461 /EWG vorgesehenen Stempel nicht verwendet haben) bemerkt, es werde die von dem Fleisch, das mit dem betreffenden Stempel versehen ist, ausgehende Ansteckungsgefahr verringert. Ferner weist die Klägerin darauf hin, die von der Entscheidung erfaßten Fleischerzeugnisse seien nur für Italien bestimmt gewesen, Italien sei also ausschließlich von der Maßnahme der Kommission betroffen gewesen (was wohl erklären soll, daß allein der italienische Vertreter die Maßnahme nicht gutgeheißen hat, und was wohl auch den Schluß nahelegen soll, die Vertreter der anderen Mitgliedstaaten seien aus dem genannten Grund nicht ausreichend kritisch gewesen). Außerdem erinnert die Klägerin daran (dies dürfte wohl ebenfalls im gegenwärtigen Zusammenhang zu behandeln sein), daß die Beklagte selbst kurz vor Erlaß der Entscheidung ausgeschlossen hat, daß die danach behandelten Erzeugnisse in Länder — wie die Vereinigten Staaten von Amerika, Kanada und Australien — ausgeführt würden, die eine solche Behandlungsart nicht anerkennen.

37 Nach meiner Auffassung rechtfertigen jedoch die genannten Umstände schwerlich die von der Klägerin gezogene Schlußfolgerung, und sie sind damit gleichfalls nicht geeignet, die Rechtswidrigkeit der getroffenen Entscheidung zu belegen.

38 Was die von der Klägerin visierte Begründung der Entscheidung anbelangt, so bringt der vorletzte Erwägungsgrund allein zum Ausdruck, daß es — weil bestimmte Abnehmer die Bedingungen der Entscheidung nicht für ausreichend halten — zu Absatzproblemen kommen kann und daß sich deshalb eine Überprüfung der Entscheidung als notwendig erweisen kann. Auf diese Weise wird aber sicherlich nicht eingeräumt, daß die Entscheidung aus der Sicht des Gemeinschaftsrechts nicht als ausreichend zuverlässig gelten könnte und Bedenken rechtfertige. Soweit die Klägerin auf den drittletzten Erwägungsgrund abstellt, hat die Beklagte gezeigt, daß die Klägerin bei seiner Ausdeutung einem Mißverständnis zum Opfer gefallen ist. Ganz klar ist nämlich, daß sich die Verringerung der Ansteckungsgefahr, von der dort die Rede ist, auf frisches Fleisch bezieht (auf solches nämlich, das erst nach Abklingen der Seuche mit dem die Verarbeitung für den Gemeinschaftshandel ermöglichenden Gemeinschaftsstempel versehen wurde, wogegen ja während der Ansteckungsperiode in der Infektionszone und in angrenzenden Zonen gewonnenes Fleisch allein mit dem nationalen, für die Entscheidung der Kommission nicht ausreichenden Stempel versehen worden ist). Für Fleisch erzeugnisse dagegen, auf die sich die Entscheidung bezieht und die einer bestimmten Wärmebehandlung zu unterwerfen waren, ist in der Entscheidungsbegründung keineswegs anerkannt worden, insofern bestehe noch eine — gewisse — verringerte Anstekkungsgefahr, vielmehr wird für sie in Anbetracht der angeordneten Behandlung davon ausgegangen, daß eine Ansteckungsgefahr nicht mehr besteht und daß sie deshalb zum innergemeinschaftlichen Handel zugelassen werden konnten.

39 Klar geworden ist im Verfahren auch, daß sich der Standpunkt nicht halten läßt, die fraglichen Fleischerzeugnisse seien nurfiir Italien bestimmt gewesen, was eine gewisse Großzügigkeit der Vertreter der anderen Mitgliedstaaten bei der Festlegung der angegriffenen Entscheidung verständlich mache. Selbst wenn es richtig wäre, daß die fraglichen Erzeugnisse nur für einen Mitgliedstaat bestimmt gewesen wären, so stellt die Entscheidung der Kommission doch einen Präzedenzfall für alle Mitgliedstaaten dar. Es kann — mangels entsprechender Hinweise — nicht angenommen werden, daß sich die Mitglieder der beiden Veterinärausschüsse dieser offensichtlichen Tatsache nicht bewußt waren.

40 Tatsächlich ist auch nicht zu erkennen, daß Italien das einzige Gemeinschaftsland mit einem entsprechenden Einfuhrbedarf ist (nach den im Verfahren gemachten Erklärungen besteht ein solcher vielmehr auch in Frankreich und in der Bundesrepublik Deutschland). Außerdem ist den vorgelegten Statistiken eindeutig zu entnehmen, daß sowohl im Jahr 1984 als auch im Jahr 1985 Exporte (von Fleisch und Fleischerzeugnissen) aus Belgien nur zu einem verhältnismäßig kleinen Teil nach Italien gingen (insbesondere bei Fleischerzeugnissen), während der ganz überwiegende Teil für andere Gemeinschaftsländer bestimmt war.

41 Was die Bemerkungen zu Ausfuhren in die Vereinigten Staaten und in andere Drittländer angeht sowie den Umstand, daß die Beklagte den dort seinerzeit geltenden strengeren Anforderungen Rechnung getragen hat, so ¡st dazu noch zu sagen, daß sich so natürlich nicht die Schlußfolgerung rechtfertigen läßt, nur die von den genannten Ländern seinerzeit anerkannte Methode der Behandlung sei in Wahrheit zuverlässig, und daß sich so auch nicht für die Gemeinschaft die Notwendigkeit begründen läßt, sich für den innergemeinschaftlichen Handel unbedingt an den in bestimmten Drittländern geltenden strengeren Erfordernissen zu orientieren.

42 b)An zweiter Stelle ist in diesem Zusammenhang der Vorwurf der Klägerin zu nennen, es sei der Beklagten beim Erlaß der angegriffenen Entscheidung vorrangig um wirtschaftliche Erwägungen gegangen (nämlich um die Verringerung der Kosten bei der Intervention zugunsten belgischer Erzeugnisse durch Zulassung einer weniger aufwendigen Behandlungsmethode) und sie habe darüber die Erfordernisse des Schutzes eines gesunden Viehbestandes vernachlässigt.

43 Er ist meines Erachtens gleichfalls nicht zu halten. Selbst wenn davon auszugehen ist, daß in den Diskussionen mit den Experten auch die wirtschaftlichen Aspekte der Problematik behandelt wurden (weil die Beklagte natürlich darauf bedacht sein muß, unnötige Aufwendungen zu vermeiden), so bedeutet dies selbstverständlich nicht, daß der Sparsamkeit notwendigerweise gegenüber den Erfordernissen des Gesundheitsschutzes, auf die die Beklagte nach den einschlägigen Richtlinien auch zu achten hat, vorrangige Aufmerksamkeit geschenkt worden wäre. Ohne weiteres annehmen kann man überdies, daß die Gefahr einer solchen Akzentverschiebung — hätte sie bestanden — von dem beteiligten Wissenschaftlichen Veterinärausschuß und dem Ständigen Veterinärausschuß erkannt worden wäre und daß es dann nicht zu einer positiven Bewertung der vorgesehenen Maßnahme durch diese Gremien gekommen wäre.

44 c)Kritik an der Entscheidung der Kommission meinte die Klägerin außerdem noch einerseits unter Hinweis darauf üben zu können, daß in der Entscheidung nicht erklärt wurde, warum sie eine Maßnahme guthieß, an die früher nicht gedacht worden ist, sowie zum andern deswegen, weil in den Jahren 1983 und 1984, als in Italien die afrikanische Schweinepest auftrat, dort der Handel mit Fleischerzeugnissen nur zugelassen wurde, wenn sie einer kompletten Sterilisierung (und nicht einer weniger strengen Wärmebehandlung) unterworfen worden waren.

45 Hierzu ist meines Erachtens einmal anzumerken, daß in der Begründung einer Entscheidung nur eine Erläuterung für die in ihr getroffene Maßnahme selbst zu geben ist, nicht aber eine Auseinandersetzung mit einem früheren Rechtszustand (hier: den unmittelbar nach dem Ausbruch der Seuche festgelegten) zu erfolgen hat. Darüber hinaus kann hervorgehoben werden, daß sich in der Begründung der angegriffenen Entscheidung immerhin Hinweise auf die Entwicklung der Seuche und die von den belgischen Behörden getroffenen Maßnahmen finden. Im Hinblick auf den nach dem Vertrag bestehenden Begründungszwang (an den nach der Rechtsprechung ohnehin keine übertriebenen Anforderungen gestellt werden dürfen) ist also an der getroffenen Entscheidung schwerlich etwas auszusetzen und dies insbesondere, wenn man bedenkt, daß es sich um eine an die Mitgliedstaaten gerichtete Entscheidung handelt, bei der man annehmen kann, daß die Adressaten über ihre Vertreter im Ständigen Veterinärausschuß hinlänglich über die behandelten Probleme auf dem laufenden gehalten wurden.

46 Was andererseits den Vergleich mit den in den Jahren 1983 und 1984 wegen der in Italien aufgetretenen afrikanischen Schweinepest getroffenen Maßnahmen angeht, so wäre zwar zu sagen, daß der Versuch einer Rechtfertigung der jetzt zu untersuchenden Entscheidung schwerlich gelingen könnte unter Hinweis auf neuere Forschungen und Experimente, konnte dem doch die Klägerin entgegenhalten, daß die vom Wissenschaftlichen Veterinärausschuß herangezogenen Dokumente größtenteils aus der Zeit vor den Jahren 1983 und 1984 stammten und daß von einem einzigen Dokument neueren Datums nicht zu erkennen ist, daß es entscheidende neue Aussagen enthält. Wesentlich dürfte aber wohl sein, daß hinsichtlich der jetzt zu beurteilenden Maßnahme für die in erster Linie betroffenen belgischen Wirtschaftskreise in Wahrheit nicht von einer Diskriminierung gesprochen werden kann, eben weil die Maßnahme weniger einschneidend ist als die früher in Italien getroffene. Soweit sich darüber hinaus die Frage stellt, ob nicht auch damals beim Auftreten der afrikanischen Schweinepest in Italien eine entsprechende Behandlung denkbar gewesen wäre, hat die Beklagte mit Recht angemerkt, daß es seinerzeit Sache Italiens war, diese Problematik aufzuwerfen und im Ständigen Veterinärausschuß sowie gegebenenfalls in einem Gerichtsverfahren behandeln zu lassen. Wenn es dazu nicht gekommen ist, lassen sich daraus jedoch sicherlich keine Folgerungen für die im Jahr 1985 getroffenen Maßnahmen ziehen, die, für sich betrachtet — das läßt sich jedenfalls nach den bisher behandelten Klagegründen sagen — keinen Anlaß zu Kritik geben.

47 d)Auch die im dritten Klagegrund zusammengefaßten Erwägungen — dies läßt sich nach alledem festhalten — reichen somit nicht aus zur Feststellung der Rechtswidrigkeit der angegriffenen Entscheidung.

48 4)Mit einem vierten Klagegrund endlich hat die Klägerin beanstandet, daß die angegriffene Entscheidung keine ausreichenden Garantien zur Verhinderung einer Ansteckung gesunder Schweinebestände enthalte. Dazu macht sie insbesondere geltend, es sei nicht ausreichend detailliert bestimmt, wie die tierärztliche Überwachung der Lagerung des zu verarbeitenden Fleisches durchzuführen sei, es seien die Betriebe nicht bezeichnet, die die fragliche Verarbeitung vornehmen konnten, und es seien auch die erforderlichen Arbeitsgänge nicht genau geregelt worden (etwa unter Anführung der notwendigen Reinigungsmaßnahmen nach der Verarbeitung oder im Hinblick auf die Vorbereitung und Verpakkung des Fleisches). Nach Ansicht der Klägerin wäre es auch — ehe die fragliche Wärmebehandlung zugelassen wurde — angebracht gewesen, geeignete Tests durchzuführen (Verzehr von infiziertem, nach der in der Entscheidung zugelassenen Methode behandeltem Fleisch durch gesunde Tiere), und bezeichnend ist für sie nicht zuletzt, daß der Wissenschaftliche Veterinärausschuß seine (im Original englische) Stellungnahme sehr zurückhaltend formuliert und namentlich durch die Verwendung des Conditionalis (pigmeat products prepared according to the following procedure should not present a significant risk that viable African swinefever virus remains in the product) deutlich gemacht hat, daß für ihn noch Zweifel an der Wirksamkeit der fraglichen Behandlungsmethode bestehen blieben.

49 Hierzu kann mit der Beklagten nicht nur hingewiesen werden auf Artikel 3 Absatz 2 b ii 1. Gedankenstrich der angegriffenen Entscheidung, wo — zu dem Problem der Lagerung und Beförderung des zu behandelnden Fleisches — deutlich auf Artikel 4 Absatz 2 Buchstabe a der Richtlinie Nr. 80/215/EWG Bezug genommen wird (danach ist das zu behandelnde Fleisch getrennt von dem frischen Fleisch nach Artikel 3 zu befördern und zu lagern). Von Bedeutung sind insbesondere auch die Teile der angegriffenen Entscheidung, in denen verlangt wird, daß die genaue Einhaltung der in ihr angeführten Bedingungen gewährleistet sein müsse, die anordnen, daß während der gesamten Behandlungsdauer Maßnahmen getroffen werden, um jede mögliche Wiederansteckung zu vermeiden, und denen zufolge die Erzeugnisse unter ständiger tierärztlicher Aufsicht gewonnen werden müssen und die gewonnenen Erzeugnisse gegen jede Neuansteckung zu schützen sind. Damit dürfte — was die jetzt interessierenden Beanstandungen der Klägerin anbelangt — aus der Sicht der Beklagten alles Erforderliche zum Ausschluß eines echten Risikos getan worden sein. Ein Mangel der Entscheidung kann nach meiner Überzeugung jedenfalls nicht darin erblickt werden, daß sie nicht jedes denkbare Detail der Behandlung selbst festlegt, sondern dem in erster Linie betroffenen Mitgliedstaat — nach Präzisierung der wichtigen Punkte — die Durchführung im einzelnen überläßt (in Belgien war dafür — wie uns gezeigt worden ist — zunächst ein der Beklagten bekanntes Rundschreiben vom 30. Juli 1985 maßgeblich und später ein Dekret vom 16. September 1985; bezeichnenderweise hat die Klägerin zu diesen Regelungen aber nicht dartun können, sie seien ihrerseits nicht ausreichend präzise und risikolos).

50 Soweit die Klägerin die Durchführung von Tests vor Erlaß der Entscheidung vermißt, kann dazu noch gesagt werden, daß es sich um eine Frage der medizinischen Beurteilung handelt, ob solche Vorkehrungen tatsächlich erforderlich sind. In einem Gerichtsverfahren ist dem nicht ohne weiteres nachzugehen, und im vorliegenden Fall ist immerhin von Interesse, daß der insofern an erster Stelle berufene Wissenschaftliche Veterinärausschuß offenbar eine derartige Vorsorge nicht für angebracht gehalten hat.

51 Was schließlich noch die Meinung angeht, dieser Ausschuß habe in Wahrheit keine positive Stellungnahme abgegeben, sondern Zweifel zum Ausdruck gebracht, so würde ich denken, daß wir auch dem nicht folgen können. Für meine Begriffe handelt es sich bei dem von der Klägerin ins Auge gefaßten Satz (ich habe ihn vorhin zitiert) um nichts weiter als eine unter Wissenschaftlern gängige zurückhaltende Ausdrucksweise. Echte Zweifel wären sicherlich, hätten sie existiert, in einer eindeutigeren Form und nicht nur durch den Gebrauch des Conditionalis ausgedrückt worden. Sagen läßt sich hierzu außerdem, daß so auch der Ständige Veterinärausschuß, der ja eindeutig eine positive Stellungnahme abgegeben hat, die Wertung des Wissenschaftlichen Veterinärausschusses verstanden hat (was man als authentische Interpretation ansehen mag), und insofern ist nicht zuletzt auch von Interesse, daß — wie wir in der mündlichen Verhandlung gehört haben — der Wissenschaftliche Veterinärausschuß kürzlich zu dem vorhin erwähnten Vorschlag der Kommission positiv Stellung genommen hat, es also unbedenklich findet, daß ganz allgemein die weniger strenge Wärmebehandlung für zulässig erklärt wird.

52 Auch der Vorwurf, die angegriffene Entscheidung habe keine angemessenen Sicherheiten geschaffen, läßt sich somit nicht halten, und dafür ist doch wenigstens von einem gewissen Interesse, daß sich heute feststellen läßt, daß es — obwohl fast alle nach der angegriffenen Entscheidung behandelten Fleischerzeugnisse abgesetzt worden sind — weder in Belgien noch andernorts zu neuen Fällen der afrikanischen Schweinepest gekommen ist.

C — Schlußantrag

53 Danach kann ich nur vorschlagen, die von der italienischen Regierung eingereichte Anfechtungsklage als unbegründet abzuweisen und die Klägerin zur Tragung der Kosten des Verfahrens zu verurteilen.