Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 09.12.1987 – C-147/87

Schlußanträge des Generalanwalts

José Luís da Cruz Vilaça

vom 9. Dezember 1987

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

1 A — Das Tribunal des affaires de sécurité sociale Nanterre legt uns zwei Fragen nach dem sachlichen (erste Frage) und dem persönlichen (zweite Frage) Anwendungsbereich der Gemeinschaftsverordnungen auf dem Gebiet der sozialen Sicherheit zur Vorabentscheidung vor.

2 Das vorlegende Gericht nimmt Bezug auf die Verordnung Nr. 1408/71 des Rates vom 14. Juli 1971 zur Anwendung der Systeme der sozialen Sicherheit auf Arbeitnehmer und deren Familien, die innerhalb der Gemeinschaft zu- und abwandern; es erstreckt aber seine Frage auch auf irgendeine andere Verordnung der Europäischen Gemeinschaften. Wie die Kommission in ihren Erklärungen ausführt, fällt in diese letztgenannte Gruppe zweifellos nur die Verordnung Nr. 1612/68 vom 15. Oktober 1968 über die Freizügigkeit der Arbeitnehmer innerhalb der Gemeinschaft.

3 Die Vorabentscheidungsfragen werden im Rahmen eines Rechtsstreits gestellt, in dem es um die eventuelle Zuerkennung eines Anspruchs auf Gewährung einer Ergänzungszulage durch den Fonds national de solidarité geht, die zugunsten der Bezieher von Alters- und Invaliditätsrenten eingeführt worden ist, denen ausreichende Mittel fehlen.

4 Nach den Artikeln L 685 und L 707 des im Ausgangsverfahren anwendbaren Code de la sécurité sociale kann die streitige Leistung nur französischen Staatsangehörigen oder Angehörigen von Staaten gewährt werden, mit denen ein Gegenseitigkeitsabkommen geschlossen worden ist. Durch ministeriellen Runderlaß sind Staatenlose für die Gewährung dieser Leistung den Flüchtlingen gleichgestellt worden, die diese Leistung erhalten können, wenn sie die in den Artikeln L 685 ff. des Code de la sécurité sociale vorgesehenen Voraussetzungen erfüllen.

5 Die Besonderheit des vorliegenden Verfahrens gegenüber anderen Verfahren, in denen der Gerichtshof bereits über dieselbe Leistung zu entscheiden hatte, liegt in der Eigenschaft desjenigen, der auf sie Anspruch erhebt.

6 Herr Saada Zaoui, dem die zuständige französische Stelle die Gewährung der Ergänzungszulage verwehrt hat, konnte sich nämlich weder auf die französische Staatsangehörigkeit noch auf die eines anderen Mitgliedstaats der EWG oder auf die irgendeines Staates berufen, mit dem Frankreich ein internationales Gegenseitigkeitsabkommen vereinbart hätte.

7 Außerdem haben die französischen Behörden es abgelehnt, ihm die Eigenschaft eines Staatenlosen zuzuerkennen, und es ist unstreitig, daß er nicht die Rechtsstellung eines Flüchtlings besitzt.

8 Herr Saada Zaoui, der in Algerien geboren ist, wohnt in Frankreich, wo er eine Invaliditätsrente und eine Beihilfe für behinderte Erwachsene bezieht; er hat eine französische Staatsangehörige geheiratet, ohne jedoch durch die Heirat die französische Staatsangehörigkeit erlangt zu haben.

9 B — Die von dem französischen Gericht gestellten Vorabentscheidungsfragen sowie die Erklärungen der französischen Regierung und der Kommission sind im Sitzungsbericht wiedergegeben oder zusammengefaßt.

10 C — a) Die erste Frage des vorlegenden Gerichts geht dahin, ob eine Leistung wie die Ergänzungszulage des Fonds national de solidarité in den sachlichen Anwendungsbereich der Verordnung Nr. 1408/71, so wie er in deren Artikel 4 definiert ist, oder in den irgendeiner anderen Gemeinschaftsverordnung, insbesondere der Verordnung Nr. 1612/68, fällt.

11 b) Bei einer Verneinung der zweiten von dem vorlegenden Gericht gestellten Frage brauchte die erste Frage im Rahmen des vorliegenden Rechtsstreits vielleicht nicht mehr beantwortet zu werden.

12 Um dem Ersuchen des vorlegenden Gerichts jedoch nachzukommen, werde ich die Frage der Anwendbarkeit der gemeinschaftsrechtlichen Regelung auf Leistungen, wie sie der Fonds national de solidarité gewährt, noch einmal klären.

13 c) Rufen wir uns rasch die Hauptmerkmale dieser Leistung in Erinnerung, so wie sie im Urteil Giletti zusammengefaßt sind.

14 Es handelt sich um eine aus Steuermitteln finanzierte Solidaritätszulage, die dazu bestimmt ist, allgemein ein Existenzminimum zu sichern, die nach Maßgabe der Einkommensverhältnisse des Betroffenen, aber unabhängig von seiner beruflichen Tätigkeit zusätzlich zu einer anderen auf Beiträgen beruhenden oder beitragsfreien Leistung gewährt wird und die unter bestimmten Voraussetzungen aus dem Nachlaß des Empfängers zu erstatten ist.

15 d) Sehen wir zunächst, wie sich das aufgeworfene Problem aus der Sicht der Verordnung Nr. 1408/71 lösen läßt.

16 Die Antwort ergibt sich, ohne daß ein Zweifel bliebe, aus der Rechtsprechung des Gerichtshofes.

17 Wie Artikel 4 Absatz 2 dieser Verordnung bestimmt und worauf jüngst im Urteil Giletti hingewiesen worden ist, sind die beitragsfreien Leistungen nicht vom Anwendungsbereich der Verordnung ausgeschlossen (Randnr. 7 der Entscheidungsgründe); ebenso schließt der Begriff der Leistung gemäß Artikel 1 Buchstabe t, der in Randnr. 8 desselben Urteils genannt wird, Zuschläge, Anpassungsbeträge und Zulagen ein.

18 Andererseits trifft es zwar zu, daß Maßnahmen der Sozialhilfe gemäß Artikel 4 Absatz 4 vom Anwendungsbereich der Verordnung ausgenommen sind; der Gerichtshof hat aber die Auffassung vertreten, daß es nicht auszuschließen sei, daß nationale Rechtsvorschriften ihrem persönlichen Geltungsbereich, ihren Zielen und ihren Einzelbestimmungen nach der sozialen Sicherheit und der Sozialhilfe gleich nahe stünden (Giletti, Randnr. 9 der Entscheidungsgründe).

19 Dies ist nach den Ausführungen des Gerichtshofes gerade bei Rechtsvorschriften wie den französischen über den Fonds national de solidarité der Fall, die in Wirklichkeit eine Doppelfunktion [haben], die einerseits darin besteht, bedürftigen Personen ein Existenzminimum zu sichern, und andererseits darin, den Empfängern unzureichender Leistungen der sozialen Sicherheit eine Einkommensergänzung zu gewährleisten (Giletti, Randnr. 10 der Entscheidungsgründe).

20 Soweit solche Rechtsvorschriften einen Anspruch auf Zusatzleistungen verleihen, durch die die Höhe von Renten der sozialen Sicherheit unabhängig von jeder Beurteilung der individuellen Bedürfigkeit und Verhältnisse, die für die Sozialhilfe kennzeichnend sind, erhöht werden soll, gehören sie zum System der sozialen Sicherheit im Sinne der Verordnung Nr. 1408/71 (Giletti, Randnr. 11 der Entscheidungsgründe).

21 Es besteht folglich kein Zweifel daran, daß die Zulage des Fonds national de solidarité als Leistung der sozialen Sicherheit in den in Artikel 4 definierten sachlichen Anwendungsbereich der Verordnung Nr. 1408/71 fällt, wenn sie zur Ergänzung einer Invaliditätsrente, wie sie der Betroffene in der vorliegenden Rechtssache bezieht, gewährt wird (Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe b).

22 Im vorliegenden Fall hängt jedoch alles davon ab, ob der Empfänger in den persönlichen Anwendungsbereich der Verordnung Nr. 1408/71 fällt, also davon, wie die zweite Frage zu beantworten ist.

23 e) Vor der Prüfung dieser Frage müssen wir uns mit dem Problem befassen, ob die Leistung des Fonds national de solidarité in den sachlichen Anwendungsbereich einer anderen Gemeinschaftsverordnung, konkreter: der Verordnung Nr. 1612/68, fällt.

24 In Frage kommt Artikel 7 Absatz 2 dieser Verordnung, wonach Arbeitnehmer, die Staatsangehörige anderer Mitgliedstaaten sind, im Beschäftigungsstaat die gleichen sozialen ... Vergünstigungen [genießen] wie die inländischen Arbeitnehmer.

25 Die Anwendung dieser Vorschrift, die eine bloße instrumentale Gleichstellungsnorm ist, hängt nach ihrem Wortlaut von der Eigenschaft desjenigen ab, der sich auf sie beruft; in der vorliegenden Rechtssache wird es folglich genügen, das Problem im Rahmen der zweiten Frage des vorlegenden Gerichts zu prüfen.

26 Es scheint daher nicht erforderlich, zu prüfen, ob wir es in der vorliegenden Rechtssache mit einer sozialen Vergünstigung im Sinne von Artikel 7 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1612/68 zu tun haben.

27 D — Die zweite Frage geht dahin, ob jemand, der weder Staatsangehöriger eines Mitgliedstaats noch eines anderen Staates ist, mit dem ein Gegenseitigkeitsabkommen besteht, und dem der Mitgliedstaat, in dem er wohnt, auch nicht die Rechtsstellung eines Staatenlosen zuerkennt, in seiner Eigenschaft als Familienangehöriger eines Arbeitnehmers, der Staatsangehöriger des Mitgliedstaats ist, in dem er wohnt und in dem er immer gewohnt hat, und gleichzeitig in seiner Eigenschaft als Empfänger einer oder mehrerer Leistungen bei Invalidität sich auf die Gemeinschaftsverordnungen Nrn. 1408/71 und 1612/68 berufen kann, damit ihm im Wohnmitgliedstaat ein Anspruch auf eine Leistung wie die des Fonds national de solidarité zuerkannt wird.

28 Es ist also der persönliche Anwendungsbereich dieser Gemeinschaftsverordnungen unter Berücksichtigung der Umstände, unter denen die Vorabentscheidungsfrage gestellt worden ist, zu bestimmen.

29 In diesem Zusammenhang ist festzustellen, daß die Grundsätze, die bei der Lösung dieses Problems anzuwenden sind, nicht für beide Verordnungen dieselben sein können, da der Gerichtshof, wie sich aus seiner Rechtsprechung ergibt, den Verordnungen im Bereich der sozialen Sicherheit eine Auslegung gegeben hat, die über den Bereich hinausgeht, der von den Vorschriften über die Freizügigkeit der Arbeitnehmer erfaßt wird.

30 a) Beginnen wir mit der Verordnung Nr. 1408/71.

31 Wie Artikel 2 Absatz 1 dieser Verordnung bestimmt, gilt sie für Arbeitnehmer, für welche die Rechtsvorschriften eines oder mehrerer Mitgliedstaaten gelten oder galten, soweit sie Staatsangehörige eines Mitgliedstaats sind oder als Staatenlose oder Flüchtlinge im Gebiet eines Mitgliedstaats wohnen, sowie für deren Familienangehörige und Hinterbliebene.

32 Auf dieser Grundlage hat Herr Zaoui geltend gemacht, er falle als Familienangehöriger (Ehegatte) eines Arbeitnehmers, der Staatsangehöriger eines Mitgliedstaats sei und für den dessen Rechtsvorschriften gälten, in den persönlichen Anwendungsbereich der Verordnung.

33 Der in Artikel 3 der Verordnung niedergelegte Gleichbehandlungsgrundsatz sei daher auf ihn anwendbar und erlaube ihm, Rechte aufgrund der nationalen Rechtsvorschriften unter den gleichen Voraussetzungen geltend zu machen wie die Inländer, um so mehr, als er bereits Empfänger einer Leistung sei (Beihilfe für behinderte Erwachsene), die ihm in seiner Eigenschaft als Familienangehöriger des Arbeitnehmers nach Modalitäten gewährt werde, die es zuließen, dieser Leistung die Ergänzungszulage des Fonds national de solidarité gleichzustellen.

34 Diese Auffassung erscheint jedoch nicht zutreffend.

35 Vielmehr scheint die Kommission insoweit Recht zu haben, als sie die Auffassung vertritt, daß Herr Zaoui, auch wenn er Ehegatte einer französischen Arbeitnehmerin ist, sich nicht auf die Verordnung Nr. 1408/71 und insbesondere auf deren Artikel 2 Absatz 1 und 3 berufen kann, um eine Leistung der sozialen Sicherheit wie die des Fonds national de solidarité zu erhalten, die den Empfängern aufgrund eigenen Rechts und nicht aufgrund abgeleiteten Rechts gewährt wird, d. h. daß bei ihrer Definition die Eigenschaft eines Familienangehörigen eines Arbeitnehmers hinzukommt.

36 Wie die Kommission zitiere ich zunächst das Urteil vom 23. November 1976 in der Rechtssache Kermaschek, in der das Recht auf deutsche Leistungen bei Arbeitslosigkeit auf der Grundlage der Artikel 67 und 69 der Verordnung Nr. 1408/71 von einem mit einem Deutschen verheirateten Staatsangehörigen eines Drittlandes beansprucht wurde.

37 Der Gerichtshof hat dazu ausgeführt (Randnr. 7 der Entscheidungsgründe des Urteils), daß Artikel 2 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1408/71 zwei deutlich unterschiedene Personengruppen behandelt: zum einen die Arbeitnehmer, zum anderen deren Familienangehörige und Hinterbliebene..., während die zur ersten Gruppe gehörenden Personen Ansprüche auf Leistungen im Sinne der Verordnung aus eigenem Recht geltend machen können, stehen den zur zweiten Gruppe gehörenden Personen nur abgeleitete Rechte zu, die sie als Familienangehörige oder Hinterbliebene eines Arbeitnehmers, also von einer zur ersten Gruppe gehörenden Person, abgeleitet haben.

38 Mit anderen Worten muß die Gleichbehandlung, auf die ein Verwandter eines zur ersten Gruppe gehörenden Arbeitnehmers aufgrund von Artikel 2 Absatz 1 in Verbindung mit Artikel 3 Anspruch hat, im Verhältnis zu der Rechtsstellung der Familienangehörigen der Arbeitnehmer, die Staatsangehörige des fraglichen Mitgliedstaats sind, was deren abgeleitete Rechte angeht, verwirklicht werden und nicht in bezug auf die Rechtsstellung und auf die eigenen Rechte der Arbeitnehmer, die Staatsangehörige dieses Staates sind.

39 Der im Urteil Kermaschek ausgesprochene Grundsatz ist später durch das Urteil vom 6. Juni 1985 in der Rechtssache Frascogna und durch das Urteil vom 20. Juni 1985 in der Rechtssache Deak bestätigt worden.

40 Da Herr Zaoui weder Arbeitnehmer mit der Staatsangehörigkeit eines anderen Mitgliedstaats noch Staatenloser oder Gleichgestellter, sondern nur Familienangehöriger eines inländischen Arbeitnehmers ist, kann er daher die Rechte, die den Familienangehörigen dieser Arbeitnehmer als solchen, d. h. als Verwandten dieser Arbeitnehmer zustehen, nicht geltend machen.

41 Die Ergänzungszulage des Fonds national de solidarité wird ihren Empfängern aus eigenem Recht und nicht den Familienangehörigen der Arbeitnehmer aus abgeleitetem Recht gewährt, so daß jemand, der sich in der Lage des Herrn Zaoui befindet, sich nicht auf die Vorschriften der Verordnung Nr. 1408/71 berufen kann, um die Gewährung der Ergänzungszulage zu beanspruchen.

42 An dieser Schlußfolgerung ändert sich dadurch nichts, daß der Betroffene (zu Recht oder zu Unrecht) eine Beihilfe für behinderte Erwachsene erhält.

43 Denn die Analogie zwischen dieser Leistung und der des Fonds national de solidarité, auf die sich der Betroffene zur Begründung seines Anspruchs auf die letztgenannte Leistung beruft, ist kein Problem, das im Rahmen des Gemeinschaftsrechts zu lösen wäre; im übrigen stimmen die Voraussetzungen für die Gewährung der beiden Leistungen wohl nur teilweise überein.

44 b) Was die Verordnung Nr. 1612/68 angeht, deren Artikel 7 Absatz 2 bestimmt, daß Arbeitnehmer, die Staatsangehörige anderer Mitgliedstaaten sind, in dem Mitgliedstaat, in dem sie beschäftigt sind, die gleichen sozialen Vergünstigungen genießen wie die inländischen Arbeitnehmer, erscheint nicht auf Fälle wie den des Herrn Zaoui anwendbar, der nicht die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats besitzt.

45 Es ist sicher, daß dieser Gleichbehandlungsgrundsatz nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes nicht nur für die Wanderarbeitnehmer, sondern auch für deren Familienangehörige gilt, — selbst wenn sie nicht die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats besitzen —, die das Recht, mit ihnen im Hoheitsgebiet des Beschäftigungsstaats Wohnung zu nehmen, gemäß Artikel 10 der Verordnung Nr. 1612/68 ausgeübt haben.

46 Wie die Kommission in ihren Erklärungen hervorhebt, sind die Rechte, die den Familienangehörigen des Wanderarbeitnehmers durch die Artikel 7 und 10 der Verordnung Nr. 1612/68 eingeräumt werden, mit denen verbunden, die sich für den Arbeitnehmer selbst aus Artikel 48 EWG-Vertrag und den Durchführungsbestimmungen dazu ergeben.

47 Wie der Gerichtshof im Urteil vom 18. Juni 1987 in der Rechtssache Lebon ausgeführt hat, trägt die Gleichbehandlung, die den Arbeitnehmern, die Staatsangehörige der Mitgliedstaaten sind, bezüglich der Vergünstigungen für ihre Familienangehöri- gen eingeräumt wird, zur Eingliederung der Wanderarbeitnehmer in die Arbeitswelt des Aufnahmestaats gemäß den Zielen der Freizügigkeit der Arbeitnehmer bei.

48 Die Familienangehörigen können sich daher als mittelbar Begünstigte und in abgeleiteter Form nur insoweit zu ihren Gunsten auf die gemeinschaftsrechtliche Regelung berufen, als der Arbeitnehmer dieses Recht ausgeübt hat. Kurz gesagt, damit Artikel 7 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1612/68 anwendbar ist, müssen die Personen, die sich auf ihn berufen, zur Familie eines Arbeitnehmers gehören, der die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats besitzt und im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats beschäftigt ist (Artikel 10).

49 Wie die Kommission vorträgt, ist aber der Betroffene im vorliegenden Fall — dessen Frau französischer Staatsangehörigkeit ist und nach den Angaben während des Verfahrens niemals in einem anderen Mitgliedstaat gearbeitet hat — nicht Ehegatte eines Arbeitnehmers im Sinne des Artikels 10 der Verordnung Nr. 1612/68. Diese Verordnung ist daher auf ihn nicht anwendbar.

50 Der Gerichtshof hat im gleichen Sinne bereits in seinem Urteil vom 27. Oktober 1982 in der Rechtssache Morson und Jhanjan entschieden, der sich auf den Fall von zwei surinamischen Staatsangehörigen bezog, die bei ihren Kindern niederländischer Staatsangehörigkeit Wohnung nehmen wollten, die ihre Arbeitnehmertätigkeit in den Niederlanden ausübten und niemals in einem anderen Mitgliedstaat beschäftigt gewesen waren. Nach Auffassung des Gerichtshofes erfaßt der Wortlaut der Verordnung Nr. 1612/68 nicht die Familienangehörigen, denen ein Arbeitnehmer Unterhalt gewährt, der die Staatsangehörigkeit des Mitgliedstaats besitzt, in dessen Hoheitsgebiet er beschäftigt ist (Randnr. 13 der Ent-. Scheidungsgründe). In demselben Urteil (Randnr. 16 der Entscheidungsgründe) hat der Gerichtshof außerdem entschieden, daß die Vorschriften des EWG-Vertrags über die Freizügigkeit der Arbeitnehmer (namentlich Artikel 48) und die zu ihrer Durchführung erlassene Regelung (zu der die Verordnung Nr. 1612/68 gehört) nicht auf Sachverhalte angewendet werden können, die keinerlei Berührungspunkte mit irgendeinem der Sachverhalte aufweisen, auf die das Gemeinschaftsrecht abstellt.

51 E — Ich schlage dem Gerichtshof daher vor, die vom Tribunal des affaires de sécurité sociale Nanterre zur Vorabentscheidung vorgelegten Fragen wie folgt zu beantworten:

1) Artikel 4 der Verordnung Nr. 1408/71 des Rates vom 14. Juni 1971 zur Anwendung der Systeme der sozialen Sicherheit auf Arbeitnehmer und deren Familien, die innerhalb der Gemeinschaft zu- und abwandern, ist dahin auszulegen, daß er in den sachlichen Geltungsbereich dieser Verordnung eine Ergänzungszulage einbezieht, die den Empfängern von Invaliditätsrenten von einem nationalen Solidaritätsfonds gezahlt wird, um ihnen ein Existenzminimum zu sichern, soweit die Betroffenen einen gesetzlich geschützten Anspruch auf eine solche Zulage haben.

2) Die Familienangehörigen eines Arbeitnehmers, der Staatsangehöriger eines Mitgliedstaats ist, können sich unabhängig von ihrer Staatsangehörigkeit nicht auf Artikel 2 Absatz 1 und Artikel 3 der Verordnung Nr. 1408/71 berufen, um eine Leistung wie die des Fonds national de solidarité zu erhalten, die den Leistungsempfängern persönlich, unabhängig von ihrer Eigenschaft als Familienangehörige eines Arbeitnehmers, gewährt wird.

3) Die Verordnung Nr. 1612/68 des Rates vom 15. Oktober 1986 über die Freizügigkeit der Arbeitnehmer innerhalb der Gemeinschaft gilt nicht für Fallgestaltungen, bei denen kein Berührungspunkt mit dem Gemeinschaftsrecht besteht. Die Familienangehörigen eines Arbeitnehmers, der Staatsangehöriger eines Mitgliedstaats ist, die, ohne selbst Staatsangehörige eines Mitgliedstaats zu sein, mit diesem Arbeitnehmer in einem Mitgliedstaat wohnen, dessen Staatsangehöriger er ist und wo er beschäftigt ist, ohne jemals sein Recht auf Freizügigkeit innerhalb der Gemeinschaft ausgeübt zu haben, können sich daher nicht auf diese Verordnung berufen.