Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 12.07.1990 – C-34/89

Schlußanträge des Generalanwalts

Francis G. Jacobs

vom 12. Juli 1990

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

1 Im vorliegenden Fall begehrt Italien die teilweise Aufhebung der Entscheidung 88/630/EWG der Kommission über den Rechnungsabschluß der Mitgliedstaaten für die vom Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL), Abteilung Garantie, im Haushaltsjahr 1986 finanzierten Ausgaben (ABl. L 353, S. 30). Mit dieser Entscheidung lehnte die Kommission die Übernahme von 10410055894 LIT, die die italienische Interventionsstelle AIMA einer Anzahl von Olivenölerzeugern in Form von Vorschüssen auf die Erzeugungsbeihilfe von 1978 bis 1984 gezahlt hatte, zu Lasten des EAGFL ab.

2 Italien hatte ursprünglich einen weiteren Klageantrag gestellt; dieser ist jedoch nach Abschluß des schriftlichen Verfahrens zurückgenommen worden.

3 Die Erzeugungsbeihilfe für Olivenöl wurde durch Artikel 5 der Verordnung Nr. 136/66/EWG über die Errichtung einer gemeinsamen Marktorganisation für Fette (ABl. Nr. 172, S. 3025) in der Fassung der Verordnung (EWG) Nr. 1562/78 (ABl. L 185, S. 1) eingeführt. Nach Artikel 5 wird die Beihilfe jährlich vor dem 1. August für das im folgenden Jahr beginnende Wirtschaftsjahr festgesetzt... Gemäß Artikel 12 der Verordnung (EWG) Nr. 2753/78 über die allgemeinen Durchführungsvorschriften für die Erzeugungsbeihilfe für Olivenöl für das Wirtschaftsjahr 1978/1979 (ABl. L 331, S. 10) sind die Erzeugermitgliedstaaten ... ermächtigt, nach Einreichung des Beihilfeantrags den Erzeugerorganisationen einen Vorschuß von höchstens 70 % des beantragten Beihilfebetrags zu zahlen. Vergleichbare Vorschriften wurden für die Wirtschaftsjahre 1979/1980, 1980/1981, 1981/1982, 1982/1983 und 1983/1984 erlassen.

4 Entsprechend diesen Vorschriften nahm die AIMA die Zahlung der Vorschüsse auf die Erzeugungsbeihile für Olivenöl von 1978 bis 1984 vor. Es erwies sich aber, daß die als Vorschuß gezahlten Beträge die tatsächlich geschuldeten Beihilfen überstiegen. Infolgedessen war die AIMA nach Artikel 8 der Verordnung (EWG) Nr. 729/70 über die Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik (ABl. L 94, S. 13) verpflichtet, den Unterschiedsbetrag wieder einzuziehen. Die ersten beiden Absätze dieses Artikels lauten wie folgt:

1. Die Mitgliedstaaten treffen gemäß den einzelstaatlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften die erforderlichen Maßnahmen, um

sich zu vergewissern, daß die durch den Fonds finanzierten Maßnahmen tatsächlich und ordnungsgemäß durchgeführt worden sind,

Unregelmäßigkeiten zu verhindern und zu verfolgen,

die infolge von Unregelmäßigkeiten oder Versäumnissen abgeflossenen Beträge wiedereinzuziehen.

Die Mitgliedstaaten teilen der Kommission die zu diesem Zweck getroffenen Maßnahmen, insbesondere den Stand der Verwaltungs- und Gerichtsverfahren, mit.

2. Erfolgt keine vollständige Wiedereinziehung, so trägt die Gemeinschaft die finanziellen Folgen der Unregelmäßigkeiten oder Versäumnisse; dies gilt nicht für Unregelmäßigkeiten oder Versäumnisse, die den Verwaltungen oder Einrichtungen der Mitgliedstaaten anzulasten sind.

Die wiedereingezogenen Beträge fließen den Dienststellen oder Einrichtungen zu, die ausgezahlt hatten; diese ziehen die Beträge von den Ausgaben ab, die durch den Fonds finanziert werden.

Die italienische Regierung wendet sich nicht gegen den Standpunkt der Kommission, wonach die Zahlungen von Vorschüssen auf die Erzeugungsbeihilfe, von denen sich herausgestellt habe, daß sie den geschuldeten Betrag überstiegen, Unregelmäßigkeiten im Sinne von Artikel 8 Absatz 1 darstellten. Ich meine, daß dieser Standpunkt richtig ist. Deshalb hatten die italienischen Behörden die zuviel gezahlten Erzeugungsbeihilfen wiedereinzuziehen.

5 Als die Kommission für den Jahresabschluß der Mitgliedstaaten für das Wirtschaftsjahr 1983 Ende 1985 ihre Kontrollen durchführte, teilte sie den italienischen Behörden mit, sie hätten keine ausreichenden Maßnahmen für die Gewährleistung der Wiedereinziehung getroffen. Die italienischen Behörden richteten daraufhin Ende Juni 1988 Schreiben, die die Wiedereinziehung für die Wirtschaftsjahre 1978/1979 bis 1983/1984 betrafen, an die Beihilfeempfänger. Die Kommission macht geltend, daß diese Frist von vier bis neun Jahren für das Betreiben der Wiedereinziehung des zuviel gezahlten Betrages ein Versäumnis im Sinne von Artikel 8 Absatz 2 der Verordnung Nr. 729/70 darstelle und daß deshalb der fragliche Betrag, von dem mehr als 7 Milliarden LIT auf die Wirtschaftsjahre 1979/1980 und 1980/1981 entfielen, von der Klägerin zu tragen sei.

6 Die italienische Regierung führt aus, daß der fragliche Betrag einer außerordentlich hohen Zahl einzelner Anträge auf Vorschüsse (nämlich 94094) entspreche, von denen eine große Anzahl sehr geringe Beträge betreffe. Ungefähr 2 Milliarden LIT seien wohl wieder eingezogen worden, es seien jedoch viele Einsprüche eingelegt worden. Die italienische Regierung bestreitet Versäumnisse und macht geltend, sie sei auf viele praktische Schwierigkeiten im Zusammenhang mit der Wiedereinziehung gestoßen. Keine Vorschrift des Gemeinschaftsrechts zwinge die nationalen Behörden unter Umständen wie im vorliegenden Fall, die Wiedereinziehung von Vorschüssen binnen kürzerer Frist, als nach nationalem Recht vorgeschrieben — im vorliegenden Fall seien dies zehn Jahre —, zu betreiben. Diese Frist sei bei keinem der Empfänger abgelaufen gewesen, als die Schreiben zur Wiedereinziehung Ende Juni 1988 versandt worden seien.

7 Artikel 8 Absatz 1 der Verordnung Nr. 729/70 macht deutlich, daß Streitigkeiten zwischen den Mitgliedstaaten und den Empfängern von nach Gemeinschaftsvorschriften gezahlten Beträgen nach nationalem Recht zu entscheiden sind. Verfahren zwischen der Kommission und dem für die Zahlungen verantwortlichen Mitgliedstaat müssen meines Erachtens jedoch unter Anwendung des Gemeinschaftsrechts entschieden werden. Nach Artikel 8 Absatz 2 der Verordnung Nr. 729/70 sind die finanziellen Folgen von Unregelmäßigkeiten oder Versäumnissen nur dann von der Gemeinschaft zu tragen, wenn der fragliche Fehler nicht von den Mitgliedstaaten zu vertreten ist. Diese Vorschrift verstärkt die allgemeine Verpflichtung der Mitgliedstaaten aus Artikel 5 EWG-Vertrag, bei der Wiedereinziehung zuviel gezahlter Beträge sorgfältig vorzugehen. Deshalb müssen die Mitgliedstaaten beim Erlaß von Maßnahmen zur Behebung von Unregelmäßigkeiten mit angemessener Eile handeln. Es besteht nämlich, wie der Gerichtshof in einem anderen Zusammenhang in der Rechtssache 343/85 (Italien/Kommission, Slg. 1987, 4711) ausgeführt hat, die Gefahr, daß die Kontrollen nach einiger Zeit aufgrund von Umständen wie der Einstellung der Tätigkeit, des Verlustes von Buchungsunterlagen usw. unmöglich werden (Randnr. 22). Zwar hat der Gerichtshof, wie die italienische Regierung ausführt, damit ausdrücklich in den einschlägigen Gemeinschaftsvorschriften festgesetzte Fristen angesprochen; für den vorliegenden Fall gelten jedoch die gleichen Erwägungen.

8 Ich kann den Standpunkt der italienischen Regierung nicht hinnehmen, wonach nicht davon gesprochen werden könne, daß ein Mitgliedstaat im Sinne von Artikel 8 Absatz 2 der Verordnung Nr. 729/70 säumig gewesen sei, wenn er innerhalb der im nationalen Recht festgelegten zeitlichen Grenzen tätig geworden sei. Unter Umständen wie denjenigen des vorliegenden Falles muß ein Mitgliedstaat zeigen können, daß er innerhalb eines solchen Zeitraums tätig geworden ist, denn sonst wäre er überhaupt nicht in der Lage, zuviel gezahlte Beträge wiedereinzuziehen. Der bloße Umstand jedoch, daß ein Mitgliedstaat dieser Mindestpflicht genügt hat, reicht meines Erachtens nicht aus, um darzutun, daß er in diesem Zusammenhang nicht säumig gewesen ist. Der Standpunkt der italienischen Regierung bedeutete, wenn man ihm folgte, daß die Wirkung des Artikels 8 von Staat zu Staat unterschiedlich wäre und von den Staaten nach Gutdünken geändert werden könnte. Ein derartiges Ergebnis wäre mit dem Ziel der gemeinsamen Agrarpolitik, das darin besteht, gemeinsame Vorschriften für Agrarerzeugnisse zu erlassen, die in der gesamten Gemeinschaft gültig sind, nicht vereinbar und würde bedeuten, daß die Kosten der Einführung dieser Politik nicht gleichmäßig auf die Mitgliedstaaten verteilt würden. Dies könnte auch zu einer Diskriminierung zwischen Erzeugern der verschiedenen Mitgliedstaaten führen, was gegen Artikel 40 Absatz 3 EWG-Vertrag verstieße.

9 Der Zeitraum, innerhalb dessen die Mitgliedstaaten in Fällen dieser Art tätig werden müssen, um ihre Verpflichtung aus Artikel 8 Absatz 2 der Verordnung Nr. 729/70 zu erfüllen, ändert sich je nach den Umständen. Die Verpflichtung zum Tätigwerden entsteht meines Erachtens, sobald ein Mitgliedstaat erkennt oder hätte erkennen müssen, daß eine Unregelmäßigkeit im Sinne von Artikel 8 Absatz 1 aufgetreten ist. In dem Fall, der uns beschäftigt, ist unbestritten, daß die italienischen Behörden kurze Zeit nach dem Ende des jeweiligen betroffenen Wirtschaftsjahres wußten, daß die Vorschußzahlungen den geschuldeten Betrag überstiegen.

10 Der Gerichtshof braucht hier nicht genau anzugeben, innerhalb welcher Frist nach Kenntniserlangung die Klägerin die Wiedereinziehung der zuviel getätigten Zahlungen hätte betreiben müssen. Unter Umständen wie denjenigen des vorliegenden Falles ist es — wie die Kommission vorträgt — angebracht, von einem Mitgliedstaat zu erwarten, daß er das Verfahren zur Wiedereinziehung einleitet, sobald deutlich wird, daß der Betrag der wirklich geschuldeten Beihilfe niedriger als ein gezahlter Vorschuß ist. Von einem Mitgliedstaat, der nicht so handelt, kann nämlich gesagt werden, daß er seine Verpflichtung aus Artikel 8 Absatz 1 der Verordnung Nr. 729/70, die erforderlichen Maßnahmen zu treffen, um infolge von Unregelmäßigkeiten abgeflossene Beträge wiedereinzuziehen, nicht erfüllt hat. Für das vorliegende Verfahren reicht es jedoch aus festzustellen, daß eine Frist von mehr als drei Jahren offensichtlich zu lang ist.

11 Deshalb komme ich zu dem Ergebnis, daß Italien den Anforderungen aus Artikel 8 Absatz 2 der Verordnung Nr. 729/70 nicht genügt hat. Es kann nicht behauptet werden, daß die Kommission die italienischen Behörden nicht früh genug vor den Folgen des Unterbleibens von Maßnahmen zur schnellen Wiedereinziehung der zuviel getätigten Zahlungen gewarnt hätte (siehe Urteil vom 27. März 1990 in der Rechtssache C-10/88, Italien/Kommission, Slg. 1990, I-1229). Aus den Akten geht hervor, daß die Kommission die italienischen Behörden von dieser Frage erstmals Ende 1985 im Laufe des Rechnungsabschlusses für 1983 in Kenntnis gesetzt hat. Diese Warnung wurde während der Rechnungsabschlüsse für 1984 und 1985 wiederholt. Es ist offensichtlich, daß diese Warnungen von den italienischen Behörden zur Kenntnis genommen und etwaige praktische Schwierigkeiten überwunden wurden, denn in der Folge wurden Schreiben gefertigt, mit denen allen betroffenen Erzeugern die Beträge mitgeteilt wurden, die sie zu erstatten hatten. Als die Kommission jedoch im Februar 1988 eine Prüfung vor Ort durchführte, entdeckte sie, daß diese Schreiben noch nicht bei der Post aufgegeben worden waren. In einem Schreiben vom 15. April 1988 wies die Kommission die italienischen Behörden darauf hin, daß die bis zur Wiedereinziehung der zuviel gezahlten Beträge verstrichenen Fristen zur Folge haben könnten, daß diese Beträge nicht zu Lasten des EAGFL übernommen werden könnten. Die italienischen Behörden wurden trotz allem nicht tätig, und erst als die Kommission in ihrem Zusammenfassenden Bericht vom 15. Juni 1988 förmlich vorschlug, die betreffenden Beträge von den von der Italienischen Republik für 1986 erklärten Ausgaben abzuziehen, reagierten die italienischen Behörden; die Schreiben, die die Wiedereinziehung betrafen, wurden schließlich Ende Juni 1988 versandt.

12 Unter diesen Umständen kann man der Kommission nicht vorwerfen, sie habe der Klägerin ihren Standpunkt, wonach die zur Wiedereinziehung der zuviel gezahlten Beihilfe getroffenen Maßnahmen unzureichend seien, nicht früh genug mitgeteilt. Die italienischen Behörden waren von der Ansicht der Kommission hierzu anläßlich vorheriger Jahresabschlüsse voll und ganz unterrichtet worden, sie waren jedoch wohl nicht bereit, einen wirklichen Versuch zur Wiedereinziehung zu unternehmen, bis sie unmittelbar damit konfrontiert waren, die finanziellen Folgen der unterlassenen Einziehung tragen zu müssen.

13 Infolgedessen schlage ich vor, die Klage abzuweisen und der Klägerin die Kosten des Verfahrens mit Ausnahme der Kosten aufzuerlegen, die auf den zurückgenommenen Klageantrag entfallen, hinsichtlich dessen die Parteien übereingekommen sind, jeweils ihre eigenen Kosten zu tragen.