Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 14.11.1990 – C-27/90

Schlußanträge des Generalanwalts

Carl Otto Lenz

vom 14. November 1990

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

A — Sachverhalt

1 Dieses Verfahren knüpft an die Rechtssache C-87/89 an. Die Klägerin des vorliegenden Ausgangsverfahrens gehörte seinerzeit zu den Unternehmen, die gegen die Kommission Klage erhoben hatten, über die der Gerichtshof dann mit Urteil vom 17. Mai 1990 entschieden hat.

2 Angesichts dieses Urteils und des Sitzungsberichts in der vorliegenden Sache brauche ich auf die Einzelheiten des rechtlichen Rahmens nicht mehr weiter einzugehen. Im Kern geht es hier wiederum um die Auswirkungen, die die Verordnung Nr. 989/84 zur Festsetzung von Garantieschwellen für bestimmte Verarbeitungserzeugnisse aus Obst und Gemüse auf die Produktionsbeihilfe für Verarbeitungserzeugnisse aus Tomaten hatte. Sie bestimmt, daß bei Überschreitung der in ihrem Artikel 1 festgesetzten Garantieschwelle — entsprechend einer Menge von 4700000 t frischen Tomaten — die Beihilfe für das folgende Wirtschaftsjahr entsprechend der Überschreitung herabgesetzt wird (Artikel 2 Absatz 1). In Artikel 2 Absatz 2 ist vorgesehen, daß diese Überschreitung unter Zugrundelegung des Durchschnitts der erzeugten Mengen aus den drei Wirtschaftsjahren vor dem Wirtschaftsjahr berechnet wird, für das die Beihilfe festgesetzt werden muß.

3 Bekanntlich setzte die Kommission die Produktionsbeihilfe für Verarbeitungserzeugnisse aus Tomaten für die Wirtschaftsjahre 1984/85 bis 1987/88 unter Berücksichtigung von Überschreitungen fest, wobei diese Überschreitungen nach Artikel 2 der Verordnung Nr. 989/84 zu Kürzungen der Beihilfe bei einzelnen oder allen Erzeugnissen führten.

4 In dem innerstaatlichen Verwaltungsverfahren war ein tomatenverarbeitendes Unternehmen mit Sitz in Frankreich, die Société industrielle de transformation de produits agricoles (Sitpa, im folgenden Klägerin), der Auffassung, daß die Verordnungen, mit denen die Kommission die Beihilfen in den genannten Wirtschaftsjahren festgesetzt hatte, ungültig seien. Sie beantragte daher beim Office national interprofessionnel des fruits, des légumes et de l'horticulture (Oniflhor), ihr den Unterschiedsbetrag zwischen dem vollen Satz der Beihilfe, wie er ihr ohne die Kürzung gewährt worden wäre, und der tatsächlich gewährten Beihilfe zu erstatten. Dieser Antrag wurde vom Oniflhor mit der Begründung abgelehnt, daß es ihm nicht möglich sei, zusätzliche Beihilfen über die in diesen Verordnungen festgesetzten Beträge hinaus zu gewähren.

5 Das mit einer Klage gegen diese ablehnende Entscheidung angerufene Tribunal administratif Dijon hat nun dem Gerichtshof gemäß Artikel 177 EWG-Vertrag folgende Fragen vorgelegt:

Sind die Verordnungen (EWG) Nr. 989/84 des Rates und Nrn. 1925/84, 2222/85, 2077/86 und 2160/87 der Kommission im Hinblick auf Artikel 190 des Vertrags zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und das in diesem Vertrag festgelegte Diskriminierungsverbot gültig? Welche finanziellen Folgen ergeben sich, falls diese Verordnungen rechtswidrig sind, aus dieser Rechtswidrigkeit für die Verpflichtungen des Office national interprofessionnel des fruits, des légumes et de l'horticulture?

B — Stellungnahme

Zur ersten Frage (Gültigkeit der gerügten Verordnungen)

I — Die Verordnung Nr. 989/84

1. Zur Rüge des Begründungsmangels (Anikei 190 EWG-Vertrag)

6 Die Klägerin des Ausgangsverfahrens zieht die Gültigkeit der Verordnung Nr. 989/84 unter dem Gesichtspunkt des Begründungsmangels in Zweifel. In der hier maßgeblichen dritten Begründungserwägung der Verordnung seien die Marktmerkmale nicht beschrieben, auf die der Rat seine Maßnahme stütze, und außerdem werde nicht erläutert, weshalb man sich gerade für eine Herabsetzung des Nennbetrags der Beihilfe und nicht für deren Beschränkung auf eine bestimmte Menge an Erzeugnissen entschieden habe.

7 a)Bevor ich auf die Einzelheiten dieser Rüge eingehen kann, muß ich kurz die Grundsätze in Erinnerung rufen, die der Gerichtshof für den Umfang der Begründungspflicht in bezug auf Verordnungen aufgestellt hat. Nach ständiger Rechtsprechung muß die durch Artikel 190 EWG-Vertrag vorgeschriebene Begründung der Natur des betreffenden Rechtsakts angepaßt sein. Sie muß die Überlegungen der Gemeinschaftsbehörde, die den angefochtenen Rechtsakt erlassen hat, klar und unzweideutig erkennen lassen, so daß die Betroffenen die Gründe für die erlassene Maßnahme erfahren können und der Gerichtshof seine Kontrolle ausüben kann.

8 Dieses Prinzip wurde jedoch in zweierlei Hinsicht vom Gerichtshof präzisiert, um überzogene Anforderungen an die Begründungspflicht auszuschließen.

9 Zunächst einmal darf nicht verlangt werden, daß in der Begründung der Verordnungen die verschiedenen, manchmal sehr zahlreichen und komplexen tatsächlichen und rechtlichen Einzelheiten dargelegt werden, die Gegenstand der Verordnung sind, wenn sie sich im systematischen Rahmen der Gesamtregelung halten, zu der sie gehöre. Zum anderen ist eine Begründung nicht nur im Hinblick auf ihren Wortlaut zu beurteilen, sondern auch aufgrund ihres Zusammenhangs sowie sämtlicher Rechtsvorschriften auf dem betreffenden Gebiet.

10 b)Angesichts dieser Grundsätze gehen Rat und Kommission zu Recht davon aus, daß die Begründungserwägungen der Verordnung Nr. 989/84 den Anforderungen von Artikel 190 EWG-Vertrag genügen.

11 aa)Zunächst rügt die Klägerin, die Situation, aus der heraus der Rat gehandelt habe, sei mit dem Verweis auf die Marktmerkmale (3. Begründungserwägung) nicht genügend beschrieben.

12 Dem kann ich nicht zustimmen. Die Erläuterung für den Begriff der Marktmerkmale befindet sich in den Rechtsakten, die die Ermächtigungsgrundlage für die Verordnung Nr. 989/84 enthalten, nämlich in den Verordnungen (EWG) Nr. 516/77 [Artikel 3 Absatz 3, dritte Begründungserwägung der Änderungsverordnung (EWG) Nr. 1152/78, mit der die nunmehr in Artikel 2 Absatz 3 der Verordnung (EWG) Nr. 426/86 enthaltene Ermächtigungsgrundlage eingeführt wurde] und später (EWG) Nr. 426/86 (Artikel 2 Absatz 3, 5. Begründungserwägung). Auf die seinerzeit geltende Verordnung Nr. 516/77 — wie auch auf die einschlägige Änderungsverordnung (EWG) Nr. 988/84 — wird im zweiten Bezugsvermerk der beanstandeten Verordnung Nr. 989/84 ausdrücklich verwiesen. Diese Verweisung wird dann in der ersten Begründungserwägung nochmals aufgegriffen. Die Klägerin hat diesen Zusammenhang auch erkannt: Sie selbst beruft sich für ihre Argumente auf die zitierten Vorschriften über die Ermächtigungsgrundlage.

13 In der 3. Begründungserwägung der Verordnung Nr. 1152/78 ist dann davon die Rede, die Gewährung einer Produktionsbeihilfe für verarbeitetes Obst und Gemüse könne wegen der erheblichen Bestände an Ausgangserzeugnissen und der recht elastischen Verarbeitungskapazität... eine beträchtliche Ausweitung der Erzeugung bewirken, wodurch Absatzschwierigkeiten entstehen könnten. Folgerichtig knüpft die Ermächtigungsgrundlage in allen Fassungen daran an, daß das Produktionspotential der Gemeinschaft bei einem... genannten Erzeugnis ein erhebliches Ungleichgewicht zwischen der Erzeugung und den Absatzmöglichkeiten hervorzurufen droht.

14 Soweit also Sinn und Zweck der Regelung darin bestehen, einer drohenden Fehlentwicklung in dem betroffenen Sektor entgegenzuwirken, geht aus dem Hinweis der 3. Begründungserwägung auf die Marktmerkmale in Verbindung mit den Vorschriften und Begründungserwägungen zur Rechtsgrundlage der beanstandeten Verordnung jedenfalls in wesentlichen Zügen hervor, wie der Rat die Situation einschätzte, auf die er zu reagieren beabsichtigte. Das Risiko — ein Ungleichgewicht zwischen Produktion und Absatzmöglichkeiten — und seine Ursachen — umfangreiche Bestände an Ausgangserzeugnissen und flexible Produktionskapazität — sind hinreichend deutlich gemacht.

15 Im übrigen, soweit die Begründungspflicht namentlich der Unterrichtung der Wirtschaftsteilnehmer dient, ist davon auszugehen, daß die Tomatenverarbeiter die Einzelheiten der vom Rat mißbilligten Entwicklung kannten, da sie selbst mit den Bewegungen des Marktes unmittelbar konfrontiert waren.

16 Die Begründungserwägungen der Verordnung Nr. 989/84 lassen auch eine Kontrolle durch den Gerichtshof zu. Aus der Gesamtheit der zitierten Begründungserwägungen und Rechtsgrundlagen läßt sich die vom Rat als unbefriedigend eingeschätzte Situation so deutlich erkennen, daß der Gerichtshof gegebenenfalls feststellen könnte, ob etwa die Zielrichtung des Eingriffs oder die hierzu eingesetzten Mittel gegen Grundsätze der gemeinsamen Agrarpolitik verstoßen oder diese Mittel offenkundig ungeeignet bzw. unverhältnismäßig sind.

17 bb)Neben diesem nach den angestellten Überlegungen nicht zu beanstandenden Gesichtspunkt der Begründung rügt die Klägerin außerdem, der Rat habe nicht hinreichend erläutert, weshalb er sich für eine Herabsetzung des Nennbetrags der Beihilfe und nicht für deren Begrenzung auf einen Teil der Erzeugung (Quotenregelung) entschieden habe. Auch hier werde der Anwender der Verordnung lediglich auf die Marktmerkmale verwiesen, obwohl Artikel 2 Absatz 3 der Verordnung Nr. 426/86 die Begrenzung auf Teile der Erzeugung als charakteristische Maßnahme vorsehe, während sie in der 5. Begründungserwägung zu dieser Verordnung sogar als einzige Maßnahme aufgeführt sei.

18 Auch diese Argumente erscheinen mir nicht stichhaltig. Die Gründe des Verordnungsgebers konnten nämlich aus dem Zusammenhang der Regelung entnommen werden, namentlich aus der Natur der Maßnahme und ihrer Vorgeschichte.

19 Was den ersten dieser beiden Aspekte angeht, weisen Kommission und Rat zu Recht darauf hin, daß die Einführung einer Garantieschwelle und die Herabsetzung des Nennbetrags der Beihilfe bei der hier gewählten Methode den einzelnen Erzeuger im Durchschnitt offenkundig weniger belastet als eine Quotenregelung, die an dieselbe Menge anknüpft. Soweit nämlich die Überschreitung der Schwelle unter Zugrundelegung des Erzeugungsdurchschnitts aus den letzten drei Wirtschaftsjahren vor dem in Rede stehenden Wirtschaftsjahr berechnet wird (Artikel 2 Absatz 2 der Verordnung Nr. 989/84), treten für die Verarbeiter die Nachteile aus einer Überschreitung erst allmählich und mit gewisser Verzögerung ein, so daß sie sich der veränderten Situation Schritt für Schritt anpassen können. Eine Begrenzung der Beihilfe unter Zugrundelegung derselben Mengen wie für die Garantieschwelle ab demselben Zeitpunkt hätte sich rascher und plötzlicher ausgewirkt und sich daher als einschneidendere Maßnahme gegenüber dem Durchschnitt der Erzeuger erwiesen. Zu einer solchen Regelung griff man erst später, nämlich mit der Verordnung Nr. 1320/85, die dann auch in ihrer 3. Begründungserwägung als Grundlage für restriktivere Maßnahmen ausgewiesen ist.

20 Diese Überlegung spricht zugleich auch gegen die Ansicht der Klägerin, der Text der Verordnung Nr. 426/86 zwinge zu einer besonderen Begründung. Wenn Artikel 2 Absatz 3 dieser Verordnung von den Maßnahmen, die im übrigen nur insofern näher bezeichnet werden, als sie erforderlich sein müssen, als Beispiel eine besonders einschneidende Maßnahme nennt, so will er damit die Weite des Ermessensrahmens deutlich machen. Aus der namentlichen Erwähnung dieses Beispiels läßt sich somit nicht die Annahme herleiten, jede andere, insbesondere auch jede den Durchschnitt der Erzeuger weniger belastende Maßnahme bedürfe einer besonderen Begründung. Nichts anderes kann letztlich gelten, soweit die Begründungserwägungen der Verordnungen Nrn. 426/86 bzw. 1152/78 ausschließlich die Begrenzung der Beihilfe auf einen Teil der Erzeugung erwähnen. Mangels anderer Anhaltspunkte ist davon auszugehen, daß beide Texte (die Vorschrift und die Präambel) in diesem Punkt von demselben Verständnis geprägt sind. Da die Begrenzung der Beihilfe auf eine bestimmte Menge offenkundig eine besonders einschneidende Maßnahme darstellt, konnte der Verordnungsgeber m. E. auch den Text der entsprechenden Begründungserwägung unverändert lassen, als er mit der Verordnung Nr. 988/84 die Möglichkeit schuf, auch andere erforderliche Maßnahmen zu treffen.

21 Die Klägerin meint allerdings — wie sie in der mündlichen Verhandlung näher ausgeführt hat —, die Verarbeiter hätten bis zum Erlaß der hier streitigen Verordnung Nr. 989/84 objektiv damit rechnen können und müssen, daß der Rat als Maßnahme gegen eine Überproduktion ausschließlich eine Begrenzung der Beihilfe auf bestimmte Mengen anordnen würde. Daher hätte er die mit dieser Verordnung getroffene Entscheidung für eine andere Maßnahme besonders begründen müssen. Diese Ansicht stützt sich im wesentlichen darauf, daß die vorhin schon erwähnte Erweiterung der Rechtsgrundlage auf andere Arten von Maßnahmen vom selben Tag datiert wie die Verordnung Nr. 989/84.

22 Dieser Ansicht kann ich nicht folgen. Erstens halte ich es auch unter diesen Umständen für ausreichend, wenn der Verordnungsgeber — wie hier — die Natur der Maßnahme für sich sprechen läßt. Zweitens war meines Erachtens schon bei Erlaß der Verordnung Nr. 1206/82 erkennbar, daß der Rat, sollten Maßnahmen erforderlich werden, nicht notwendig auf eine Quotenregelung zurückgreifen würde. Mit dieser Verordnung wurde mit Wirkung vom 1. Juli 1982 in bezug auf Tomatenmark und geschälte Tomaten für jedes Wirtschaftsjahr eine Garantieschwelle eingeführt, die derjenigen in der Verordnung Nr. 989/84 entsprach (Artikel 1 Absatz 1). Für den Fall der Überschreitung dieser Schwelle sollte der Rat, auf Vorschlag der Kommission, die entsprechenden Maßnahmen treffen. Von einer eventuellen Quotenregelung ist hier nicht die Rede. In dieselbe Richtung weisen die Begründungserwägungen dieser Regelung. Zwar heißt es dort zunächst:

Mit Artikel 3 a der Verordnung (EWG) Nr. 516/77 wurde eine Produktionsbeihilfe für bestimmte Verarbeitungserzeugnisse aus Obst und Gemüse eingeführt. Tritt die in Absatz 5 dieses Artikels genannte Lage ein, so kann die Gewährung der Produktionsbeihilfe auf eine bestimmte Menge begrenzt werden...

23 Der nächste Absatz, der den eigentlichen Grund für die Verordnung angibt, vermeidet es jedoch, die Art der Maßnahme zu präzisieren, die sich der Rat vorbehält:

Diese Lage droht für Tomatenmark und ganze geschälte Tomaten einzutreten. Daher ist jetzt eine Garantieschwelle für diese Erzeugnisse festzusetzen. Es ist vorzusehen, daß bei ihrer Überschreitung geeignete Maßnahmen getroffen werden können.

24 Hier war m. E. schon eine Öffnung hin zu anderen — möglicherweise milderen — Maßnahmen erkennbar, wenn auch deren Rechtsgrundlage erst später geschaffen wurde.

25 Aus alledem folgt, daß die Gründe des Verordnungsgebers aus dem Zusammenhang der Regelung — ihrer Natur und ihrer Vorgeschichte — so weit ersichtlich waren, daß eine angemessene Unterrichtung der Betroffenen und eine gerichtliche Kontrolle gewährleistet war.

26 Die hiernach erkennbare Einschätzung des Rates bedeutet zugleich, daß die Überproduktion nach seiner Ansicht noch nicht das Maß erreicht hatte, bei dem eine Quotenregelung insbesondere auch unter dem Gesichtspunkt in Erwägung zu ziehen war, daß Verarbeiter, die an der Steigerung nicht oder nur geringfügig beteiligt waren, durch eine solche Regelung geschützt werden müßten. Ob diese Einschätzung zutrifft, ist keine Frage der (formellen) Begründungspflicht, sondern der materiellen Rechtmäßigkeit der beanstandeten Verordnung.

27 Nach allem ist die Rüge des Begründungsmangels zurückzuweisen.

2. Zu der Rüge, die Verordnung Nr. 989/84 verstoße gegen das Diskriminierungsverbot

28 Was die Beurteilung der Verordnung Nr. 989/84 unter dem Blickwinkel des Diskriminierungsverbots (Artikel 40 Absatz 3 Unterabsatz 2 EWG-Vertrag) angeht, so ist nicht ganz eindeutig, ob — neben den Einzelverordnungen für die Wirtschaftsjahre 1984/85 bis 1987/88 — auch diese Verordnung in der genannten Hinsicht geprüft werden soll. Zwar hat die Klägerin im Rahmen des Ausgangsverfahrens insoweit keinen Verstoß gerügt. Gleichwohl ordnet der Vorlagebeschluß die geltend gemachten Rügen den beanstandeten Verordnungen nicht im einzelnen zu. Außerdem hat die Klägerin in ihren am 23. April 1990 eingereichten Erklärungen und in der mündlichen Verhandlung die Vereinbarkeit der genannten Verordnung mit Artikel 40 Absatz 3 Unterabsatz 2 verneint. Ich möchte deshalb auch auf diesen Punkt eingehen.

29 Bekanntlich ist das in der genannten Vorschrift aufgestellte Diskriminierungsverbot nur der spezifische Ausdruck des allgemeinen Gleichheitssatzes, wonach vergleichbare Sachverhalte nicht unterschiedlich behandelt werden dürfen, es sei denn, daß eine Differenzierung objektiv gerechtfertigt wäre. Aufgrund des Diskriminierungsverbots ist es außerdem untersagt, wesentlich ungleiche Sachverhalte ohne Rechtfertigung gleich zu behandeln.

30 Wie der Rat zu Recht bemerkt, kann die Verordnung Nr. 989/84 jedenfalls im Hinblick auf den erstgenannten Aspekt des Diskriminierungsverbots — wonach gleiche Sachverhalte gleich zu behandeln sind — nicht beanstandet werden. Denn eine solche Kritik würde voraussetzen, daß die Verordnung zwischen den Verarbeitern differenziert, was sie gerade nicht tut.

31 Die Klägerin meint aber, die Verordnung sei mit Artikel 40 Absatz 3 Unterabsatz 2 EWG-Vertrag deshalb unvereinbar, weil sie, so die Klägerin, die Wirtschaftsteilnehmer unabhängig von ihrer tatsächlichen Verantwortung für die Überproduktion benachteilige. Dieses Vorbringen läuft auf den Vorwurf hinaus, ungleiche Sachverhalte würden, wenn auch nicht nach dem ausdrücklichen Inhalt der Regelung, so doch im praktischen Ergebnis, gleich behandelt. Das ist nicht ohne weiteres von der Hand zu weisen.

32 Es kommt somit darauf an, ob die Gleichbehandlung trotz der Unterschiede im Sachverhalt gerechtfertigt ist; liegt eine solche Rechtfertigung vor, dann ist die Nichtdifferenzierung nicht willkürlich und verstößt somit auch nicht gegen das Diskriminierungsverbot. Eine solche die Willkür ausschließende Rechtfertigung kann sich auch aus den allgemeinen Zielen der gemeinsamen Agrarpolitik ergeben. Da der Gemeinschaftsgesetzgeber bei der Verwirklichung dieser Ziele einen weiten Ermessensspielraum hat, ist Willkür nur gegeben, wenn für die gewählte Gestaltung sachlich einleuchtende Gründe schlechterdings nicht mehr erkennbar sind.

33 Im Lichte dieser Grundsätze ergibt sich, daß die Verordnung nicht gegen das Diskriminierungsverbot verstößt. Wie bereits erläutert, bezweckte die Maßnahme, in einem möglichst frühen Stadium einen gemäßigten Druck auf das Verarbeitungsvolumen auszuüben, um so ein Ungleichgewicht auf dem Markt für Verarbeitungserzeugnisse aus Tomaten zu beseitigen bzw. künftig zu verhindern. Ein solcher frühzeitiger gemäßigter Eingriff orientiert sich einerseits — wenn auch nicht so stark wie eine Quotenregelung — an dem Ziel der (langfristigen) Stabilität der Märkte (Artikel 39 Absatz 1 Buchstabe c EWG-Vertrag); sie entspricht andererseits, mehr als eine schärfere Maßnahme, dem Bestreben, den in der Landwirtschaft tätigen Personen eine angemessene Lebenshaltung zu gewährleisten (Artikel 39 Absatz 1 Buchstabe b EWG-Vertrag). Ferner berücksichtigt sie den Gedanken des Artikels 39 Absatz 2 Buchstabe b EWG-Vertrag, wonach die geeigneten Anpassungen stufenweise vorzunehmen sind.

34 Wenn der Verordnungsgeber hiernach bei der von ihm vorzunehmenden Abwägung bestimmte agrarpolitische Ziele stärker als bei einer anderen Maßnahme möglich berücksichtigt und in dem Bestreben gehandelt hat, einer Fehlentwicklung relativ frühzeitig entgegenzusteuern, so kann die hieraus folgende Lösung, an der sich zunächst alle Erzeuger der Gemeinschaft in gleicher Weise solidarisch beteiligen, nicht als willkürlich angesehen werden.

35 Eine andere Frage ist sicherlich, ob der Rat bei der Wahl des hier eingesetzten Mittels den wirtschaftlichen Sachverhalt zutreffend beurteilt hat. Auch insoweit verfügt der Gemeinschaftsgesetzgeber über einen sehr weiten Spielraum. Der Gerichtshof muß sich bei der Kontrolle der Rechtmäßigkeit der Ausübung dieses Spielraums auf die Prüfung beschränken, ob bei Erlaß der betreffenden Maßnahme kein offensichtlicher Beurteilungsfehler unterlaufen ist. Das gilt namentlich dann, wenn der Gemeinschaftsgesetzgeber zum Erlaß einer Regelung deren künftige Wirkungen beurteilen muß, diese jedoch nicht exakt vorhersehbar sind.

36 Im vorliegenden Fall halte ich eine solche offenbare Unrichtigkeit in der Beurteilung nicht für gegeben.

37 Es ist einzuräumen, daß sich die Produktion der hier interessierenden Verarbeitungserzeugnisse im Wirtschaftsjahr 1984/85, dem ersten Wirtschaftsjahr, in dem die Verordnung Nr. 989/84 vom 31. März 1984 galt, nochmals erheblich gesteigert hat. Die Erzeuger haben versucht, durch Steigerung der Produktion ihren Anteil an der Beihilfe zu erhalten und zu vergrößern. Aus diesem Umstand heraus kann jedoch die Maßnahme unter dem Gesichtspunkt des offensichtlichen Beurteilungsfehlers nur unter zwei Voraussetzungen beanstandet werden.

38 Erstens muß feststehen, daß der Rat, hätte er diese Entwicklung eindeutig vorausgesehen (schon zu diesem frühen Zeitpunkt), eine Regelung auf der Basis individueller Quoten hätte einführen müssen, um eine Diskriminierung zwischen den Verarbeitern zu vermeiden. Damit ist eine schwierige Frage aufgeworfen, die meines Erachtens nur bei näherer Kenntnis der Auswirkungen der Produktion im Wirtschaftsjahr 1984/85 bei den einzelnen Verarbeitern beantwortet werden kann. Diese Auswirkungen könnten wiederum nur mit Hilfe eines umfassenden Zahlenvergleichs festgestellt werden, wozu uns hier die Grundlagen fehlen. Ganz allgemein sollte eine solche Ermessensschrumpfung jedenfalls nur unter ganz außergewöhnlichen Umständen angenommen werden.

39 Aber ich brauche auf diesen Punkt nicht weiter einzugehen. Denn zweitens setzt eine solche Beanstandung voraus, daß der Rat davon ausgehen mußte, daß er mit seiner Maßnahme die eingetretene Entwicklung offenkundig nicht würde verhindern können. Eine solche Feststellung erscheint mir hier nicht gerechtfertigt. Es steht ja fest, daß sich die Überschreitung der Garantieschwelle für die Verarbeiter auf mittlere Frist nachteilig auswirkt. Diesen Nachteilen konnten die Verarbeiter auch durch beständige Ausweitung der Produktion nur während einer begrenzten Zeit entgehen, da diese Ausweitung wiederum zu weiteren Kürzungen führen mußte. Aus der Perspektive des einzelnen Verarbeiters standen somit den kurzfristigen Vorteilen einer Überproduktion mittelfristige Nachteile gegenüber, die insbesondere eine harmonische Entwicklung des einzelnen Betriebs beeinträchtigen konnten.

40 Im übrigen hatte der Rat, wie bereits erläutert, mit dieser Maßnahme seinen Ermessensspielraum noch nicht ausgeschöpft. Die Verarbeiter mußten also bei erheblicher Überschreitung der Garantieschwelle damit rechnen, daß er zu drastischeren Mitteln greifen würde, was er ja dann auch getan hat.

41 Der Gerichtshof muß jeder Versuchung widerstehen, auf der Grundlage von späteren Erkenntnissen Maßnahmen des Rates zu beurteilen, die dieser ohne diese Kenntnisse treffen mußte. Mit anderen Worten, er muß vermeiden, die Maßnahme des Jahres 1984 aus der Perspektive des Jahres 1990 anstatt der des Jahres 1984 zu beurteilen.

42 Nach allem erscheint es mir nicht gerechtfertigt, einen offenkundigen Beurteilungsfehler auf sehen des Rates anzunehmen.

43 Daher und aus den zuvor schon genannten Gründen ist die Rüge, die Verordnung Nr. 989/84 verstoße gegen das Diskriminierungsverbot, zurückzuweisen.

44 Da diese Verordnung somit allen geltend gemachten Rügen standhält, ist die Vorlagefrage entsprechend zu beantworten.

II — Die Verordnungen, die fiir die Wirtschaftsjahre 1984/85 bis 1987/88 die Höhe der Seihilfen festsetzen

1. Zur Rüge des Begründungsmangels

45 Die Klägerin ist der Ansicht, die Begründungen der genannten Kommissionsverordnungen entsprächen in mehreren Hinsichten nicht den Anforderungen von Artikel 190 EWG-Vertrag. Da einige Teile dieser Rüge alle vier Verordnungen, andere immerhin mehrere dieser Verordnungen betreffen, halte ich es für zweckmäßig, nach den einzelnen Teilen der Rüge vorzugehen.

46 a)An allen vier Verordnungen wird bemängelt, ihre Begründungserwägungen besagten nichts darüber, in welchem Umfang die Garantieschwelle überschritten und wie die Beihilfe im einzelnen berechnet worden sei.

47 Lassen Sie mich mit dem letztgenannten als dem allgemeineren Gesichtspunkt beginnen.

48 Die hier strittigen Verordnungen sind dadurch gekennzeichnet, daß ihr Regelungsinhalt letztlich aus einem Zahlenwerk und einigen Angaben besteht, die zu dessen Anwendung auf den geregelten Lebenssachverhalt erforderlich sind. In solchen Fällen brauchen — anders als die Klägerin offenbar meint — die Begründungserwägungen nicht zu erläutern, wie es zu den einzelnen Zahlen kommt. Wie bereits in meinen Überlegungen zu der Verordnung Nr. 989/84 erwähnt, brauchen nach ständiger Rechtsprechung die manchmal sehr zahlreichen und komplexen, tatsächlichen und rechtlichen Einzelheiten einer Verordnung nicht dargelegt zu werden, wenn sie sich im Rahmen der Gesamtregelung halten, zu der sie gehören.

49 Diese Einschränkung ist gerade im vorliegenden Fall gerechtfertigt. Würde man eine Aufschlüsselung des Ergebnisses im Wege von detaillierten Berechnungen verlangen, so würde dies häufig, je nach dem Umfang der zu erläuternden Regelung, die tatsächlichen Möglichkeiten in bezug auf die Veröffentlichung durch den Verordnungsgeber übersteigen. Der Gerichtshof hat aber (in bezug auf Entscheidungen) wiederholt erklärt, daß die Anforderungen an die Begründung den tatsächlichen Möglichkeiten sowie den technischen und zeitlichen Bedingungen angepaßt werden müssen. Zudem würde die Begründung mit zahlreichen Fehlerquellen belastet, was letztlich auch nicht im Interesse der Rechtsanwender und einer ordnungsgemäßen gerichtlichen Kontrolle liegt.

50 Am Rande sei bemerkt, daß die Kommission für den vorliegenden Bereich einen gewissen, wenn auch mangels zwingender Rechtsvorschriften unvollständigen Ausgleich für diese Informationslücke durch die Einsetzung eines Beratenden Ausschusses für frisches und verarbeitetes Obst und Gemüse geschaffen hat, dem unter anderem Vertreter der Verarbeitungsindustrie angehören.

51 Im Streitfall hat die Kommission in der 2. und 3. Begründungserwägung der Verordnung Nr. 1925/84 bzw. der 3. und 4. Begründungserwägung der Verordnungen Nrn. 2222/85, 2077/86 und 2160/87 die für ihre Berechnung maßgeblichen Rechtsgrundlagen, aufgeführt und diejenigen Gesichtspunkte benannt, die ihr für die Rechnung besonders bedeutsam erschienen. Damit werden die Gründe für die erlassene Maßnahme deutlich gemacht und der Gerichtshof in den Stand gesetzt, seine Kontrolle auszuüben. Ich sehe in dieser Beziehung keinen Anhaltspunkt für eine Verletzung von Artikel 190 EWG-Vertrag.

52 Dieselben Überlegungen gelten grundsätzlich auch für das Vorbringen der Klägerin, die Kommission hätte jeweils angeben müssen, um welchen Betrag die Garantieschwelle überschritten worden sei. Sicherlich hätte eine solche Angabe keinen großen Aufwand erfordert und wäre deshalb wohl zumutbar gewesen. Andererseits hätte sie als Einzelinformation — ohne Erläuterung der Rechenvorgänge im übrigen — nicht viel zum Verständnis der letztlich festgelegten Zahlen beitragen können. Auch insoweit ist Artikel 190 EWG-Vertrag nicht verletzt.

53.b) Die Klägerin rügt sodann den Text der 3. Begründungserwägung der Verordnung Nr. 1925/84 sowie der 4. Begründungserwägung der Verordnungen Nrn. 2222/85, 2077/86 und 2160/87, da die Angaben über die für die Überschreitung der Garantieschwelle berücksichtigten Wirtschaftsjahre mangelhaft seien. Die Verordnungen für die Wirtschaftsjahre 1984/85 und 1985/86 besagten, daß die Produktion des jeweils vorangegangenen Wirtschaftsjahres die Garantieschwelle überschreite. Nach dem dort ebenfalls zitierten Artikel 2 Absatz 2 der Verordnung Nr. 989/84 sei jedoch für die Überschreitung maßgeblich der Durchschnitt der Produktion in den drei Wirtschaftsjahren vor dem betreffenden Wirtschaftsjahr. Die Begründung sei insoweit unklar und widersprüchlich.

54. In den Verordnungen für die Wirtschaftsjahre 1986/87 und 1987/88 sei dieser Widerspruch zwar nicht mehr enthalten, es fehle jedoch nach wie vor an einem ausdrücklichen Hinweis auf die berücksichtigten Wirtschaftsjahre.

55. Diese Rügen haben mich dazu veranlaßt, einmal alle — gleichermaßen verbindlichen — Sprachfassungen der hier strittigen Verordnungen der Kommission zu vergleichen. Dabei hat sich ergeben, daß wir unserer Prüfung einen etwas anderen Sachverhalt zugrunde legen müssen, als ihn diese Rügen vermitteln. Es würde zu weit führen, die einzelnen Fassungen jeweils in ihrem Wortlaut zu zitieren. Ausgehend von dem französischen Wortlaut, den die Klägerin zugrunde legt, ergibt sich zusammenfassend folgendes Bild:

56. Im französischen Text der Verordnungen für die Wirtschaftsjahre 1984/85 (3. Begründungserwägung) und 1985/86 (4. Begründungserwägung) wird, sieht man einmal von dem Verweis auf Artikel 2 Absatz 2 der Verordnung Nr. 989/84 ab, wegen der Überschreitung der Garantieschwelle auf die Produktion des jeweils vorangegangenen Wirtschaftsjahrs abgestellt (... production communautaire au cours de la campagne 1983/84 bzw. 1984/85). Dem entsprechen die Fassungen in deutscher, dänischer und griechischer Sprache. Dagegen drückt die englische und auch die niederländische Fassung aus, daß die nach Artikel 2 Absatz 2 der Verordnung Nr. 989/84 berechnete Erzeugung die Garantieschwelle für das Wirtschaftsjahr 1983/84 bzw. 1984/85 überschreitet. Wegen der zu berücksichtigenden Erzeugung wird somit eindeutig nur auf Artikel 2 Absatz 2 der Verordnung Nr. 989/84 verwiesen. Es kann nicht der Eindruck entstehen, daß die Überschreitung nur anhand des jeweils angegebenen Jahres bestimmt worden sei. Die italienische Fassung ist aufgrund der gewählten Satzstellung nicht ganz so eindeutig, immerhin aber so präzise, daß ein Widerspruch zu Artikel 2 Absatz 2 der Verordnung Nr. 989/84 nicht angenommen werden kann.

57. In den Verordnungen für die Wirtschaftsjahre 1986/87 und 1987/88 (jeweils 4. Begründungserwägung) hat der französische Wortlaut nunmehr dieselbe Bedeutung wie der soeben erörterte Wortlaut der englischen und niederländischen Fassung, die ihrerseits nicht geändert werden. Hiermit stimmen die spanische und portugiesische Fassung überein, die Fassungen in deutscher und italienischer Sprache sind ganz ähnlich formuliert. Nur die Texte in dänischer und griechischer Sprache bleiben bei dem — von der Klägerin beanstandeten — Wortlaut.

58. Somit weisen in allen vier der hier behandelten Kommissionsverordnungen zwei Sprachfassungen (Dänisch, Griechisch), in den ersten beiden Wirtschaftsjahren sogar noch zwei weitere Fassungen (Deutsch, Französisch) die von der Klägerin gerügte Wendung auf. Diese entspricht, das muß man der Klägerin ohne Umschweife einräumen, nicht dem im gleichen Atemzug genannten Artikel 2 Absatz 2 der Verordnung Nr. 989/84, der auf die drei Wirtschaftsjahre vor dem betreffenden Wirtschaftsjahr und nicht nur auf das letzte Wirtschaftsjahr abstellt. Von einer besonderen Genauigkeit auf seiten der Kommission kann hier, auch angesichts der mangelnden Homogenität der Sprachfassungen, wirklich nicht die Rede sein.

59. Trotz dieser Bedenken möchte ich ihnen vorschlagen, einen Verstoß gegen Artikel 190 EWG-Vertrag zu verneinen. Zwar müssen die Gründe des Rechtsakts klar und eindeutig dargelegt sein. Ebenso wie bei Rechtsnormen selbst wird man jedoch dem Rechtsanwender gewisse Bemühungen zur Auslegung abverlangen können, wenn der Sinn des Textes nicht auf den ersten Blick erkennbar ist. Lassen sich aufgrund einer solchen Auslegung Widersprüche lösen, liegt meines Erachtens kein Verstoß gegen Artikel 190 EWG-Vertrag vor. In diesem Sinne erscheinen mir hier zwei Überlegungen bedeutsam.

60. Erstens sehe ich den gerügten Punkt nicht als einen wesentlichen Bestandteil der Begründung an, etwa in dem Sinne, daß die ausdrückliche Angabe der berücksichtigten Wirtschaftsjahre Voraussetzung einer ordnungsgemäßen Begründung wäre. Die jeweilige Begründungserwägung wäre ebenso mit dem einfachen Hinweis ausgekommen — den sie ja auch enthält —, daß die Verordnung Nr. 989/84 angewandt worden sei und daß sich dies auf die Höhe der Beihilfe für die betroffenen Erzeugnisse ausgewirkt habe, soweit eine Überschreitung festgestellt worden sei. Mit einem solchen Hinweis werden die Betroffenen über die Anwendung eines wesentlichen Rechenfaktors unterrichtet, der nach den maßgeblichen Vorschriften zu berücksichtigen ist. Es wird bestätigt, daß die Kommission den so wichtigen Kürzungsmechanismus nicht außer acht gelassen hat. Die weiteren Konsequenzen aus der Anwendung der Verordnung Nr. 989/84 halten sich, um es mit der Eridania-Rechtsprechung zu formulieren, im systematischen Rahmen der Gesamtregelung, zu der sie gehören. Wie sich aus der Rechtsprechung des Gerichtshofes außerdem ergibt, ist bei der Unrichtigkeit solcher zusätzlicher, von Artikel 190 EWG-Vertrag nicht unmittelbar geforderter Angaben darauf abzustellen, ob die Begründung im übrigen den Anforderungen genügt. Dies ist aber, soweit wir die Verordnungen hier zu prüfen haben, der Fall.

61. Sicherlich läßt sich der letztgenannte Grundsatz auf den vorliegenden Fall nicht unmittelbar übertragen, denn die Bezugnahme auf das jeweils vorangegangene Wirtschaftsjahr scheint wiederum den Hinweis auf die Vorschrift über die Art und Weise der Berechnung in Frage zu stellen. Da das erstere jedoch keine notwendige Angabe darstellt, besteht eine Hierarchie zugunsten des letzteren. Die Kommission wollte ja, wie die Aufnahme der Begründungserwägung zeigt, die Verordnung Nr. 989/84 zutreffend anwenden. Diese Hierarchie ist bei der Auslegung zu beachten. Sie spricht dafür, die Begründungserwägung allein im Sinne des Verweises auf die genannte Vorschrift auszulegen. Dies entspricht auch dem vorhin schon erwähnten Grundsatz der Rechtsprechung, wonach eine Begründung im Lichte ihres Zusammenhangs und der einschlägigen Rechtsvorschriften zu beurteilen ist.

62. Dies ermöglicht es dann auch, die Bezugnahme auf das jeweils vorangegangene Wirtschaftsjahr zutreffend einzuordnen, wie die Kommissison richtig bemerkt. Im Lichte des Artikels 2 Absatz 2 der Verordnung Nr. 989/84 ergibt sich nämlich ohne weiteres, daß dies das Jahr ist, in dem die Überschreitung festgestellt wurde, und die anderslautende Formulierung erkennbar nicht mehr ist als ein Redaktionsversehen.

63. Zweitens liegen in allen Wirtschaftsjahren drei, in den letzten beiden Wirtschaftsjahren sogar sieben Sprachfassungen vor, die den gerügten Mangel nicht enthalten. Darunter befinden sich in allen Wirtschaftsjahren die Fassung in der Sprache des Landes mit der umfangreichsten Erzeugung — Italiens — und, in den letzten beiden Wirtschaftsjahren, auch die Fassungen der Sprachen der übrigen Erzeugerländer mit Ausnahme von Griechenland. Bei diesen Fassungen entspricht der Text der Begründungserwägung in vollem Umfang dem Verweis auf die Verordnung Nr. 989/84. Namentlich steht außer Zweifel, daß sich die Nennung des jeweils vorangegangenen Wirtschaftsjahres auf den Zeitpunkt der maßgeblichen Feststellungen bezieht. Aus der Auslegung von Tatbeständen des Gemeinschaftsrechts kennen wir die Regel, daß bei Unterschieden zwischen den Sprachfassungen letztlich systematische und teleologische Erwägungen den Ausschlag für die eine oder andere Fassung geben. Dies bedeutet zugleich, daß das Vorhandensein von Sprachfassungen, die Sinn und Zweck der Gesamtregelung entsprechen, ein weiteres Argument dafür ist, den Verordnungstext in diesem Lichte auszulegen. Nach diesen Grundsätzen ist der hier behandelte Text entsprechend dem Wortlaut der korrekt formulierten Sprachfassungen zu verstehen.

64. Bei allem gehe ich davon aus, daß die Kommission, wie sie vorbringt, die Verordnung Nr. 989/84 korrekt angewandt hat. Die Klägerin zweifelt das nicht an, sie meint nur, dies sei aus den erörterten Begründungserwägungen nicht genügend erkennbar. Diese Rüge ist jedoch, wie dargelegt, nicht stichhaltig.

65. c)Einen weiteren Verstoß gegen Artikel 190 EWG-Vertrag sieht die Klägerin darin, daß die 4. Begründungserwägung der Verordnung Nr. 2160/87 einen Tatsachenirrtum enthalte, soweit sie besage, daß die Kommission eine Überschreitung der Garantieschwelle für alle Erzeugnisse festgestellt habe. Für ganze geschälte Tomaten treffe dies nicht zu, so daß auch die Beihilfe insoweit nicht gekürzt worden sei. Letzteres wird von der Kommission nicht bestritten, so daß wir von diesem Sachverhalt ausgehen können.

66. Der insoweit gerügte Mangel unterscheidet sich von dem soeben behandelten darin, daß der Text in der hier maßgeblichen Hinsicht keinesfalls als widersprüchlich aufgefaßt werden kann. Es geht vielmehr darum, daß eine mitgeteilte Einzelheit sachlich unrichtig ist. Nach der schon erwähnten Rechtsprechung kommt es nun darauf an, ob diese Unrichtigkeit einen wesentlichen Bestandteil der Begründung betrifft oder ob vielmehr die übrige Begründung für sich allein betrachtet den Anforderungen von Artikel 190 EWG-Vertrag genügt.

67. Meines Erachtens können wir letzteres bejahen. Die im Rahmen der Verordnung Nr. 989/84 hinsichtlich der einzelnen Erzeugnisse erzielten Rechenergebnisse sind die unmittelbare Folge aus der Anwendung dieser Verordnung. Da sie sich somit im systematischen Rahmen der Gesamtregelung halten, zu der sie gehören, brauchten sie nicht angegeben zu werden. Dieses Ergebnis deckt sich auch mit der vorhin schon entwickelten Überlegung, daß es nicht angemessen wäre, die Darlegung der einzelnen Rechenvorgänge in den Begründungserwägungen zu verlangen.

68. Auch insoweit — und folglich insgesamt — ist die Rüge des Begründungsmangels zurückzuweisen.

2. Zu der Rüge, die Verordnungen beruhten auf einem offenkundigen Beurteilungsfehler und verstießen insoweit gegen das Diskriminierungsverbot

69. Diese Rüge basiert auf dem Vorbringen der Klägerin, die italienischen und griechischen Verarbeiter hätten zu hohe Verarbeitungsdaten eingereicht. Daher hätte sich die Kommission nicht auf die von diesen Mitgliedstaaten übermittelten Erklärungen über die verarbeiteten Mengen stützen dürfen, um eine Überschreitung der Garantieschwelle anzunehmen.

70. Dieses Vorbringen ist bereits in der Rechtssache 87/89 eingehend geprüft worden. Der Gerichtshof hat in dem zu Anfang meiner Ausführungen erwähnten Urteil die Rechtswidrigkeit des Verhaltens der Kommission insoweit verneint, da diese nur über vereinzelte und ungesicherte Informationen über die behaupteten Betrügereien verfügte; aufgrund der von der Kommission selbst durchgeführten Kontrollen konnten keine Betrügereien in dem genannten Sinne aufgedeckt werden.

71. Im vorliegenden Verfahren sind keine neuen Tatsachen bekannt geworden, die an dieser Beurteilung etwas ändern könnten. Auch diese Rüge greift somit nicht durch.

III — Ergebnis der Prüfung der ersten Frage

72. Wie sich aus meinen Überlegungen im einzelnen ergibt, hat die Prüfung dieser Frage nichts ergeben, was die Gültigkeit der Verordnung Nr. 989/84 des Rates oder der Verordnungen Nrn. 1925/84, 2222/85, 2077/86 und 2160/87 der Kommission in Frage stellen könnte.

Zur zweiten Frage

73. Aufgrund der Beantwortung der ersten Frage erübrigt es sich, auf die zweite Frage einzugehen.

C — Schlußantrag

74. Die Prüfung der gestellten Fragen hat nichts ergeben, was die Gültigkeit der Verordnung Nr. 989/84 des Rates oder der Verordnungen Nrn. 1925/84, 2222/85, 2077/86 und 2160/87 der Kommission in Frage stellen könnte.