Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 05.11.1991 – C-43/90

Schlußanträge des Generalanwalts

Marco Darmon

vom 5. November 1991

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

1. Mit der vorliegenden Klage beantragt die Kommission die Feststellung, daß die Bundesrepublik Deutschland dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus dem EWG-Vertrag verstoßen hat, daß sie die Bestimmungen des Artikels 5 Absatz 2 in Verbindung mit Artikel 23 Absatz 1 der Richtlinie 79/831/EWG des Rates vom 18. September 1979 zur sechsten Änderung der Richtlinie 67/548/EWG zur Angleichung der Rechtsund Verwaltungsvorschriften für die Einstufung, Verpackung und Kennzeichnung gefährlicher Stoffe nicht ordnungsgemäß anwendet.

2. Im Verlauf des schriftlichen Verfahrens hat die Kommission so viele Rügen fallenlassen, daß man sich jetzt, da ich meine Schlußanträge halte, fragen darf, was von dieser Klage übriggeblieben ist.

3. Die Klageschrift enthält vier Rügen und nimmt Bezug auf die mit Gründen versehene Stellungnahme vom 17. Oktober 1988. Ein solches Vorgehen macht es nicht einfacher, zu verstehen, welche Verstöße genau die Kommission einem Mitgliedstaat vorwirft. Es läßt sich nicht ausschließen, daß dies gegebenenfalls die Verteidigungsrechte beeinträchtigen könnte. Gemäß Artikel 38 der Verfahrensordnung ist jedoch nur eine kurze Darstellung der Klagegründe erforderlich, und Ihre Rechtsprechung hat sich insoweit immer recht wenig formalistisch gezeigt. Im übrigen ist die mit Gründen versehene Stellungnahme der Klageschrift beigefügt, und der beklagte Staat erhebt insoweit keine Rüge der Unzulässigkeit.

4. Generalanwalt Tesauro hat in seinen Schlußanträgen für das Urteil vom 13. Dezember 1990 in der Rechtssache C-347/88 (Kommission/Griechenland) die Auffassung vertreten, daß es zulässig sei, sich in einer Klage auf Argumente und Umstände des Aufforderungsschreibens und der mit Gründen versehenen Stellungnahme zu beziehen, wenn lediglich die Tragweite der Rügen verdeutlicht werden solle. Die Verweisung auf die Stellungnahme bezieht sich im vorliegenden Fall nur auf die Liste und die Bezeichnung der gefährlichen Stoffe, hinsichtlich deren die Kommission der Bundesrepublik vorwirft, besondere Kennzeichnungspflichten eingeführt zu haben! Dagegen sind die rechtlichen Gesichtspunkte, auf die dieser Vorwurf gestützt wird, in der Klageschrift selbst enthalten. Die Klage kann deshalb nicht aus diesem Grund als unzulässig angesehen werden.

5. I — Die erste unter ILI. a. der Klageschrift und IL Ziffer 6 der mit Gründen versehenen Stellungnahme erhobene Rüge betrifft neun gefährliche Stoffe, für die nach der deutschen Gefahrstoffverordnung vom 26. August 1986, erstmals geändert am 16. Dezember 1987, genaue Kennzeichnüngsregelungen bestünden, die in der Richtlinie 79/831 nicht vorgesehen seien. In ihrer Erwiderung räumt die Kommission jedoch ein, daß diese Stoffe durch ein Versehen in die Klageschrift einbezogen worden seien, und nimmt die Klage insoweit zurück. Sie hat dies in ihrer schriftlichen Beantwortung einer Frage des Gerichtshofes bestätigt, der es also zur Kenntnis nehmen wird.

6. II — Die zweite unter II.1. b. der Klageschrift und II Ziffer 7 der mit Gründen versehenen Stellungnahme erhobene Rüge betrifft 78 Stoffe. Ein Großteil dieser Stoffe wurde jedoch aus der Gefahrstoffverordnung vom 26. August 1986 durch die zweite und die dritte Änderungsverordnung vom 23. April 1990 und vom 5. Juni 1991 gestrichen. Die übrigen Stoffe waren nach dem Vorbringen der Beklagten gemäß Artikel 23 der Richtlinie 79/831 Gegenstand einer Mitteilung an die Kommission. In Artikel 23 heißt es: Stellt ein Mitgliedstaat auf der Grundlage einer ausführlichen Begründung fest, daß ein Stoff trotz Einhaltung der Vorschriften dieser Richtlinie aufgrund seiner Einstufung, Verpackung oder Kennzeichnung eine Gefahr für den Menschen oder die Umwelt darstellt, so kann er das Inverkehrbringen dieses gefährlichen Stoffes in seinem Gebiet vorläufig untersagen oder besonderen Bedingungen unterwerfen. Er teilt dies unter Angabe der Gründe für seine Entscheidung unverzüglich der Kommission und den anderen Mitgliedstaaten mit. Diese anscheinend vom 29. August 1989 stammende Mitteilung ist der Klagebeantwortung der Bundesrepublik Deutschland beigefügt.

7. Die Kommission räumt in ihrer schriftlichen Beantwortung einer Frage des Gerichtshofes ein, daß sechs dieser Stoffe in der zwölften Richtlinie zur Anpassung an den technischen Fortschritt geregelt seien und 30 weitere in den Vorschlag einer fünfzehnten Anpassungsrichtlinie aufgenommen worden seien. Es sei darauf hingewiesen, daß unter den von der Kommission genannten Stoffen weder die Nrn. 183, 721 und 833 noch die Nrn. 1064, 1328, 1366 und 1431 in der mit Gründen versehenen Stellungnahme erwähnt sind. In ihrer Antwort erhält die Kommission ihre Rügen nur noch in bezug auf fünf Stoffe aufrecht, nämlich die Nrn. 102 (Azocyclotin), 376 (Cycloheximid), 878 (Ioxyniloctanoat), 1332 (Temephos) und 1344 (Tetrachlorvinphos). Die Stoffe Nrn. 376 und 878 sind ebenfalls in der mit Gründen versehenen Stellungnahme nicht angeführt. Die Kommission scheint jedoch in der mündlichen Verhandlung ihre Meinung zum Umfang ihrer Klagerücknahme geändert zu haben. Sie hat nämlich ausgeführt, sie habe zwar erklärt, die Klage könne für die im Vorschlag der Richtlinie genannten Stoffe gegenstandslos werden, dies bedeute jedoch nicht, daß sie insoweit ihre Klage zurücknehme.

8. Meines Erachtens muß hier kurz auf diese Frage eingegangen werden. Stellt man auf das Datum der mit Gründen versehenen Stellungnahme ab, so ist ein Verstoß hinsichtlich bestimmter Stoffe zweifellos gegeben. Die Kommission hat aber in der schriftlichen Beantwortung der Frage des Gerichtshofes ausdrücklich ausgeführt, daß damit zu Frage 1 gesagt werden [kann], daß die Rüge der richtlinienwidrigen Kennzeichnungsverpflichtung nach der deutschen Gefahrstoffverordnung... — betreffend fünf Stoffe aufrechterhalten bleibt (vgl. Liste oben b). Dies bedeutet meines Erachtens, daß die Klage bezüglich der übrigen von der Rüge unter II.l. b. der Klageschrift erfaßten Stoffe zurückgenommen worden ist.

9. Ich schlage Ihnen deshalb vor, sich an den Wortlaut der schriftlichen Antwort der Kommission auf die Frage des Gerichtshofes zu halten, also von der Aufrechterhaltung der Rüge unter IL 1. b. der Klageschrift nur hinsichtlich der fünf erwähnten Stoffe auszugehen, von denen zwei, wie gesagt, in der mit Gründen versehenen Stellungnahme nicht genannt sind. Die Klage ist also aus diesem Grund, was diese beiden Stoffe angeht, unzulässig.

10. Damit verbleiben nur drei Stoffe, hinsichtlich deren der Gerichtshof die Rüge zu prüfen hat. Insoweit wirft die Kommission der Bundesrepublik Deutschland in ihrer Klageschrift zum einen vor, kein Verfahren gemäß Artikel 23 eingeleitet zu haben. Die Bundesrepublik bestreitet dies ausdrücklich. Zum anderen werde in der beanstandeten Verordnung oder den Verordnungen nicht gesagt, daß die Maßnahmen, wie in Artikel 23 vorgesehen, vorläufig seien.

11. Was den ersten Punkt angeht, räumt die Kommission in ihrer Erwiderung ein, daß die Bundesrepublik ihr sehr wohl alle Stoffe mitgeteilt habe, für die die Kennzeichnungspflicht nicht durch die zweite Änderungsverordnung und den Entwurf einer dritten Änderungsverordnung aufgehoben worden sei. Dagegen macht die Kommission in ihrer schriftlichen Antwort auf die Fragen des Gerichtshofes geltend, eine förmliche Mitteilung liege nicht vor und die Mitteilung vom 29. August 1989 sei nicht zu berücksichtigen. Tatsächlich ist in der mündlichen Verhandlung klargestellt worden, daß die Kommission bei Abfassung ihrer Erwiderung nicht geprüft hatte, ob wirklich eine Mitteilung im Sinne des Artikels 23 der Richtlinie erfolgt war.

12. Die Bundesrepublik hat, daran sei erinnert, als Anlage zu ihrer Klagebeantwortung eine Mitteilung mit der Bezeichnung Mitteilung der Bundesrepublik Deutschland gemäß Artikel 23 der Richtlinie 79/831/EWG vorgelegt.

13. In der mündlichen Verhandlung hat der Vertreter der Kommission ausgeführt, die Kommission habe dieses Schriftstück auf inoffiziellem Weg erhalten und habe es als Arbeitsgrundlage benutzt, da alle in dieser Mitteilung genannten Stoffe von den Richtlinien zur Anpassung der Richtlinie 67/548 erfaßt seien oder in Zukunft erfaßt würden. Dennoch könne diese Mitteilung nicht als förmliche Mitteilung im Sinne von Artikel 23 angesehen werden.

14. Ich kann mich dieser Auffassung nicht anschließen. Nach Artikel 23 bestehen keine besonderen Formerfordernisse. Danach ist der Mitgliedstaat lediglich verpflichtet, die Mitteilung zu begründen und die anderen Mitgliedstaaten davon in Kenntnis zu setzen. Die Frage, ob die Bundesrepublik Deutschland die anderen Mitgliedstaaten der Gemeinschaft informiert hat, muß außer Betracht bleiben, da insoweit eine etwaige Unterlassung in der mit Gründen versehenen Stellungnahme nicht gerügt worden ist. Im übrigen ist unstreitig, daß die Kommission die fragliche Mitteilung erhielt. Schließlich ist die klagende Kommission beweispflichtig, ihr obliegt somit der Nachweis, daß Artikel 23 der Richtlinie nicht beachtet worden ist. Dieser Beweis kann im vorliegenden Fall angesichts der von der Bundesrepublik Deutschland vorgelegten Unterlagen — die Kommission bestreitet deren Echtheit nicht ausdrücklich, sondern macht lediglich geltend, sie nicht auf offiziellem Weg erhalten zu haben — wohl kaum als erbracht angesehen werden. Das dahin gehende Vorbringen der Kommission ist daher meines Erachtens zurückzuweisen.

15. Damit bleibt nur noch der zweite Einwand zu prüfen, nämlich die Rüge, in den streitigen deutschen Vorschriften fehle ein Hinweis auf ihre Vorläufigkeit. Er soll zusammen mit der dritten, unter II.1. c. der Klageschrift erhobenen Rüge geprüft werden, die gleichfalls auf diesen Einwand gestützt ist.

16. III — Diese Rüge, die im übrigen auf IL Ziffer 8 der mit Gründen versehenen Stellungnahme verweist, betrifft krebserzeugende Stoffe. Nach dieser Rüge ist Artikel 5 der Gefahrstoffverordnung mit Artikel 5 Absatz 2 der Richtlinie 79/831 unvereinbar. In Artikel 5 Absatz 2 heißt es: Die noch nicht in Anhang I aufgenommenen gefährlichen Stoffe, die aber in dem in Artikel 13 Absatz 1 genannten Verzeichnis aufgeführt sind oder sich bereits vor dem 18. September 1981 im Handel befinden, müssen, soweit ihre gefährlichen Eigenschaften dem innerhalb oder außerhalb der Gemeinschaft niedergelassenen Hersteller ausreichend bekannt sind, vom Hersteller oder seinem Vertreter entsprechend den Regeln der Artikel 15 bis 18 sowie den Kriterien des Anhangs VI verpackt und vorläufig gekennzeichnet werden.

17. Es ist unstreitig, daß die fraglichen Stoffe nicht im Anhang I genannt sind und sich bereits vor dem 18. September 1981 im Handel befanden. Sie fallen also unter diese Vorschrift.

18. Nun ist nach der Gefahrstoffverordnung für bestimmte krebserzeugende Stoffe, deren krebserzeugende Eigenschaft durch die Senatskommission der Deutschen Forschungsgemeinschaft oder durch den Hersteller oder Importeur festgestellt wurde, eine besondere Kennzeichnung erforderlich. Dagegen ist es nach Artikel 5 Absatz 2 der Richtlinie in der von der Kommission vertretenen Auslegung allein Sache des Erzeugers, in eigener Verantwortung zu entscheiden, ob er den fraglichen Stoff entsprechend der Richtlinie verpacken und kennzeichnen muß, soweit ihm dessen gefährliche Eigenschaften ausreichend bekannt sind. Nach Ansicht der Kommission verstößt die Gefahrstoffverordnung damit gegen Artikel 22 der Richtlinie, wonach die Mitgliedstaaten ... das Inverkehrbringen von Stoffen wegen der Anmeldung, Einstufung, Verpakkung und Kennzeichnung im Sinne dieser Richtlinie weder verbieten noch beschränken oder behindern [dürfen], wenn die Stoffe den Vorschriften dieser Richtlinie und ihrer Anhänge entsprechen, da sie der Kommission nicht gemäß Artikel 23 mitgeteilt worden sei und sich die Vorläufigkeit dieser Maßnahmen nicht unmittelbar aus dem Wortlaut der Gefahrstoffverordnung ergebe. Ich werde die beiden Einwände, auf denen diese dritte Rüge beruht, nacheinander untersuchen.

19. Zum ersten Punkt ist zu sagen, daß der Klage als Anlage 6 eine auf den 14. Juli 1989 datierte Mitteilung der Bundesrepublik Deutschland gemäß Artikel 23 der Richtlinie beigefügt ist. Diese Mitteilung betrifft 21 in der Gefahrstoffverordnung geregelte krebserzeugende Stoffe. In ihr heißt es u. a.: Bei der Notifizierung der Gefahrstoffverordnung wurde in Gesprächen mit den Dienststellen der Kommission vereinbart, diese nationale Stoffliste nicht fortzuschreiben und das Verfahren nach Artikel 23 nicht anzuwenden, sondern die laufenden Arbeiten der Kommission abzuwarten. Die Dienststellen haben hierzu mehrfach erklärt, sie würden die Arbeiten zur Einstufung insbesondere krebserzeugender Stoffe beschleunigt fortsetzen, um bestehende Unterschiede zu verschiedenen nationalen Listen zu beseitigen. Mit Schreiben vom 16. November 1987 sind die Dienststellen an diese Zusage erinnert worden. Gleichzeitig wurde wunschgemäß eine Prioritätsliste übersandt, welche alle 21 Stoffe enthielt, die zwar national, jedoch noch nicht von der Kommission eingestuft sind. In der Zwischenzeit wurden für lediglich sieben dieser Stoffe die Expertenberatungen auf Kommissionsebene begonnen. In Anbetracht der teilweise sehr schwierigen und zeitraubenden Einstufungsberatungen auf EG-Ebene, die mit den von krebserzeugenden Stoffen ausgehenden Gefahren für Mensch und Umwelt nicht vereinbar sind, sieht sich die Bundesrepublik Deutschland gezwungen, das Verfahren nach Artikel 23 für alle vorgenannten Stoffe einzuleiten. Diese sind als Anlage zu dieser Mitteilung beigefügt.

20. In ihrer schriftlichen Beantwortung der Fragen des Gerichtshofes hat die Kommission erklärt, mit Ausnahme von zwei Stoffen (1,4 Dichlorbuten-2 und 2,3,4 Trichlor-buten-1) seien gemäß der Gemeinschaftsregelung alle Stoffe auf dieser Liste als kenn-zeichnungspflichtig eingestuft worden bzw. würden es.

21. Wie die Kommission in der mündlichen Verhandlung erläutert hat, betrifft die Rüge jedoch die Kennzeichnungspflicht für krebserzeugende Stoffe im allgemeinen und nicht nur für die 21 in der erwähnten Mitteilung vom 14. Juli 1989 genannten Stoffe. Die Bundesregierung hat in der mündlichen Verhandlung darauf hingewiesen, daß etwa 60 Stoffe möglicherweise als krebserzeugend eingestuft werden würden.

22. Diese Rüge des Fehlens einer Mitteilung für die krebserzeugenden Stoffe im Sinne von Artikel 23 der Richtlinie braucht der Gerichtshof meines Erachtens nicht zu prüfen. Punkt II.1. c. der Klageschrift verweist nämlich auf Punkt IL Ziffer 8 der mit Gründen versehenen Stellungnahme. Die Kommission beanstandet dort zwar, daß aus der deutschen Gefahrstoffverordnung von 1986 nicht explizit hervorgeht, daß das oben genannte Recht des Mitgliedstaats, eine Kennzeichnung vorzunehmen, nur vorläufig besteht, und daß die Bundesrepublik Deutschland die Richtlinie 79/831 in diesem Punkt nicht ordnungsgemäß umgesetzt hat, solange die Bundesregierung die Gefahrstoffverordnung von 1986 nicht ändert; dagegen rügt sie nicht, daß eine Mitteilung gemäß Artikel 23 der Richtlinie fehle. In der mündlichen Verhandlung hat die Kommission eingeräumt, daß diese Rüge unter IL Ziffer 8 der mit Gründen versehenen Stellungnahme nicht erwähnt sei.

23. Nach Ihrer Rechtsprechung ist die Klage für unzulässig zu erklären, soweit sie hinsichtlich der krebserzeugenden Stoffe auf das Fehlen einer Mitteilung im Sinne des Artikels 23 der Richtlinie gestützt wird. Die Bundesregierung konnte nämlich der mit Gründen versehenen Stellungnahme nicht nachkommen, da dieser Vorwurf darin für diese Stoffe nicht erhoben wurde.

24. Damit bleibt nur der Vorwurf, es fehle ein Hinweis auf die Vorläufigkeit der nationalen Maßnahmen, der, wie erwähnt, den Punkten II. 1. b. und II.1. c. der Klageschrift gemeinsam ist.

25. Die Bundesrepublik macht geltend, Artikel 23 der Richtlinie enthalte keine derartige Verpflichtung, diese sei auch in der Praxis unnötig, da der Widerspruch zwischen dem Gemeinschaftsrecht und der fraglichen nationalen Maßnahme manchmal von selbst entfalle, wie im vorliegenden Fall durch die Anpassung der Gemeinschaftsregelung.

26. Meines Erachtens läßt sich Artikel 23, dies sei gleich gesagt, nicht im Sinne einer derartigen Verpflichtung auslegen. Die Formulierung stellt ein Mitgliedstaat... fest, ... so kann er das Inverkehrbringen... vorläufig untersagen oder besonderen Bedingungen unterwerfen... bezieht sich darauf, daß diese Maßnahme der Kommission unverzüglich mitzuteilen ist und diese unverzüglich ihre Stellungnahme abgeben und die entsprechenden Maßnahmen treffen muß. Diese werden entweder in einer technischen Anpassung der Richtlinie nach Artikel 23 Absatz 3 oder, wenn die Kommission Maßnahmen für unnötig hält, in der Einleitung eines Verfahrens gemäß Artikel 169 EWG-Vertrag bestehen. So kann, wie die Bundesrepublik in ihrer Gegenerwiderung bemerkt, auch eine als vorläufig bezeichnete nationale Maßnahme durchaus zu einer Dauerregelung werden.

27. Im übrigen ist es offensichtlich weder nützlich noch zweckmäßig, den nationalen Gesetzgeber zu verpflichten, einen Hinweis auf die Vorläufigkeit der erlassenen Maßnahmen in die fraglichen Vorschriften aufzunehmen. Es ist nicht ersichtlich, welches Interesse die Wirtschaftsteilnehmer an einem derartigen Hinweis haben sollten. Ich möchte hinzufügen, daß der bereits etablierte Mechanismus der Richtlinie der Industrie — vor allem der chemischen und der pharmazeutischen Industrie, die von dieser Regelung am stärksten betroffen sind — gewiß nicht unbekannt ist.

28. Diese Rüge greift also nicht durch.

29. IV — Die vierte unter II.1. d. der Klageschrift und IL Ziffer 11 der mit Gründen versehenen Stellungnahme erhobene Rüge betrifft die Stoffe Nrn. 690 (1,2 Epoxypropan) und 1119 (Nickeltetracarbonyl). Der Stoff Nr. 690 wurde durch die Richtlinie 88/490/EWG des Rates vom 27. Juli 1988 eingestuft, und der Stoff Nr. 1119 ist in dem Vorschlag der Richtlinie zur fünfzehnten Anpassung an den technischen Fortschritt genannt.

30. Die Kommission hat in ihrer schriftlichen Beantwortung einer Frage des Gerichtshofes die Klage in bezug auf den Stoff Nr. 690 zurückgenommen. Zu dem Stoff Nr. 1119 hat sie dort erklärt: Insofern wird die Klage als erledigt betrachtet werden können.

31. Bedeutet dieser Vermerk, daß die Kommission ihre Klage insoweit zurücknimmt? Es ergeben sich hier die gleichen Fragen, die sich bei der Prüfung der Rüge unter II.1. b. stellten. Auch insoweit hat die Kommission meines Erachtens in der mündlichen Verhandlung in Abrede gestellt, daß sie die Klage in diesem Punkt habe zurücknehmen wollen. Es bleibt mir nichts anderes übrig, als aus den aufeinanderfolgenden Stellungnahmen der Kommission diejenige herauszusuchen, die nun gelten soll.

32. Angesichts des Umstands, daß die Kommission in der schriftlichen Beantwortung der Fragen des Gerichtshofes, wie schon erwähnt, zu dem Ergebnis kommt, daß die Rüge ... betreffend fünf Stoffe aufrechterhalten bleibt, und daß der Stoff Nr. 1119 nicht zu diesen Stoffen gehört, schlage ich Ihnen wie schon eben vor, sich an diese Antwort zu halten und davon auszugehen, daß die Kommission, was die Rüge unter ILL d. der Klageschrift angeht, die Klage zurückgenommen hat.

33. Ich beantrage daher,

1) festzustellen, daß die Kommission die Klage hinsichtlich der Rügen unter II.1. a., unter II.1. b., außer für die Stoffe Nrn. 102, 376, 878, 1332 und 1344, und unter II.1. d. der Klageschrift zurückgenommen hat;

2) die Klage für unzulässig zu erklären, was die Rüge unter II.1. b. in Bezug auf die Stoffe Nrn. 376 und 878 und was die Rüge unter II.1. c. angeht, soweit sie auf das Fehlen einer Mitteilung gemäß Artikel 23 der Richtlinie 79/831/EWG gestützt wird;

3) die Klage im übrigen abzuweisen;

4) der Kommission die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.